Cuando se consulta en diferentes fuentes acerca del concepto de Estado, se encuentra que existen muchas y diversas apreciaciones de los autores que han intentado definir al Estado. La historia romana afirma que Cicerón dijo que "Es una multitud de hombres ligados por la comunidad del derecho y de la utilidad", o sea que desde la antigua Roma ya se pensaba en el concepto. Luego por la época feudal, se le atribuye a San Agustín la afirmación de que "Es una reunión de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la común participación de las cosas que aman". Pero fue en la transición entre feudalismo y capitalismo, cuando fue necesario darle forma al organismo, que los autores y pensadores más se preocuparon por construir un concepto. Bodino dijo que "Es un conjunto de familias y posesiones comunes gobernadas por un poder de mando según la razón"; Kant afirmó que "Es una variedad de hombres bajo leyes jurídicas" y entre 1650 y 1750 varios escritos figuran haciendo el esfuerzo de crear un concepto.
Tomado del Internet[9]encontramos otros autores que, según dice el autor del artículo, han construido conceptos así:
Oppenheimer: "Es la institución social impuesta por el grupo victorioso al derrotado, con el propósito de regular su dominio y de asegurarse contra la rebelión interna y los ataques del exterior"
Jellinek: "Es una asociación de hombres sedentarios dotada de un poder de mando originario"
Bluntschli: "Es la personificación de un pueblo"
Duguit: "Es una corporación de servicios públicos controlada y dirigida por los gobernantes"
Spengler: "El Estado es la historia considerada sin movimiento. La historia es el Estado pensado en el movimiento de fluencia"
Kelsen: "El Estado es el ámbito de aplicación del derecho. El Estado es el derecho como actividad normativa. El Derecho es el Estado como actividad normal. En el Estado alcanza el pueblo su personalidad jurídica"
Heller: "El Estado es la conexión de los quehaceres sociales. El poder del Estado es la unidad de acción organizada en el interior y el exterior. La soberanía es el poder de ordenación territorial exclusiva y suprema"
Carre de Malberg: "Es la comunidad política como territorio propio y que dispone de una organización"
Adolfo Posada: "Son los grupos sociales territoriales con poder suficiente para mantenerse independientes"
Groppali: "Es la agrupación de un pueblo que vive permanentemente en un territorio con un poder de mando supremo, representado éste en el gobierno"
Agrega la autora de la monografía que "existen infinidad de definiciones más, de entre las cuales Arnaiz, elige tres, las cuales se citan a continuación" y cita:
1) Definición ahistórica: "El Estado como Institución Política es la forma política de un Pueblo o la organización política suprema de un pueblo".
2) Definición moderna (Jellinek): "El Estado es la agrupación humana sedentaria con un poder de mando originario"
3) Definición del Estado Moderno (Duguit): "El Estado existe y existió allí donde hubo una relación entre gobernantes y gobernados en orden a la solidaridad social"
Además de las definiciones, también existen conceptos extensos en los que se observa al Estado desde diferentes puntos de vista. Está el enfoque marxista[10]que resalta el poder de Estado como el aparato a través del cual la clase dominante ejerce su dominación, atribuyéndole al Estado el único fin de reproducir las condiciones de las relaciones de producción y por lo tanto la tarea de perpetuar la dominación de clase. En el enfoque marxista, el Estado, junto con el régimen político, constituyen la instancia política del modo de producción, que conjuntamente con la instancia ideológica, tienen el rol principal de reproducir las condiciones de la base económica caracterizada por las relaciones de producción, las que en el capitalismo, son de propiedad privada de los medios de producción y venta de fuerza de trabajo por quienes no son propietarios de estos medios. También cita el artículo de internet un concepto que afirma que "En la base del Estado se encuentra una serie de hechos sociales, una serie de relaciones humanas; estas relaciones son actos del hombre, condicionados por el contenido psíquico propio de la naturaleza anímica de los seres humanos; por consiguiente, el Estado es una creación humana consistente en relaciones de voluntad de una variedad de hombres" y lo que la autora llama el Concepto jurídico del Estado, señalando que es "La corporación formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio da como resultado un Estado."[11]
Según las clases elementales de la escuela secundaria, el Estado tiene elementos esenciales que lo constituyen y siempre que estos elementos existan, está configurado un Estado. Son el territorio, la población, el gobierno y la soberanía. En Internet, el territorio, como el espacio o porción geográfica en la que se realiza la actividad estatal, que comprende el suelo con todos sus accidentes estructurales, el subsuelo y el espacio aéreo. El territorio constituye la base física del Estado, y por lo tanto, existen relaciones entre la geografía y la política. La población, o sea la totalidad de individuos que habitan el territorio y que presenta dos aspectos: uno, demográfico o cuantitativo, referido a su número y densidad; otro, demológico o cualitativo, vinculado a la raza, herencia y selección. La población, es decir, la totalidad de los individuos que forman el pueblo en el Estado, son sujetos activos y pasivos de derechos y obligaciones. El gobierno que es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea de conducta, un precepto, a individuos humanos; su misión principal es ordenar, naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecución del bien público. La soberanía como elemento modal de la estructura dinámica de la forma política moderna; es un elemento o atributo del Estado y una cualidad del poder que convierte un determinado poder político en supremo, adicionando a su capacidad de dirección la de obrar como instancia final de decisión, acción y sanción; el poder determinado como soberano no se encuentra subordinado ningún otro; tiene superioridad, siendo, en su especie, el poder más alto; la soberanía se encuentra relacionada con el imperio de la ley, ya que una hace posible la existencia de la otra, el orden jurídico impera en función de la soberanía. En tales condiciones entonces podemos afirmar que el Estado es una población asentada en un territorio, que se somete a un gobierno quien adopta poder soberano[12]
De todas las diversas consideraciones referidas en las notas anteriores, algunos elementos son comunes: los romanos se refieren al derecho; los escolásticos al enlace según un elemento común; los pre-modernos se refieren a la razón y el poder jurídico; en la mayoría se encuentra referencia a la autoridad, la organización y las reglas de juego del conjunto humano que se rige por dicho ente.
Por todo lo anterior, se deduce que el Estado se constituye en un instrumento importante de la especie para defender la subsistencia y para avanzar en el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida. Por eso el debate político contemporáneo gira en torno a una organización social con alta o baja presencia del Estado en la economía, siendo ésta, la base sobre la cual se erige el conglomerado social. La discusión conceptual del siglo veinte en materia de economía para proponer las fórmulas que se deben aplicar en beneficio de la sociedad, de una u otra forma, colocaban al organismo como eje de la discusión; así que cuando se discute sobre gerencia pública, los conceptos se derivan de las fuentes doctrinarias que argumentan una u otra posición frente al papel del Estado.
