Las finanzas públicas y la globalización (página 2)

Del derecho de la hacienda pública

1. Desde tiempos inmemorables, finanzas y normas han estado unidas. Cuando el hombre dio cuenta de que era necesario unirse con otros seres semejantes, fue advirtiendo varias cosas: que debía satisfacer requerimientos elementales, que esas necesidades se cubrían mejor actuando en grupo, que, por consiguiente, eran imprescindibles ciertas reglas de convivencia y que alguien debía estar por encima de los demás para hacer cumplir esos cánones elementales.

   Se contempla entonces la necesidad de un ordenamiento normativo para los individuos agrupados. Primero, para arreglar los conflictos internos del grupo; segundo para resolver sus relaciones con el jefe, y tercero, para intentar que ese jefe no fuera excesivamente abusivo en relación con los gobernados.

   Esto derivó en un conjunto de preceptos de distinto tipo. Los primeros fueron los de simple acatamiento a los fenómenos naturales, de ahí surgieron las leyes naturales, luego hubo normas morales y también pautas éticas y otra serie de guías de comportamiento, así como también convencionalismos sociales que la costumbre, la convivencia o la moda fueron imponiendo.

2. Las agrupaciones humanas y las normas

   Se vislumbraba la necesidad de un ordenamiento normativo que regulase las conductas recíprocas de los individuos entre sí y con los ocasionales gobernantes, nos referíamos a otro tipo de normas: las jurídicas. Dichas normas tienen las siguientes particularidades:

   1. Tienen carácter obligatorio.
   2. Imponen deberes o conceden derechos, su fin consiste en provocar ciertos comportamientos y prohibir otros.
   3. Se hallan forzosamente referidas a seres libres.
   4. La fuerza obligatoria depende de ciertos elementos extrínsecos relativos a la forma de creación de cada precepto y del poderío del jefe (gobierno) para lograr su acatamiento (coercibilidad).
   5. La norma manda que algo ocurra en determinada forma.
   6. La norma posee coercibilidad, prescribe el uso de la fuerza como medio de conseguir la observancia de los preceptos.
   7. El conjunto de normas que impone deberes o concede derechos en una cierta época y para un determinado país costituye el orden jurídico vigente en ese país.
3. Las normas jurídicas
4. La actividad financiera y las normas jurídicas

De esta conjunción surgen por lo menos algunas consecuencias básicas:

1. Los gastos del Estado deben ser calculados, previstos y autorizados por la ley;
2. El Estado sólo puede obtener sus distintas clases de ingresos (especialmente los tributarios) y administrar tanto su patrimonio como dichos ingresos mediante procedimientos integramente regulados por el orden jurídico vigente;
3. Reaparecen con plena vigencia el concepto de normas jurídicas comenzando con las máximas constitucionales y continuando con la legislación común.
4. El funcionamiento de esta normatividad genera múltiples vínculos jurídicos en los que la Administración y administrados son protagonistas.
5. Tal conjunto normativo es rector de lo que el orden jurídico vigente en un país tiene preceptuado sobre el desenvolvimiento de la actividad financiera, es decir, es el derecho de la hacienda pública.

1. Se denomina derecho financiero al conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado.

   Varios autores han definido los límites y contenido del derecho financiero, pero finalmente H. Villegas lo define como el conjunto de normas jurídicas que regula la actividad financiera, orgánicamente considerada, y las relaciones a que dan lugar la adquisición, conservación y empleo de los medios económicos del Estado.

2. El derecho financiero. Noción, denominación y origen.

   5.1. Actividad jurídica

   Regula la actividad financiera estatal. Dicha actividad constituye el objeto del D.F., pero sólo en tanto pueda ser considerada actividad jurídica.

   5.2. Las relaciones financieras

   La actividad financiera crea relaciones jurídicas. Son tanto las que surgen entre los distintos órganos públicos entre sí (Por ej. El aporte del Tesoro nacional para cubrir el déficit de una empresa pública), como las que se originan entre el Estado y los particulares. En estas últimas el Estado puede asumir un papel de sujeto activo, como cuando pretende de los particulares sumas tributarias, o un papel de sujeto pasivo, como cuando resulta deudor a consecuencia de un empréstito.

   También surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de fondos estatales en los destinos prefijados presupuestariamente, las cuales se general habitualmente entre el Estado y sus subordinados. (P.ej. la ejecución del gasto público)

   5.3. Las relaciones financieras y las normas jurídicas

   Las múltiples y variadas relaciones jurídicas referidas tornan necesaria la existencia de preceptos normativos reguladores tanto de la estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer con motivo de la acción desarrollada.

   De la actividad financiera en movimiento se desprende que las facultades estatales y particulares no pueden tener existencia como facultades protegidas por el orden social vigente, sin normas jurídicas que las establezcan.

   Es el derecho, como "técnica social", el que induce al individuo a abstenerse de la actuación indebida (o no deseada por la comunidad) en la esfera de los intereses de los otros. Si tal inferencia existe, la comunidad organizada reacciona mediante la sanción.

   5.4. El derecho financiero es derecho público

   No debe caber duda alguna de que la disciplina en estudio pertenece al derecho público. Ello porque las normas no están destinadas a atender directamente a las necesidades de los particulares, sino a normar el poder estatal del mando en el campo financiero (poder financiero). Por ello, el derecho financiero se debe atribuir al derecho público, ya que su finalidad es la actividad del Estado, que persigue fines de interés colectivo.

   5.5. Es una rama del derecho no anómala

   El D.F. no es un derecho excepcional. No es concebible una ley más normal que aquella que regula la actuación del Estado y dicho tipo de normas siempre serán indispensables para la existencia de la organización política de la sociedad.

   5.6. Aspectos orgánico y funcional del derecho financiero

   El D.F. no sólo regula las relaciones jurídicas que son consecuencia de la obtención por el Estado de los medios económicos necesarios para cubrir los gastos públicos (aspecto funcional), sino también el conjunto de éstos como patrimonio y la actividad atinente a su conservación, reduciendo el derecho a unidad formal la gestión económica del Estado (aspecto orgánico).

   5.7. El derecho financiero tiene una vinculación simbiótica con las finanzas públicas

   En realidad la relación es algo más que una vinculación porque el D.F. halla la materia viva en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas públicas, al tiempo que esta disciplina tiene por objeto de sus estudios, la actividad financiera del Estado, la cual hoy sólo se concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquél. Por ello entre el derecho financiero y la ciencia de las finanzas públicas se da una relación existencial de la cual ambos campos sacan provecho.

   La materia prima de las normas jurídicas financieras está proporcionada por la ciencia financiera, y esta última no se puede movilizar sin las normas jurídicas que regulan su accionar.

