Las finanzas públicas y la globalización (página 4)

1. Otros Recursos

   1 – La Deuda Pública

   1. Concepto

   Definición

   Es la deuda del Estado o de los Entes públicos descentralizados o territoriales.

   Deuda pública y deuda privada

   La Deuda privada consiste en obligaciones de dar sumas de dinero por una relación contractual o por imperio de la ley. Puede estar dotada de garantías reales o personales y, en general, rige el principio que el patrimonio del deudor es la garantía común de los acreedores. La deuda privada contractual nace, en especial del contrato de mutuo o préstamo de dinero. Las deudas privadas crean para el deudor la obligación de devolver al prestamista el capital prestado y las obligaciones accesorias tales como los intereses periódicos.

   La deuda puede consistir de una global recibida de un prestamista único o puede asumir la de títulos cuya titularidad o posesión legítima da derecho a la restitución del capital prestado al vencimiento del plazo estipulado y al cobro de los intereses convenidos.

   La falta de vencimiento de la deuda privada da la facultad al acreedor de reclamar la devolución en cualquier momento y la determina la obligación del deudor de cumplir con esa devolución.

   La deuda pública puede nacer también de un contrato de mutuo de derecho privado, pero es característico un contrato de empréstito según las condiciones fijadas por el Estado en la oferta al público de un contrato de adhesión, con base en una ley sancionada por el Parlamento. A diferencia de la privada, la deuda del Estado puede no implicar la obligación de devolver el capital prestado (en la deuda perpetua, el Estado se obliga solamente a pagar un interés o renta a perpetuidad)

   En el hecho de que no se prevea un vencimiento para la obligación determinará que el estado no tenga la obligación de devolver el capital. Según la doctrina, eso es posible sólo para el Estado por su poder de imperio que lo habilita para imponer tributos sobre los habitantes y en función de la capacidad contributiva de la población.

   El patrimonio del Estado no representa una garantía para los acreedores, salvo casos de entidades estatales voluntariamente sujetas al derecho privado, porque se trata, en general, de bienes afectados al uso público.

   En la deuda perpetua el Estado debe preocuparse por crear los institutos tributarios adecuados para el cumplimiento de sus obligaciones de pago de los intereses, y en los empréstitos en los que se estipula el vencimiento de una obligación de devolver el capital y pagar los intereses, las medidas financieras adecuadas para establecer los recursos adecuados para enfrentar las dos obligaciones.

   La creación de un empréstito, a diferencia de la deuda privada, implica la creación de un recurso para atender al servicio de la deuda pública.

   Se instituye la utilización de los recursos impositivos permanente o con vigencia no menor que la duración total del empréstito.

   Se considera con fundamento la oportunidad de crear un nuevo endeudamiento para cubrir los intereses y la amortización del anterior.

   Los empréstitos reembolsables, como la deuda perpetua, se emiten habitualmente en títulos-valores, a veces nominativos transmisibles por endoso y a veces al portador. En la gran mayoría estos títulos son negociables en la Bolsa, siendo cotizados lo que asegura la posibilidad de obtener –en el mercado– el reintegro del capital o las amortizaciones parciales de la deuda, cuando ésta se amortiza por períodos.

   La negociabilidad de los títulos de deuda pública en la Bolsa, asegura también a los dueños de títulos de la deuda perpetua la posibilidad de recuperar –en cualquier momento- el valor de su inversión con las variaciones del valor debidas a múltiples circunstancias.

2. Clasificaciones

Deuda interna y externa

Deuda flotante y consolidada

Deuda flotante

Puede adoptar dos formas:

1. El Estado, frente a la escasez de dinero en sus cajas y en sus cuentas bancarias, demora el pago de los créditos exigibles por los proveedores y el personal como una solución transitoria.

   Desde el punto de vista político esta deuda afecta la imagen del Estado y del gobierno; desde el punto de vista ético este criterio carece de sustento moral y es inequitativo; desde el punto de vista económico se agudizará la recesión y el desempleo, por el contrario, si se atraviesa un período de auge, restringe la demanda efectiva y puede constituir un freno momentáneo al proceso inflacionario.

   Análoga a la forma recién expuesta es la documentación de la deuda con pagarés o letras, con o sin intereses, y con vencimiento.