Dos autores son los más relevantes en este debate: por un lado John Maynard Keynes, economista inglés y por el otro Friedrich August von Hayek, economista y filósofo austriaco. El primero, quien pensando en la economía, termina sentando las bases de una postura política. Fue la preocupación que tenía por la ocupación, es decir, porque la economía utilizara todos los recursos disponibles, en ese tiempo, tierra, capital y trabajo, de modo que se pudiera lograr el pleno empleo de todos ellos, que le hizo ver en el Estado un papel determinante. En su teoría general, sentó las bases para el principal avance teórico de la época, consistente en la confianza sobre la capacidad gubernamental para influir, si no determinar, mediante las políticas fiscal y monetaria el nivel de la actividad económica. Se prestó gran atención al modo como, mediante los gastos del gobierno, podía remediarse la subocupación en el corto plazo, sobre la base de la proposición keynesiana de que la inversión y la propensión al consumo de la gente, determinan conjuntamente el ingreso y la ocupación. Luego otros autores como Samuelson[13], entre otros, sobre las mismas bases desarrollaron conceptos que consolidan una teoría acerca del papel del Estado en la economía y por supuesto en el contexto de lo social bajo el concepto de la política social.
Por el otro lado está Hayek, de quien el periodista francés Denis Boneau, miembro de la sección francesa de la Red Voltaire, escribe en la página web de Corriente Roja el 13 de octubre de 2009, las siguientes notas sobre este economista:[14]
"Friedrich von Hayek se ha empeñado en desacreditar a toda costa la regulación económica alegando que es demasiado compleja para pretender organizarla. Su teoría del «Estado mínimo» se ha convertido en la religión del Partido Republicano de los Estados Unidos en oposición tanto al «New Deal» de los demócratas como al marxismo de los soviéticos. Su escuela, financiada por las fundaciones de las grandes transnacionales, se ha estructurado alrededor de la Sociedad del Monte Peregrino, ha obtenido siete veces el premio Nobel de Economía y ha inspirado a los gobiernos de Pinochet, Reagan y Thatcher.
El pensamiento económico y político de Friedrich A. von Hayek se ha impuesto como fundamento ideológico del orden liberal. Constituye al mismo tiempo el producto de una historia particular y de una red de relaciones desarrollada a la sombra de las grandes fundaciones norteamericanas.
Hayek, dando continuidad a la tradición liberal iniciada por Adam Smith, defiende una concepción mínima del Estado. Su especial aporte corresponde a la crítica radical de la idea de «justicia social», noción que disimula, según él, la protección de los intereses corporativos de la clase media. Preconiza la eliminación de las intervenciones sociales y económicas públicas.
El Estado mínimo es un medio para escapar al poder de la clase media que controla el proceso democrático a fin de obtener la redistribución de las riquezas mediante el fisco. Su programa es expuesto en La constitution de la liberté [La Constitución de la Libertad] (1960): desreglamentar, privatizar, disminuir los programas contra el desempleo, eliminar las subvenciones a la vivienda y el control de los alquileres, reducir los gastos de la seguridad social y finalmente limitar el poder sindical. El Estado no puede asegurar la redistribución, sobre todo en función de un criterio de «justicia social».
Su papel se reduce a brindar un marco jurídico que garantice las reglas elementales del intercambio. En 1976 llega a proponer la desnacionalización de la moneda, es decir, la privatización de los bancos centrales nacionales para someter la creación monetaria a los mecanismos del mercado. Otras de sus posiciones parecen matizar el radicalismo de su liberalismo; preconiza, por ejemplo, la creación de un ingreso mínimo, pero esta propuesta debe verse como una rehabilitación de la ley inglesa de los indigentes y no como la marca de un «socialismo hayekiano».
La teoría desarrollada por Hayek está basada en una creencia compartida por todos los liberales, desde los clásicos hasta los partidarios de las tesis austriacas. La metáfora de la «mano invisible», que asegura en el pensamiento de Adam Smith la adecuación de la oferta y la demanda en los diferentes mercados, ilustra perfectamente este presupuesto común que tratan todos de demostrar a partir de diferentes postulados: equilibrio general de Walras, desarrollado por Pareto; orden espontáneo del mercado o catalaxia para la escuela austriaca, lo que es el resultado de acciones no concertadas y no el fruto de un proyecto consciente. No se quiere, no se planifica el orden del mercado, es espontáneo.
Más vale un régimen no democrático que garantice el orden espontáneo del mercado que una democracia planificadora. Es el razonamiento que justificará la presencia de los «Chicago boys» en Chile. El pensamiento de Hayek es una mezcla de conservadurismo (crítica a la democracia inspirada en la denuncia de la Revolución Francesa de Edmund Burke) y de liberalismo (Adam Smith). Alerta contra la democracia ilimitada que conduce irremediablemente al reino de la democracia totalitaria.
En realidad Hayek está obsesionado por las clases medias que controlan los regímenes democráticos: «Hay una gran parte de verdad en la fórmula según la cual el fascismo y el nacional-socialismo serían una especie de socialismo de la clase media». Por otra parte, teme a los pobres cuyas reacciones son imprevisibles. Reclama un ingreso mínimo «aunque sólo sea en interés de los que pretenden permanecer protegidos de las reacciones de desesperación de los necesitados». Aunque haya rechazado la idea de justicia social, Hayek desarrolla una concepción especial de la justicia, liberal, pero a la vez conservadora, incluso si se defiende en un artículo titulado: Pourquoi je ne suis pas conservateur? [Por qué no soy un conservador?.
Sus posiciones contra la «tercera vía democrática y social» simbolizada por el New Deal rooseveltiano y el laborismo inglés explican la marginación de los ultraliberales a principios de los años 50, especialmente en el seno de la más poderosa de las organizaciones de intelectuales anticomunistas, el Congreso para la Libertad de la Cultura".
En la biografía del personaje se lee que[15]Hayek es nombrado profesor en la London School of Economics en 1931 y luego en Chicago en 1950. En 1962 es profesor de Economía Política en Alemania Federal… Este recorrido universitario no es casual: la London School of Economics, financiada por la Fundación Rockefeller, y la universidad de Chicago son bastiones de la economía liberal. Constituye así una red política e intelectual internacional en la que ha sabido reunir a liberales, a conservadores británicos y norteamericanos, pero sus teorías han sido difundidas también en toda Europa Occidental. Cercano a Raymond Aron, quien populariza sus tesis en Francia, se pretende un «liberal intransigente» comprometido al mismo tiempo contra el sovietismo y el fascismo.La retórica del antitotalitarismo constituye una vez más el instrumento ideológico privilegiado de los intelectuales comprometidos con el Congreso para la Libertad de la Cultura, organización dirigida por la CIA desde 1950 hasta 1967. Sin embargo, a partir de 1955, los ultraliberales conducidos por Hayek son marginados frente a los «laboristas», que representan una «tercera vía» socialdemócrata y que contribuyen a redefinir las orientaciones ideológicas del Congreso para la Libertad de la Cultura. Así, un nuevo programa surge de la Conferencia Internacional de Milán.
En París, Josselson, con el apoyo de la Fundación Rockefeller, recluta y financia a los participantes. La lista de ponentes es aprobada por un comité compuesto por Raymond Aron, Michel Collinet, Melvin Lasky, Sidney Hook, Denis de Rougemont… Cinco oradores son cooptados. Son los encargados de establecer las directrices de la ideología anticomunista del Congreso para la Libertad de la Cultura en la sesión inaugural.
