Informe preliminar preparado por Julio C. Gambina pedido de CLACSO.
I – Algunas aclaraciones necesarias
II – La estrategia económica en América Latina en los 80/90
II. 1- Estabilidad política y económica
II. 2 – Liberalización financiera
III – Algunas lecciones y recomendaciones para tener en cuenta
III. 2 – Fuerza de trabajo e inversión de capital
III. 3 – Producción y mercado interno
Bibliografía consultada y utilizada en la preparación del Informe
I – Algunas aclaraciones necesarias
El primer problema que se presenta para el estudio en análisis es el alcance de la categoría "Sector Privado", ya que este incluye desde las Corporaciones Transnacionales (CTN) a las microempresas familiares o unipersonales. En su seno se reconocen empresas originadas en inversiones de capital local o externo, o articuladas como empresas mixtas en acuerdo con el origen del capital invertido. Al mismo tiempo, puede diferenciarse el Sector Privado con relación al tamaño de las empresas involucradas, entre grandes, medianas o pequeñas. La diferenciación admite también el carácter lucrativo o no de su actividad económica, ya que, además de las formas comerciales extendidas, existen, en algunos sectores empresas cooperativas, mutuales y otras formas de organización autogestionaria, sin fines de lucro y con formas de gestión democrática con independencia de los volúmenes individuales en la aportación de capitales. Incluso, son parte del Sector Privado las empresas familiares o unipersonales, más cercanas quizá, a formas de trabajo personal, autónomo, a veces considerado trabajo informal, que a las grandes empresas del Sector Privado.
Más allá de éstas consideraciones, es cierto que, básicamente en los años 90 en toda América Latina, ha habido un fuerte desplazamiento de las políticas públicas en beneficio del Sector Privado. Esto ha sido resultado de la adopción de las políticas de "Market-Friendly Economic Reforms", que pusieron en práctica, con mayor o menor intensidad, todos los países de la región. Como resultado de lo anterior, políticas económicas que previamente estaban orientadas al desarrollo de las empresas del Sector Público, al fortalecimiento del Estado o al desarrollo social, como las que fueron prevalentes entre la década del 30 y del 80 fueron sustituidas por otras orientadas a potenciar la iniciativa y la rentabilidad del Sector Privado. Ese proceso fue seguido por una desprotección, particularmente de la industria local, mediante la apertura de las economías nacionales, la liberalización comercial y un acentuado proceso de desregulación. Todo esto en el marco de un proceso acelerado de circulación de los capitales a escala mundial.
"Las principales políticas definidas consisten en la desregulación comercial y financiera de la actividad económica, la apertura hacia los mercados externos, la disminución del peso relativo del Estado y la reformulación de sus funciones. En el marco descrito, estas reformas incluyen generalmente un tratamiento más favorable al inversionista extranjero, estableciéndose condiciones de operación iguales, o aún mejores, que las ofrecidas a los inversionistas nacionales". (Cepal, 95)
Existe acuerdo generalizado en que el resultado de la orientación de las políticas públicas hacia el Sector Privado, ha sido el fortalecimiento del sector más concentrado del capital, tanto de las CTN, como de las grandes empresas de origen local. La asociación de ambas beneficiarias excluyentes de las políticas neoliberales ha constituido un nuevo polo, extraordinariamente poderoso, de decisiones en el nuevo entramado económico, social y político en la región. (Azpiazu, 93; Borón, 98)
Resulta difícil abstraer de esa hegemonía derivada de las políticas públicas orientadas al Sector Privado, la agudización de la problemática social en la región. La desocupación y la pobreza constituyen los principales problemas a resolver, paradojalmente agravados a pesar del crecimiento económico que se verifica en América Latina. Vale la pena insistir en este punto, el crecimiento de la pobreza de la mano de altas tasas de crecimiento del PBI, porque una de las justificaciones más persistentes para la adopción de estas políticas ha sido que el "tricle-down effect" iría, a la larga, a redistribuir ingresos y riquezas, permitiendo un mayor standard de vida para toda la población. Quince años de políticas neoliberales en América Latina desmienten ese supuesto.
En razón de ello, cualquier análisis de las políticas públicas implementadas en la región requiere que se combine en su estudio, los efectos en materia de crecimiento del PBI, de estabilidad y de equidad. No sólo se trata de crecimiento sino de desarrollo integrado, sostenido y sustentable. La consideración es válida porque las decisiones en materia de política económica tienen impacto en la sociedad y su régimen político. Y en América Latina se reconoce el tránsito por un período donde se combinan las políticas orientadas al Sector Privado con la vigencia de regímenes de democracia constitucional, con autoridades electas en procesos electorales que otorgan legitimidad a los decisores y esas decisiones no han sido generadoras de crecimiento con equidad. Una conclusión apresurada puede llevar a desprestigiar a la "democracia" por asimilación de la misma con las políticas económicas neoliberales.
En su visita reciente a la región, Nelson Mandela aludió a las "cáscaras vacías" que pueden ser las democracias que no resuelven los problemas sociales que soportan los pueblos. Es que los gobiernos han transferido con sus políticas orientadas al mercado, o al Sector Privado, el poder del Estado en tanto articulador de demandas sociales, hacia las CTN, los grandes grupos económicos y los organismos financieros internacionales.
Es por ello que cabe interrogarse sobre quiénes han sido los favorecidos por las políticas de promoción de la Iniciativa Privada. ¿Qué alcance tiene la Iniciativa Privada? La Iniciativa Privada se define por la constante relación mercantil generada por los sujetos en los diversos escenarios de la economía. Pero el tema pasa por identificar adecuadamente a los sujetos. ¿Es la promoción de la Iniciativa Privada la alusión al desarrollo de un clima favorable para la expansión de pequeñas y medianas empresas, de cooperativas y mutuales, de empresas autogestionarias y de carácter solidario? ¿Implica esa política de promoción a la Iniciativa Privada la asistencia financiera, técnica, comercial adecuada y el estímulo a la formación de alianzas y redes que vinculen a esas empresas entre sí y con otras del mercado local o mundial?
Los interrogantes implican una opinión crítica en torno de los actuales beneficiarios de las políticas orientadas a la promoción del Sector Privado en América Latina desde mediados de los 80 y los 90. A la vez que induce a pensar en otros sectores sociales con posibilidad de asumirse como actores sociales de políticas de promoción de la Iniciativa Privada.
La posibilidad de orientar las políticas dirigidas al Sector Privado, centrándolas en actores sociales arraigados en los procesos económicos locales, no sólo contribuirá a su desarrollo como empresas, con impacto en los emprendimientos económicos y las zonas geográficas de inserción, sino y sobre todo en las formas organizativas que definen el régimen político. Es que la experiencia de América Latina en las reformas económicas ha coincidido con el abandono de las dictaduras militares y la gestación de un clima político que ha contribuido a una falta de participación popular y desmovilización social, otorgando mayor peso de los poderes ejecutivos en relación con los poderes legislativos y judicial. Son consideraciones que han llevado a algunos analistas a considerar una extensión geográfica de la democracia en desmedro de su profundidad.
Los resultados conocidos en América Latina llevan a pensar en la necesidad de establecer correcciones para acercar objetivos de eficiencia económica y de equidad en la aplicación de políticas de promoción de la Iniciativa Privada en cualquier lugar que ello se proponga.
II – La estrategia económica en América Latina en los 80/90
En América Latina han bajado en forma importante los índices de inflación como consecuencia de políticas estabilizadoras orientadas por los organismos financieros internacionales. La estabilización macroeconómica ha sido resultado de políticas de ajuste fiscal y de reformas estructurales. (Ramos, 97; Lora y Barrera, 98)
Entre las primeras (ajuste fiscal) se pueden contar las que tienen que ver con restricciones al gasto público o su reorientación para favorecer la eficiencia económica, en términos de crecimiento del PBI y la productividad. Al mismo tiempo, apuntaron a mejorar los ingresos fiscales, vía reformas tributarias y mejoras y simplificación de la administración tributaria. Dicho ajuste fiscal se vio favorecido por una afluencia regular de capitales excedentes en el mercado mundial, los que fueron atraídos a la región por las oportunidades que ofrecían las privatizaciones de empresas públicas y los altos rendimientos ofrecidos en los nuevos mercados de capitales que emergieron de la mano de las reformas estructurales. Debe consignarse al mismo tiempo el crecimiento del endeudamiento externo y la agobiante carga financiera que de él se deriva a los efectos de preservar el equilibrio fiscal. Se eliminaron un conjunto de subsidios explícitos en los presupuestos estatales que encaminados a diferenciar políticas de promoción industrial, a promover la producción agrícola o a garantizar la provisión de servicios básicos, tanto como a estimular y a sostener la viabilidad de las economías regionales.