3. Caracteres del derecho financiero
4. Contenido

Se refiere a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en el campo financiero. Se incluyen dentro del D.F los siguientes sectores:

1) La ordenación jurídica de los recursos económicos del Estado.

2) Normas que regulan la gestión financiera. Están comprendidas en ella la ordenación jurídica del presupuesto del Estado y la de los actos administrativos mediante los cuales se obtienen los ingresos y se ordenan los gastos, y los pagos que se originan en el cumplimiento de los servicios públicos.

De lo anterior se desprende que para el D.F.la hacienda pública es un ciclo entre ingresos y gastos públicos, relacionados entre sí por medio de un plan jurídico exteriorizado en forma contable y monetaria, que el el presupuesto, cimiento básico de toda la actividad económica del Estado. Por ello son objeto especial de estudio los postulados fundamentales del presupuesto, su naturaleza jurídica y su proceso vital.

También se puede nombrar la teoría del gasto público, que consiste en el procedimiento de aplicación de los ingresos a los fines del Estado, surgiendo relaciones activas cuyo modelo es la relación jurídico-tributaria y relaciones pasivas, inversas en su estructura a la anterior.

Por otro lado incluye la relación entre los ingresos y gastos del Estado expresado por medio de un plan jurídico de actuación, que exige una organización administrativa adecuada que se pueda relacionar con los particulares y sea especialmente fiscalizada para observar el principio de legalidad.

6.1. La juridicidad del gasto público en la República Argentina

Tiene una triple manifestación:

a) Ley de Administración Financiera del Sector Público Nacional (L.24.156)Según la cuál los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí (Art. 12)

b) Ley Anual de Presupuesto General de la Nación, se presenta al momento de la planificación, cálculo o estimación del gasto.

c) La tercera manifestación está referida a un momento posterior al de su ejecución o materialización y se identifica con la verificación o control de su adecuada gestión, lo cual es establecido por disposición constitucional como "Cuenta de inversión"

6.2. La juridicidad de los recursos públicos en la normativa argentina

a) Ley de Administración Financiera (L.24.156 y cc.) contiene importantes disposiciones generales respecto a los recursos públicos en general.

b) La ley mencionada proporciona el significado de lo que se debe entender como "recursos" en el campo presupuestario además de sus clasificaciones y otros aspectos.

c) Cuando se ejecuta el presupuesto impera el principio de las cifras brutas estando prohibidas las compensaciones. (P.ej, no se puede descontar del producido de los impuestos nacionales el costo de funcionamiento del órgano recaudador, AFIP)

d) Los tributos dependen de leyes ajenas al presupuesto y su regulación jurídica es estudiada por el derecho tributario, en el cual adquiere importancia decisiva el principio de legalidad. El resto de los recursos estatales se rige, a su vez, por normas jurídicas diferentes, pero en todas ellas está presente dicho principio de legalidad.

7. Autonomía del derecho financiero

Según la postura en que se colocan muchos de los que han tratado el tema, ha surgido una diferente concepción de lo que realmente significa autonomía para una parte del derecho.

La conclusión adversa de la autonomía del D.F. adoptada por la mayoría de la doctrina se ha fundado básicamente en su comparación con el derecho tributario. Ese singularísimo normativo del derecho tributario se desprende de un conjunto de características específicas y comunes, que permiten atribuirle su calidad de grupo regulador de naturaleza propia, uniforme y diferenciada.

Tales cualidades no se hallan en el D.F., cuyo rasgo predominante es su heterogeneidad.

Por otra parte, también aparece como necesario este estudio conjunto y diferenciado de la regulación jurídica de la actividad financiera estatal, ya que de lo contrario, una serie de instituciones muy importantes quedarían marginadas de las investigaciones pertinentes o serían analizadas aisladas o inconexamente. Además, es innegable que las concepciones que ven un todo autónomo en el D.F. han permitido la elaboración de una doctrina de valor científico y de una literatura que tiene alto mérito.

8. Las fuentes formales del derecho son la legislación, la costumbre y la jurisprudencia.

   El término fuente es una metáfora bastante feliz, puede remontarse a las fuentes de un río es llegar al lugar en que sus aguas brotan de la tierra; de manera semejante, inquirir la fuente de una disposición jurídica es buscar el sitio en que ha salido de las profundidades de la vida social a la superficie del derecho.

   Se hará referencia a la Constitución Nacional, la ley, el decreto con fuerza de ley, el reglamente, los tratados internacionales y las convenciones institucionales internas como fuentes del derecho financiero.

9. Fuentes del derecho financiero
10. El derecho financiero y la Constitución

La Constitución es la fuente formal más importante de las normas financieras.

No puede haber actividad financiera sin ley. En los Estados de derecho, tanto el establecimiento como la fijación de los diferentes ingresos, así como también de los gastos a realizar son facultades privativas del Congreso.

* Art. 4: Preceptúa que los gastos de la Nación deben ser solventados con los fondos producidos por la venta o locación de bienes del Estado o mediante tributos aduaneros o contribuciones a pagar por la población, previendo incluso la utilización de empréstitos y operaciones de crédito para urgencias de la Nación

* satisfacción de las necesidades públicas:

– promoción del bienestar general (Preámbulo) y la

– prosperidad del país (Art. 75 inc. 18),

– necesidad de proveer el desarrollo humano, el progreso económico con justicia social, la productividad económica, la generación de empleo, la defensa del valor de la moneda, la investigación y el desarrollo científico y tecnológico (Art.75 inc.19).

* funciones públicas:

– afianzar la justicia, (Preámbulo) lo cual hace organizando el Poder Judicial (Art. 108). – consolidación de la paz interior (Preámbulo), lo cual implica el mantenimiento del orden interno, aclarando que debe ser democrático (Art. 36).

– Proveer a la defensa común (Preámbulo) para lo cual se organizan las fuerzas armadas, tanto para tiempos de paz como de guerra (Art. 75 inc.27)

* servicios públicos:

– educación primaria (Art. 5),

– seguridad social (Art. 14 bis.),

– seguridad integral en protección del menor desamparado (Art. 75. inc.23),

– puesta en marcha de organismos necesarios para defender la calidad y eficiencia de los productos que se venden, así como también para defender la competencia y asegurar el control de los monopolios (Art. 42),

– hacer funcionar la instrucción general y universitaria (Art. 75 inc.18),

– movilizar los servicios públicos destinados a proteger la salubridad y ecología, lograr el ambiente sano y equilibrado (Art. 41)

* Derechos protectores de los individuos:

– trabajar, ejercer una industria lícita, expresarse libremente, disponer de su propiedad, enseñar y aprender (Art. 14),

– garantia de defensa en juicio (Art.18),

– garantía de sufragio universal (Art 37)

– garantía de acción de amparo (Art. 43)

* Organismos creados para que el Estado cumpla su misión:

– Poder Ejecutivo (Art. 87),

– Poder Legislativo (Art, 44) con su:

– Cámara de Diputados (Art. 45) y

– Senado de la Nación (Art.54),

– Auditoría General de la Nación (Art. 85),

– Defensor del Pueblo (Art. 86),

– Poder Judicial de la Nación (Art 108) y

– Ministerio Público (Art. 120)

A su vez, de la Constitución emanan leyes fundamentales para la actividad financiera, como la de presupuesto, contabilidad público, leyes tributarias, etc.