El coloquio Walter Lippman (1938), en el que participan Mises y Hayek, fue la ocasión de reunir a profesores universitarios liberales hostiles al fascismo, al comunismo y a todas las formas de intervencionismo económico del Estado. El libro de Walter Lippman, The Good Society, constituye el manifiesto temporal, en espera de La route de la servitude (Camino de servidumbre), del grupo de intelectuales relativamente marginados en la época del keynesianismo triunfante. Según Walter Lippman[16], el colectivismo es la raíz común de los totalitarismos fascista y comunista.
En 1947, en la lógica del plan Lippman, Hayek participa activamente en la fundación de la Sociedad del Monte Peregrino[17], que en cierta forma «constituye la casa matriz de los think tanks neoliberales». Un empresario suizo, Albert Hunold, permite concretar las propuestas de Hayek, que desea implementar un «forum liberal internacional», y de Wilhem Röpke, que trata de lanzar una revista internacional. Hunold reúne a industriales y banqueros suizos a fin de financiar el think tank liberal. Reúne a intelectuales provenientes de variadas corrientes pero que comparten la misma creencia en el equilibrio espontáneo del mercado: a monetaristas como Milton Friedman, a miembros de la escuela del Public choice (James Buchanan), así como a personalidades asociadas a la corriente neoaustriaca. Las reuniones internacionales son financiadas, en un primer momento, por las fundaciones Relm y Earhart.
La Sociedad del Monte Peregrino recibe a continuación el apoyo de las siguientes ultra conservadoras instituciones: La Fundación John Olin, la Lilly endowment, la Fundación Roe, la Scaife Family Charitable Trust y la Fundación Garvey.
La Sociedad del Monte Peregrino ara en el mar durante veinticinco años. Los ideólogos neoliberales permanecen aislados en un contexto de consenso intervencionista. Será necesario esperar hasta la crisis del keynesianismo para que las ideas de Hayek se impongan entre las élites políticas. Gran Bretaña será el terreno de la implementación de las medidas preconizadas.
Fundado en 1955, el Institute of Economic Affairs (IEA) trabaja para difundir las tesis de Hayek y del monetarismo, teniendo principalmente como objetivo a los medios patronales (que permanecen por largo tiempo desconfiados) y financieros. Ralph Harris, quien fue director de la organización, es magnificado desde 1979 por Margaret Thatcher. Para apoyar esta dinámica de conversión liberal, miembros del Partido Conservador (entre ellos Margaret Thatcher y Keith Joseph) crean en 1974 el Centre for Policy Studies.
En 1977 surge otra organización: el Adam Smith Institute. Gran Bretaña entra en una etapa de «revolución conservadora». La victoria de Thatcher en 1979 consagra el éxito de los think tanks neoliberales. Miembros de estas organizaciones como Geoffrey Howe y Nicholas Ridley fueron los pilares de los gobiernos conservadores.
En los años setenta, que son los de la conversión de numerosos políticos británicos, se asiste a un acercamiento entre los conservadores y los liberales, a un matrimonio entre los herederos de Burke y de Smith.
Esta rápida historia de los think tanks neoliberales resalta el peso político de las concepciones económicas de Hayek. A partir de la Sociedad del Monte Peregrino supo imponer su idea de Estado (mínimo, sin ningún poder de intervención económica) y del mercado («laissez-faire»). Como prueba de su hegemonía intelectual recibe el premio Nobel en 1974, que luego le es atribuido a seis de sus amigos ultraliberales: Milton Friedman (1976), George Stigler (1982), James Buchanan, Maurice Allais (1988), Ronald Coase (1991) y Gary Becker (1992). De cierta forma es el programa que había formulado en su obra "La Constitution de la Liberté" que se impuso como «pensamiento económico único» a finales del siglo XX[18]
2.2. EL ESTADO MODERNO
Llámase Estado Moderno al Estado Burgués, ese que se diseñó y construyó en la segunda mitad del Siglo 18, con los aportes conceptuales y teóricos de ideólogos como Bodino con "Los Seis Libros de la Republica", Grocio con "El Derecho a la Guerra y a la Paz", Altusio con "Política", Hobbes con "El Leviatán", Locke con "Ensayo Sobre el Gobierno Civil", Rousseau con "El Contrato Social", Montesquieu con "El Espíritu de las Leyes" y demás procesos intelectuales que ocurrieron después de la separación de la Iglesia y del Estado al finalizar la guerra de los 30 años en la Paz de Westfalia.
El Estado Burgués se erigió sobre el concepto de libertad. Se trataba de esa libertad individual tan necesaria para conseguir dinero dentro de las nuevas condiciones económicas históricas, derivadas del sistema capitalista que se estaba gestando. Libertad que se contraponía a los amarres de tipo feudal que venían de la anterior fase histórica cuando el absolutismo monárquico impedía el libre pensar, decidir y actuar. Una libertad indispensable para que el sistema de mercado pudiera operar con sus propias leyes y los procesos económicos de la empresa con trabajadores libres, pudiera tener éxito.
Por supuesto, una sociedad basada en la libertad individual necesitaba un ordenamiento y unas reglas de conducta individual que evitaran la generalización del caos. Para ello, era necesario un ente con autoridad y poder que pusiera orden y regulara las interacciones de los individuos y la ocupación común de los territorios. Ese ente no podía ser otro que el Estado, el cual para ser neutral y objetivo en el ejercicio del ordenamiento social, no podía sustentarse en las normas religiosas de las que se había emancipado en Westfalia, sino que debía tener nuevos criterios y pautas que se agruparían dentro del concepto de Derecho. Igualmente, para tener independencia con equilibrio para todo el conglomerado, no podía depender del poder religioso sino de la misma base social que lo sostiene y hacia donde se dirige su papel. El poder del Estado radica en el pueblo y su funcionamiento se rige por el derecho; solo así la libertad individual, que no es otra que la libertad para el enriquecimiento económico, encuentra las condiciones propicias para una nueva sociedad: la Sociedad Capitalista con su propio régimen político, el Régimen Democrático.
El móvil que impulsó la creación del Estado Moderno fue económico. Si no hubiera nacido una clase burguesa con poder económico resultante de los nuevos procesos económicos de producción y distribución, no hubiera sido necesario un nuevo tipo de Estado y hubiera continuado el Estado monárquico. Por esa razón las funciones que se le asignaron son en concordancia y dependientes de las condiciones del sistema económico, donde prevalecen los intereses y requerimientos de los más beneficiados económicamente por el sistema.
Desde aquella época y durante dos siglos, los beneficiados del sistema fueron los industriales. Personas que con su capacidad de trabajo lograron acumular riqueza (Excedente Económico) a través de actividades productivas del sector secundario. La riqueza social estaba concentrada en la actividad industrial y las funciones del Estado estaban acondicionadas para proteger los intereses del los industriales.
Además de los fines que se le asignaron al Estado como son la defensa frente al exterior y la conservación de la paz y el orden dentro del territorio, en últimas se dice que su principal tarea es lograr el bien común, lo cual se traduce en buscar el bien para todos, sin excepción, los miembros de la sociedad. Pero ante un sistema económico cuya principal características es la de propiciar desigualdades de todo orden, la misión del Estado se vuelve difícil. ¿Cómo hace este ente por mucho poder que tenga, para luchar en contra de las leyes que rigen el sistema capitalista y alcanzar el objetivo general de bien para todos, si esto va en contra de las minorías más beneficiadas del sistema económico?