2. Facturas impagas a los proveedores del Estado y sueldos o salarios impagos a los empleados públicos.

   Estos bonos representan una inversión a corto plazo ventajosa para los bancos, que a través de los mismos pueden obtener una excelente retribución para sus fondos líquidos, sin perder o comprometer su liquidez.

3. La Tesorería puede emitir títulos para hacer frente a estas deficiencias transitorias, los mismos pueden ser nominativos, negociables o no por endoso, o al portador con vencimiento a corto plazo (30, 60, 90, 120, 180, 270, 260 días). Estos títulos que devengan interés se denominan bonos ordinarios del Tesoro, representan una forma más sofisticada de la deuda flotante que, por su negociabilidad más amplia tiene funciones muy parecidas a los medios de pago.
4. Vínculos directos entre el Estado y el Banco Central

Tiene efectos perjudiciales para la economía de un país el abuso por parte de los gobiernos de la financiación de sus gastos por los bancos de emisión, ya que esto implica adoptar la emisión monetaria como recurso público, lo cual puede llevar a un estallido inflacionario si se la usa en situación de pleno empleo.

Por eso es que los bancos centrales modernos tienen restringidas las facultades de entregar fondos al gobierno.

Sin embargo, la legislación y la práctica moderna de la Banca Central admiten la financiación directa por dicha institución, cuando se trata de cubrir solamente deficiencias de Tesorería y no déficit presupuestarios.

Existen algunos requisitos y limitaciones como ser la determinación de un monto máximo de los adelantos en función de la recaudación de los recursos tributarios u originarios del Estado; limitación del plazo de duración de esos adelantos que por lo general es hasta el cierre del ejercicio financiero.

Otra facultad de excepción a la suscripción por el Banco Central de empréstitos públicos o la adquisición en el mercado de títulos de emisiones anteriores. La excepción consiste en la facultad de adquirir o vender títulos de la deuda pública en el mercado abierto con fines de regulación monetaria. Se fija una cifra tope para las adquisiciones de títulos de la deuda pública.

La severa prohibición al Banco Central de suscribir o adquirir títulos públicos o acordar préstamos al Estado para evitar la financiación de los gastos públicos en forma directa con la emisión de billetes, a menudo ha sido transgredida por vías indirectas.

De este se desvirtúa la función de la deuda flotante que se transformará así en un recursos intermedio entre el endeudamiento a largo y mediano plazo y la emisión de billetes por el Banco Central.

Deuda consolidada

Se caracteriza por elementos formales y otros sustanciales.

Los elementos formales son;

2. Sanción legal de la decisión de emitir la deuda. Ley que debe ser aprobada por el Poder Ejecutivo en virtud de una ley que lo faculta expresamente.
3. Inscripción de la deuda en el Gran Libro de la Deuda Pública, como medio de publicidad.
4. Previsión en el Presupuesto de las erogaciones destinadas al servicio de la deuda por amortización cuando la deuda no es perpetua y por intereses.

En lo sustancial, se caracteriza por constituir una especie de recurso que implica para el Estado ciertas obligaciones como la de pagar los intereses en los vencimientos respectivos y la de devolver el capital nominal en el término establecido.

El plazo de duración de la deuda consolidada no es puramente transitorio.

La deuda flotante, cuando se acumula superando los límites de su duración legal y de su función transitoria, deberá tarde o temprano ser objeto de consolidación con el consentimiento de los tenedores del crédito, mediante la sustitución por la deuda consolidada.

La deuda consolidada puede consistir en un préstamo de plazo mediano o largo por alguna institución bancaria o financiera nacional o extranjera, se suele adoptar la forma de empréstito estipulándose la facultad del acreedor de colocar los títulos entre el público en la plaza o en las plazas que convengan.

La forma más usual de la deuda consolidada es, los empréstitos públicos.

Estos empréstitos son préstamos de dinero en los que la deuda y el crédito respectivo están fragmentados en títulos-valores, nominativos, al portador o a la orden, negociables por simple tradición, por endoso o cesión, según las condiciones de emisión. Pueden ser en moneda nacional o extranjera, con o sin garantías reales o personales

La emisión puede ser bajo la par, cuando el tipo nominal de interés es inferior a la tasa que rige en la plaza. La diferencia entre el valor de emisión y el valor no minal a su vencimiento asegura al suscriptos una diferencia de capital a su favor cuando se le devuelva el importe del título.