Respecto de las reformas estructurales, más allá de las diferencias y matices por país, éstas reconocen una constante en la apertura comercial y la liberalización financiera imperante en toda la región. En ese marco se desarrollaron procesos de integración y cooperación económica entre los países de América Latina, los que fueron convergentes con la política exterior de los EEUU hacia la región, tales como las propuestas de Iniciativa para las Américas (IPA) y las propuestas más recientes por implementar la Asociación por el Libre Comercio en América (ALCA). La iniciativa de integración incluye el Tratado de Libre Comercio entre México, EEUU y Canadá. Es más, en la década del 90 fueron actualizados todos los protocolos de los acuerdos regionales de integración, tales como el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano y CARICOM, y se tomó como ejemplo al Tratado de Asunción (Mercosur) fechado en el año 1991. (Banco Mundial, 97)
El crecimiento de la integración económica en la región provocó cambios en las estrategias de las CTN, al reestructurar y diversificar su presencia en Latinoamérica, dando prioridad a la inversión con destino a la exportación y el desarrollo de los servicios, especialmente en Argentina, Chile, México y Venezuela. Con ello queremos señalar que la integración económica inducida en los años 90 en América Latina se vincula más estrachamente con las condiciones actuales del desarrollo económico en la región, mucho más dependiente del poder del capital más concentrado y de carácter transnacional que de las decisiones de los Estados y sus políticas de aliento a los mercados internos y de protección de los productos locales, el crecimiento de la circulación de bienes, servicios y capital, resultante de la apertura comercial y la liberalización financiera es un dato incontrastable. Consecuencia de la apertura económica se bajó y/o eliminaron barreras arancelarias y paraarancelarias, favoreciendo la circulación de bienes y servicios, estimulando más un sesgo importador con efecto desindustrializador. Hubo una tendencia a la liberación de los precios y la eliminación de las regulaciones en los distintos mercados, con marcado control del conflicto social ante el impacto regresivo en salarios e ingresos de sectores de menores recursos.
La reforma del Estado (Laurell, 98) ha sido, quizás, el instrumento principal de las llamadas reformas estructurales. Las privatizaciones de las empresas estatales son el costado más visible y han actuado como carnada para la atracción y disputa de capitales excedentes y ávidos de valorización. Las privatizaciones alcanzaron sectores eficientes y competitivos y en algunos casos sectores estratégicos vinculados a los recursos naturales, tal el caso de Argentina con el petróleo; o los casos de comunicaciones en Argentina y Brasil. Chile fue el iniciador de la estrategia privatizadora a comienzos de los 80 y a fines de esa década se iniciaron procesos de privatización en Argentina, Brasil, México y Venezuela. Pero no ha sido el único elemento que define la reforma, la que alcanza a los servicios públicos y los derechos sociales tradicionalmente a cargo de los Estados, tales como la salud o la educación. Se ha tratado de instalar una nueva función de los Estados. Por el peso que tienen en la configuración del mercado de capitales debe asignarse especial importancia a la transformación de los regímenes previsionales de la región, los que se han constituido en una renovada fuente de financiamiento de las inversiones y del propio déficit fiscal.
La faceta más retrasada de las reformas debe buscarse en las modificaciones del régimen de contratación laboral. Han sido muchas las presiones para modificar las condiciones jurídicas de trabajo y en rigor, es más lo que se avanzó de hecho en la flexibilización de la fuerza laboral, que en las transformaciones legislativas. El desempleo ha actuado como un elemento disciplinador de trabajadores y sindicatos en la conflictividad social por condiciones de trabajo y mejoras salariales. Tanto los organismos financieros internacionales, como el sector hegemónico del poder económico, insisten en la necesidad de avanzar en reformas laborales que mejoren la eficiencia, eleven la productividad y disminuyan el costo de contratación de trabajadores. Se apunta a una mayor competitividad de la producción en la región, junto al ofrecimiento que ello implica en la disminución del flagelo del desempleo.
Los efectos del ajuste y las reformas estructurales han representado el traspaso del poder estatal al sector privado más concentrado, agravando la situación de desigualdad que presenta América Latina. (López Gutierrez, Patiño Benavides, 98) El problema que presentan las políticas de promoción de la Iniciativa Privada radica en que las mismas reducen las posibilidades de intervención del sector estatal para mitigar las inequidades de una redistribución regresiva de la renta, de la riqueza y del poder. Dice la Cepal que "La concentrada distribución del ingreso que predomina en los países latinoamericanos determina que la región sea considerada, en el ámbito mundial, como una de las más rezagadas en términos de equidad" (Cepal, 98). Agrega que "La alta concentración de la distribución del ingreso se ha mantenido en la región, mostrando no sólo resistencia al mejoramiento, sino que, en algunos casos, retrocesos."
Uno de los problemas que presentaron las políticas de promoción del Sector Privado se derivan de las dificultades de acceso a la información para la toma de decisiones, particularmente en los sectores no monopolistas de la economía, los que constituyen la mayoría por la cantidad de establecimientos instaladas y tienen un peso importante en la contribución a la generación del PBI y la contratación de la fuerza de trabajo. Como es de sobras conocido, la información también está monopolizada y el costo de su adquisición es oneroso para las pequeñas empresas. No es de fácil acceso par el público en general y tampoco para el sector privado no hegemónico. Es más, el monopolio es generador de la información al definir el curso de algunos de los mercados, en particular en las finanzas. Las oportunidades, por lo tanto, no son iguales para todos los actores.
Por ello se recomienda que las políticas estatales deben tener en cuenta esta situación y promover políticas para acercar información a sujetos y actores económico sociales más débiles en el sector privado. (Banco Mundial, 91)
Difícil acceso a la información y complejidad en el aprovechamiento de la misma son dos caras que limitan las oportunidades de inversión en los sectores pequeños y medianos de las economías. También debe computarse la insuficiencia de personal capacitado para el adecuado aprovechamiento de la información existente y la incapacidad para relacionarse con fuentes generadoras de la información, desde Internet a la Universidad o los propios entes del Estado. Por ejemplo, son muchas las pequeñas y medianas empresas que ni siquiera conocen los programas oficiales de promoción de créditos para pequeñas y medianas empresas o de fomento tecnológico o de asistencia técnica diversa. (Gambina, 97)
Una de las características centrales de la estrategia económica en América Latina en la última década se vincula al ingreso de capitales externos, mayoritariamente de origen privado, los que fueron atraídos por la orientación al Sector Privado de las políticas económicas en la región y en el conjunto de los Países en Desarrollo. (Gavin, 98)
Los ingresos netos de inversión extranjera directa en América Latina pasaron de 8.061 millones de dólares en 1990 a 23.643 millones de dólares en 1995 (Cepal, Informe de la Economía de América Latina en 1996. Cuadro 1, pág.2). Para la misma fecha los valores en Africa fueron de 1.112 millones en 1990 y de 3.300 en 1995. En ambos casos los montos se triplican pero con diferencias importantes en valores absolutos. Asia fue la principal región de destino al pasar de 18.302 millones de dólares en 1990 a 65.000 millones en 1995.
INGRESOS NETOS DE IED EN PAISES EN DESARROLLO (millones de dólares)
| 1990 | 1995 |
Africa | 1.112 | 3.300 |
América Latina | 8.061 | 23.643 |
Asia | 18.302 | 65.000 |
Fuente: Cepal sobre la base de FMI.
