Cuán tercermundistas somos, y cuán alejada está la realidad actual del país respecto de las promesas gubernamentales, no los ha venido a recordar el Instituto Cuánto, al presentar recientemente los resultados de su última Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV 2000). Esta misma encuesta también se realizó en 1985-86, 1991, 1994 y 1997, para tomar el pulso a las condiciones de vida de los hogares peruanos. La encuesta define como pobres a las familias cuyos ingresos les permiten solamente cubrir sus necesidades de alimentación, pero son insuficientes para otras necesidades básicas como vestido, educación y salud. Mientras los pobres extremos son las familias con ingresos tan reducidos que no alcanzan ni siquiera a cubrir los requerimientos mínimos de alimentación al nivel de susbsistencia.
En síntesis, la última ENNIV nos dice que la pobreza ha aumentado notablemente con respecto a 1997 en que se realizó la encuesta anterior. Ese año los pobres eran un 50.7% de la población, aproximadamente 12 millones 200 mil personas. Ahora en el 2000, la pobreza sube a 54.1%, es decir casi 13 millones 900 mil, lo que significa que en los tres últimos años el número de pobres en el Perú ha aumentado en un millón 700 mil personas. (Ver Cuadro 1). De estos nuevos pobres, 900 mil,o sea más de la mitad, se ubican en Lima Metropolitana, puesto que es en la capital donde la pobreza ha tenido un salto extraordinario. En las zonas rurales, la pobreza ha aumentado a menor velocidad que en Lima, pero de todos modos ahora dos de cada tres pobladores rurales son pobres. Existen actualmente cerca de 4 millones 700 mil pobres rurales, es decir, 140 mil más que hace tres años.
De otro lado, la encuesta muestra también que el porcentaje de la pobreza extrema, en el mismo período de 1997-2000, prácticamente se ha mantenido en el mismo nivel. Pero en número de personas, los pobres extremos han aumentado en más de 260 mil en todo el país, ubicándose en la capital la mayor parte de éstos. Cierto es que la ENNIV muestra que en este año 2000, en las zonas rurales ha disminuido el número de pobres extremos en más de 50 mil personas. Sin embargo, los mismos datos de la encuesta permiten deducir que ello es resultado del incremento de las donaciones de alimentos. Es más, si no se recibieran esas donaciones que proceden del exterior, el número de pobres extremos aumentaría en 650 mil personas. A ese nivel de dependencia de la acción caritativa internacional ha llegado nuestro país.2.- NIVELES DE POBREZA SE INCREMENTAN
El nuevo salto que ha dado la pobreza en el país, viene a significar que lo ganado por Lima y las grandes ciudades en el período 1994-1997 lo han perdido con creces en el período 1997-2000. Y en lo que respecta al campo, la situación que ya era grave hace 3 años ha empeorado todavía más.
Siendo ya un problema serio que aumente el número de pobres, cuando estos mismos se vuelven más pobres que antes, entonces el problema se torna gravísimo. Y ese es el panorama actual del Perú. Las cifras que comentamos nos dicen, por ejemplo, que si antes los pobres gastaban un promedio diario por persona de 1.34 dólares, ahora ese promedio se ha reducido a 1.25 dólares (Cuadro Nº 2) En otros términos, si con los anteriores niveles de gastos no satisfacían sus necesidades elementales, ahora ese gasto promedio se ha hecho más reducido aún, y eso es lo que principalmente está ocurriendo en las zonas rurales, donde los niveles de gasto siempre han sido muy inferiores a los de las ciudades La pobreza aprieta mucho más.
Digamos, de paso, que uno de los mecanismos más eficaces por los cuales la pobreza se transmite hacia el campo desde las ciudades es el menor consumo de alimentos y, en consecuencia, la caída de la demanda dirigida a los productores rurales. La ENNIV 2000 indica que en todos los sectores sociales, en estos tres últimos años el gasto en alimentos se ha reducido en más de 16%, y este fenómeno alcanza a todos los sectores sociales. Por eso el derrumbe estrepitoso de los precios y de los ingresos que reciben los agricultores.3.- EL GASTO SOCIALLA ENNIV sostiene que para eliminar la pobreza, el tamaño del gasto a realizar o brecha por cubrir es de unos 2,653 millones de dólares. Y para eliminar la pobreza extrema habría que gastar bastante menos, unos 271 millones de dólares solamente. ¿Cómo se relacionan estas cifras con los gastos que anualmente realiza el gobierno?
El Ing. Fujimori ha insistido en que, a lo largo de la década, su gobierno ha venido destinando anualmente no menos del 40% del presupuesto general de la República en el llamado gasto social cuyo propósito principal es precisamente combatir a la pobreza. Echemos cifras. Para un producto total (PBI) de 52 mil millones de dólares (la cifra oficial dada por el INEI para 1999) y un presupuesto anual del orden de 6700 millones de dólares, el gasto social (o sea el 40% del presupuesto total) debe ser de unos 2700 millones de dólares, cifra igual al tamaño de la brecha a cubrir para eliminar la pobreza. Pero además, lo que se desprende de la ENNIV, es que si solamente la décima parte de los recursos destinados a la política social se hubiese aplicado a programas bien administrados, y realmente dirigidos hacia los más pobres de la ciudad y del campo, se habría podido sacar de su condición miserable a las familias sumidas en la extrema pobreza.