Se indica como ventaja principal de la emisión bajo la par que es más atractivo el empréstito sin ofrecerán interés más elevado al de plaza, y su desventaja es que cuando la tasa de interés del mercado se reduzca a un valor inferior al que regía al momento de la emisión, el Estado no puede aprovechar la oportunidad para convertir la deuda a las nuevas condiciones de interés de plaza, por cuanto el tipo nominal del título ya es inferior al tipo del mercado en el momento de la emisión, salvo que la tasa del mercado haya descendido hasta por debajo del tipo nominal del empréstito.

Clasificación de empréstitos

• Voluntarios: Cuando los suscriptores adhieren a ellos sin ninguna clase de coerción. A pesar que las condiciones y cláusulas contractuales son fijadas unilateralmente por el ente emisor, el suscriptor al aceptarlas adhiere voluntariamente a la oferta. El empréstito en este caso configura una relación contractual.
• Patrióticos, jurídicamente son empréstitos voluntarios, sin embargo, el móvil que inspira a los suscriptores es el de contribuir con sus ahorros a una causa común en la que se halla empeñado el país.
• Políticos. Constituyen una variante de los anteriores dado en los que la captación de las voluntades de los ciudadanos para la suscripción del empréstito se logra a través de presiones políticas. Un ejemplo fue el empréstito "9 de julio" del año 1959 de la República Argentina en el que hubo coerción sobre los empleados públicos y empresas privadas para la suscripción o la aceptación de títulos en pago de sueldos o créditos.
• Forzosos, son aquellos cuya suscripción es obligatoria para todos los sujetos que se hallen en la situación económica que la ley pertinente define. Tienen carácter tributario en cuanto a la obligación de suscribirlos, y carácter de empréstito dado que atañe a la devolución de capital prestado o eventuales intereses. Son ejemplos de estos los emitidos durante la segunda guerra mundial en Gran Bretaña y en Alemania en pago de salarios, de acuerdo con la política de "salarios diferidos" propiciada por Keynes.

Deuda perpetua y amortizable

La deuda perpetua es una deuda característica del Estado, por su existencia perenne. El Estado, a pesar del hecho que no se obligue a la devolución del capital suscripto, puede hacer el rescate del mismo mediante la conversión de la deuda. Esta operación ocurre cuando la tasa de interés en el mercado es inferior en forma constante al tipo nominal del título de la deuda, ofreciendo el Estado a los tenedores el canje de la deuda perpetua por títulos de una nueva emisión de la deuda, perpetua o no, con interés nominal inferior y, a opción del tenedor, la devolución del valor nominal del título.

La amortización de la deuda pública suele establecerse ya en las condiciones de emisión. Las sumas recaudadas para la amortización de la deuda pueden ser acumuladas en un fondo o caja de amortización, con el fin que no tengan, en caso de apremios del Estado, un destino diferente del fin para el cual los recursos han sido creados. Se trata así de asegurar la amortización.

Deuda a corto, mediano y largo plazo

Esta clasificación se superpone con la de deuda flotante y consolidada puesto que la deuda flotante es, por su carácter transitorio, una deuda a corto plazo.

La clasificación tiene importancia para las condiciones contractuales y los cálculos de conveniencia de los mismos. No hay una proporcionalidad entre el plazo y la tasa de interés. Si el título ha sido emitido bajo la par, el rendimiento real del título es mayor cuando más corto sea el término de duración.

La inestabilidad del valor de la moneda influye diferentemente según el plazo de vencimiento, por cuanto el riesgo es mayor en el largo plazo que en el mediano o corto plazo.

3. Aspectos técnicos

Se plantean el la doctrina y en la práctica política los siguientes problemas:

1. Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos.
2. Efectos de la deuda pública en razón de su emisión y colocación.
3. Incidencia y efectos de la deuda pública en razón de su creación y existencia y servicios. Carga y límites de la deuda pública.
4. Emisión, conversión, amortización y extinción de la deuda pública.
5. La deuda pública y el sistema de seguridad social.

1. Esta cuestión consiste en establecer si el endeudamiento es una forma adecuada para financiar gastos de características especiales que, a su vez, justifiquen o requieran la financiación con instrumentos crediticios.