Los procedimientos de que se vale la Constitución para que la actividad financiera se canalice por medio de los órganos competentes son:

1. Confección del proyecto de presupuesto, por parte del Jefe de Gabinete (Art 100, inc. 6);
2. Aprobación del proyecto por parte del Poder Ejecutivo Nacional (Art. Inc. 6)
3. Envío del proyecto por parte del Poder Ejecutivo Nacional (Art. 100. inc.6)
4. Fijación del presupuesto y cálculo de las contribuciones e ingresos por parte del Congreso (Art.75 incs.2, 4, 7 y 8);
5. Ejecución de la Ley de Presupuesto y recaudación de las rentas de la Nación por parte del Jefe de Gabinete (Art. 100, inc.7);
6. Supervisión de la ejecución y recaudación por parte del presidente de la Nación (Art.99 inc. 10)
7. Control de dicha recaudación y ejecución por parte de la Auditoría General de La Nación (Art. 85);
8. Defensa de los derechos constitucionales, por parte del Defensor del Pueblo (Art. 86)
9. Intervención, del Ministerio Público, en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad (Art.120);
10. Control de constitucionalidad por parte del Poder Judicial (Art. 116)

8. Todos los ingresos y los gastos estatales deben ser disgustos o autorizados por el organismo legislativo. Las leyes no pueden vulnerar los principios básicos establecidos en la Constitución.

   10.1. Régimen legal de los gastos públicos

   a) Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público (L.24.156) que está complementada por sucesivos decretos del Poder Ejecutivo y resoluciones administrativas.

   – Su Tit II trata el sistema presupuestario;

   – Art. 11 dispone que dicho título establece los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario y entidades que conforman el sector público nacional.

   – Art. 12 estatuye que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio.

   – Esta ley reglamenta el gasto en sus diversos aspectos y especialmente en su ejecución (Arts. 29 y ss.)

   b) Ley Anual de Presupuesto General de la Nación, surge la licitud del gasto de la estimación y autorización de erogaciones.

   c) Control del adecuado empleo de los dineros públicos. Ley 24.156 comprende:

   – un Sistema de Control interno, que está a cargo de la Sindicatura General de La Nación (Arts. 96, 97 y ss.),

   – un Sistema de control externo, cuyo organismo de aplicación es la Auditoría General de la Nación, la cual tiene el carácter de entidad con personería jurídica propia, independencia funcional e independencia financiera, dependiendo del Congreso Nacional (Arts. 116 y ss.)

   La relación ley-gasto es constante puesto que el gasto debe figurar expresamente en el presupuesto; y también se puede tornar mediata en el caso de empresas públicas (Ej. Banco de la Nación Argentina). En estos supuestos, los gastos podrán no figurar detalladamente en el presupuesto general, y únicamente se podrán reflejar en él en forma de aportes para instalación o ampliación de estas entidades o para cubrir los déficit de explotación.

   Los gastos dependerán de una ley previa, siempre el gasto tendrá su fuente jurídica en la ley.

   Por el contrario, la erogación o inversión dispuesta por el administrador público sin autorización legal previa o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales se aparta de la legalidad y se puede traducir en la figura delictiva de la malversación de caudales públicos.

   El Art. 29 de la L 24.156 dispone que los créditos del presupuesto de gastos constituyen el límite máximo que las autoridades disponen para gastar.

   10.2. Régimen legal de los recursos públicos

   La Ley 24.156 también se ocupa de aspectos relevantes relativos a los recursos públicos:

   – Para la administración central, se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevé recaudar durante el período en cualquier organismo, oficina o agencia autorizados a percibirlos en nombre de la Administración central, donaciones y operaciones de crédito público, y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre de ejercicio anterior al que se presupuesta. No se incluirán entre los recursos los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales (Art. 21 L.24.156)

   – Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí (Art. 12)

   – Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento. Las denominaciones de los diferentes rubros deben ser lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes (Art.13)

   – Los recursos se presentarán ordenados: a) por rubros; b)económica; c) por su origen (Decr. 2666/92, punto 7). A su vez el Tit. I del Presupuesto General de la Administración Nacional incluirá como mínimo la clasificación económica de los recursos (decr. 2666/92, reglamentación del Art. 20 de la L 24.156)

   – En la Administración Central se deben considerar recursos imputables al ejercicio presupuestario:

   a) los que se estima recaudar durante el período en cualquier jurisdicción o entidad autorizada a percibir dinero en nombre del Tesoro nacional;

   b) los recursos provenientes de operaciones de crédito público y donaciones,

   c) las transferencias de los organismos descentralizados de la Administración central;

   d) toda otra transacción que representa un incremento de los pasivos o una disminución de los activos financieros (decr. 2666/92, reglamentación del Art.21 L.24.156)

   – Para los organismos descentralizados, la reglamentación establecerá los criterios para determinar los recursos (Art 22 L.24.156) Para lo cual seguirá el criterio de lo devengado y, los recursos provenientes de la Administración central se considerarán devengados con la emisión de la orden de pago (decr. 2666/92, reglamentación del art. 22 de la ley)

   – No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:

   a) los provenientes de operaciones de crédito público;

   b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico.

   c) los que tengan afectación específica por ley especial (Art.23)

   En cuanto a estos últimos, son considerados como de afectación específica aquellos en los cuales por ley se establezca que deben financiar determinados gastos (decr.2629/92 del 29/12/1992; B.O. del 31/12/1992).

   10.3. Régimen jurídico de los tributos

   Comprendido en el derecho tributario, que es el conjunto de normas jurídicas que se refieren a los tributos regulándolos en sus distintos aspectos.

   Conforme a la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo, se divide en: impuestos, tasas y contribuciones especiales.

   El contenido del derecho tributario comprende dos grandes partes:

   a) Parte general, aquella que contiene las normas aplicables a todos los tributos.

   b) Parte especial, que contiene normas específicas para cada uno de los distintos tributos.

   10.4. Régimen jurídico del crédito público en general

   No obstante la discusión sobre si se trataba de verdaderos ingresos o si, no constituían ingreso alguno, sino la transferencia de una deuda a las generaciones futuras, actualmente hay consenso en que los fondos originados en crédito público pueden ser computados entre los recursos estatales.

