El control fiscal a la gestión de los contratos estatales (Colombia) (página 35)

Para los particulares sujetos del derecho disciplinario en razón o con ocasión del contrato estatal, al no aplicárseles las faltas disciplinarias previstas en el artículo 48 del CDU, sino las especiales previstas en el artículo 55 Ibídem, y al observar que allí no existen descripciones de conductas contractuales, tenemos que admitir como faltas disciplinarias genéricas las descritas en los numerales siguientes: 2.- Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución y la Ley: 3.- Desatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función; 4.- Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente; 5.- Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación; 6.- Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos; 7.- Abstenerse de denunciar a los servidores públicos o particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio público; 8.- Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo; Abusar de los derechos o extralimitarse en funciones, y las previstas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56 y 59, parágrafo cuarto del artículo 48 del CDU. Cuando quiera que la conducta contractual de los particulares no se describa en la expresamente previstas en el artículo 55 del CDU, por remisión expresa al Código Penal tomaremos las descripciones típicas penales cuando hayan sido realizadas a título de dolo en razón y con ocasión de sus funciones previstas en la ley especial que lo autoriza, el convenio administrativo o contrato estatal que se suscriba conforme al artículo 210 constitucional y la Ley 489 de 1998.

Esta segunda parte del trabajo investigativo, se ha propuesto precisar en qué consiste la contratación debida, partiendo del derecho público de lo contratos, suministrando herramientas al gestor contractual estatal para realizar su actividad conforme a derecho, pero también le señala a los distintos sujetos contractuales aquellas conductas en las que no puede incurrir en cualquiera de las etapas de la contratación estatal, pero en atención al reconocimiento de la dignidad humana y a la titularidad de los derechos fundamentales que posee el justiciable disciplinario, señalamos una metodología que puede resultar adecuada para que el operador jurídico disciplinario contractual, ya sea el juez, el procesado o su defensor; encuentren herramientas jurídicas sustanciales y procesales para juzgar y defenderse de una conducta o comportamiento descrito por el CDU como falta disciplinaria de naturaleza contractual.

El detrimento patrimonial estatal, es una conducta compleja que podemos caracterizar con un comportamiento transversal a todas las fases del contrato estatal, en tanto en la etapa de preparación, de ejecución y de liquidación del contrato estatal se pueden asumir conductas por acción u omisión, dolosas o culposas que generan detrimento patrimonial. Es por ello, que en materia de contratación existe el daño contractual cuando se causa a una de las partes del contrato y por tanto hay lugar a la indemnización de los perjuicios para reparar el daño causado como consecuencia de su incumplimiento. Pero en desarrollo de una actividad contractual, también una de las partes le puede causar daño a un tercero con el cual no se tiene vínculo contractual alguno, y allí surge el daño extracontractual. En ambos casos, hay lugar a su reparación y el Estado al tener que reparar el daño sufre un aminoración en su patrimonio, que puede ser tipificado para el sujeto de derecho disciplinario como falta disciplinaria gravísima.

Para que se estime, que el Estado haya sufrido un daño que haya generado como perjuicio un detrimento en su patrimonio, tiene que efectivamente haberse producido una aminoración en su patrimonio, es decir, debe probarse el alcance del daño contractual o extracontractual, que debe ser cierto, luego debe producirse la imputación que es la persona o parte contractual que lo ocasionó, y por último debe señalarse el fundamento que no es otra que la causa jurídica que impone el deber de reparar.

El perjuicio patrimonial es causado por el daño material, que para efectos del daño contractual es el daño emergente, consistente en todos los recursos que salieron del patrimonio del Estado como consecuencia del daño, es decir, la cuantía a la que ascendió la indemnización que debió pagarle la administración a quien sufrió el daño; mientras que el lucro cesante son todos aquellos ingresos que dejó de percibir el Estado como consecuencia del daño contractual, como el caso de las utilidades que debió recibir la empresa estatal si como consecuencia del incumplimiento de un contrato no pudo comercializar su producto.

Los daños inmateriales, tales como el daño moral y el fisiológico le causan detrimento patrimonial al Estado cuando debe indemnizarlos, entran al rubro del daño emergente estatal; pero si el Estado le causa un daño a un tercero durante la ejecución de un contrato cuyo objeto es la realización de un trabajo público la construcción de una obra, el Estado está obligado a indemnizarlo. De allí, que para definir el alcance del detrimento patrimonial como falta disciplinaria gravísima, debemos acudir a la doctrina y a la jurisprudencia de carácter civil de los jueces contencioso administrativo y los jueces ordinarios, en lo que tiene que ver con el contenido y alcance del daño contractual y del daño extracontractual, agregando que la conducta que genera el detrimento patrimonial será falta disciplinaria gravísima si se comete a título de dolo, o de culpa gravísima; pero si la culpa es grave o leve, la conducta será atípica, ya que en este último caso entiende la doctrina que el detrimento patrimonial debe ser asumido por el Estado ya que la conducta del agente estatal que la cometió es excusable por ser producto del riesgo natural a que está sometida toda actividad estatal.