2.3. CAMBIOS CONSTITUCIONALES
Precisar los factores del tipo de Estado que conlleva el modelo gerencial requiere comprender los fenómenos históricos determinantes de la Constitución Política, de la cual se desprende los elementos inherentes a la administración del Estado. Algunos análisis muestran cómo son los sucesos supranacionales derivados de los procesos universales y estos a la vez consecuenciales de los intereses de los grupos de poder económico mundial, los hechos que explica el por qué se cambia la Constitución Política en países dependientes como Colombia.
Un ensayo elaborado como trabajo de grado en la Especialización en Derecho Constitucional de la Universidad Libre seccional Cali, muestra un análisis comparativo entre la constitución de 1886 y la de 1991, donde señala los hechos internacionales que determinan los cambios en la Constitución Política colombiana[19]
2.4. LA CONSTITUCION EN EL SIGLO XIX
Dice el citado ensayo académico:
"La vanguardia del desarrollo industrial por esa época estaba en manos de Inglaterra y por tanto la mayor influencia internacional la ejercía ese país, la cual se extendió durante toda la segunda mitad del siglo, período que se le conoce como la "Era Victoriana" por haber estado en el trono la Reina Victoria. Estados Unidos, por su parte, país de este continente que en el siguiente siglo emergió en el concierto mundial, durante el comienzo de la segunda mitad del siglo le tocó vivir una guerra civil que le obligó a postergar hasta finales del mismo su ímpetu en el desarrollo económico y la influencia hacia el exterior. De modo que Inglaterra era el centro de poder económico mundial y con ello también el epicentro de la influencia política."
"El epicentro tecnológico de la economía inglesa era la metalurgia. La existencia de carbón y hierro acompañados de importantes avances en la agricultura y el alejamiento de los problemas de guerra de otros países europeos, permitió a este país consolidar la industria que aprovechó la capacidad energética interna para llevar la máquina a la actividad productiva. Con ello generó una oferta cuantiosa de bienes, suficiente para cubrir su mercado interno y salir al resto del mundo buscar otros lugares donde vender, con el complemento de la actividad colonial que le permitía extraer las materias primas de otros países para alimentar su industria metalúrgica y metalmecánica. Ya lo dicen los textos de historia: "En Política Exterior, Inglaterra se consolida como potencia política, militar y económica, con un Imperio colonial de primer orden. La política con respecto a Europa de aislamiento, permitió centrar todos sus esfuerzos en la expansión colonial. A pesar de esto, participó en algunas cuestiones, así apoyó los nacionalismos, belga, italiano y alemán y se opondrá a la expansión rusa en su enfrentamiento contra los turcos. Pero como hemos dicho, será a su expansión colonial a la que dedicará sus mayores esfuerzos. Australia, Estados Unidos, Canadá y Sudáfrica, eran zonas de poblamiento inglés, unos dependían de ella y en el caso de Estados Unidos le servía como mercado para sus productos manufacturados. A partir de la segunda mitad del siglo XIX, India será la colonia más importante del reino británico la joya de la Corona"[20] .
"Paralelamente al fortalecimiento industrial y al expansionismo imperial hacia otros países, en el interior se desarrollaban actividades políticas de especial significado para el pensamiento universal. Se destacan pensadores como Gladstone y Disraeli[21]
"Se ubican entonces dos líneas de pensamiento bien demarcadas: por una parte, el librecambio o sea el dominio de las fuerzas del mercado con un Estado permisivo sin mucho poder en la economía, con libertad para el comercio exterior y con libertades extremas que se emancipan del pensamiento religioso. Por otra parte, la propuesta de un Estado interventor proteccionista, que cierra las fronteras y con una tarea benefactora que también se le ha llamado paternalista pero también aferrado a la tradición conservadora de las costumbres y la moral."
"En el campo económico, además de los ímpetus imperiales del Reino Unido, se destaca el desarrollo industrial con la inclusión de la energía en la motricidad de las fábricas. Ramas industriales relevantes como la transformación de productos primarios como la lana y su derivado estrella el paño inglés, la industria metalmecánica con su producto estrella los ferrocarriles y otros bienes de producción como las máquinas y las herramientas, lo mismo que los bienes intermedios como los insumos para la construcción. Todas estas actividades industriales, ávidas de mercados por fuera de las fronteras del reino."
"Para 1863 se había instaurado una Constitución Política mediante la cual se había implantado un Estado federalista con existencia de Estados de cobertura regional, que obedecían a las élites locales de poder y correspondían con la doctrina de liberalismo radical que hasta incluía la separación del Estado y la Iglesia, con serios efectos en la política fiscal por el cambio de propiedad de las tierras que pertenecían a la Iglesia y que ahora se convertían en fuente de pago de servicios al Estado o en bienes susceptibles de gravamen."
"Después de serios conflictos entre los grupos de poder de Bogotá y los territoriales, dice la historia que "El conflicto dio el triunfo a Mosquera quien, desde 1861, se había proclamado presidente provisional de la República. Posesionado de su cargo, ejerció la presidencia como un dictador mientras convocaba a una convención para redactar una nueva constitución. En medio de la guerra se creó el estado de Tolima".
"El rasgo más sobresaliente de la dictadura de Mosquera fue su política anticlerical. Poco después de asumir la presidencia ordenó la expulsión de los jesuitas y el destierro del Arzobispo de Bogotá. Además, decreto la tuición de cultos, es decir, una ley que prohibía a los religiosos ejercer sus funciones sin autorización del Gobierno. Mediante el decreto de desamortización de bienes de manos muertas, expropió los bienes que pertenecían a comunidades religiosas que no podían ser puestos en venta. Las comunidades que se opusieron a este decreto fueron abolidas."
"En realidad, lo que se pretendía con esta ley no era solamente atacar a la Iglesia sino también mejorar la situación del Tesoro Nacional. Las tierras expropiadas pasaron a manos del Estado que las vendió al mejor comprador. En esta forma, la ley no favoreció a los campesinos sin tierras ya que los bienes expropiados fueron adquiridos por ricos comerciantes y terratenientes."
"En medio de la guerra civil, que continuaba porque algunos sectores de la población no estaban conformes con la dictadura, Mosquera convocó a una convención para elaborar una nueva constitución. La convención, compuesta en su mayoría por liberales radicales, es decir, por el ala del liberalismo que pretendía aplicar en el país los más puros principios del liberalismo clásico, se reunió en Rionegro en 1863, y redactó una nueva carta constitucional. Se inició entonces el período radical, que se extendió hasta 1885."[22]
La Constitución de 1863 proclamó libertades individuales tales como libertad de comercio, de opinión, de imprenta, de enseñanza, de asociación, etc. Así mismo, concedió a los ciudadanos el derecho de portar armas y de comerciar con ellas y libertad para entrar y salir del país sin pasaporte ni autorización. También suprimió la pena de muerte. Además, concedió la ciudadanía colombiana a cualquier ciudadano de las repúblicas hispanoamericanas que residiera en nuestro país. Estableció la separación entre la Iglesia y el Estado y prohibió al clero adquirir propiedades. Igualmente, proclamó el derecho del gobierno para inspeccionar todos los cultos religiosos. Redujo el período presidencial de 4 a 2 años y quitó poderes al presidente de la República. La máxima autoridad de la nación residía en el Parlamento por ser este el representante de los ciudadanos. La administración de justicia dependía de las leyes de cada Estado.