Señala la Cepal que "Durante los años noventa se produjo un cambio espectacular en la distribución geográfica de la Inversión Externa Directa mundial que favorece a los Países en Desarrollo". (Cepal, Junio 97) Se destaca también que cinco países concentran el 84% de la inversión extranjera entre 1986/1993: Argentina, Brasil, México, Colombia y Chile. Los tres primeros concentran a su vez el 72% del total. Son cifras que demuestran la selectividad en la inversión y la prioridad dada a los países que más rápidamente se integraron a las tendencias imperantes en materia de política económica. El caso de Brasil es sintomático, ya que de ser receptor del 50% de las inversiones externas hacia Latinoamérica en los 70, se redujo al 9% en los primeros años de los 90. Debe recordarse que Brasil fue el país que más demoró la aceptación del paradigma neoliberal en materia económica.
Las privatizaciones y las elevadas tasas de rendimiento financiero fueron el atractivo para el ingreso masivo de inversiones, de las cuales una parte importante tuvo una fuerte volatilidad. Situación que se puso en evidencia con las sucesivas crisis financieras en los años 90, particularmente luego de la devaluación mexicana de fines del 94, conocida como "efecto tequila", y con la crisis financiera internacional que comenzó en el sudeste asiático a mediados de 1997 y se agudizó con la cesación de pagos de Rusia a mediados de 1998. La volatilidad de los capitales externos invertidos en la región causó serias dificultades en las principales economías de América Latina (Gavin, 98). México y Argentina fueron los principales afectados con la crisis del tequila y Brasil quién más sufrió el impacto de la crisis asiática, al punto de reducir casi el 50% de sus reservas internacionales durante 1998 y aún Chile, que pudo escapar a los efectos de la crisis mexicana, sufrió el impacto de la crisis surgida en Asia.
En este sentido, vale la pena remarcar que cualquier política de promoción de la Iniciativa Privada debe contemplar la necesidad de favorecer actores económicos que alejen las decisiones de inversión de los mercados sujetos a la volatilidad, la que se deriva de la tendencia de los capitales a la valorización financiera. El crecimiento de las reservas internacionales de los países de América Latina declinó fuertemente ante la fuga de divisas que generaron los períodos de crisis. Eso lleva a pensar en mecanismos de promoción del Sector Privado que asienten sus expectativas o premisas en agentes vinculados al ciclo económico local y a la vitalidad de los mercados domésticos. El resultado de las políticas poscrisis en América Latina ha sido una nueva vuelta de tuerca en las políticas de ajuste. Las mismas llevarán inexorablemente a una caída de la producción y el empleo, con serias consecuencias sociales.
Se puede considerar que Chile anticipó en diez años a los demás países en sus programas estabilizadores y fue el patrón de medida que siguieron la mayoría de los países en la región. Respecto de las políticas de promoción de la Iniciativa Privada, el acento fue puesto en el desarrollo de los "mercados" para crear el clima necesario para el desarrollo del Sector Privado.
El planteo era la desregulación del mercado, eliminando los controles del Estado. Es el marco de la promoción de las inversiones externas y las exportaciones. Se radicaron empresas extranjeras con destino de explotación económica en el sector primario, en minerales, frutas y otras producciones agrícolas y vinculadas a la pesca, a las que se agregaron una serie de inversiones en agroindustria e industria elevando la productividad de la economía en su conjunto. De ese modo se pasó de una caída de la productividad industrial del orden del -3,4% entre los años 83-90 a un crecimiento del 2,8% entre 1990-94. El aliento a los "mercados" incluyó la dinamización del movimiento internacional de capitales, donde los fondos de pensión jugaron un papel importante y fueron el antecedente de las reformas previsionales en la región.
En los primeros años de estas políticas orientadas al mercado se sufrió un fuerte y regresivo impacto social, en términos de ingresos de los trabajadores y caída de los salarios. Debe destacarse que desde el cambio de gobierno en el 90 se morigeró el impacto social de las políticas orientadas al mercado.
El otro país que sirvió como ejemplo fue México a fines de los 80 hasta la crisis devaluatoria del 94. Argentina retomó la posta del modelo a imitar, principalmente por la forma de superación de la crisis recesiva 95-96, la que culminó con un mayor peso en su economía de los capitales externos. Brasil, en medio de una profunda crisis política a comienzos de los 90 termina acordando con el FMI un plan de rescate de su economía que a comienzos del 99 induce el camino del ajuste y reestructuración hasta ahora demorado en ese país.
El modelo neoliberal ensayado en Chile en los tempranos 70 se ha transformado hegemónico en América Latina, con fuerte presencia de los Organismos Financieros Internacionales y un privilegio a políticas de orientación al mercado. (Borón, 98)
El problema que pretendemos apuntar es que el modelo chileno de promover la Iniciativa Privada confiando en el desarrollo libre de los mercados, somete a los sectores más pequeños de las economías locales y nacionales a una competencia desigual y por tanto, se requiere el desarrollo de formas institucionales de compensación o de promoción efectiva de otros actores económicos, imposibilitados por sí de desarrollar una competencia real con capital monopolista de carácter transnacional. Una clara demostración de los efectos sociales de estas políticas se visualizan en el crecimiento de la brecha entre los más ricos y más pobres.
Polarización del ingreso en América Latina 1985/95
| 1985 | 1990 | 1995 |
1% más pobre | $ 193 | $ 180 | $ 159 |
1% más rico | $ 54.929 | $ 64.948 | $ 66.363 |
Brecha | 285 | 361 | 417 |
Fuente: Londoño y Szekely, 1997
II. 1- Estabilidad política y económica
Se consideran exitosos los planes antiinflacionarios establecidos en Argentina, Brasil, Chile y México. Más allá de matices todos reconocen la combinación de ajuste fiscal con reformas estructurales. El caso Chileno es el más antiguo y tiene claramente dos etapas: la primera gobernada por la dictadura entre 1973 y 1983 de corte recesivo y con fuertes costos sociales y una segunda etapa desarrollada en dos tramos, una en la parte final del gobierno del dictador Pinochet entre 83-89 y otra desde el advenimiento del gobierno de la Concertación en 1990. Debe mencionarse que la estabilización económica producida desde el 83 estuvo asentada en un fuerte control del conflicto social a través de la represión militar y el terrorismo de Estado. La estabilidad económica se asentó en una transferencia de recursos desde los sectores trabajadores y de menores ingresos hacia el capital más concentrado. Un dato a destacar en relación al "éxitoso" modelo chileno es el ocultamiento de algunas premisas que contradicen el paradigma neoliberal. Tales como la retención del monopolio del cobre en manos del Estado y la importante perfomance exportadora del sector agrícola chilena, más vinculado a una trayectoria iniciada en los 60 con la presidencia de Frei y desarrollada con la reforma agraria de Salvador Allende. Procesos que contribuyeron a crear una capa de empresarios agrícolas nuevos y que renovaron el panorama empresarial de Chile. Si bien existieron fuertes inversiones externas, las políticas neoliberales en Chile recibieron los beneficios de políticas de estatización y de estímulo estatal a sectores privados planteadas y ejecutadas con antelación. (Borón, 98)
El caso de México tiene antecedentes en 1988 y reconoce una estabilización económica con crecimiento del PBI y que fuera considerado como modelo en América Latina en los primeros años de la década del 90. Debe computarse la sospecha de fraude electoral en las elecciones presidenciales del 88 y la conformación de un clima de inestabilidad política que se potenció para el año 94, tanto con el levantamiento indígena producido en Chiapas y la devaluación del peso producida a fines de ese año, lo que determinó el derrumbe de las expectativas gubernamentales y una crisis financiera que impactó en buena parte de América Latina. Argentina despliega su política de estabilización a partir de la Ley de convertibilidad del año 91, que ata la moneda local, el peso, al dólar e impide la emisión de moneda sin respaldo de divisas. La posibilidad de estabilización se adjudica a la capacidad del gobierno para disciplinar la jerarquía sindical, la que había impedido la afirmación de planes similares en el pasado inmediato. Brasil logra su estabilización a partir de 1994 con el Plan de Cardoso y es en 1998 que sufre nuevamente presiones desestabilizadoras que aún no se reflejan como crecimiento de la inflación. En todos lo casos se visualizan ciertas condiciones políticas para la aplicación de políticas económicas de estabilización. El Sector Privado se vio favorecido por estas políticas que indujeron una fuerte transferencia regresiva del ingreso (Laurell, 98), lo que se constata también en los regímenes tributarios de corte regresivo, los que mejoraron los ingresos fiscales y en muchos casos fueron esterilizados por los crecientes pagos de intereses y capitales del endeudamiento externo.