Conclusión general

Cuando iniciamos este trabajo investigativo teníamos claro, que el propósito era hacer un aporte a la teoría del derecho y a la doctrina sobre la naturaleza, esencialidades y categorías dogmáticas del derecho disciplinario, en cuanto la conducta a juzgar estuviera descrita como falta disciplinaria gravísima ocurrida en razón y con ocasión de la gestión de la actividad contractual de los titulares de la función administrativa, es decir, el Estado.

Así mismo, era evidente que en el medio jurídico no existía una investigación sobre las características propias del juzgamiento disciplinario de los contratos estatales, a partir de una metodología que permitiera la estructuración sustancial de las faltas disciplinarias gravísimas en materia contractual, de tal manera que sugiriera a los distintos operadores jurídicos disciplinarios construir una línea doctrinaria coherente sobre cómo debemos juzgar las conductas o comportamientos contractuales; proceso en el que debíamos involucrar a los funcionarios disciplinarios competentes de la PGN, las PM y las OCID, así como también a los defensores y procesados, en este último caso a los destinatarios del CDU – artículo 25 y 53-, que para efectos contractuales son todos los servidores públicos que directa o indirectamente realicen conductas descritas como faltas disciplinarias con relación, en razón y con ocasión de la gestión de la actividad contractual de la administración, así como los particulares sujetos del CDU, como los interventores, los particulares que presten funciones públicas inherentes a las potestades estatales, y los que presten los servicios públicos de salud, educación, aseo, acueducto, alcantarillado, saneamiento ambiental, conforme al artículo 53 del CDU y el artículo 366 constitucional.

Como quiera que existen múltiples regímenes de contratación de las entidades estatales, y ello generaba la mayor inseguridad jurídica a los gestores contractuales públicos, nos dimos a la tarea de estudiarlos y compilarlos, para llegar a concluir que existe genéricamente uno solo, y es lo que conocemos como derecho público de los contratos estatales, integrado por tres regímenes a saber: a. El régimen general contenido en el ECE, que realmente hoy es el régimen excepcional de contratación ante la existencia de 34 regímenes de contratación especiales ; b) Régimen especial en virtud del objeto del contrato; y c) Régimen especial en razón a la naturaleza jurídica de las entidades contratantes. Queda claro, entonces tanto para el gestor, el asesor contractual cuál es el régimen jurídico aplicable a cada contrato estatal, como para el juez disciplinario cual es el régimen jurídico contractual al que debe acudir en cada caso para estructurar la existencia de una falta disciplinaria en cada caso concreto, pues en ocasiones se formulan pliegos de cargos o fallos disciplinarios con normas de contratación distintas a las aplicables.

Luego de analizar con precisión quienes son los sujetos disciplinables contractuales, su juez competente, sus faltas y sanciones disciplinarias, era necesario analizar todos los comportamiento irregulares de la contratación que se pueden presentar en sus distintas etapas para concluir que para la persona que no sea especialista en el derecho público de los contratos estatales, va a tener dificultades tanto para actuar como jueces disciplinarios, como para realizar una adecuada defensa en un proceso disciplinario, ya que la estructuración de la falta, la adecuación típica de la conducta – tipicidad y antijuridicidad-se hace por el operador jurídico desde el derecho público de los contratos estatales teniendo como punto de llegada el CDU, mientras que el análisis de la culpabilidad se hace desde la estructura sustancial del CDU.

La contratación debida, es el punto de partida para establecer cuándo estamos en presencia de una contratación indebida, ya que esta es su antítesis, dado que no se trata de la adecuación formal de la conducta al tipo disciplinario, o la infracción de reglas de contratación, sino que la ilicitud sustancial en que debe fundarse el ilícito disciplinario surge del conocimiento de los fines de la contratación estatal, de los aspectos sustanciales de los deberes y derechos en materia de contratación, del alcance, categorías y elementos que integran las normas principios de contratación estatal y de su diferencias con las normas reglas de contratación estatal.

De otra parte, es preciso señalar que el juzgamiento de una conducta o comportamiento contractual debe hacerse con una técnica de aplicación del derecho disciplinario que genere la sistematización e integración del derecho de los contratos con el derecho disciplinario, desde luego con apoyo en la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado y de la SDCSJ, como de la doctrina de la PGN, que permite garantizar el derecho a la igualdad de trato frente a la ley, ya que la comunidad espera que los distintos jueces disciplinarios apliquen la justicia disciplinaria atribuyéndole la misma consecuencia jurídica, a quienes se encuentren frente a los mismos supuestos de hecho y frente a las mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar finalmente es el fin que cumple el recurso de apelación en los procesos de doble instancia, y el recurso de reposición en los procesos de única instancia, en los casos en que emplea materialmente su función, ya que la doble instancia tiene un aspecto negativo, que es el ejercicio del control jerárquico que ejerce el superior respecto del funcionario de inferior jerarquía a través del poder de instrucción que tiene sobre los asuntos a su cargo, así como también el control que se ejerce sobre los actos del funcionario, ya que quien toma la decisión de primera instancia o de segunda instancia están sometidos por el principio jerárquico al poder de instrucción del superior. Si a los funcionarios tanto de primera como de segunda instancia no se les permite que ejerzan sus funciones y tomen sus decisiones con la autonomía e independencia, con sujeción única al ordenamiento jurídico, y con la ayuda de la jurisprudencia y la doctrina como criterio auxiliar, el principio constitucional de doble instancia, o de independencia del juez sólo se garantizará de manera formal, pero material y sustancialmente se ve amenazada.