El papel del Estado quedó reducido al de vigilar el orden público y garantizar que se respetaran las libertades individuales y se le privó de intervenir en las actividades económicas. O sea un Estado al puro estilo liberal clásico, muy similar a los planteamientos del inglés Gladstone.
Entre 1874 y 1880, Inglaterra había tenido a Disraeli como Primer Ministro, período en el cual el imperio desplegó su mayor esfuerzo colonialista. Los intereses de la economía inglesa se basaban en obtener materias primas en los países satélite para alimentar su industria nacional y así mismo vender los productos de su industria en los mercados de ultramar lo que, de paso, aseguraba también el negocio para las empresas de transporte marítimo inglesas, que en esa época eran las más poderosas del mundo gracias al desarrollo de la industria naviera.
Para la Constitución de 1863 se encontró con un terreno abonado en los comerciantes a quienes les interesaba el librecambio. En la revolución del medio siglo, que fue una guerra intestina, habían triunfado los grandes comerciantes de modo que ellos tenían el poder y les convenía la libertad para importar mercancía y a la vez para exportar las materias primas que ya para esa época, necesitaba la industria inglesa. Pero ya en el decenio de los ochenta, treinta años después, las condiciones económicas internas eran diferentes y las políticas que aplicaba el reino a comienzos del decenio, seis años antes de la constitución, eran las de Disraeli. Por supuesto, las influencias de un país a otro siempre llegan con más de un lustro de retardo. Al respecto dice Tirado: "En 1885 todavía era más barato el transporte de una mercancía entre un puerto inglés y Medellín que entre esta ciudad y Bogotá. La exportación de tabaco amplió la capacidad importadora que fortificó a la burguesía comerciante e hizo posible la navegación a vapor por el río Magdalena, lo cual a su vez rebajó costos para la introducción de mercancías y golpeó la producción manufacturera nacional. De contera, ese fortalecimiento de los comerciantes, y el peligro para los artesanos, creó la instancia política para que la burguesía comerciante pudiera movilizar a esta clase social en el proceso revolucionario de mediados del siglo XIX."[23]
Como efecto de las políticas basadas en el radicalismo que fueron incluidas en la Constitución de 1863, se fortalecieron elites regionales de terratenientes y comerciantes a quienes el Estado solicitaba préstamos para aliviar la situación fiscal. Además el gobierno nacional había perdido imagen y las exportaciones de tabaco se habían ido al suelo. El liberalismo se había dividido en dos tendencias, los radicales que defendían la Constitución vigente y los moderados que, junto con los conservadores, querían cambiar hacia el centralismo. A pesar de la división, Aquileo Parra, quien era radical, fue elegido presidente y tuvo que enfrentar la sublevación de los conservadores de Tolima y Antioquia. Luego fue elegido Julián Trujillo con el apoyo de liberales moderados y conservadores, quien inició los cambios políticos en lo que se refiere a las relaciones con la iglesia aunque el Congreso de mayoría liberal radical, no estuvo de acuerdo. Sin embargo este presidente creó las condiciones para facilitar los cambios en contra de las normas de la Constitución de Rionegro.
Dicen los historiadores que "El gobierno de Trujillo abrió el camino a la Regeneración, un movimiento político cuyo objetivo era la restauración política y económica del país, el restablecimiento de la paz y el fortalecimiento de las instituciones y del poder del Estado. A la cabeza de este movimiento estaba Rafael Núñez, quien contaba con el apoyo de los liberales moderados y de los conservadores."[24]
Desde 1880 en adelante, con los gobiernos de Núñez, Zaldúa y Otálora se aceleró el derrumbe del radicalismo y se comenzó a promover una nueva constitución de carácter centralista. Los radicales y caudillos regionales se opusieron a esta idea y atacaron a Núñez mediante un conflicto que se inició en Santander y se extendió a otros estados; pero con el apoyo de los conservadores y los liberales moderados que se unieron en el Partido Nacional, Núñez pudo vencer a los sublevados y declarar la nulidad de la Constitución de Rionegro.
La constitución de 1886 consagró el pensamiento de Núñez y del Movimiento de Regeneración el cual decía que la Constitución debía reflejar un equilibrio entre el poder del Estado y las libertades individuales y que se debía imponer la libertad y el orden como bases para gobernar, lo cual sólo sería posible si existiera un Estado centralizado con un poder ejecutivo fuerte.
La Constitución de 1886 estableció la descentralización administrativa y la centralización política. Solamente existirían un congreso y un poder ejecutivo centrales, una legislación para toda la nación y un ejército único. Los antiguos estados, que de ahí en adelante se llamarían departamentos, gozarían de autonomía para asuntos administrativos tales como obras públicas, educación y servicios públicos entre otros, pero el nombramiento de los gobernadores era responsabilidad del presidente de la República. Proclamó la religión católica como elemento esencial dentro del orden social y la responsabilidad del Estado de proteger la Iglesia. Además, la educación pública quedó a cargo de la Iglesia. Respetaba las libertades individuales pero establecía ciertos límites a las mismas. Restableció la pena de muerte para delitos graves y reservó para el gobierno el derecho exclusivo de fabricar y comerciar con armas. Otorgó el derecho de votar por concejales y diputados a los varones mayores de 21 años que ejercieran profesión, arte u oficio y sólo los varones con renta superior a los $500 anuales y propietarios de bienes inmuebles podían votar por los representantes y designar a los electores encargados de elegir presidente y vicepresidente.
Un Estado Nacional con un gobierno central fuerte, era un campo apropiado para los intereses expansionistas de Inglaterra. El país europeo necesitaba mercados nacionales extensos que permitieran la colocación de grandes volúmenes de mercancías para lo cual se requería fronteras y trámites de comercio exterior únicos. También era adecuado un solo gobierno para facilitar los trámites y con la suficiente fortaleza para brindar protección de la competencia de los demás países europeos y de Estados Unidos que ya para esa época había terminado la guerra civil y con el triunfo del norte, estaba fortaleciendo su desarrollo industrial. Por ello, a las empresas inglesas en el extranjero no les convenía el librecambio que fue favorable a mediados del siglo, cuando ni USA ni Alemania le podían competir. Adicionalmente, la construcción de mercados nacionales en países extranjeros, le permitía a Inglaterra vender sus ferrocarriles desde la construcción, la concesión y los productos como locomotoras, vagones y rieles, así como la navegación fluvial donde podían vender sus barcos de vapor.
Las buenas relaciones entre Iglesia y Estado era un principio típicamente inglés. El gobierno central fuerte era un postulado propio de los conservadores ingleses y la construcción de mercados nacionales integrados a través de los medios de transporte que fabricaba la industria inglesa como buques de vapor y trenes, era la mejor oportunidad para vender paños, productos de hierro y acero, medicamentos, bebidas, insumos agrícolas y demás productos del reino, además con financiamiento a través de préstamos de los bancos ingleses que brindaban servicio fácilmente a los gobiernos.