Para el análisis crítico resta considerar si es posible impulsar medidas de estabilización económica que distribuyan las cargas progresivamente y donde el papel del Estado pueda centrarse en la regulación de los mercados fuertemente orientados por la dinámica de la Iniciativa Privada. Esta observación aparece como demanda social cada vez más fuerte en los países en cuestión.
II.2 – Liberalización financiera
Los países más avanzados al respecto han sido Chile (1981) y Argentina (1994). En rigor, el primero fue anticipador de un modelo de transformación del régimen de jubilación y pensión que ha generado una fuerte capacidad de ahorro interno y ha servido como ejemplo para otras reformas en curso. En particular para la Argentina, el caso chileno, de capitalización individual, fue el ejemplo para la privatización de las pensiones y jubilaciones. Recién ahora, Brasil encara su proceso de transformación del sistema jubilatorio sobre líneas similares.
En todos los casos el acento y la motivación principal estuvieron depositados en la conformación de un mercado de capitales con fondos institucionales que puedan hacer más previsibles las tendencias de los inversionistas y frenar la volatilidad de los capitales externos invertidos en la región. Quedó claro a partir de estas experiencias, especialmente en Chile y la Argentina, que el beneficio principal es para inversores, instituciones del mercado de capitales, las compañías de seguros y al mismo tiempo que se constató un alarmante desfinanciamiento estatal en la seguridad social y una contracción en los ingresos de la población de beneficiarios de jubilaciones y pensiones, amén de dudas respecto a la capacidad de repago que las aseguradoras privadas tendrán en el futuro.
La reforma de los regímenes de jubilación y pensión estuvieron acompañados por reformas financieras, cambiarias y del régimen de inversiones externas en todos los países. El resultado ha sido una fuerte concentración de la banca a favor de las privadas y en desmedro de la banca estatal y de fomento.
En el caso Argentino se destaca el achicamiento de la presencia de la banca cooperativa, que de más de setenta bancos a comienzos de los 80 se reduce a 4 en la actualidad (Realidad Económica, 98; Idelcoop, 98). Si bien Chile presentaba el caso de mayor regulación en el Cono Sur al movimiento internacional de los capitales, como consecuencia de la crisis desatada en el sudeste asiático a mediados del 97, la presión externa hizo que liberalizara aún más el movimiento de capitales como forma de atraer inversiones a su mercado.
Puede decirse que la liberalización ha sido una política de clara promoción de la Iniciativa Privada y que ha favorecido a los grandes capitales y a la inversión especulativa y de elevada volatilidad. La experiencia histórica del cooperativismo de crédito en la Argentina, reducido a muy pocas entidades en la actualidad, aunque con uno de los bancos cooperativos entre los más grandes y exitosos del país, demuestra que se puede pensar en políticas de promoción del sector privado bancario bajo formas no lucrativas y destinado principalmente a la pequeña y mediana empresa como con las cooperativas. Siempre con relación a la Argentina y en el sector privado bancario, se encuentra el desarrollo de una tarjeta de crédito organizada bajo forma cooperativa y una articulación de entidades cooperativas y asociadas a empresas estatales extranjeras en el ofrecimiento de los servicios privados de jubilación y pensión. (Idelcoop, 98)
La orientación al mercado se presenta en muchos casos como la privatización de empresas estatales. El cambio no es menor, ya que en el Sector Privado el privilegio se asienta en la maximización de la ganancia, mientras que la experiencia de las empresas públicas ha reconocido objetivos múltiples, entre los que se destaca el de promoción del empleo, la economía regional o el desarrollo de sectores estratégicos o de elevado riesgo empresario y demora en el retorno de la inversión, particularmente válido en el caso del desarrollo de la infraestructura. Pero también como forma de reasignación del ingreso vía tarifas públicas, las que descargaban sus costos en los presupuestos públicos en lugar aplicarlos como costos de producción de las empresas del estado: las llamadas tarifas políticas.
En otras épocas, de industrialización, en los años 50 ó 60, se impulsó la inversión estatal como compensación ante la ausencia de un actor privado que asumiera el costo de la acumulación que disparara un crecimiento continuo de la economía. La transferencia de las empresas estatales al Sector Privado implica por un lado el ingreso de recursos fiscales a los estados y por otro la aparición de nuevos actores en la estrategia de acumulación. Actores que incorporan la lógica de la ganancia como parámetro que define las inversiones y su destino.
Consecuencia de ello ha sido la disminución del empleo en las ex empresas públicas y el aumento de los precios de la producción y servicios ofertados por dichas empresas. Cabría preguntarse y vale como recomendación, sino se podría haber encarado un proceso de transferencia que tuviera en cuenta el destino de la fuerza de trabajo sobrante en dichas empresas y aún, mecanismos de regulación de las tarifas que tuvieran en cuenta a los usuarios y trabajadores de las empresas y no sólo los beneficios ofrecidos en las licitaciones a los postulantes de cada privatización. Puede completarse el interrogante sobre las condiciones en que se ofrecieron en venta las empresas, las que en muchos casos fueron resultado de planes de capitalización de la deuda externa, es decir, canje de acreencias externas fuertemente sobrevaluadas por capital público.
Hay que señalar que el proceso de privatizaciones, aún parcial, fue muy acelerado en el caso Argentino, aunque resta privatizar algunos bancos oficiales entre los que se destaca el estratégico Banco de la Nación Argentina (BNA), las centrales nucleares y acciones remanentes de empresas privatizadas en manos del Estado, tal como ocurre con YPF. El proceso de privatizaciones fue amplio en el mexicano aunque se excluyó el petróleo, tal como en Chile con el cobre y en Brasil es prácticamente reciente el comienzo de un proceso privatizador que promete ser el de mayores dimensiones por la importancia de las empresas estatales brasileñas. Fue un proceso acelerado en general y sin posibilidad de prevenir distorsiones y controles por parte del Estado, los usuarios y menos de los trabajadores de las propias empresas. Los entes de regulación cuando existen tienen funciones limitadas y en muchos casos son sospechados de connivencia con los controlados.
Tal como hemos sostenido en otros aspectos, cabe el interrogante en torno al papel de las cooperativas y otras formas asociativas de carácter no lucrativa en la prestación de servicios públicos que antes estaban en manos del Estado. Existe una importante tradición de cooperativas de servicios públicos en América Latina que habilita a pensar en formas de transferencia del capital público estatal a formas de organización económica no lucrativa. Es el caso de experiencias desarrolladas en Europa, particularmente en Suecia y en los países nórdicos. Situación que no ha servido de ejemplo en la aplicación de políticas de privatización, que sólo privilegiaron estrategias de rentabilidad de inversores externos y CTN.
En el ámbito en que menos avanzaron las reformas estructurales fueron en materia de regulaciones del mundo del trabajo y puede decirse que el principal objetivo de las políticas de orientación al mercado tenían el propósito de modificar sustancialmente las relaciones jurídicas y económicas entre el capital y el trabajo, entre las ganancias empresarias y el salario. Gran parte de la argumentación de las políticas de promoción de la Iniciativa Privada se centraron en los límites impuestos al crecimiento económico derivado de la supuesta "rigidez" establecida en los contratos de trabajo, surgidos durante años del conflicto y negociación entre trabajadores y patronales mediados por el Estado. La propuesta implicaba una reforma hacia la flexibilización de la relación contractual, con aspiración de disminuir el costo de producción, vía disminución de salarios, cargas fiscales, costos por despido. Todo ello requería disminuir la capacidad negociadora de los sindicatos y el poder de los trabajadores, tema que hemos considerado anteriormente.