Finalmente, quiero concluir que siendo el derecho público de los contratos estatales un régimen que hace parte del derecho público, cuya finalidad es regular la actividad contractual de la administración para que previo el cumplimiento de derechos fundamentales y de los principios orientadores de la función administrativa, y la administración pública pueda cumplir la finalidad y los cometidos esenciales del Estado, observamos que el derecho disciplinario constituye un régimen de protección no del contrato estatal en si, sino de las herramientas previstas por el legislador para lograr esos fines, y por tanto el derecho disciplinario de una parte es derecho público por procurar el correcto funcionamiento de la gestión pública, pero también es derecho genérica y específicamente sancionatorio en tanto, impone de manera ejemplarizante y correctiva sanciones e inhabilidades a quienes han infringido el deber funcional de actuar o de abstenerse de hacerlo conforme se lo indica el ordenamiento jurídico, que en este caso es el contenido normativo del derecho de los contratos estatales.

En estricto derecho, se hace necesario que el legislador disciplinario en garantía del principio constitucional de legalidad de la tipicidad disciplinaria, revise, precise y describa expresamente las conductas que constituyen falta disciplinarias en que incurran los servidores públicos o particulares sujetos de la acción disciplinaria, esto es, que sólo constituye falta disciplinaria aquellas conductas o comportamientos contractuales de los servidores públicos o particulares que actúen en nombre de las entidades públicas contratantes o contratistas que estén expresamente descritas como tal en la Ley disciplinaria; pues lo que hoy tenemos es que sólo existen conductas expresas y concretas descritas como faltas disciplinarias gravísimas las señaladas en los numerales 32, 33 y 34 de la Ley 734 de 2002, consistentes en declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales previstas en la Ley para ello, aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de os contratos sin existir las causales previstas en la Ley; y no exigir el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción obra que no ha sido ejecutada en su totalidad". En lo demás observamos que los numerales 30 y 31 del CDU, establece como tipo disciplinarios intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal…con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución; participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual…con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y la Ley. Establecer como faltas disciplinarias la vulneración a los principios establecidos en la Ley 80 de 1993 y los principios constitucionales de la función administrativa genera una descripción gaseosa de las faltas disciplinarias, toda vez que los principios constitucionales de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior están definidos por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, y desarrollados de manera abstracta en el artículo 3o de la Ley 1437 de 2011, así como también los principios d ella contratación están desarrollados en los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993 como criterios orientadores de la actividad precontractual, contractual y poscontractual sin la graduación o calificación de los criterios de mayor o menor gravedad, o actividades orientadoras de la actividad de mayor o menor importancia, o con criterios principales y subsidiarios de orientación de la actividad contractual. Lo que implica, que para el legislador disciplinario las descripciones abstractas y generales que hace la Ley 80 de 1993 y la Ley 1437 de 2011 de los principios orientadores de la contratación estatal y de la función administrativa del Estado sin importar su alcance, importancia y el carácter de principal o subsidiario frente a los intereses de la administración tienen una misma naturaleza y es que son falta disciplinaria gravísima, lo que vulnera los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que el legislador al disponer que a vulneración de principios son faltas disciplinarias gravísimas incurre en el error de señalar que todas las conductas allí descritas sin importar su alcance tienen las mismas consecuencias y lesionan con la misma intensidad los intereses que protege el derecho disciplinario cuando dispone que todas son faltas disciplinarias gravísimas sancionables con la máxima sanción posible que es la destitución del cargo o empleo público con inhabilidad general de 10 a 20 años.

Y ello no es así, porque cuando el legislador describe las actividades de manera general que constituyen el contenido de los principios de contratación estatal como criterios orientadores de la gestión precontractual, contractual y poscontractual, pero nunca las clasifica entre deberes y obligaciones de las partes en el contrato estatal como de mayor o menor importancia, de mayor o menor intensidad y es el artículo 30 y 31 de la Ley 734 de 2002, la que con vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad equipara todos los comportamientos a lesión gravísimas a los bienes e intereses jurídicos que protege el Estado para juzgarlos como faltas disciplinarias. Ello afecta los principios internacionales del derecho sancionatorio, como el principio de humanización, razonabilidad y proporcionalidad entre la conducta, la lesión al bien o interés jurídico protegido y la sanción a imponer.

El carácter abstracto y general de la descripción que hace los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993 de los principios orientadores de la contratación estatal, hace que la precisión que exige la formulación del auto de cargos al investigado por conductas o comportamientos contractuales dependa no de la garantía del principio de legalidad del tipo disciplinario, sino de la ínterpretación que haga el operador disciplinario al formular el auto de cargos y proferir el fallo disciplinario, pues por la imprecisión de la descripción de las conductas al momento de precisar el comportamiento investigado y de adecuarlo a los numerales 30 y 31 del artículo 48 del CDU, debemos remitirnos a los artículos 23,24,25 y 26 de la Ley 80 de 1993, lo que indica que siempre el juzgador disciplinario completa el tipo disciplinario con sus interpretaciones y no con descripciones expresamente previstas en la ley. Y es que los principios descritos en normas jurídicas corresponden a descripciones generales que permitan orientar la actividad contractual, lo que indica que ello debe tener descripción específica y concreta, mientras tanto aceptar que todo lo que quepa dentro de la descripción de un principio es falta disciplinaria es permitir que la concreción que no le da la norma jurídica al principio lo tenga que hacer con interpretación el operador disciplinario y ello contraría el principio de legalidad del tipo disciplinario que exige que la falta debe estar descrita expresa y taxativamente por la Ley.