   Teniendo en cuenta el enfoque clásico los gastos ordinarios deberían ser cubiertos con recursos ordinarios y los gastos ordinarios con recursos extraordinarios.

   Dicha construcción simétrica ha perimido por obra de las finanzas modernas. Según esta doctrina, los gastos ordinarios, normales y periódicos del Estado pueden ser financiados con recursos extraordinarios si así lo exige la situación coyuntural de depresión y desempleo, por otra parte, para cubrir gastos de guerra y de reconstrucción en la economía posbélica se puede apelar a los recursos impositivos, no sólo extraordinarios sino también a los impuestos a la renta, al impuesto sobre las ventas o sobre consumos particulares.

   Otra doctrina sostuvo que la deuda pública es un recurso adecuado para la financiación de aquellas obras públicas, cuya explotación futura producirá los ingresos necesarios para cubrir los servicios de los intereses y la amortización de la deuda (inversiones autoliquidables). A esto se puede oponer que esta obra puede tener una utilidad para la economía del país y para el Estado mucho más importante que dicha inversión y no hay motivos para negar la financiación por medio del crédito público.

   Una tercera doctrina propone reservar el recurso del endeudamiento para aquellas inversiones que beneficiarán a las generaciones futuras, con el fundamento de que la deuda pesará sobre las generaciones futuras.

   Una cuarta doctrina sostiene que está justificada la deuda cuando financia una inversión que incrementa el patrimonio estatal. Se opone a esta doctrina la objeción que los bienes del patrimonio del Estado no constituyen una garantía para los acreedores y siendo destinados al uso público, no pueden ser objeto de ejecución forzosa.

   Es así que el endeudamiento, según la doctrina financiera moderna no ha de figurar en el presupuesto de gastos y recursos corrientes sino en el Presupuesto de capital. El mismo no debe ser necesariamente equilibrado, por lo tanto habrá déficit cuando se atraviesa una situación de depresión y desempleo, y superávit cuando exista una economía inflacionaria.

2. Correspondencia de la deuda pública con determinados gastos

   Los efectos serán diferentes según los sujetos que invierten sus ahorros en los títulos. Estos efectos son característicos de la emisión originaria de los títulos.

   La colocación de títulos de la deuda pública consolidada debe estudiarse siguiendo la situación coyuntural por la que atraviesa la economía. Si se supone una situación de depresión y desempleo, abundancia de ahorros ociosos, parte de ellos depositados en los bancos y no utilizados por éstos en préstamos al sector privado, la colocación de títulos en los bancos absorberá parte de esos ahorros que serán utilizados por el Estado en gastos de consumo, de transferencia y de inversión, lo que producirá los conocidos efectos del multiplicador.

   Eso ocurrirá siempre que las instituciones bancarias no se vean en la necesidad de disminuir los préstamos al sector privado. Si esta disminución es igual al monto del crédito del sector público, no se producirán los efectos mencionados, neutralizándose la suscripción de la deuda pública con el retiro del crédito al sector privado. Si la disminución es mayor que la suma de la suscripción habrá un efecto deflatorio, agudizándose la depresión.

   Si la disminución del crédito privado fuera menor que la suscripción de la deuda pública, sólo la diferencia entre las dos cantidades tendrá los efectos de aumento del ingreso según los principios conocidos.

   Si la emisión de deuda pública da lugar a la suscripción por el público movilizando los ahorros y estimulando la sustitución de consumo por ahorro, los efectos del endeudamiento del Estado se verán neutralizados o compensados por los efectos inversos de la disminución del consumo del sector privado.

   En épocas de auge, plena ocupación y amenaza de inflación, la colocación entre el público hará que el gasto público no incremente el gasto total, sustituyéndose el gasto privado por el público. Si se sostiene que la suscripción se realiza con fondos obtenidos de la renuncia al consumo, la deuda pública provocará una disminución de la demanda de bienes de consumo y evitará efectos expansivos del gasto público que suplantará al gasto privado.

   La colocación de los títulos de la deuda pública en los bancos, si éstos no disminuye por igual la cantidad de préstamos al sector privado, tendrá un efecto de expansión que agudiza el auge monetario y el proceso inflacionario.