Parte de los efectos más destacados en materia de empleo son los elevados índices de desempleo, subempleo y precarización e informalización de la fuerza de trabajo en al región. En el Balance preliminar de la Economía de América Latina se reconoce que "el desempleo se mantiene alto en términos históricos", en un nivel del 7,5% promedio en la región. Víctor Tokman señala que "No hay duda de que la estrategia de flexibilización en el margen adoptada en muchos países mediante la introducción de contratos individuales de trabajo atípicos, muestra síntomas de exceso" y destaca que "Países como Argentina muestran que más del 85% de la expansión del empleo ha estado en este tipo de contratos inestables y sin protección". Más adelante agrega que "el 56% de la fuerza de trabajo no agrícola en América Latina está en trabajos informales y que, además, ellos crecen aceleradamente". (Fide, 98) Por su parte, Bernardo Kliksberg sostiene que "las brechas salariales están aumentando crecientemente" y que en base a datos de Cepal 97 "los que trabajan en la economía informal ganan en promedio el 50% de los que trabajan en empresas modernas, y trabajan más horas". (ENOIKOS, 98)
Un caso, y muy importante, es el de Chile (Fide, 1998; Cywin, 1998, SOCMA, 1998) que entre 1991 y 1992 implementó un Programa Nacional de Apoyo a la pequeña y mediana empresa con instrumentos de apoyo crediticio y tecnológico. Este programa contempla cinco áreas prioritarias: financiamiento, asistencia técnica, desarrollo tecnológico, capacitación y fomento a las exportaciones. En materia de financiamiento se instrumentaron subsidios, seguros de crédito, mecanismos de distribución de fondos externos y una red de financiación a través de una "tarjeta de crédito".
Los fondos externos son canalizados mayoritariamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de un organismo local, la Corporación de Fomento (CORFO), quién distribuye los recursos entre los emprendimientos vinculados. Conviene recordar que la CORFO fue una institución creada a fines de los treinta como una respuesta a la gran depresión y con el objetivo de orientar la política de amplias inversiones sociales y económicas realizadas en aquelloa años por los gobiernos del "Frente Popular". Las líneas principales de créditos se orientaron a la "adquisición de bienes de capital, como a la exportación de bienes de consumo no durable y de servicios de ingeniería" (Fide, 98). El financiamiento viene acompañado del asesoramiento técnico profesional prestado por organizaciones que articulan el proceso entre el organismo internacional, las entidades financieras locales y los emprendimientos empresarios. Se estimula la coordinación entre distintos proyectos y particularmente si están orientados al mercado externo.
Debe destacarse muy especialmente la creación de ProChile que es una institución pública creada en 1974 para promover las exportaciones. Son un conjunto de oficinas comerciales con asiento en varias ciudades del mundo que "asisten" a los exportadores chilenos con relación a los mercados, las ferias internacionales y toda información para el desarrollo de los negocios. Parece oportuno señalar el alto grado de coordinación existente entre el ProChile y el accionar de la Cancillería chilena, que con sus distintas oficinas consulares y comerciales ha realizado una política de apertura de mercados que se ha sostenido a lo largo de casi medio siglo. El "éxito" exportador chileno parecería deberse mucho más a la eficacia de una inteligente y flexible labor estatal que a la dinámica propia de los mercados. Por último, en el mejoramiento técnico de las empresas, se destaca el Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC), que con más de 40 años de existencia asiste tecnológica y financieramente y con capacitación sé a especializado en "exportaciones no tradicionales".
En el ámbito privado existe la Fundación Chile, entidad sin fines de lucro y cuyo objetivo es la de transferir a Chile las tecnologías para mejorar la utilización de los recursos naturales y la capacidad productiva del país. Se orienta al sector privado y ha desarrollado experiencias exitosas especialmente en la exportación de pescado. Existen otras instituciones similares, las que son articuladas en la esfera del sector público por la Comisión Nacional de Comercio Exterior.
Desde el sector público se impulsó, a partir de 1995 el Centro Nacional para la Productividad y la Calidad (CNPC) que integran gobierno, la central de trabajadores (CUT, dirigida por una alianza de comunistas y socialistas independientes) y los empresarios, cuyos objetivos se centran en la formación y han instituido el Premio Nacional de Calidad.
En el caso de Brasil (Fide, 1998; Cywin, 1998, SOCMA, 1998) se destacan los planes de apertura comercial para exponer a la economía brasileña a la competencia internacional, luego de años de promoción del desarrollo industrial basado en el crecimiento del mercado interno. La exposición al mercado mundial impuso una renovada innovación tecnológica y la reconversión de las empresas. Son todas políticas desarrolladas en la década del 90 y si bien han tenido al sector privado como destinatario principal, ha sido el Estado el animador determinante y quién jugó un papel preponderante en instalar las políticas de promoción de la iniciativa privada.
Se han desarrollado en Brasil diversos programas de apoyo a las pequeñas y medianas empresas, con actuación en el ámbito del sector público y del privado. Entre las tareas de apoyo se privilegia la asistencia financiera y tecnológica. Si bien existen medidas tradicionales de promoción, en materia fiscal y de créditos subsidiados, se impuso un nuevo criterio de asistencia ofrecido por organismos especializados, tales como el Servicio Brasileño de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa (SEBRAE). Es una entidad autónoma y financiada con aportes de las empresas privadas, en un monto equivalente al 2,5% de la nómina salarial. Es común el desarrollo de programas de capacitación, organización de ferias comerciales, de misiones internacionales, de asesoramiento tecnológico y de promoción de la calidad y la eficiencia para la competitividad.
Al mismo tiempo, se implementaron los Programas de Desarrollo Tecnológico Industrial (PDTI) y el Programa de Calidad y Productividad (PBQP). Ambos en ámbitos del sector público y orientados al mejoramiento e incentivo del sector privado, particularmente las pequeñas y medianas empresas. Además de los mecanismos específicos de asistencia y capacitación habilitan beneficios fiscales. En el ámbito estadual, caso de San Pablo, existe un "programa local de Compras Gubernamentales que consiste en la publicación de una lista de empresas interesadas en vincularse con el sector público y organiza cursos de instrucción sobre procedimientos para participar en licitaciones públicas". (Cywin, 98)
En el caso de la Argentina (Gambina, 97; Fide, 98; Cywin, 98; Realidad Económica; Ciclos)resulta más complejo detectar instituciones y políticas orientadas específicamente al desarrollo de las pequeñas y medianas empresas. La década del 90 estuvo caracterizada por una política de shock que privilegió la apertura y la liberalización, eliminando instrumentos tales como él "Compre Nacional" que ataba al Sector Público a realizar sus provisiones con empresas nacionales. El proceso que ha desarrollado la Argentina apuntó a una mayor presencia del capital externo.
Si bien existieron programas de financiamiento para el desarrollo de empresas, con fondos externos de entidades gubernamentales o del sector privado, algunos de ellos fueron cancelados por no ser utilizados. Una de las pocas experiencias con posibilidades de evaluación lo constituye el Programa Global de Créditos para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, suscrito entre el gobierno y el BID. Los fondos destinados a pequeños emprendimientos son canalizados por Entidades Financieras Intermedias (EFIs)y cuentan con la asistencia de Entidades Técnicas de Apoyo (ETAs) que acercan asesoramiento profesional y capacitación a los titulares de los préstamos.
III – Algunas lecciones y recomendaciones para tener en cuenta
El primer tema que surge al considerar las políticas implementadas en la última década de promoción del Sector Privado es la desigualdad resultante, en términos de:
- distribución del ingreso,
- dificultades para resolver empleo remunerado en niveles suficientes al conjunto de la población demandante de trabajo,
- oportunidades para satisfacer demandas sociales de salud, educación, vivienda y otros derechos que hacen a la calidad de vida,
- propiedad de bienes y de medios de producción.
En este sentido, a partir de la experiencia Latinoamericana, surge la necesidad de recomendar una serie de políticas públicas que reorienten la promoción de la Iniciativa Privada hacia actores económicos hasta ahora no favorecidos y que generen un clima económico social de equidad. Entre ellas podríamos identificar las siguientes:
- Reformas tributarias progresivas que asienten la recaudación fiscal en rentas, patrimonios y capital, generando recursos crecientes para la instrumentación de políticas sociales compensatorias.
- Estimular inversiones en sectores de la economía, que alentando la Iniciativa Privada, promuevan el empleo que es mayoritariamente generado por pequeñas y medianas empresas. Ello requiere las necesarias asistencias técnicas, tecnológicas, financieras, comerciales y de marco legal e institucional, las que pueden ser provistas desde la articulación de ámbitos académicos, tales como las Universidades y gobiernos locales y el propio Sector Privado.