Por ejemplo, en el caso de la falta disciplinaria establecida en el numeral 31 del artículo 48 del CDU, que consiste en que celebrar contratos con violación al régimen constitucional y legal de inhabilidades e incompatibilidades constituye falta disciplinaria gravísima en mi sentir cumple con la garantía constitucional de legalidad del tipo, en cuanto basta con verificar la celebración del contrato y la existencia de la causal o causales de inhabilidad o incompatibilidad y ello se establece verificando en la Ley que la describe de manera concreta, y debe leerse de manera específica y de manera taxativa.

En materia de contratación por ejemplo, para la ley disciplinaria constituye falta gravísima el celebrar contratos sin los requisitos previos necesarios para su ejecución. Ello implica que el régimen jurídico contractual debe señalar cuales son los requisitos necesarios y suficientes por cada tipo de contrato, y definir el alcance de qué es lo suficiente, y qué es lo necesario para su ejecución, pero resulta que en Colombia existe un vació legislativo, normativo y de regulación en este sentido, lo que implica que son los operadores disciplinarios los que amparados en la investidura del Estado sancionador, al momento de realizar la adecuación de la conducta al tipo disciplinario al encontrar el vacío se convierten además de jueces o funcionarios con competencias disciplinarias, en legisladores para cada caso, completando el tipo disciplinario con lo que su conocimiento privado le permite establecer en relación que en cada caso concreto el contrato requiere o nó del requisito, y lo que es peor, aún existiendo el requisito en el contrato se atreven a calificarlo de insuficiente o necesario para su ejecución con el sólo hecho de la argumentación razonable para estructura el tipo disciplinario y eso vulnera el principio de legalidad de la tipicidad disciplinaria, pues es el legislador quien debe determinar en el tipo disciplinario cerrado cuales son los requisitos previos necesarios y suficientes para cada contrato, y si considera el legislador que no debe meterse en esas materias, será el legislador contractual el que debe señalar por cada contrato los requisitos previos para tomar decisiones precontractuales, contractuales y postcontractuales, así como tambien tendrá que definir cuál es el alcance de la expresión necesario y suficiente, porque de lo contrario es asignarle un margen de discresionalidad al operador disciplinario en la adecuación y juzgamiento disciplinario de los comportamientos contractuales, ya que éstos deben depender de la ley y no la posiciones, o interpretaciones de los operadores jurídicos disciplinarios de turno.

Es el caso de la tasación de los honorarios en los contratos de prestación de servicios, los mecanismos de selección de contratistas, que si bien la ley señala que es de contratación directa, el juzgamiento disciplinario de los comportamientos y procedimientos de selección, así como el alcance de los requisitos de idoneidad, experiencia, capacidad y los criterios de fijación de honorarios, así como los requisitos y procedimientos de los contratos de cesión y su aprobación cambian en la doctrina de los operadores disciplinarios cada vez que cambia la posición de quienes están a cargo del ente de control disciplinario y ello atenta no sólo con la seguridad jurídica sino también contra los principios constitucionales e internacionales del derecho sancionatorio. Igualmente ocurre con los estudios de mercado para la adquisición de bienes y servicios en materia de contratación, toda vez que la ley de manera razonable determina que el estudio de mercado debe establecer con criterios de razonabilidad los valores promedios de los productos a adquirir en el mercado. La Ley no dice a través de que mecanismos se hace, pero en el mundo real de negocios esto se hace a través de la solicitud de cotizaciones, revisión de precios SICE, consulta de catálogo de precios que publican las agremiaciones etc.

Pero resulta que los operadores disciplinarios en ocasiones al tratar de establecer sobrecostos en los productos contratados, en el pliego de cargos y en los fallos con pura interpretación y de decisiones disciplinarias dicen lo que no ha dicho el legislador, como que las cotizaciones se debieron solicitar a fabricantes o distribuidores y no a comerciantes que venden en el mercado el producto determinado, que el estudio es insuficiente porque se hizo con dos o tres cotizaciones y se encestaban cuatro o cinco, o debieron consultarse entidades a nivel nacional o regional. Todo ello constituye arbitrariedades amparadas bajo el poder de que otorga la investidura del cargo, porque esas exigencias determinadas en los fallos no reguladas ni establecidas ni en la ley disciplinaria ni en la Ley contractual y sus decretos reglamentarios.

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NORMAS.

Constitución Política de 1991.

Acto Legislativo No.02 de 2002 que modificó el artículo 323 de la Constitución Política.

Códigos.

Código Contencioso Administrativo Colombiano; Código del Comercio; Código Disciplinario Único; Código Civil; Código de Procedimiento Civil; Código Penal; Código de Procedimiento Penal;

Leyes Nacionales.