   Todos estos efectos también son aplicables en referencia con la deuda flotante, por lo menos en la forma de Bonos ordinarios de Tesorería.

3. Efectos de la deuda pública
4. Incidencia de la deuda pública

Incidencia efectiva

Esto es, ¿Quién soporta la deuda pública?

Si los servicios por intereses y amortización se proveen mediante la creación de nuevos impuestos o el aumento de los existentes, la consecuencia será que la incidencia de la deuda pública se identifica con la incidencia de los impuestos creados o aumentados para cubrir los servicios. No hay, pues, una incidencia particular de la deuda pública, siendo ésta absorbida por la incidencia de los impuestos que cubren los servicios.

La carga de la deuda pública variará en razón de los cambios en el sistema tributario. Si éste tiene carácter de regresividad, la transferencia hacia los tenedores de títulos, que pueden pertenecer a los escalones superiores de ingresos, será doblemente regresiva. Sí los títulos son poseídos por los capitalistas, distribuidos entre todos los escalones de ingreso y el sistema tributario asegura una distribución proporcional de los gravámenes habrá una distribución proporcional de la carga de la deuda pública.

En el mismo supuesto, una distribución regresiva del sistema tributario, habrá una distribución regresiva de la carga de la deuda pública, mientras que en la hipótesis de progresividad del sistema tributario, la carga de la deuda pública será distribuida progresivamente.

En otros términos, se introduce un nuevo elemento, la utilidad del gasto, para cotejar y compensar con la carga de la deuda. El resultado neto de la existencia de la deuda pública estará dado por la carga tal como la hemos definido, menos la utilidad del gasto. Pero este último concepto está sujeto a una valoración subjetiva de cantidad mayor o menor, por lo cual no se puede realizar la estimación de la carga en números.

Incidencia en el tiempo

El segundo interrogante es el siguiente: ¿Una parte de la carga de la deuda pública o su totalidad se transfiere a las generaciones futuras o todo recae sobre la generación presente?

La doctrina y la opinión de los políticos ha sido de un carácter oscilante.

Adams afirmó y dio por entendido que la deuda pública es un medio para redistribuir la carga de los gastos del Estado parcialmente sobre las generaciones venideras. Los economistas, por su parte, siguieron a David Ricardo en posición contraria a la anterior negando la distribución de la carga sobre las generaciones venideras.

Sin embargo, una nueva corriente doctrinal sostiene y demuestra la existencia de una distribución intergeneracional de la carga de la deuda pública. Entre ellos se ubica a Benvenuto Griziotti.

David Ricardo

Sostuvo que "Desde el punto de vista de la economía, no hay una diferencia entre las diferentes maneras por cuanto 20 millones de libras en un solo pago, un millón por año a perpetuidad o 1.200.000 libras por 45 años, son el mismo valor, pero la gente que paga los impuestos no lo estima así y por ello no llega sus negocios privados de acuerdo con esta premisa…"

El argumento de cargar a la posteridad el interés de nuestra deuda o de aliviarla de una porción de tal interés, es usado a menudo por personas bien informadas pero Ricardo no le ve peso alguno.

Se integra esta equivalencia entre sumas actuales (del impuesto extraordinario) y sumas anuales de un empréstito perpetuo o redimible en el plazo de 45 años (impuestos anuales para el pago de los intereses o redimible en el plazo de 45 años, respectivamente) con el reconocimiento que la transferencia de bienes reales de la economía del sector privado a la del sector público siempre acontece en el presente y no en el futuro.

Lo que interesa no es la consecuencia de la sustitución del bien privado por el público, sino el de la distribución de la carga sobre sectores de la población y, sobre generaciones de contribuyentes, para lo cual es irrelevante la búsqueda del uso de los recursos mediante el gasto.

De Viti de Marco

El planteamiento de Ricardo no podría aplicarse en absoluto a otros supuestos nada irreales, sino muy probables, como los impuestos cobre los réditos de profesionales y trabajadores, lo que motiva el nuevo planteamiento de De Viti de Marco.

Divide a la sociedad en tres personas, cada una representante de las tres clases y supone que el Estado establece un impuesto al patrimonio o emite un empréstito. En la primera hipótesis sólo el capitalista tiene el dinero líquido para pagar el impuesto, el propietario y el profesional deberán pedir prestado el importe del impuesto extraordinario al capitalista, al cual pagarán los intereses y la amortización de la deuda hasta su extinción.