   El crédito público es uno de los sistemas integrantes de la administración financiera, conforme lo dispone el art 5. de la Ley 24.156. Dicha norma le dedica todo un título, el III (Arts. 56 al 71).

   La ley lo define como "la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de capturar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos incluyendo los intereses respectivos" (Art.56 2° párrafo)

   10.5. Régimen legal de los recursos del Tesoro

   Se entiende por recursos del Tesoro a aquellas emisiones de valores mediante las cuales el Estado pide dinero prestado, por desajustes temporarios del erario.

   Estas emisiones son por un plazo que generalmente no excede de un año y se ofrecen al público en general o a determinados sectores.

   Están regulados mediante el Art.82 de la Ley 24.156, asi como también por la resolución 241/96 de la Secretaría de Hacienda.

   10.6. Tratamiento legal del equilibrio presupuestario

   Ley 25.152 , Ley de convertibilidad fiscal, su objetivo es llegar paulatinamente al equilibrio fiscal mediante reducciones en el gasto, lo cual se produciría en el año 2003.

   La ley mencionada intenta crear un fondo anticíclico, que llegará a alcanzar el 3% del PBI y que será utilizado en caso de crisis económicas.

   10.7. Régimen legal de la dinámica del presupuesto

   Regulado por la Constitución Nacional, mediante la Ley 24.156, y por todas las otras normas inherentes a las distintas fases de tal procedimiento.

9. Otras fuentes. Las leyes financieras

   La facultad de sancionar leyes es exclusiva del Poder Legislativo, y no resulta admisible la delegación en el Poder Ejecutivo, salvo en el caso especial de los decretos.

   En nuestro país sólo se concibe la facultad legislativa del Poder Ejecutivo en épocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto), pero no en épocas normales. La existencia de "decretos de necesidad y urgencia" admitidos por la reforma constitucional de 1994 constituye una excepción a la regla al sistema general, y esta facultad del Poder Ejecutivo está regulada por el Art 99, inc 3 de la C.N. Su denominación correcta es la de decretos-leyes.

   No es judiciable la necesidad y urgencia invocada por el Poder Ejecutivo Nacional.

   Estos decretos están prohibidos en materia tributaria pero no en materia financiera general. El límite constitucional está referido solamente al derecho tributario sustancial.

10. Los decretos con fuerza de ley

    Reglamentos son las disposiciones emanadas del Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la Administración en general.

    Conforme al Art. 99 inc.2 de nuestra C.N. es atribución del presidente de la Nación, quien cuidará de no alterar el espíritu de la ley que se reglamenta.

    El reglamento contiene también normas jurídicas aun cuando no emana del Poder Legislativo sino del Poder Ejecutivo.

    Los decretos que regulan la ejecución son denominados decretos de ejecución. Se caracterizan por ser normas secundarias o complementarias que tienden a facilitar la aplicación o la ejecución de una ley. Si se dictara una ley que prohibiera al Poder Ejecutivo reglamentarla, tal prohibición sería incostitucional.

    Las leyes tienen vigencia y operatividad desde el momento de su promulgación, independientemente de que se haya dictado o no su decreto reglamentario.

    También existen otros decretos llamados decretos autónomos. Se trata de una categoría muy limitada de decretos. El PEN puede autolimitar sus propias facultades discrecionales mediante el dictado de estos reglamentos. Así, el decreto 1759/92, de recursos y procedimientos administrativos, es un reglamento autónomo porque regla la actividad administrativa tendiente a la revisión y el control de los propios actos.

    La facultad corresponde originariamente al Poder Ejecutivo, o sea, al presidente de la Nación, pero se puede delegar a órganos especializados ante problemas técnicos complejos. Conforme al decreto 618/97, la AFIP en su Art. 7 preceptúa que el administrador federal está facultado para impartir normas generales obligatorias para los responsables tributarios y terceros, en las materias en las cuales las leyes autorizan a la Administración Federal de Ingresos Públicos a reglamentar la situación de aquéllos frente a la Administración.

    Estas normas entran en vigor desde la fecha de su publicación en el B.O., salvo que ellas determinen una fecha posterior, y regirán mientras no sean modificadas por el propio administrador federal o por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.

    El mencionado decreto 618/97 confiere también al administrador la función de interpretar con carácter general las disposiciones del decreto recién citado y las normas que establecen o rigen la percepción de gravámenes a cargo de la AFIP. Estas interpretaciones pasan a ser de cumplimiento obligatorio, entonces pasan a tener una función reglamentaria (Art. 8 decr.618/97)

    En materia financiera no tributaria hay importantes reglamentos como el Decr.2666/92, reglamentario de la ley 24.156. Complementan la legión financiera entre otros: el decr.1215/92, decr.2629/92, decr.1139/93, decr.1024/95, decr.340/96.

    A estos decretos se suman reglamentos de ejecución en materia financiera que emanan de otros organismos. Así por ejemplo tenemos la resolución 1/93 de la Secretaría de Hacienda y resolución 358/92 y la 238/96 dictadas por la misma entidad.

    Los códigos tributarios provinciales y municipales otorgan a los respectivos organismos impositivos facultades semejantes a las concedidas en el orden nacional.

11. El reglamento

    Las convenciones con países extranjeros constituyen fuente directa del derecho financiero.

    El Art. 27 de la C.N. preceptúa que los tratados que firme el país deben respetar los principios de derecho público expresados en la Constitución.

    La Reforma constitucional de 1994 introdujo modificaciones en el tema de los tratados integración: los inc. 22 y 24 del nuevo art.75 estatuye que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes, de lo cual se deduce que una ley no puede derogar un tratado.

    El inc. 24 del art.75 tiene por objeto autorizar al Congreso a que, en los tratados de integración económica, pueda transferir ciertas atribuciones estatales (de legislación, jurisdicción y administración) a los órganos supranacionales sin lesionar la Constitución. También a estas normas se les da jerarquía superior a las leyes.

    Especial consideración merecen los Tratados de doble imposición (TDI) de gran importancia en materia tributaria y financiera dado que soluciona los problemas de doble imposición mediante acuerdos bilaterales entre los países.

    Los TDI entonces, son convenios bilaterales que se aplican con preferencia a las disposiciones de la legislación interna.

    La República Argentina ha concertado diversas convenciones referentes a la imposición general a la renta, por ejemplo con Suecia, Alemania, Brasil, Bolivia, Chile, Francia, Austria, Italia, Canadá y España

12. Los tratados internacionales

    Las provincias conservan el poder tributario no delegado por la Constitución. Tanto a la Nación como a las provincias corresponde establecer diversos tributos.