Año 1985: Ley 57 de 1985.

Año 1989: Ley 9 de 1989; Ley 38 de 1989; Ley 72 de 1989.

Año 1992: Ley 2 de 1992; Ley 5 de 1992.

Año 1993: Ley 80 de 1993; Ley 105 de 1993; Ley 142 de 1993; Ley 868 de 2003; Decreto Ley o.1421 de 1993.

Año 1994: Ley 136 de 1994; Ley 152 de 1994; Ley 179 de 1994.

Año 1995: Ley 182 de 1995; Ley 186 de 1995; Ley 226 de 1995.

Año 1996: Decreto Ley 111 de 1996; Ley 270 de 1996; Ley 273 de 1996; Ley 335 de 1996.

Año 1997: Ley 388 de 1997; Ley 393 de 1997.

Año 1998: Ley 446 de 1998; Ley 475 de 1998; Ley 489 de 1998.

Año 1999: Ley 506 de 1999; Ley 549 de 1999; Ley 550 de 1999.

Año 2000: Ley 555 de 2000; Ley 573 del 2000; Ley 600 de 2000; Ley 610 de 2000; Ley 617 de 2000.

Año 2001: Ley 640 de 2001; Ley 678 de 2001; Ley 680 de 2001; Ley 689 de 2001.

Año 2002: Ley 788 de 2002.

Año 2003: Ley 794 de 2003; Ley 816 de 2003; Ley 821 de 2003; Decreto Ley 1142 de 1993.

Año 2004: Ley 906 de 2004.

Año 2005: Ley 225 de 1995; Ley 996 de 2005.

Año 2006: Ley 1098 de 2006.

Año 2007: Ley 1150 de 2007; Ley 1151 de 2007.

Decretos Nacionales.

Año 1976: Decreto No.128 de 1976.

Año 1986: Decreto Extraordinario No.1222 de 1986; Decreto No.1333 de 1986.

Año 1988: Decreto 597 de 1988.

Año 1989: Decreto 2282 de 1989; Decreto 2304 de 1989.

Año 1993: Decreto No.1677 de 1993; Decreto No.2537 de 1993.

Año 1994: Decreto No.679 de 1994.

Año 1995: Decreto No.229 de 1995; Decreto No.2150 de 1995.

Año 1997: Decreto No.3087 de 1997;

Año 1998: Decreto No.1187 de 1998.

Año 1999: Decreto No.150 de 1999; Decreto No.507 de 1999.

Año 2000: Decreto Ley 254 de 2000; Decreto No.421 de 2000; Decreto No.302 de 2000; Decreto No.556 de 2000; Decreto No.910 de 2000; Decreto No.1044 de 2000; Decreto No.2757 de 2000.

Año 2001: Decretos Nacionales No.192 de 2001; Decreto 735 de 2001; Decreto No.847 de 2001; Decreto 1248 de 2001.

Año 2002: Decreto No.475 de 2002; Decreto No.575 de 2002; Decreto No.932 de 2002; Decreto No.1337 de 2002; Decreto No.1584 de 2002; Decreto No.1713 de 2002; Decreto No.3202 de 2002.

Año 2003: Decreto No.1308 de 2003; Decreto No.2281 de 2003.

Año 2004: Decreto No.975 de 2004; Decreto No.1788 de 2004; Decreto No.3968 de 2004.

Año 2005: Decreto No.973 de 2005; Decreto No.1197 de 2005; Decreto No.1350 de 2005; Decreto No.4758 de 2005.

Año 2006: Decreto No.2853 de 2006.

Año 2007: Decreto No.549 de 2007; Decreto No.4515 de 2007; Decreto No.3600 de 2007.

Año 2008: Decreto No.4065 de 2008; Decreto No.4828 de 2008.

Año 2009: Decreto No.863 de 2009; Decreto No.931 de 2009; Decreto No.2190 de 2009; Decreto No.5053 de 2009.

Decretos Distritales.

Año 1993: Decreto Ley 1421 de 1993;

Año 2000: Decreto No.619 de 2000;

Año 2003: Decreto No.503 de 2003; Decreto No.469 de 2003;

Año 2004: Decreto No.190 de 2004;

Año 2007: Decreto No.563 de 2007;

Año 2008: Decreto No.390 de 2008

Año 2009: Decreto No.132 de 2009;

Acuerdos Distritales.

Año 2006: Acuerdo No.257 de 2006.

Año 2006: Acuerdo No.308 de 2008

JURISPRUDENCIA.

Corte Constitucional.

Año 1992: C-449 de 1992.

Año 1993: C-025 de 1993; C-061 de 1993; C-151 de 1993; C-194 de 1993; C-195 de 1993; C-227 de 1993; C-345 de 1993; C-428 de 1993; C-532 de 1993; C-541 de 1993; C-546 de de 1993.

Año 1994: C-021 de 1994; C-024 de 1994; C-093 de 1994; C-179 de 1994; C-198 de 1994; C-241 de 1994; T-243 de 1994; C-251 de 1994; C-319 de 1994; C-334 de 1994; C-349 de 1994; C-351 de 1994; C-374 de 1994; C- 415 de 1994; C-454 de 1994; C-490 de 1994; C-497 de 1994; T-500 de 1994; C-506 de 1994; C-513 de 1994; C-547 de 1994; C-566 de 1994.