2.5. EL ESTADO BUROCRATICO
Para comprender las características del Estado Burocrático, necesariamente hay que recurrir a Max Weber[25]y con ello a situaciones históricas de comienzos del siglo XX. El término burocracia fue acuñado por dicho autor, quien lo derivó del alemán «büro», que significa oficina y luego se ha dicho que una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales. El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social, un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder, la clase dominante.
Según se deduce de sus escritos, es la autoridad la que genera el poder, de donde se deduce que tener autoridad es igual a tener poder, aunque en la realidad se observa que tener poder no siempre significa tener autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Para Weber los tipos de autoridad son la autoridad tradicional, la autoridad carismática y la autoridad racional, legal o burocrática.
El Modelo Burocrático[26]que se aplica para analizar el Estado Moderno es un concepto organizacional que se deriva de los trabajos de Weber. Aunque el punto de vista de este pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos y Politólogos desde comienzos del siglo pasado, ha sido desde cuando se utilizan sus conceptos en el estudio académico de la administración, cuando ha tomado relevancia para el análisis de la administración pública.
Según Max Weber, La Burocracia es una organización eficiente por excelencia y por lo tanto la indicada para resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y de las organizaciones. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, por cuanto para conseguir la eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas.
El modelo se basa en diez principios o fundamentos que determinan sus características generales así:
a) EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS, lo que significa que la organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos escritos y que constituyen su propia legislación. La reglamentación organizacional prevé todo lo necesario para que funcione, toca todas las áreas de la organización y procura que no existan vacíos. Las normas son racionales y están adecuados a los fines de la organización y son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados.
Pero en la realidad esa apreciación teórica sufre desviaciones que alejan el modelo de su imaginaria perfección, ya que el exagerado apego a los reglamentos convierte las normas y reglamentos en objetivos en, lugar de ser medios, y con ello se vuelven absolutos y prioritarios haciendo que los medios se vuelven fines.
b) LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, lo cual implica que, además de normas y reglamentos, la comunicación escritas sea el otro medio de cohesión que une la estructura organizacional. Las decisiones, reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar la correcta interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación se establecen mediante el uso de formatos para sistematizar el cumplimiento. Pero el exceso de formalismo y papeleo y el afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la organización, ocasiona magnitudes de trámites y papeles que dificulta la agilidad de los procesos.
c) LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO, que es inherente a la burocratización de una estructura y que por supuesto implica una sistemática división del trabajo en función de la racionalidad, o sea en concordancia con la adecuación a los objetivos propuestos. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, definiendo las competencias de cada participante, los medios para obligar y las condiciones. Los cargos deben estar bien definidos, con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todo ello adheridos a un manual de funciones o de procedimientos, con las rutinas especificadas. Complementariamente se adopta un organigrama para representar gráficamente la disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad y responsabilidad vertical y horizontal. Con ello se crea la resistencia al cambio y se instaura la tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, la cultura de siempre lo mismo, como sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la entidad y por supuesto ocasionando dificultades de rigidez cuando la organización se ve obligada a ajustarse a cambios en su entorno.
d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES. La distribución de funciones, actividades y tareas, propia de la división del trabajo, es impersonal, por cuanto se definen cargos y funciones sin el nombre del funcionario. El funcionario se concibe independientemente de sus condiciones humanas en cuanto a emociones, sensaciones y problemas y de la misma manera la autoridad de la persona se deriva del cargo; una vez sale del puesto, la persona pierde su investidura. Consecuencialmente, es impersonal la obediencia prestada al superior a quien se obedece en razón al cargo y no a la persona. Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la informal.
e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD mediante el cual el principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas de control o las jurisdicciones. Con base en la jerarquía se construyen los niveles y la pirámide burocrática, donde la jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al nivel del cargo y su distribución en la estructura protege al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, debido a que la interacción de niveles se realiza dentro de un conjunto de reglas mutuamente reconocido. No obstante, la categorización del proceso decisional y la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto. La relevancia de la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, indican quienes son los jefes.
f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS es otra característica del modelo teórico. El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas y todo está establecido de modo que ningún funcionario en un cargo puede actuar caprichosamente, sino lo que la burocracia le impone de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predeterminados para cada cargo y en todos los niveles de la organización. Los manuales de funciones y procedimientos son una manifestación de esta característica del modelo burocrático. En la realidad, la exagerada rutina y procedimientos y el apego a la regla escrita, transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Los funcionarios por cumplir la norma escrita en el manual, deja insatisfecho al cliente. Pero la calidad no importa en la medida en que la norma se cumpla. La organización burocrática es endógena y entrópica; está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de requerimientos y requisitos.
g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA hace parte del diseño teórico del modelo aunque en la realidad colombiana esto no se cumple. La selección del personal se basa en el mérito y en la competencia técnica y no en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario.
h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN que parte de la separación entre "el principal y el agente", es decir entre los propietarios de la organización y quienes la administran. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio lo que permite el surgimiento del administrador como profesional especializado en manejar la organización. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas pero están en sus manos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.
i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRADORES es una característica complementaria a la anterior que aparece porque según Weber, la organización no puede funcionar si no cuenta con administradores profesionales. El administrador es profesional porque es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; es remunerado y por lo general el trabajo en la empresa es su principal fuente de ingresos; ocupa un cargo y las funciones son su principal actividad; supuestamente, es nombrado en el cargo por sus méritos; su designación es por tiempo indefinido y supuestamente su permanencia depende del desempeño; puede escalar posiciones haciendo de la empresa el escenario de su carrera; no es propietario de los activos que maneja; profesa lealtad al cargo y a la organización.
j) PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO que surge por Weber pretendía que además de la eficiencia racional, hubiera completa previsibilidad en el comportamiento de sus miembros. Se supone que el comportamiento humano laboral es previsible y por ello este modelo puede establecer consecuencias y efectos claramente.
2.6. ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Durante los últimos dos decenios se ha venido creando en la opinión pública la idea de que el único Estado de derecho que ha existido es el que se instauró en Colombia en 1991, ocultando que el Estado Moderno también se sustentaba en el derecho como ocurrió también en la antigüedad con las formas de estado que existieron y que de una u otra manera, sustentaban el poder y la autoridad en algunos argumentos principalmente de orden ideológico.
Para los fines del presente ensayo, es intrascendente el significado del concepto; pues lo fundamental es resaltar la utilización que se ha hecho de él por parte de las fuerzas contemporáneas de poder internacional.
Debemos recordar varios conceptos que tuvieron su debate hace un siglo: el Estado del bienestar, el Estado social y el Estado de derecho, en todos los casos, con gran protagonismo de los pensadores alemanes, tal vez por las realidades económicas, sociales y políticas que se vivieron en ese país desde el último cuarto del siglo XIX y hasta mediados del siglo pasado. Preocupaciones de los pensadores por los conceptos jurídicos y las realidades socioeconómicas donde estos conceptos tenían que operar, cuyos orígenes se pueden ubicar en la confrontación entre las ideas de John Locke y de Juan Jacobo Rousseau y las desigualdades sociales resultantes del funcionamiento del sistema capitalista. En el terreno de lo político se pensaba en el derecho y en las bases para la conformación del Estado; en lo social se pensaba en las necesidades humanas y en el papel del organismo en la satisfacción de las mismas.