    Ante esta situación, se hizo necesaria la creación de dos instrumentos de coordinación financiera interjurisdiccional. Uno de ellos es el de Coparticipación federal, que vincula a la Nación y a las provincias, para disciplinar el ejercicio de sus atribuciones especialmente en el amplio campo en el cual son concurrentes y para evitar suposiciones impositivas.

    El otro mecanismo es el Convenio Multilateral suscrito entre todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, cuyo propósito es evitar que sus respectivos impuestos sobre los ingresos brutos en los casos de actividades interjurisdiccionales graven más de una vez la misma materia imponible. Este convenio tambien compete a las municipalidades de las provincias.

    Estas convenciones internas constituyen fuentes de normas tributarias y, por ende, financieras.

13. Las convenciones institucionales internas
14. Otras fuentes

Otras fuentes son la doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres y los principios generales del derecho y en caso de auténticas lagunas del derecho habrá que recurrir, quizás inexorablemente, a alguna de estas fuentes.

Recursos públicos

1. Concepto y definiciones

Los estudios sobre los recursos públicos son más antiguos y más profundos que las teorías relativas a los gastos públicos.Al respecto se expresaron: los cameralistas, los fisiócratas y el liberalismo económico, quienes dieron una trascendental importancia a los recursos públicos, relacionándolos con sus distintas concepciones filosóficas acerca del rol del Estado.Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras, explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coactivo y contratando empréstitos, recibiendo ayudas y donaciones, aplicando penalidades, etc.Esta gran variedad de fuentes ha causado dificultades en cuando a la conceptualización y clasificación de ellos, lo cual implica la circunstancia de que se hayan producido tantas posturas disímiles en los temas señalados.Muchas y muy diversas han sido las definiciones ensayadas para precisar los rasgos distintivos de los recursos públicos, la mayoría de las cuales vinculan a tales ingresos con las nociones de satisfacción de necesidades públicas o con la prestación de servicios públicos.Las concepciones de Adam Smith, Gustavo Ingrosso y Adolfo Atchabahian se tornan incompletas dado que conectan indefectiblemente el concepto de recursos públicos con las erogaciones necesarias para cubrir los recursos públicos, aunque desde el punto de vista doctrinal el autor comparte tales conceptos, la realidad indica el creciente uso de las muy objetables "finanzas extrafiscales".Por lo cual, se considera adecuado definir a las finanzas públicas como aquellas riquezas que se devengan a favor del estado para cumplir sus fines y que en tal carácter ingresan en su Tesorería.Los ingresos devengados a favor del Estado se suelen designar indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada.La voz recurso ha sido y es la más usada, no obstante quizás esta palabra se originó en una mala traducción de las leyes francesas.Se sostiene que el empleo de las palabras entrada o ingreso no entraña ceñirse exclusivamente al ingreso de presupuesto de caja, que conceptúa como ingresos a los realmente entrados en el Tesoro público, porque esas voces se pueden aplicar no sólo al acto material del ingreso de los fundos a la Caja del Estado, sino que con sentido jurídico, también pueden designar el derecho del estado a percibir ingresos o a hacerlos entrar efectivamente a la Caja del Tesoro.El autor discrepa con la posición anterior dado que considera correcto diferenciar la palabra recurso que tiene el carácter de toda suma devengada, de las palabras ingresos o entradas.2. Recursos con finalidad extrafiscalEl concepto de recurso público ha sufrido una profunda transformación dado que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando.Algunas concepciones financieras consideran que el recurso no se puede limitar a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llegar a cabo su intervención en la vida general de la nación.La utilización de los derechos de aduana con finalidad protectora, y no fiscal demuestra la intervención del Estado en los diversos campos de la actividad social, sobre todo en el campo de lo económico.La actividad financiera procura atender al interés público en forma directa y no mediante el procedimiento común de recaudar dinero para luego gastarlo. Ese inicio de actividades extrafiscales que se produjo en materia aduanera se extendió luego a otros campos.

1. Evolución histórica

2. En las haciendas del mundo antiguo, las necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales. Había un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca, tales como minas tierras. No se distinguía entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano.Sin embargo, hubo en esas épocas rudimentos de tributación por ejemplo, en el Antiguo Egipto en la era de los Ptolomeos, en Grecia en la época de Pericles y en Roma en los años de Julio César.Durante la Edad Media el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y era la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda la importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. Funcionaba el sistema de regalías, contribuciones que se debían pagar al soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores feudales (ej, el derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua). También se difundieron las tasas que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados "servicios" que éstos prestaban). Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes. Veamos que continúa predominando el carácter patrimonial de los ingresos.La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas transformaciones en el sistema del ingreso público. En lugar de ser pagada por el señor, la "ayuda" era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Si bien fueron ayudas, se tendió a darles carácter permanente lo cual el rey aprovechó para recaudar anualmente la misma. Este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.Sin embargo, la concepción del impuesto sufrió profundas variantes. Primitivamente, el impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta del rey. Esta arbitrariedad (que predominó entre los siglos XVI y XVII) comenzó a despertar la resistencia de las clases menos pudientes, que eran más castigadas por el autoritarismo. Con posterioridad a la Revolución Francesa surgieron ideas liberales, que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo y querían encontrar justificativos éticos en el impuesto, considerándolo como un precio que se pagaba al Estado por los servicios generales que éste prestaba con la idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos. En el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.En el siglo XX, el Estado Moderno asumió ciertas actividades económicas e industriales antes desconocidas, y la empresa pública pasó a constituirse en fuente de ingresos. El fracaso del intervencionismo y el advenimiento del neoliberalismo adaptado al nuevo esquema globalizado revistieron esta tendencia.

   Para todos los ingresos en general deberá regir el principio fundamental del moderno Estado de derecho, por el cual toda manifestación del poder público se somete a un poder jurídico al cual se incorpora. Este orden jurídico se constituye mediante un sistema de normas que ordena las relaciones entre el gobierno y los gobernados cuando el primero recurre a su soberanía para cobrar tributos, o cuando obtiene sus entradas mediante procedimientos diferentes. El derecho positivo dicta normas reguladoras que tanto definan como dan las pautas de clasificación de los recursos estatales, los cuales no podrán ser tenidos como tales a menos que se sometan al orden jurídico que estas normas conforman.