Año 1995: C-194 de 1995; C-205 de 1995; C-230 de 1995, C-231 de 1995; C-232 de 1995; C-247 de 1995; C-484 de 1995; C-585 de 1995.

Año 1996: C-037 de 1996; C-038 de 1996; C-060 de 1996; C-082 de 1996; C-121 de 1996; C-178 de 1996; C-222 de 1996; C-228 de 1996; C-230 de 1996; C-245 de 1996; C-250 de 1996; C-251 de 1996; C-286 de 1996; C-306 de 1996; C-307 de 1996; C-365 de 1996; C-386 de 1996; T-474 de 1996; C-489 de 1996; C-531 de 1996; C-626 de 1996; C- 626 de 1996.

Año 1997: C-110 de 1997; C-148 de 1997; C-309 de 1997; C-310 de 1997; C-385 de 1997; C-429 de 1997; C-474 de 1997.

Año 1998: C-003 de 1998; C-157 de 1998; C-193 de 1998; SU-337 de 1998; SU- 642 de 1998; C- 769 de 1998.

Año 1999: SU-047 de 1999; C- 113 de 1999; C-114 de 1999; C-134 de 1999; C-221 de 1999; C-359 de 1999; C-371 de 1999; C-400 de 1999; C-540 de 1999; C-623 de 1999; C- 702 de 1999; C-708 de 1999; C-721 de 1999; C-866 de 1999; C-985 de 1999.

Año 2000: C- 430 de 2000; C-638 de 2000; C-643 de 2000; C-739 de 2000; C-1062 de 2000; C-1187 de 2000; C-1511 de 2000.

Año 2001: C-010 de 2001; C- 017 de 2001; C-540 de 2001; C-837 de 2001; C-949 de 2001; C-1048 de 2001; C-1194 de 2001; C-1258 de 2001.

Año 2002: C-040 de 2002; C-151 de 2002; C- 155 de 2002; C-181 de 2002; C-233 de 2002; C-251 de 2002; C-283 de 2002; C-311 de 2002; C-372 de 2002; C-373 de 2002; C-382 de 2000; C-426 de 2002; C-543 de 2002; C-727 de 2002; C-870 de 2002; C-948 de 2002; C- 939 de 2002; C-977 de 2002; C-996 de 2002; C-948 de 2002; C-1024 de 2002; C- 1076 de 2002; C-1076 de 2002.

Año 2003: C-037 de 2003; C-067 de 2003; C-070 de 2003; C-124 de 2003; C-125 de 2003; C-127 de 2003; C-151 de 2003; C-210 de 2003; C-252 de 2003; C-404 de 2003; C-429 de 2003; C-694 de 2003; C-776 de 2003; C-893 de 2003; C- 965 de 2003.

Año 2004: C-014 de 2004; C-311 de 2004; C-311 de 2004; C-459 de 2004; C-720 de 2004.

Año 2005: C-036 de 2005; C-712 de 2005; C-179 de 2005; C-818 de 2005; C-1048 de 2005; C-1153 de 2005.

Año 2006: C-028 de 2006; C-789 de 2006; C-802 de 2006.

Año 2008: C-259 de 2008; C-671 de 2008; C-693 de 2008.

Año 2009: C-029 de 2009; C-068 de 2009.

Consejo de Estado.

Año 1938: Fallo del 13 de julio de 1938; Fallo del 15 de septiembre de 1938.

Año 1941: Fallo del 9 de diciembre de 1941.

Año 1955: Fallo del 12 de mayo de 1955.

Año 1959: Fallo del 20 de agosto de 1959; Fallo del 1° de diciembre de 1959.

Año 1971: Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 4 de octubre de 1971.

Año 1972: Fallo del 13 de marzo de 1972, Rad.No.690; Sección Tercera.

Año 1985: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de marzo 8 de 1985, Rad.No.4074.

Año 1986: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 16 de marzo de 1986.

Año 1988: Fallo del 29 de enero de 1988, Rad. No.2616.

Año 1989: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Fallo de noviembre 22 de 1989, Rad.No.5253; Sección Tercera, Fallo de noviembre 22 de 1989, Rad.No.5298.

Año 1991: Fallo del 1º. de agosto de 1991, Rad.No.6802.

Año 1992: Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo del septiembre 3 de 1992, Rad.No.7158; Fallo Rad.No.6575, Sección Tercera, Mayo 1992; Sección Tercera, Fallo del 15 de mayo de 1992, Rad.No.5950.

Año 1993: Fallo del 13 de julio de 1993.

Año 1994: Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de mayo 25 de 1994; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Fallo de octubre 21 de 1994, Rad. No.9288.

Año 1995: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de febrero 3 de 1993, Radicado 666 y Concepto de julio 19 de 1995, Radicado No.704; Rad.No.751 de 1995; Concepto del 1º. de noviembre de 1995, Rad.No.742, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Quinta, Rad.1189 del 12 de enero de 1995; Sección Primera, Rad. No.2651 del 9 de febrero de 1995; Fallo Rad.No.2909 de 1995; Fallo de junio 1º de 1995, Rad.No.7326; Sección Primera, Fallo del 26 de octubre de 1995, Rad.No.3332.