Antes del Estado Social de Derecho estaban los conceptos de Estado de Derecho por una parte y Estado Social por otra[27]El Estado de Derecho, que se contraponía al Estado absolutista y que hacía énfasis en la necesidad de que el organismo se controlara a sí mismo para evitar los abusos en contra de los individuos, razón por la cual algunos de los elementos constitutivos eran una constitución escrita, la separación de poderes, el principio de legalidad, la garantía de los derechos fundamentales, la seguridad jurídica, entre otros, siempre relevando los derechos políticos y civiles en la esencia del espíritu estatal. El Estado Social que era pariente cercano del Estado del Bienestar, en el que se resaltaba el deber del organismo ante las necesidades sociales resultantes de las desigualdades inherentes al sistema capitalista donde ocurre la concentración de riqueza en unos pocos y la pobreza generalizada en extensas capas del conglomerado social. Y el Estado Social de Derecho que hace una conjunción entre los dos; convierte en derechos las necesidades sociales y hace que el Estado intervenga en la atención de las necesidades humanas por la vía de los derechos.
Sin duda la intención de los creadores del concepto era admirable; pues los derechos son la base de la libertad y la garantía de que el Estado esté al servicio del ciudadano y las necesidades humanas son la esencia de lo social que resulta de la unión de las necesidades individuales.
Pero lo llamativo es que, tal como ocurrió con la doctrina económica de Hayek, también fue por la época de los años treinta cuando se propuso el modelo. Por esa época no tuvo tanta trascendencia ni la importancia que se le dio medio siglo después, cuando ese tipo de Estado le cae como anillo al dedo a los intereses del tipo de capitalismo que se impuso después de los años ochentas. El tipo de Estado que fue acogido y prosperó después de los años treinta y durante medio siglo, fue el Estado del Bienestar, al que también se le denominó Estado Interventor-Benefactor, el cual fue apoyado en gran parte del mundo por los grupos de poder económico nacionales e internacionales.
No se puede discutir que es loable la intensión de elevar a la categoría de derechos las necesidades sociales. El Estado de Derecho ya había formulado sólidos argumentos para demostrar las bondades de sustentar el ejercicio del Estado con base en los derechos civiles y políticos, por lo cual las necesidades humanas merecían alcanzar también esta categoría. Pero por aquella época, los años treinta, no era posible todavía ni siquiera imaginarse las variantes que se le podrían introducir en el devenir histórico. A finales del siglo pasado y comienzos del siglo XXI, los hechos muestran fenómenos diferentes a las buenas intensiones de los creadores del Estado Social de Derecho. En la vida real y durante estos dos decenios, lo que se observa es que el mayor énfasis sigue puesto en los derechos civiles y políticos y los derechos sociales siguen siendo simples retóricas de discurso, a pesar de que el mismo organismo ha creado el mecanismo de autoprotección como es la tutela, la cual no ha pasado de ser, en su gran mayoría, un factor de congestionamiento de la Rama Judicial del Estado, pero con serias limitaciones como protector de los fundamentos del organismo y por ende de aseguramiento de la satisfacción de las necesidades humanas.
El Estado Social de Derecho se acomoda perfectamente a los intereses y conveniencias del Capitalismo Financiero Internacional con su modelo de globalización financiera y modalidad rentista. Ahora cuando las diversas clases de fondos de acumulación han tomado al Estado como su mejor cliente por la seguridad de la inversión, la ubicación de las necesidades humanas en el terreno de los derechos, es la mejor opción entre las doctrinas posibles, para que el mecanismo operativo de mercado les permita lograr sus objetivos de rentabilidad y seguridad en la colocación de los recursos ahorrados.
La preocupación de los alemanes a finales del siglo XIX y comienzos del XX, que obligó a crear el concepto de derechos de segunda generación, por motivo de los intereses económico de los grupos dominantes del mundo, pasó de ser de la salvación de los grupos sociales más necesitados, al mecanismo salvador de los intereses financieros de los grandes capitalistas.
El concepto de Estado Social de Derecho ha sido distorsionado. En lugar de servir para elevar de categoría y posicionar las necesidades humanas, se ha convertido en el pretexto para disminuir el gasto público y canalizar las finanzas públicas hacia las conveniencias del capitalismo rentista. Al organismo se le acentúa su papel como defensor y protector de los derechos y se le reduce su responsabilidad en la satisfacción de las necesidades humanas principalmente de la población más pobre, así como también su responsabilidad en el financiamiento del desarrollo económico. La estructura de financiamiento del Estado se ha modificado para acomodarla a las conveniencias de los rentistas y se han adoptado los mecanismos expeditos para someter las finanzas del Estado a la colocación de papeles en las manos de los rentistas y con ello a orientar gran parte de los recursos tributarios al pago de este servicio, disminuyendo el monto destinado a atender las necesidades públicas y el gasto social.
CAPITULO 3:
Concepto de lo público
Si nuestra reflexión se refiere al examen de viabilidad de la gerencia pública, el primer elemento que debemos mirar es el objeto que se pretende gerenciar y los aspectos que ocasionan la diferencia respecto a la gerencia privada, la que tradicionalmente conocemos de manera popular. Al hablar de gerencia pública, no hay precisión si la disciplina se refiere al sujeto o al objeto: si lo público es la gerencia o si lo público es lo gerenciado.
3.1. RAICES DEL CONCEPTO
El término viene del vocablo latino publicus la cual a la vez proviene del término populicus que significa lo perteneciente al populus, este último que se refiere a pueblo[28]En el lenguaje contemporáneo, el término puede ser sustantivo o adjetivo, según la connotación que se le imponga.
Los objetos a los que se refiere el tema de lo público han existido en la humanidad desde tiempos remotos, pero la connotación que hoy tiene el concepto, apareció más recientemente como resultado de dos procesos históricos: Por una parte el proceso que llevó la concentración de lo público al seno del Estado y por otra parte el proceso histórico que incluyó en la política a los "nuevos ricos" de esa época; es decir a aquellos sujetos cuya riqueza no provenía de la renta de la tierra como la de la aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial capitalista, propiamente de la actividad manufacturera. Fue el paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que relevó el concepto y le dio la dimensión con la que lo conocemos hoy; por cuanto, sin desmontar el aparato estatal existente, trasladó la dimensión de lo público hacia la sociedad, haciendo de este tema un asunto de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés público, las libertades públicas, la seguridad pública o la opinión pública. Si bien decimos que lo que hoy llamamos "público" pudo haber estado presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace referencia es a su separación del otro campo, el privado, que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen capitalismo y liberalismo, después de la ruptura histórica con los lazos feudales. En ese momento se hace evidente la distinción entre las actividades que con libertad pueden hacer las personas, principalmente la libertad para conseguir riqueza económica, que ya no se alimenta de tributos de la servidumbre sino del éxito en las operaciones de mercado, por una parte, y por la otra, las actividades propias del Estado.