3. Los recursos públicos y el principio de legalidad
4. Clasificación de los recursos públicos

Este tema no es del todo pacífico en la doctrina y ha recibido numéricas críticas. Los cameralistas clasificaban a los recursos de acuerdo con sus fuentes:

1) dominio público; 2) derechos y regalías;

3) Impuestos

Luego, Adam Smith propuso tres grandes grupos:

– Rentas directas;- Rentas derivadas; y

– Rentas anticipatorias

Hay que tener en cuenta que los autores clasificadores han encarado las distinciones desde sus particulares posiciones teóricas.No obstante las dificultades del tema, resulta innegable la necesidad de establecer una nítida diferenciación entre ingresos estatales heterogéneos y que requieren algún tipo de sistematización.Siguiendo los críticos de la ley argentina de administración financiera respecto de la manera en que los recursos deben ser ordenados en el presupuesto de la Nación, se cree útil y conveniente clasificar los recursos según los rubros, no olvidar las clasificaciones económicas y tomar en cuanta también los recursos según su origen.5.1. Clasificaciones económicasAcuñada por los liberales clásicos, quienes distinguieron los recursos en:

• Recursos ordinarios, son todos los percibidos por el Estado en forma regular y continua. Por ejemplo, los impuestos que se recaudan periódicamente. Este concepto está ligado al concepto de gastos públicos ordinarios.Recursos extraordinarios, son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de regularidad de los anteriores. Ejemplos, los impuestos patrimoniales "por única vez", los ingresos provenientes de la deuda pública. Este concepto está unido al de gastos públicos extraordinarios.

Una clasificación económica reciente es la que divide los recursos en:

• Recursos efectivos que importan un ingreso de dinero para el Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente. El producido de los tributos, asi como las rentas que devengan los bienes de propiedad del Estado forman parte de estos recursos.Recursos no efectivos, producen una entrada para el Estado, compensada por una salida patrimonial. Corresponden a esta categoría, los recursos pecuniarios provenientes de la venta de bienes del dominio privado del Estado, porque al tiempo de generar una entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimonio estatal.

Esta clasificación presenta el inconveniente de dejar recursos sin clasificar, como por ejemplo, el del producido de la colocación de empréstitos, y en general, el resultado de las operaciones de crédito realizadas por el Estado.

5.2. Clasificaciones por su origen

• Recursos originarios, son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por éste.Recursos derivados, son aquellos que las actividades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos. Comprenden una variada gama de ingresos como los recursos tributarios, los provenientes del crédito público, de las sanciones pecuniarias, los ingresos provenientes de gestiones de tesorería, etc. El Estado obtiene los recursos ejerciendo sus poderes inherentes a la soberanía o al poder de imperio. De allí que las relaciones que se traban entre el Estado y los particulares con motivo de estos ingresos están siempre gobernadas por normas de derecho público.

Giuliani Fonrouge propone la clasificación siguiente:

5.3. Clasificación por rubros

Está mencionada en la reglamentación del Art. 14 de la ley 24.156, y en la reglamentación del Art. 20 de la misma ley, según la cual, como mínimo, el presupuesto general de la Administración nacional debe contener esta clasificación junto con la económica.Además, el decr. 2666/92 expresa que el proyecto de recursos debe ser estructurado por rubros y cada uno de ellos debe figurar los montos brutos a recaudarse sin deducción alguna.

El sistema incluye los siguientes rubros:

5.3.1.

Recursos corrientes

Se dividen en:* Tributarios;

* No tributarios, entre ellos, rentas, utilidades, tasas, tarifas. etc.

5.3.2. Recursos de capital

a) Venta de activos fijos;b) Reembolso de préstamos,c) Uso del crédito, títulos públicos y otras medidas derivadas de la utilización de empréstitos.

d) Remanentes de ejercicios anteriores: sobrantes de recursos de ej. Anteriores y derivados de economía de inversión.

5.3.3. Recursos de financiamiento

a) Adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores;b) Contribuciones de la Administración Nacional, incluyendo aportes para financiar erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.

5.4. Conclusión en cuanto a loas clasificaciones

El autor considera útil un análisis particularizado de los distintos recursos, lo cual implica una distribución de objetos en grupos homogéneos, o sea, que tienen en cuenta sus características más destacables. Esa reunión en grupos homogéneos significa ya una "clasificación" en

1. Recursos patrimoniales propiamente dichos;Recursos de las empresas estatales;Precios públicos;Recursos gratuitos;Recursos tributarios;Recursos derivados de sanciones patrimoniales;Recursos monetarios;Recursos del crédito público.

1. Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio

2. Comprende tanto, los ingresos que el Estado obtiene de los bienes de dominio público como de los bienes de dominio privado. Un bien es de carácter público o privado, según el origen y el destino a que están afectados.

   6.1. Bienes de dominio público

   Son los bienes destinados al disfrute de toda la comunidad y son utilizables por sus componentes en forma directa y general.Surgen por:* Causas naturales: Cómo los ríos, lagos, costas, mares, etc.* Causas artificiales: Cómo calles, puentes, puertos, carreteras, etc.Atento a su destino, son inalienables o imprescriptibles dado que su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás ocasionaría un evidente perjuicio a la comunidad.Por lo general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, derechos de acceso, visita, etc.

   Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Entre varios ejemplos de esta circunstancia pueden citarse, el alquiler de carpas o concesión de instalaciones en las playas marítimas, el estacionamiento medido en la vía pública, el derecho de acceso a lugares de interés turístico y a ruinas históricas, etc.

   6.2. Bienes de dominio privado

   Son aquellos bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por su adquisición, locación, administración, concesión y otra contratación. Son generalmente enajenables y prescriptibles. Podemos distinguir entre ellos, la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en monto y se puede diferenciar en:

   • Rentas provenientes de bienes que el Estado conserva en su propiedad (arrendamientos de tierras públicas, explotación de bosques, concesión de minas, etc.)
   • Rentas producidas por las enajenaciones que el Estado realiza de sus bienes y que tienen carácter excepcional (ventas de tierras públicas, liquidación de bienes confiscados, etc.)

   Estos medios de embolsar fondos pueden agruparse de la siguiente manera:

   1. Rentas o resultados provenientes de la explotación, directa o indirecta, o de la venta de bienes patrimoniales del dominio privado;
   2. Rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos y los intereses percibidos por aquél como consecuencia de su participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas de los particulares;
   3. Rentas provenientes de la explotación, en forma directa o indirecta por el Estado o bien mediante concesionarios, por ejemplo, el arrendamiento de tierras públicas o las participaciones para explotar yacimientos, minas, bosques, etc;
   4. Tarifas o precios cobrados por las escasas empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales y permanecen dentro del Estado luego de las privatizaciones.

1. Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al Estado.

   Cuando una serie de acontecimientos eclipsó las ideas liberales respecto del papel pasivo que en la economía debía desempeñar el Estado, surgieron nuevas doctrinas que procuraron el fortalecimiento de la actividad pública. Es así como surgieron empresas estatales que se encargaron de prestar servicios públicos en general, aun los no esenciales, y que más tarde llegaron incluso a desempeñar tareas de índoles comercial o industrial.