Año 1996: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto Rad. No.898 de 1996; Consulta No.925 de octubre 30 de 1996; Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo del 22 de julio de 1996, Rad. No. 10313; Sección Tercera, Fallo del 26 de septiembre de 1996.

Año 1997: Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No.994 de 1997; Concepto de abril 3 de 1997, Rad.962; Concepto del 28 de febrero de 1997, Rad. No.958; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Fallo del 10 de julio de 1997, Rad.No.13494.

Año 1998: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de marzo 19 de 1998, Rad. 10051; Sección Segunda, Subsección "B" Rad.No.335 de 1998; Sección Tercera, Fallo del 19 de junio de 1998, Rad.No.10439; Sección Primera, Fallo Rad. No.5191 del 15 de octubre de 1998.

Año 1999: Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad.No.1220 de 1999; Concepto 0296A del 15 de marzo de 1990, Rad. No.350; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Radicación No.41307 de 1999; Sección Primera, Rad.No.5216 de 1999; Sección Tercera, Fallo de Septiembre 13 de 1999, Rad.No.10264; Fallo del 18 de febrero de 1999, Rad.No.5176; Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad.No.2230 de diciembre 1 de 1999; Sección Primera, Rad.No.5191 del 8 de abril de 1999.

Año 2000: Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Fallo Rad.No.16204 del 10 de febrero de 2000; Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 2000; Sección Tercera, Auto de enero 27 de 2000, Rad.N.14935; Sección Primera, Radicación 5504 del 23 de marzo de 2000; Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad.No.1278 de 2000, Sección Tercera, Fallo del 1º. de junio de 2000, Rad. No.12083 y Fallo del 1º. de junio de 2000, Rad.No.14092; Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. 1293 de diciembre 14 de 2000; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de enero 27 de 2000, Rad.No.14935; Sección Primera, Rad.No.5826 de 9 de noviembre de 2000.

Año 2001: Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1359, del 5 de julio de 2001; Rad: No.1347 de 2001; Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo del 22 de junio de 2001, Rad.No.14373; Fallo Rad.No.064 de 2001; Fallo del 2001 del 13 de diciembre, Rad.No.19777.

Año 2002: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. PI-0163-01, 19/02/02; Sala Plena, Fallo No.8046 de 2002; Fallo del 1º. abril de 2002, Rad.No.7438; Fallo Rad.No.560 de 2002.

Año 2003: Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No.1529 del 25 de septiembre de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo, Fallo del 18 de noviembre de 2003, Rad. No.IJ0039.6.

Año 2005: Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil Rad. No.1675 de 2005; Fallo Rad.No.1477 de 2005.

Año 2006: Fallo Rad.No.41 de 2006; Fallo Rad.No.861 de 2006.

Año 2007: Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No.1810 de 2007; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Fallo 24715 del 3 de diciembre de 2007; Sección Primera, Fallo No.2007 de 2007; Fallo Rad.No.16058 de 2007.

  Año 2009: Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, 27 de agosto de 2009, Rad.No.AP 25000/23/26/000/2004/01062, Acción Popular.

Corte Suprema de Justicia.

Año 1972: Sala de Casación Laboral, Sentencia del 24 de febrero de 1972; Sala de Casación Laboral, Sentencia del 25 de julio de 1972.

Año 1976: Sala de Casación Laboral, Sentencia del 19 de agosto de 1976.

Año 1981: Sala de Casación Laboral, Sentencia del 7 de abril de 1981.

Año 1984: Sala de Casación Civil, Sentencia del 16 de agosto de 1984; Sala Plena, Sentencia del 5 de julio de 1984; Sala Plena, Sentencia del 24 de julio de 1984.

Año 1985: Sala de Casación Laboral, Sentencia del 31 de enero de 1985; Sala de Casación Laboral, Sentencia del agosto 22 de 1985.

Año 1986: Sala Plena, Sentencia 094 del 16 de octubre de 1986.

Año 1990: Sala Plena, Sentencia No.77 del 12 de junio de 1990; Sala Plena, Sentencia No.28 del 22 de febrero de 1990; Sala Plena, Sentencia 82 del 21 de junio de 1990.  

Año 1991: Sala de Casación Penal, Sentencia de junio 13 de 1991, Rad.No.2827; Sala Plena, Sentencia del 23 de mayo de 1991.

Año 1994: Sala de Casación Penal, Sentencia de marzo 2 de 1994.

Año 1995: Sala de Casación Penal, Sentencia de marzo 10 de 1995. 

Año 1998: Sala Penal, Sentencia de agosto 20 de 1998; Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad de junio 9 de 1998.

Año 1999: Sala de Casación Laboral, Sentencia del 6 de octubre de 1999.

Año 2000: Sala de Casación Penal, Sentencia de única instancia de octubre 25 de 2000, Rad.No.15.273.

Año 2001: Sala de Casación Penal, Sentencia de septiembre 3 de 2001, Rad. 16.837; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia de julio 10 de 2001.