- Favorecer la constitución de formas de organización económica no lucrativas para atender derechos y demandas sociales insatisfechas. Existen fuentes de financiamiento internacionales que pueden ser aprovechadas. Podría complementarse la iniciativa con la incorporación de la gestión participativa de la comunidad en el Presupuesto estatal, de la cual existen experiencias locales en Porto Alegre, Brasil.
- Establecer un sector social de la economía que articule las experiencias económicas de carácter solidario y puede promover una política de estímulo y desarrollo de la propiedad social, como forma de afianzar actores socio económicos fuertemente arraigados en cada zona o país.
En otro sentido podría hablarse de democratizar los beneficios de las políticas y para ello se requiere involucrar a la mayoría de la población en la toma de decisiones. En materia de Sector Privado debe considerarse que el sector de la pequeña y mediana empresa, junto con algunas grandes empresas no lucrativas comprenden guarismos superiores al 90% de los establecimientos empresarios y con niveles de incidencia en la generación de riqueza que puede oscilar entre el 40/50%, con dificultades de precisar por ausencia de estadísticas fiables. Se puede estimar asimismo en cerca del 60/70% la capacidad de utilización de fuerza de trabajo en dicho ámbito del Sector Privado. Según venimos comentando, no ha sido este el conjunto de actores económico sociales privilegiados con las políticas de promoción de la Iniciativa Privada y la principal recomendación que podríamos plantear tendería a considerarlos con privilegio en la instrumentación de cualquier plan de promoción del Sector Privado que pretenda llevarse adelante y quiera tomar como modelo las experiencias desarrolladas. Debemos insistir en lo diverso que es el Sector Privado, donde las grandes cuentas macroeconómicas esconden la complejidad de sectores y actores sociales aún no beneficiados con las políticas orientadas al mercado.
Una de las grandes demandas sociales tiene que ver con la apropiación de la tierra y su utilización productiva para la reproducción de la vida y de la propia naturaleza. Las experiencias que resultan de las demandas de las poblaciones aborígenes en Chiapas, México, o las que se conocen de la población campesina en el sur de Brasil, dan cuenta por su visibilidad, de una posibilidad de articular necesidades humanas con producción agrícola y la capacidad que de allí surge para instrumentar el ciclo completo de la economía en tanto producción y circulación bajo formas asociativas de nuevo tipo. La experiencia mencionada y otras similares menos visible se han desarrollado sin asistencia estatal y en muchos casos, con el Estado en contra, que además, en muchas oportunidades actuó en la represión de las ocupaciones de tierras fiscales y en otras, cuando se trató de propiedad privada, avaló la represión parapolicial (Brasil). El tema de la tierra se vincula también a reivindicaciones de campesinos y productores agrícolas con dificultades en el acceso de los insumos necesarios para la producción, desde semillas, fertilizantes y el equipamiento moderno para tecnificación. El financiamiento del ciclo completo, desde la siembra, la cosecha y la comercialización aparece como una necesidad muy parcialmente satisfecha en las políticas actuales de promoción del Sector Privado o de la Iniciativa Privada. Concentramos en el tema de la tierra porque involucra a gran cantidad de población y puede constituir un atractivo para la radicación de población hacinada en la periferia de las grandes ciudades que se ven sometidos cada día a mayores presiones. Además, porque otros temas relacionados con los recursos naturales, tales como la explotación de minerales, o de las producciones del subsuelo constituyen un factor estratégico con un volumen de inversiones que lo limita al accionar estatal o de las CTN.
III. 2 – Fuerza de trabajo e inversión de capital
Hemos mencionado que uno de los problemas sociales más serios está dado por el desempleo, subempleo y precarización de la fuerza de trabajo. Son millones las personas que en América Latina están quedando afuera del mercado laboral y por lo tanto cualquier política de promoción del Sector Privado debe contemplar las iniciativas económicas que estimulen la contratación y el re-entrenamiento de fuerza laboral y en ese sentido insistimos en un tratamiento especial de pequeñas y medianas empresas y entidades no lucrativas. Junto a la promoción del Sector Privado debe protegerse el empleo existente, tutelar los derechos laborales amenazados por el alto desempleo y a la vez establecer un marco para la promoción de empleos estables con la reducción de la jornada de trabajo sin disminución de la remuneración del trabajador.
Para todo ello se puede recomendar:
- Establecer que la prioridad de las políticas del Sector Privado sean las pequeñas y medianas empresas y entidades no lucrativas, para lo cual deberá promoverse un clima institucional en todas las esferas del Estado para una atención preferencial del sector no hegemónico de la Iniciativa Privada. La recomendación apunta sobre todo a las entidades financieras estatales; las oficinas del sector público orientadas a la atención de la problemática económica (ministerios o secretarías de economía, industria, agro, comercio, etc.); los entes de recaudación y toda otra dependencia vinculada con el desarrollo económico y social. Todo lo dicho apunta a consolidar planes de apoyo, canalizar recursos y también a simplificar trámites de habilitación de empresas, obtención de créditos o inserción en planes de asistencia técnica y profesional.
- Resguardar a los sectores aludidos de las prácticas monopólicas existentes en el mercado y que hemos mencionado en apartados anteriores. Se requiere para ello la instrumentación de un cuerpo legislativo adecuado de defensa de la competencia, que contemple los intereses de los consumidores y el conjunto de la sociedad. La promoción de la Iniciativa Privada no debe contraponerse a una adecuada regulación del Estado. La experiencia en América Latina de privatizaciones aconseja precisión en la regulación a establecer en la prestación de servicios públicos a cargo de empresas privadas. En la medida de lo posible deben alentarse formas asociativas no lucrativas en la prestación de servicios públicos.
- Fomentar la integración económica con otros actores similares en la región, incluyendo representantes del Sector Privado promovido en los órganos deliberativos, de toma de decisiones y de ejecución. Recomendación válida que contradice la experiencia de modelo que, como en el Mercosur, las políticas quedan en manos de funcionarios gubernamentales no electos (ministros y titulares de los Bancos Centrales) y de grandes lobbies empresariales.
En general, recomendamos involucrar a los beneficiarios en la discusión de las políticas, su ejecución y control. Tal como mencionamos antes respecto del Presupuesto participativo, debe desalentarse la intermediación de la burocracia en la instrumentación de dichas políticas y para ello debe descentralizarse hasta llegar al nivel local y los beneficiarios directos. Se trata de evitar niveles de intermediación, que resulta parasitaria en muchos casos. Es cierto que no alcanza con descentralizar, ya que muchas veces no se tiene la capacidad de gestión para impulsar proyectos de desarrollo y por eso, se recomienda articular la descentralización con planes adecuados de capacitación de las estructuras institucionales de Estado en nivel local y de los propios beneficiarios de las políticas de promoción de la Iniciativa Privada. Debe alentarse la participación de centros de investigación, Universidades y centros profesionales en las tareas de descentralización y capacitación.
III.3 – Producción y mercado interno
Las sucesivas crisis sufridas y los distintos procesos de apertura de la economía, principalmente con flujo de importaciones, que en muchos casos sustituyeron producciones locales, indujeron reestructuraciones productivas y de organización empresaria y del ciclo económico que merecen ser tenidas en cuenta. Por ello se recomienda:
- Fortalecer el proceso de acumulación y dinamismo del mercado interno, en tanto ámbito principal del desarrollo económico y la calidad de vida de la población. Debe recordarse que ningún caso de país exitoso en materia de exportaciones obtuvo ese logro al margen de un desarrollo aún más impetuoso del mercado interno. Esto vale tanto para grandes países europeos, como Alemania, Francia y muchos otros, como para los NICS del sudeste asiático, como Corea del Sur, Singapur y Hong Kong.
- Favorecer una política productiva, del agro, la agroindustria y la industria, en relación con el desarrollo tecnológico actual y los aportes articulados con ámbitos de estudio e investigación y desarrollo del país y del exterior.
- Desarrollar medidas de promoción productiva, fiscales, crediticias apuntadas a resolver temas de desempleo y de radicación poblacional.
- Articular redes locales entre emprendimientos productivos y de servicios, promoviendo la integración horizontal y vertical de los distintos procesos económicos.