   Las mismas se encuadran dentro de distintos tipos societarios:

   * Empresas del Estado;

   * Sociedades del Estado;

   * Sociedades de economía mixta;

   * Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria y monitaria.

   7.1. Argumentos a favor y en contra

   Opiniones acerca de la conveniencia o no de las empresas públicas:

   7.1.1. Argumentos a favor

   Avalan la necesidad de que el Estado realice determinadas actividades mediante sus empresas.

   Sostienen que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, son el de prestar servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. En general se exponen los siguientes argumentos:

   a) la existencia de un monopolio que actúa contra el interés general. Si se da esta situación, solamente el Estado puede enfrentar con éxito una práctica deleznable que suelen llevar a cabo megaempresas de intenso poder económico

   b) El criterio de la necesaria coordinación de los sectores básicos. (Ej, coordinación entre electricidad y minería, o entre ferrocarriles y transportes por carretera)

   c) En casos de recesión económica, la actividad de estas empresas permitiría sustituir la consecuente disminución de las inversiones privadas.

   7.1.2. Argumentos en contra

   Inconvenientes de las empresas estatales:

   * Las empresas del Estado tienen poca eficiencia técnica y económica;

   * Tienen gran propensión a la burocracia;

   * Crean déficit que posteriormente cae en el presupuesto nacional y que, en definitiva, son cargas para todos los contribuyentes;

   * Se interesan poco por ser eficaces;

   * En muchos casos, y con fines electoralistas, se fijan precios no remunerativos para estas empresas, lo cual conduce a explotaciones con resultado negativo.

   En definitiva, la producción por el Estado "a más bajo costo" ha de ser un mito y la venta "a más bajo precio" sólo ha generado un abultado defasaje fiscal.

   Estas situaciones provocaron una común descapitalización de estas empresas que se volvieron cada vez menos efectivas.

   7.1.3. Conclusiones sobre su conveniencia

   Los Estados Unidos comenzaron la política de empresas públicas con el New Deal y actualmente existen empresas públicas de diverso tipo. En otros países, como Francia y Gran Bretaña, las empresas del Estado surgieron como consecuencia de una política de nacionalización de empresas privadas.

   De manera que la empresa pública existe actualmente en el mundo como una realidad.

   En ciertos países resultan convenientes y en ciertas áreas. Ejemplo, Suecia, Noruega, Dinamarca y Canadá brindan excelentes prestaciones públicas en materia de salud, educación, seguridad social. En algunos casos, potencias industriales como Suecia y Noruega reciben altos ingresos patrimoniales. Además tienen un bajísimo índice de corrupción y un buen manejo de las empresas públicas, en virtud de la calidad de dirección sobresaliente.

   Esto en nada se asemeja a lo sucedido en países en vías de desarrollo en los que el Estado se ha caracterizado como pésimo empresario, generando pérdidas aun en actividades que en el mundo son habitualmente redituables (ej. YPF). Por lo tanto producían déficit de explotación.

   Los efectos de estas empresas no son tanto derivados de la propiedad estatal, sino de la calidad de dirección. La eficacia interna de las empresas públicas puede ser compatible con la de la empresa privada. Un ejemplo de esto es Francia, que en 1945 nacionalizó la fábrica Renault de automotores, la cual continuó generando ganancias como en la épocas en que estaba en manos privadas.

   7.2. Empresas que tienen a su cargo servicios públicos

   Entre ellas pueden mencionarse les de electricidad, gas, obras sanitarias, transporte, etc. En la República Argentina, estos entes fueron generalmente privatizados en la órbita de la Nación, aunque varias provincias mantuvieron estas empresas como estatales.

   En estos últimos casos, el aporte que hipotéticamente podrían brindar estos entes estatales es generalmente inexistente, y al contrario, suelen ser grandes productores de déficit. En estos casos, la privatización tiene en cuenta la posibilidad de aumentar la productividad del sistema económico.

   7.3. Empresas nacionales, industriales y comerciales

   Este fenómeno se observó a partir del auge de las teorías intervencionistas (años posteriores a 1930) en diversos países. En Francia, se nacionalizaron industrias automotrices y posteriormente instituciones de crédito y compañías de seguros; en Inglaterra, la siderurgia y las minas de carbón; en los Estados Unidos, la energía eléctrica.

   En el ejercicio de sus actividades industriales y como el Estado argentino casi nunca logró ingresos y, al contrario, generó importantes pérdidas. Una excepción la marcan algunos bancos tales como el de la Ciudad de Buenos Aires y el de la Provincia de Buenos Aires.

   7.4. Recurso por privatización de empresas estatales

   Ventajas de las privatizaciones realizadas:

   1) Eliminación del gasto público. Esta disminución del gasto, sumada a los ingresos proporcionados contribuyó a reducir el déficit fiscal y a equilibrar el presupuesto, al menos por un tiempo.

   2) Nuevas inversiones. Los compradores debieron realizar inversiones para modernización.

   3) Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una racional utilización del personal, por compras de insumos a menor precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresarias.

   4) Reducción de la deuda externa. Se redujo sin ocasionar efecto inflacionario. Esta se redujo sin ocasionar efecto inflacionario, porque parte del pago se realizó con los mercados de la deuda externa. La capitalización tornó interesante la participación de bancos acreedores en el exterior. La reducción de la deuda fue señal al mundo sobre la seriedad del país.

   7.5. La regulación estatal de los servicios públicos

   Las regulaciones tienen el propósito no de entorpecer, sino de corregir distorsiones existentes en los mercados.

   En algunas ocasiones, y en materia de servicios públicos, tienden a resguardar los derechos de los consumidores; en otras, tienen el propósito de preservar los bienes públicos del deterioro que puedan ocasionar ciertas actividades guiadas por el interés privado.

   La realidad demuestra que los mercados no responden a un modelo ideal. Sus participantes tienen notorias diferencias deponer, e incluso capacidad de formar monopolios que les permiten condicione a los demás concurrentes. Si no hay una adecuada actuación del Estado corrigiendo distorsiones, ellas se producen con mayores beneficios para las empresas y perjuicios para los consumidores.

   Las versiones más actualizadas de la economía neoliberal pragmática admiten que los mercados tienen fallas que no les permiten cumplir los postulados de la competencia perfecta. Estas fallas deben ser corregidas por la intervención pública.

   En caso de prestación a cargo de empresas privadas de servicios públicos, exige el funcionamiento de organismos reguladores cuya función es garantizar el cumplimiento de los contratos y el resguardo de los derechos del universo de consumidores ante el prestador, generalmente encarnado en una gran empresa, muchas veces monopólica. Estos órganos de vigilancia, reglamentación y control deben ser independientes de las empresas.