Año 2002: Sala de Casación Penal, Sentencia julio 10 de 2002, Rad.No.13.681; Sentencia de febrero 10 de 1992; Sala de Casación Penal, Sentencia de abril 25 de 2002, Rad.No.16.408; Sala de Casación de Penal, Sentencia de septiembre 24 de 2002; Sala de Casación Penal, Sentencia de marzo 19 de 2002, Rad. No.13.085.

Año 2004: Sentencia del 29 de enero de 2004, Rad.No.17574.

Año 2005: Sala de Casación Civil, Sentencia No.50 de 2005.

Año 2009: Sala de Casación Penal, Sentencia No.30710 de 2009.

Tribunales y Juzgados.

Año 2007: Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca No.5942 de 2007; Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera, 31 de julio de 2007, Expediente: 2005-00737.

Año 2008: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, 2 de abril de 2008, Expediente: 250002326000-200500737.

ACUERDOS DISTRITALES.

Año 1995: Acuerdo 24 de 1995.

Año 2008: Acuerdo 308 de 2008.

CONCEPTOS.

Año 1998: Concepto No.1798 de 1998, expedido por el entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá.

Año 1999: Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría General, D.C. Unidad de Estudios y Conceptos, Oficio No.2-02308, del 11 de enero de 1999.

Año 2001: Concepto de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá No.60 de 2001.

Año 2002: Concepto No.2924 de junio 28 de 2002, del Procurador General de la Nación y del Viceprocurador General de la Nación y Concepto de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá No.002 de 2002.

Año 2004: Alcaldía Mayor de Bogotá, Concepto No.076 de 2004, Secretaría General.

DIRECTIVAS.

Año 2005: Directiva No.06 de 2005 de la Procuraduría General de la Nación.

DEDICATORIA

La vida conforme al Espíritu de Dios.

"…El fruto del Espíritu es amor, alegría, paz, paciencia, afabilidad, bondad, fidelidad".

Epístola del Apóstol San Pablo a los Gálatas, Cap. 5, Ver. 22.

A mi esposa Carmen Janeth, a quien prometí amor eterno desde la lejana adolescencia.

A mis hijos Natalia y Juan David, frutos de nuestro Amor y en quienes tenemos toda la esperanza, ante un todo, un mundo por descubrir.

A mis padres Francisco y Juana, quienes junto a mi esposa, hijos y hermanos hemos tenido la oportunidad de comprender que el "el Señor construye con y sobre la roca que desechan los arquitectos, pues Jehová de los Ejércitos es el único que nunca falla".

AGRADECIMIENTOS

A Dios, por permitirme la vida, aprender de ella, por seguir en ella, y por la Cruz que soportaré durante ella.

A Dios, a quien le ofrezco todos mis éxitos, fracasos, alegrías y tristezas; pues en la tierra quienes con facilidad se declaran autores de tus éxitos, con urgencia se declaran lejanos a tus fracasos, desgracias y tristezas.

Al Pbro. Laureano Ordosgoitia Gonzales,

Sacerdote de la Diócesis de Sincelejo, quién nos Ministro junto a Carmen Janeth el Sacramento del Matrimonio, y a nuestros hijos Natalia y Juan David les Ministró el Sacramento del Bautismo, en la Capilla Santa María de los Ángeles de la Parroquia Santa Mónica de Bogotá D.C.

A la Congregación de Hermanas Franciscanas Misioneras de María Auxiliadora, quienes en el Colegio Santa Clara de San Onofre, Sucre me formaron en los valores y principios de la fe, en especial las Hermanas María de los Angeles Murcia Peralta; Carmen Alicia Meza Atencia, Lilia Sprockel, Blanca Cecilia López Baron y María del Carmen Quintero Castrillón.

A mis compañeros de la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio Público, a quienes les debo mi formación en el derecho público, mi experiencia profesional en la docencia y en el del derecho disciplinario.

A mis compañeros de la Maestría en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, en donde dediqué largas horas, días y meses de estudios para investigar y llevar a feliz término las acciones para culminar este trabajo.

Oración al Señor de la Victoria

Cuando todo se desmorona en nuestros

proyectos humanos,

en nuestros apoyos terrestres;

cuando de nuestros mas bellos sueños

sólo nos queda la desilusión;

cuando nuestros mejores esfuerzos

y nuestra más firme voluntad

no alcanzan el objetivo propuesto;

cuando la sinceridad y el ardor del amor

nada consiguen;

y el fracaso está ahí, desolador y cruel,

frustrando nuestras mas bellas esperanzas,

Tú permaneces, Señor, indestructible y fuerte,

Nuestro amigo que todo lo puede,

Tus designios permanecen intactos,

Nada puede impedir que tu voluntad se cumpla.

Tus sueños son más bellos que los nuestros, y Tú los realizas.

Conviertes los fracasos en un triunfo mayor, nunca eres vencido.

Tú, que de la pura nada haces surgir el ser y la vida,

Tomas nuestra impotencia en tus manos creadoras, con infinito amor, y la haces producir un fruto, obra tuya, mejor que todos nuestros deseos.

En ti, nuestra esperanza se salva del desastre, cumplida en plenitud. Amen.

Presbítero IGNACIO LARRAÑAGA ORBEGOZO

Secerdote Capuchino, Loyola- España.

Orden Capuchina Franciscana.

Autor:

Inocencio Meléndez Julio