- Establecimiento de una legislación simplificada para la formación, mantenimiento y desarrollo expansivo de la pequeña y mediana producción privada, las formas solidarias o cooperativas y las estatales o de fomento.
- Compensar económicamente al sector local o nacional de la economía con dificultades de acceso al mercado mundial, cuando las razones de no competitividad se desprendan de políticas explícitas de subsidios de otros países.
- Promover la formación de instituciones de decisión compartida entre el Estado y el Sector Privado, con participación de órganos de profesionales y/o Universidades para asistir a la Iniciativa Privada en relación con el comercio internacional: información, bases de datos, recursos financieros, tecnológicos, nichos y ventajas comparativas, participación en ferias, etc.
- Definir las ramas y zonas que identifican la especialización productiva de cada país o región y al mismo tiempo, cuáles son los límites para la diversificación productiva. Ello implica medidas de promoción asistida para las actividades definidas estratégicas en cada caso, por ejemplo: la alimentación y bebidas, la vestimenta y el calzado; o la siderurgia, metalurgia, química; etc.
- Generar mecanismos institucionales y legales para favorecer un clima de articulación de grandes empresas locales o extranjeras con las restantes y evitar que las primeras independicen una estrategia de inserción internacional no integrada a un plan nacional, regional o local.
- Alentar estrategias de integración económica con empresas similares de países vecinos, al mismo tiempo que se promoverá una articulación de políticas macroeconómicas y de promoción del Sector Privado y la Iniciativa Privada en el sentido que venimos planteando.
Contrario a lo sostenido por los ideólogos del Consenso de Washington, el Estado tiene un importante papel a cumplir en la promoción del Sector Privado, particularmente en los ámbitos de sectores estratégicos a impulsar, reglamentación y control. Las políticas orientadas al mercado impulsadas en los últimos años han eliminado buena parte de la reglamentación estatal construida luego de la crisis del treinta y principalmente después de la segunda guerra mundial. La experiencia demuestra que el Estado no puede abandonar su papel en la reglamentación y se requiere recuperar espacios cedidos a la "libre competencia", que como hemos sostenido es territorio de expresión de la hegemonía de los capitales más concentrados. Uno de los problemas a resolver deviene del poder asumido por empresas monopólicas, particularmente a partir de las privatizaciones de servicios públicos que eran atendidos por empresas estatales. Es que la desreglamentación constituyó parte integrante de las licitaciones de los procesos de ventas de dichas empresas y para ellas constituyen institutos jurídicos de plena legalidad y legitimidad sobre los que propugnan seguridad jurídica. Requiere por lo tanto un proceso de negociación para rediscutir a futuro las condiciones de operación económica en sectores claves como las telecomunicaciones, la energía, el transporte o las finanzas. Por eso resulta fundamental establecer una clara política hacia el Sector Privado y que permita diferenciar claramente los distintos sectores que lo componen y permitir así una estrategia diferenciada en función de los conflictos a que pueda dar lugar una política de diferenciación de beneficios y costos. Debe lograrse un equilibrio entre la función reguladora del Estado y la promoción de la Iniciativa Privada, intentando articular los objetivos del sector público y el Sector Privado.
La definición de nuevas privatizaciones debe encararse con criterios que no contrapongan el interés público o nacional, local y regional con el de los nuevos concesionarios o propietarios y para ello deben evitarse las experiencias de monopolización en manos de CTN y grupos económicos locales que reemplazaron el monopolio estatal por uno de carácter privado, transformando la lógica del servicio público a prestar, por el de la ganancia a obtener. Un caso a destacar y que da cuenta de lo que decimos es el de los ferrocarriles en la Argentina, los cuales, durante la existencia de la empresa estatal (FFCC) recibían un subsidio de un millón diario, siendo ese el argumento principal para su privatización. A varios años de su venta, los trabajadores ferroviarios pasaron de 95.000 a 17.000, las tarifas se incrementaron en forma importante asegurando crecientes beneficios a sus nuevos propietarios y con nula inversión en material rodante u obras de infraestructura. Lo más destacable es que el subsidio estatal continúa, claro que ahora el destinatario son las empresas adjudicatarias del proceso privatizador de los ferrocarriles.
Cuestiones a considerar en caso de privatizaciones:
- Los fondos obtenidos por las privatizaciones deberían tener destino especialmente especificado: educación, salud, seguridad social, promoción económica y del empleo, etc.
- Asegurar el mejoramiento en la prestación de los servicios públicos y condicionar el aumento tarifario en función de inversiones efectivas y duraderas, estableciendo al mismo tiempo las penalidades fiscales por incumplimiento.
- Dictar previamente los instrumentos legales de regulación de las nuevas empresas surgidas de la privatización y generar las condiciones adecuadas para el proceso de transformación, contemplando los intereses y necesidades de los trabajadores de las empresas estatales, como de los usuarios y la comunidad en su conjunto.
- Lograr valuaciones adecuadas de las empresas a privatizar y favorecer la posibilidad de adquisición por emprendimientos económicos que involucren a usuarios, consumidores y organizaciones sociales.
A lo largo del informe hemos tratado de "revisar las estrategias para acelerar el desarrollo del Sector Privado" en los años recientes y en algunos países de América Latina, con particular énfasis en las políticas de estabilización, los marcos regulatorios, las privatizaciones, las reformas estructurales y el proceso de liberalización, y desregulación. Especialmente se consideró el papel del Estado en la promoción de la Iniciativa Privada.
Debe destacarse:
- Existe una tendencia generalizada en la aplicación de políticas de promoción de la Iniciativa Privada y que han tenido impacto favorable en una mayor inserción económica de las CTN y las grandes empresas de origen local, desarrollando un clima favorable al Sector Privado, que aún no se extiende al conjunto del Sector Privado y mucho menos a la totalidad de la sociedad. En ese sentido, se han aplicado políticas complementarias para el desarrollo de la competitividad de las empresas menos favorecidas por las políticas macroeconómicas. Lo comentado es una clara demostración de que no alcanzan medidas globales de orientación al mercado, ya que las hegemonías en su seno, esterilizan el acceso de la mayoría de las empresas o emprendimientos del Sector Privado a los beneficios de políticas de promoción de la Iniciativa Privada. Algunas medidas a recomendar apuntan al control y prevención de los monopolios; a afianzar los mecanismos de socialización de la información, junto a mecanismos efectivos de educación y capacitación del potencial humano involucrado en la toma de decisiones del Sector Privado; a asegurar asistencia técnica, de infraestructura, financiera y profesional, tanto del sector público, como de organizaciones sociales profesionales o especializadas; a acercar los mercados para la compra de insumos y para la venta.
- El enfoque general de la estrategia económica en América Latina, aún con matices, no ha privilegiado el desarrollo de ramas industriales. La reestructuración de la economía ha disminuido el peso relativo de la Industria en el conjunto del PBI (Peres, 97), al tiempo que el Estado ha iniciado una transferencia de sus activos que lo alejan del involucramiento directo en la producción industrial. En algunos casos, México y más aún Brasil, implementaron políticas de protección de la industria local, manteniendo todavía sectores claves de la producción industrial en manos del Estado. De todas maneras, en ningún caso deben considerarse esas políticas como "alternativas" a las líneas generales de la estrategia seguida en América Latina. Surge entonces como necesaria la especificación de políticas de promoción industrial y con impacto en las economías regionales, en la generación de empleo y en los sectores "no", o "menos" favorecidos, por las políticas generales de promoción de la Iniciativa Privada. Al mismo tiempo remarcar que cualquier política de promoción de la Iniciativa Privada debe contemplar la necesidad de favorecer actores económicos que alejen las decisiones de inversión de los mercados sujetos a volatilidad, la que se deriva de la tendencia de los capitales a la valorización financiera.
- La apertura de las economías ha estimulado el mercado y el desarrollo de la Iniciativa Privada y marca los límites de las pequeñas y medianas empresas y entidades no lucrativas para acceder al mercado exterior. Se necesita establecer políticas para favorecer la inserción internacional de dichos sectores del capital local; promover instituciones del Estado y del propio Sector Privado para acercar las ofertas y demandas internacionales al Sector Privado de cada país. Los problemas de productividad deben resolverse con asistencia integral y capacitación, pues, como se vio, la competencia externa no favorece a este sector.