   La experiencia argentina no es buena, porque los organismos de control comenzaron a funcionar generalmente con posterioridad al inicio de las actividades de los prestadores.

   Un caso especial a considerar es el de la ecología, ya que las empresas o los ciudadanos actúan generalmente guiados por sus intereses privados a corto plazo. Esta funcionamiento se puede contraponer con el resguardo del medio ambiente, la regulación y el control por parte del Estado deben estar destinados a evitar que algunos pocos tengan la posibilidad de imponerse a los intereses del resto de la sociedad.

   En la Argentina estos recaudos no se cumplen en forma debida.

   Como conclusión de lo antedicho se debe partir que la privatización y la regulación son como dos caras de una misma moneda.

   Es conveniente destacar los siguientes aspectos:

   a) En nuestro país, los entes reguladores funcionan con falencias en materia de empresas que prestan servicios públicos privatizados. No se defiende debidamente a los usuarios ni se toman medidas adecuadas para regular debidamente la competencia.

   b) Esto no significa que la solución (al menos en nuestro país) sea la de regresar al perjudicial sistema de explotación estatal de los servicios públicos no esenciales.

   c) Tampoco es conveniente que se intente un acrecentamiento de las regulaciones que resulte exagerado y que lleve al retorno del intervencionismo.

   Sobre todos estos aspectos se impone lograr el consenso general para que las conclusiones teóricas y sus consiguientes derivaciones prácticas resulten un real avance para el país.

2. Recursos de las empresas estatales.

1. 7.6. Monopolios fiscales (recursos mixtos)

   Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que le del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino también un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre del "monopolio fiscal" porque los recursos son, en parte patrimoniales y en parte tributarios.

   Italia creó monopolios fiscales referidos a varios productos, entre los que hallamos el tabaco, la sal, los fósforos, la sacarina, la quinina, etc. En nuestro país, el Estado no ha realizado tales actividades monopólicas ni tiene organizadas empresas dedicadas a materializarlas.

   Se podría ubicar dentro de estos sectores el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del Estado con fines de lucro que proporciona ingresos bastante considerables.

   Son aquellos ingresos que tienen como característica central la de ser contraprestaciones por los bienes y servicios prestados por el Estado en el campo económico y que, reconocen su fuente en el consentimiento del obligado y su causa de ventaja o provecho que le proporciona la prestación estatal.

   Esta cuestión ha sido enfatizada por la doctrina la cual no ha uniformado opinión acerca de su naturaleza y diferenciación con las tasas.

   Se habla de precios privados cuando son convencionalmente establecidos con arreglo a las leyes de mercado por lo cual no tienen carácter tributario.; de precios públicos si son establecidos unilateralmente en forma diversa a la del mercado pero con el propósito de cubrir gastos públicos. Por último, son precios políticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de producción de los servicios mínimos.

   En criterio del autor considerar precio a las sumas cobradas por empresas y órganos estatales que no impliquen la retribución de funciones públicas divisibles o servicios públicos absolutos. Por ende, estos ingresos no revisten carácter tributario, al no existir ejercicios de facultades inherentes a la soberanía sino razones de oportunidad económica o política.

2. Precios públicos

   El Estado puede obtener ingresos de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros, sin que el Estado utilice su poder de imperio.

   Estos pueden provenir de particulares (ej, donaciones, legados, etc); de entes internacionales o de Estados extranjeros (ej, ayudas internacionales para reconstrucción por daños bélicos)

   Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregular percepción.

3. Recursos gratuitos

   La mayor parte de los ingresos provienen de las detracciones coactivas de riqueza denominadas "tributos".

   Los principios aplicables para distribuir la carga del tributo son: capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización, expropiación, gratuidad, onerosidad, etc.

   Generalmente son en dinero, constituyen prestaciones obligatorias exigidas por el Estado en virtud de su potestad de imperio, para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales. Comprenden los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, siendo las primeras de mayor significación; las contribuciones especiales, a su vez, incluyen las de mejoras, y diversos gravámenes que se denominan "contribuciones parafiscales".

4. Recursos tributarios

   Son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacerlas necesidades públicas y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancionables.

   La finalidad es la de disuadir la comisión de actos ilícitos. Mientras los ingresos tributarios son entradas dinerarias normales que el Estado obtiene en la medida de sus objetivos y necesidades, los ingresos por sanciones patrimoniales son ingresos anormales que, aun beneficiando pecuniariamente al Estado, no están destinados a ese fin.

5. Recursos por sanciones patrimoniales
6. Recursos monetarios

El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda corresponde al Estado moderno y constituyen también una forma de obtener ingresos.

Dicha potestad es una de las más acabadas manifestaciones del poder de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad financiera.

Mediante la moneda el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas.

2. El emisionismo como regulador económico; La existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción con el volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Si ese volumen aumentara permaneciendo invariada la masa monetaria, se producirían descensos de precios perjudiciales a la producción. Es decir, los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo a que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervencionismo estatal. La emisión monetaria junto con medidas antiinflacionarias de control y dirección económica pueden influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación general.
3. El emisionismo como medio de obtener ingresos. Ocurre cuando el Estado cubre sus déficit presupuestarios con la emisión de papel moneda. Esto constituye un elemento de presión inflacionaria y produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el propio Estado. En primer lugar, porque es una carga que soporta la comunidad, pero inequitativamente distribuida. Unos pocos se benefician (los especuladores, los poseedores de moneda extranjera, los exportadores, ciertos comerciantes e industriales), otros neutralizan sus efectos (los poseedores de bienes cuyo valor y rendimiento varían con el costo de vida, ej, propietarios de inmuebles y otros activos fijos, agricultores ,etc) y una gran mayoría con ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorización de la moneda (y el consiguiente aumento de precios) (estos son, obreros, empleados, asalariados en general, jubilados, pequeños ahorristas, etc)

Este emisionismo tambíén perjudica al Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos, ante ello se hace necesario lograr nuevos ingresos, como éstos no alcanzan se debe incrementar la emisión monetaria y sigue así un círculo vicioso que hace crecer cada vez más la espiral inflacionista.

En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta, estará condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de procurar ingresos (último recurso)

Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional y estar seguido por medidas de "saneamiento" que tengan por objeto retirar de la circulación la "masa monetaria exuberante".

1. Recursos del crédito público

Las finanzas clásicas concebían al empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo se debía recurrir en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo y que no puede estar limitado a casos excepcionales.

Los recursos emanados del crédito público dependen de razones de política financiera. Se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que se decide emitir el empréstito, por cuando es necesario que haya un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, se deberán tener en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito.

Ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia por los peligros que su uso abusivo involucra.