En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término "público" con diversidad de intenciones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio que un sujeto le brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en lugares cerrados.
Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un artículo publicado en la Revista "Derechos y Libertades" editada por el Instituto Bartolomé de las Casas: "persona pública, actividad o prestación pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés general objetivo y especialmente relevante."[29]
También se hace referencia a lo público cuando un objeto es apto para satisfacer el interés público, cuando cumple una finalidad pública, cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es necesario para cumplir una función pública o cuando la propiedad es pública.
Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla cuando se pronuncia, no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo; pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera?
Realmente, lo público, como objeto, nace simultáneamente con la especie humana por allá en épocas del comunismo primitivo y es ocasionado por el instinto de conservación que ha impuesto la ley de la naturaleza. El individuo de la especie homo sapies, para poder subsistir, tuvo que recurrir a dos medios: por un lado, a unirse con otros individuos de la misma especie y por otro lado, compartir con el grupo la solución conjunta de necesidades. Tanto para defenderse de individuos de otras especies animales como las fieras, como para obtener medios de subsistencia mediante la apropiación directa de la naturaleza ya sea animal, vegetal o mineral (caza, pesca, armas, herramientas, alojamiento), tuvo la necesidad de compartir o solucionar conjuntamente con el grupo, la satisfacción de la necesidad. La naturaleza misma, como fuente de los medios de subsistencia se debió compartir con otros individuos de la especie que también necesitaban los recursos generados por ella. Fue la naturaleza el primer objeto de interés general que les compete a todos por lo que en comunidad la especie se apropió de los medios. En forma individual y aislada, ningún individuo de la especie hubiese logrado subsistir. Por ejemplo, para cazar un animal, una sola persona no lo podía hacer, tenía que realizar la cacería conjuntamente con otros individuos; para calmar la sed, todos podían recurrir al mismo río a tomar el agua; para alojarse en una caverna, el grupo podía alojarse en ella[30]
3.2. NACIMIENTO DE LO PRIVADO
Lo público, entendido como lo de interés general y que le compete a todos los individuos, entonces existe desde los orígenes de la humanidad y lo público desde el punto de vista jurídico, también es muy antiguo; ya los romanos debatían el concepto en este terreno. Pero el concepto se revistió de la connotación que hoy tiene, solo cuando se colocó sobre el relieve el concepto de lo privado, ya en la época del mundo moderno y después de la caída del sistema feudal.
Es conveniente recordar que la esencia fundamental del derrumbamiento del régimen feudal fue la aparición de siervos libres con la capacidad de generar y acumular riqueza. La libertad fue la base de la que en esa época se llamó "nueva construcción social", libertad para generar ingresos, conseguir medios y adquirir bienes materiales de uso personal e individual, es decir libertad para la propiedad privada.
Dos procesos históricos son importantes en la elaboración del concepto: por un lado, la concentración de lo político en el seno del Estado, lo político refiriéndose a las relaciones diferentes a la explotación de la tierra por parte de la aristocracia pero complementarias a esta explotación y necesarias para la continuidad del poder de clase, lo que originó los conceptos de poder público y función pública. De otro lado, la vinculación al campo político de quienes habían acumulado riqueza por medios diferentes a la renta feudal de la tierra, lo que originó las ideas de interés público, libertades públicas, seguridad pública y opinión pública.
Es la necesidad de reservar los asuntos y la propiedad privada y de proteger sus linderos, lo que eleva la connotación de los demás asuntos diferentes al interés privado, los cuales implica conservación de la estructura de poder y ejercicio de la autoridad, pero ya no sobre la base de la voluntad divina, sino con el sustento de la voluntad popular. Se vuelve más importante por residuo, lo que está por fuera de lo privado, es decir todo lo que no es privado se convierte en público y así el concepto moderno de lo público surge como creación residual del concepto de lo privado, que no sólo es un concepto, sino una realidad de pertenencia.
3.3. MODERNIDAD DE LO PÚBLICO
Según Kant[31]uno de los pensadores que aportó a la construcción del Estado Moderno, el Estado jurídico se funda en tres principios: el de la libertad, el de la igualdad y el de independencia. La libertad mediante la cual cada miembro de la sociedad es considerado como un ser humano. La igualdad que es el principio que hace del individuo un súbdito frente al Estado. La independencia, el principio que constituye al ciudadano, esto es, al ser humano como colegislador, puesto que la ley ha de ser el acto de una voluntad pública que obligue a todos y proteja a todos por igual.
En ese sentido, el Estado Moderno se erigió sobre los aspectos individuales y al acentuar los tres principios, se está matriculando en la defensa de lo privado pero a la vez en garantizar lo que no pertenece con exclusividad al individuo, es decir, lo público. La defensa de lo privado significa por simple lógica, el amparo de los asuntos contrapuestos, es decir de los que no son privados pero que existen en la vida social. Hacia lo privado, el amparo, la protección y la defensa, en tanto lo privado es una consecuencia de la individualización de los asuntos sociales y el individuo es la base esencial del Estado. Hacia lo que no es privado, como las interacciones de los individuos para la conservación del mismo esquema y todos los demás asuntos complementarios de lo privado que requieren intervención para la organización y la racionalización bajo el principio de igualdad, el papel es el de interventor y directo responsable.
Los aspectos en los que ningún individuo en particular tiene dominio pero en cambio todos los requieren para facilitar las necesarias interacciones, corresponde al dominio del Estado, lo que eleva el significado de lo público como asunto opuesto a lo privado, quedando el control y manejo de todo lo existente, solamente bajo estas dos categorías: lo privado y lo público.
Lo público tiene dos campos de intervención: como dominación y control y como administrador y regulador. Algunos asuntos públicos requieren la posesión y dominio por parte del Estado, algunos otros basta con la administración y racionalización para el uso y aprovechamiento de todos los individuos. Surge entonces la identidad o confusión entre el Estado y lo público, ya sea por su posesión o por su manejo. Todo lo del Estado es público y lo público es únicamente del Estado. Todos los bienes de propiedad del Estado o los servicios que ofrece este organismo, son públicos. Todos los bienes que no tienen propiedad privada pero que son utilizados por todos los individuos bajo el principio de libertad y que son administrados por el Estado, son públicos. Todas las actividades que realizan los individuos que no se someten a las restricciones de la privacidad, son públicas y por ende, son reguladas por el Estado.
3.4. POSTMODERNIDAD DE LO PÚBLICO
Durante la última parte del Siglo XX, vino la transformación del Estado en el mundo capitalista. El tradicional Estado Interventor-Benefactor, también conocido como Estado del Bienestar que operó bajo las pautas del Modelo Burocrático, fue cambiado por el otro tipo, aquel creado por los alemanes desde el comienzo del siglo, que se le conoce como Estado Social de Derecho.
Ya hemos examinado los argumentos históricos sobre los cuales se justificó el cambio y de ellos hacemos referencia en varias partes de este ensayo. Ahora debemos observar los efectos en el concepto de lo público de este mismo fenómeno.
| Página siguiente |