Por lo tanto, el problema no ha sido de fondos disponibles sino de uso eficiente de esos recursos, y de diseño de una política social que en lugar de cumplir sus propósitos, prefirió convertirse en instrumento de clientelismo y presión política. En esas condiciones se terminó desprotegiendo a los más desposeídos de la sociedad, a los que seguramente la asistencia no llegó, o lo hizo mal.
Así, tras haber desperdiciado estos años, que pudieron haber sido de una efectiva lucha contra la pobreza, no debe sorprender que hayamos cerrado la década con más pobres que antes y con el Perú como uno de los doce países del mundo con pobreza masiva (según estudios del Banco Mundial) en el que más de la mitad de la población durante más de diez años se ha mantenido en esa terrible condición.
IV
Legislación pendiente
1.- LEY DE AGUAS
En el borrador de Carta de Intención a ser firmada con el Fondo Monetario Internacional, el gobierno anuncia la preparación de un proyecto de nueva Ley de Aguas que presentará al congreso en el año 2000, como parte del fortalecimiento del marco regulatorio en la agricultura. Se trata, sin duda, de un asunto pendiente que parecía haber sido borrado de la agenda gubernamental y del Congreso de la República.Se señala en la Carta que esta reforma permitirá la transferencia de derechos de agua, fijar tarifas de uso que consideren el costo de la infraestructura y modificar la regulación de las Juntas de Usuarios.
No es la primera vez que el Gobierno asume, con el mismo FMI y otras financieras multilaterales, el compromiso de establecer un mercado aguas, habiendo llegado a plantear incluso la privatización del recurso. Más de una docena de versiones de proyectos de ley fueron presentados y luego archivados por la fuerte oposición de los regantes y la opinión pública. Luego, con la aprobación concertada de la Ley de Aprovechamiento de Recursos Naturales quedó establecido que las aguas son patrimonio de la nación, descartándose la propuesta privatista.
No por ello deja de ser necesario establecer nuevos marcos regulatorios para optimizar el uso del agua, en el agro y otras sectores de la economía, como el minero por ejemplo, y la sociedad. Es de esperar que el debate sea público.
Ley Forestal y de Fauna Silvestre
De otro lado, llama la atención que la Carta de Intención no diga nada sobre la legislación forestal y de fauna silvestre, una tema también pendiente que se ha venido debatiendo en el Congreso desde hace más de un año con la participación de especialistas y empresarios. La única alusión al tema forestal, es el anuncio de que se entregará en concesión la administración de bosques, empezando por el Bosque Nacional del Biabo en 1999. ¿Bajo qué marco regulatorio? El trabajo parlamentario en torno al tema se encuentra congelado desde el pasado enero. Este receso conduce a pensar que en el gobierno prevalece la idea de dejar las cosas como están para seguir legislando a través de decretos supremos o de urgencia, como lo anunció hace dos años el entonces ministro Rodolfo Muñante, explicando que una masiva subasta de bosques puede terminar depredándolos. El temor se justifica, pero la ausencia de reglas claras no sólo desalienta la inversión en un sector de grandes potencialidades económicas, sino también traba la posibilidad de promover un manejo sostenible de los bosques.
Ley de tierras y comunidades campesinas
Sobre este punto la Carta de Intención con el FMI precisa que hacia fines de 1999 se expedirán normas complementarias sobre la legislación de tierras, incluyendo normas para venta y transferencias de tierras agrícolas.
Al respecto ya están en el Congreso dos proyectos de ley que comentamos en la pasada edición de LRA. El primero modifica parcialmente el Decreto Legislativo 667 regulando con más detalle las pruebas para acreditar el derecho de posesión de predios rurales, y facultando al PETT a rectificar en vía administrativa las áreas, linderos y perímetros de las propiedades rurales inscritas en los Registros Públicos. El segundo proyecto propone modificar el Código Cilvil creando un registro constitutivo, es decir obligatorio, de la propiedad agraria. Hay, sin embargo, varios otros asuntos por resolver para avanzar en el saneamiento de la propiedad agraria, particularmente de las comunidades campesinas y nativas que aún no están tituladas. El PETT ha informado que el 30% de más de cinco mil comunidades se encuentran en esta situación y ha señalado las varias dificultades relacionadas con los procesos de deslinde y titulación. Por otro lado, tampoco está cerrado el debate alrededor de la individualización de la propiedad comunal. Los procedimientos establecidos en la ley de tierras y en la Ley de Comunidades Campesinas de la Costa han sido cuestionados y la practica viene demostrando que son fuente de conflictos.
Finalmente, las mismas comunidades campesinas y nativas están planteando modificar la legislación que regula el uso minero de tierras agrícolas en términos que respeten los derechos constitucionales de las comunidades y faciliten la solución armoniosa de los numerosos conflictos que ya existen.
Autor:
César Augusto Mosqueira Honor
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
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