- La experiencia indica que no se utilizan políticas de diversificación productiva y aliento al desarrollo de ventajas competitivas. Sigue predominando en América Latina, pese a las reformas estructurales, una política de desarrollo de ventajas comparativas "naturales". Si bien es correcto afianzar niveles de eficiencia de sectores preexistentes, se requiere mayor flexibilidad en la definición de nuevos sectores o ramas a desarrollar y no sólo con destino al mercado interno, sino y en particular orientados al mercado mundial, con énfasis en la capacidad de articular emprendimientos regionales. Es recomendable organizar el marco legal e institucional para fomentar las exportaciones de la producción local; acercar el "mercado mundial" a través de ferias y circulación de la información necesaria; apoyar con medidas financieras y fiscales la innovación y difusión tecnológica, junto a la formación en su debido uso. Debe insistirse en la simplificación de trámites exigidos y en el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
- Las economías Latinoamericanas se desarrollan privilegiando sus mercados internos en porcentajes que oscilan en torno del 80%, y por lo tanto, cualquier estrategia de desarrollo en la región, o en otra, debe contemplar esta realidad, que además, es expresión de la forma de vida de la mayoría de la población. Ello implica la definición de perfiles productivos para abastecer la demanda interna y contribuir a resolver problemas alimentarios, de vivienda, calzado y vestido; al mismo tiempo que atender la problemática del empleo. Se trata de resolver la cuestión de los precios, luego de superadas las crisis de hiperinflación sufridas en varios de los países en la región. Es que el saldo ha sido de una importante distorsión de los precios relativos. La desregulación de los mercados no debe implicar el abandono de los sectores no hegemónicos en el mercado y en consecuencia se requiere la participación activa del Estado en materia de políticas compensatorias.
- En materia de privatizaciones, el saldo no sólo debe computar los recursos ingresados o las deudas externas capitalizadas. Es necesario que se incluya también el crecimiento del desempleo público en niveles alarmantes y lleva a interrogarse sobre otras formas de encarar los procesos de ventas del capital público y particularmente el estudio de los costos sociales y las formas de evitarlo. En ese sentido, deben pensarse las transferencias de empresas estatales con programas de relocalización de la fuerza de trabajo excedente si la hubiera. Tiene que incluirse también en el saldo de las privatizaciones el incremento tarifario y su regresivo impacto en la distribución del ingreso y en la conformación del costo de producción. Finalmente, señalar que la venta de Empresas Públicas debe independizarse de las presiones derivadas del endeudamiento externo y subordinarse a estudios de oportunidad que favorezcan la transferencia de esos activos a los actores económicos con fuerte raigambre en el desarrollo económico y social nacional y local, preferentemente sin fin de lucro.
- La orientación al mercado de las políticas, no tiene correlación todavía con una descentralización en la toma de decisiones y menos, con la implementación de esas políticas. Existe una excesiva concentración y centralización en las decisiones y ejecución. Se recomienda avanzar en mecanismos de descentralización y participación articulada de las decisiones de políticas y proyectos y en su ejecución. La dimensión del impacto medio ambiental de cualquier política necesita acercar la toma de decisión al ámbito de ejecución e impacto de dichas políticas. El comentario es válido para políticas destinadas a eliminar focos de desempleo o mecanismos de discriminación salarial o de género. La participación del Sector Privado, principalmente en el nivel regional, es recomendable porque implica la inmediación entre quiénes planifican, instrumentan y/o evalúan las políticas. Pueden utilizarse iniciativas "informales", que incluyen consultas u otras formas de diálogo, o "formales", tales como comisiones, comités o foros, en tanto lugares de negociación, acuerdo y articulación de políticas.
- Es esencial el logro de los consensos políticos y sociales necesarios para la instrumentación de las políticas en cuestión. No alcanza con la definición en el nivel gubernamental. Es recomendable discutir y compatibilizar con los actores sociales y económicos directamente involucrados para asegurar su protagonismo en la toma de decisiones y en la ejecución. Ello implica el fortalecimiento de las instituciones del Sector Público y del Privado, política que incluye el estímulo a la formación de institutos gubernamentales en el ámbito nacional, provincial y municipal y la adecuada capacitación para evitar tendencias a la burocratización, la corrupción y el despilfarro. Debe ser Política de Estado el estímulo a la organización de los productores del campo y la ciudad, de los consumidores, de los trabajadores y alentar su articulación en todas las instancias de actuación gubernamental, ya sea nacional, provincial y/o municipal. Estas recomendaciones hay que vincularlas a un proceso que puede verificarse de disminución en los niveles de participación y movilización de la sociedad.
- Finalmente hay que señalar la existencia de dos caminos posibles de promoción del Sector Privado. Uno alude a la experiencia de las políticas instrumentadas en la segunda mitad de los 80 y principalmente en los años 90 en América Latina. Como hemos sostenido, han sido beneficiados del crecimiento económico una minoría de la población. Otro camino implica definir políticas que permitan extender los beneficios del crecimiento económico al conjunto de la sociedad. Ese es el sentido de las primeras aclaraciones en torno del Sector Privado explicitadas al comienzo de nuestro informe. El primer camino define políticas de promoción de la Iniciativa Privada centradas en las oportunidades de valorización del capital a escala internacional, e impone, incorporar al país o región que las implemente a la competencia por atraer inversiones externas. Son aspectos que normalmente se vinculan a un crecimiento de las tasas de interés y a la atracción de capitales especulativos y de alta volatilidad. La segunda vía, no transitada en ninguna de las experiencias de la región, constituye un desafío para ensayar políticas de inclusión social y que pongan atención en: a) el fortalecimiento institucional, lo que implica niveles de instalación, afianzamiento y/o profundización de la democracia; b) gestión macroeconómica eficiente que permita un desarrollo estable, sostenible y sustentable; c) impacto microeconómico eficaz que se oriente a erradicar los problemas del empleo, la pobreza y la marginación. Se trata de un conjunto de medidas e iniciativas en el ámbito de la economía, el estado y la sociedad, que contribuyen a la democratización de la política y al establecimiento de una cultura solidaria.
En síntesis, se plantea como necesidad para el desarrollo del Sector Privado:
- La instalación de Instituciones en la esfera pública y privada, de tipo flexible, ágiles, con la menor mediación tecnocrática y/o burocrática posible, que puedan contrarrestar la corrupción como práctica de gestión habitual y promuevan la participación social, que puedan actuar rápidamente ante la presencia de fenómenos como las crisis financieras y económicas, o situaciones imprevisibles de orden social o natural.
- Pero también se requiere la formulación de Políticas Públicas con la suficiente asignación de recursos genuinos para su concreción. Ello implica el aliento a reformas tributarias progresivas que aseguren equidad en el desarrollo integrado. Esas políticas se orientarán a desarrollar los incentivos fiscales, de precios, monetarios y cambiarios que requieran los sectores promovidos. Asegurando el acercamiento a la información, la capacitación, la asistencia técnico profesional y las opciones tecnológicas a escala local y mundial.
- Finalmente sostenemos que en el aliento a la Iniciativa Privada, además de las regulaciones propias del mercado de trabajo, deberán atenderse la promoción de Formas Asociativas de Gestión sin fin de lucro, que involucren a trabajadores y consumidores en el desarrollo empresario. Constituyen formas de organización empresaria que cuentan con tradición universal y aportan elementos de contra cultura en una etapa del desarrollo social que privilegia el individualismo.
Buenos Aires, 15 de enero de 1999.
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- Revista del Instituto de la Cooperación, IDELCOOP. Buenos Aires.
Julio C. Gambina (*)
Contador Público Nacional, recibido en la Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe. Profesor Titular por concurso de Economía Política en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario. Profesor invitado en el Posgrado en Ciencias Políticas de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del Plata. Ex Profesor de las Facultades Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Rosario y de la Universidad Tecnológica Nacional Regional Buenos Aires. Jurado en Concursos docentes en la Universidad Nacional del Nordeste, de la Universidad Nacional de Misiones y la Universidad Nacional de Entre Ríos. Director del Instituto de la Cooperación. Director del Centro de Estudios de la Federación Judicial Argentina