En la segunda hipótesis, sólo el capitalista suscribe el empréstito, el que se supone se ajusta a las condiciones del mercado. Pero se establece sobre toda la población un impuesto anual que se aplicará a toda la población por el monto necesario para el servicio de intereses y amortización de la deuda pública. Las dos hipótesis llegan a la misma conclusión sustituyéndose solamente al capitalista particular por el Estado en la relación del contrato de mutuo en el caso del impuesto extraordinario. Se agrega que, las condiciones del mutuo estatal serán mucho más ventajosas para los contribuyentes, los que de este modo preferirán el empréstito al impuesto extraordinario.

En la teoría de De Viti de Marco, la tesis de la igualdad de presión tributaria del empréstito y el impuesto extraordinario se suplanta por otra teoría. Se trata de la teoría de la amortización automática de la deuda pública. Sostiene el autor que a medida que en el país, se crean nuevos ahorros, una parte de éstos se destinará a la compra de títulos de la deuda pública, los que irán difundiéndose entre toda la población. De este modo, será cada vez más completa la coincidencia en las mismas personas del carácter de contribuyente y de dueño de los títulos.

Cuando ello sea logrado plenamente, habrá un crédito y una deuda o viceversa, en concepto de intereses y de impuestos, que podrán compensarse, quedando así, extinguida la deuda.

Griziotti

Refuta las teorías anteriores.

• Sostiene que, en su planteamiento, De Viti de Marco supone como único impuesto el que grava la propiedad y que produce el efecto de la amortización. Sin embargo, la realidad es que se utilizan muchos otros impuestos por ejemplo, a los consumos, a las transferencias de bienes, a las superrentas, que no producen amortización.
• Ataca a la teoría de Ricardo dado que la misma presupone la continuidad política, financiera, económica y demográfica entre generaciones de contribuyentes y requiere, además, que ningún cambio en la legislación fiscal o en el estado de la riqueza y de la población tenga por efecto hacer variar con el tiempo la presión tributaria. Pero los hechos reales no se ajustan a estos requisitos. Pobladores emigran, cambia la legislación fiscal, se modifica la composición de los contribuyentes que pagan impuestos para el servicio de la deuda pública, aumenta o disminuye la presión fiscal, etc. Finalmente, las generaciones venideras no derivan de la totalidad de las anteriores, sino sólo de una fracción de ellas.
• El impuesto extraordinario provoca una restricción de los consumos más que el empréstito que requiere de inmediato otro impuesto sólo necesario para el pago de los intereses. Por ello, el impuesto extraordinario tiende a sacrificar más gravemente la generación presente.
• Niega la continuidad y afinidad de intereses entre las generaciones presente y futuras.
• Para refutar a De Viti de Marco, sostiene que las decisiones del Estado, que elige entre un empresario y un impuesto extraordinario, depende de las valoraciones políticas y de los intereses de las clases dominantes y no de juicios de valor por parte de los contribuyentes o de los capitalistas.
• Otro argumento contra Ricardo-De Viti de Marco consiste en las diferentes valuaciones del patrimonio futuro y del valor actual de una deuda anual destinada a la recaudación fiscal para cubrir los servicios de la deuda pública. Según Griziotti, la pretendida igualdad de presión de un impuesto al patrimonio o la de un impuesto anual a perpetuidad para costear el servicio de la deuda, carece de razón, ya que padre e hijo no pretenderán determinar el valor actual de un pago anual a perpetuidad, sino al límite de su vida probable.
• Refuta la teoría de la amortización automática de la deuda pública expresando que, en la hipótesis extrema de perfecta distribución de los títulos entre los contribuyentes, de modo que cada uno posea tantos títulos que su renta iguale el monto del impuesto a su cargo, no puede borrarse la deuda del Gran Libro de la Deuda Pública, ya que con ello se borran no sólo las cifras anuales de los intereses, sino que también la cifra del valor del capital del título y no es cierto que el importe que se seguirá pagando si no se cancela la deuda, equivalen como deuda perpetua a las 100 libras de capital (ver ejemplo pag 95)

Musgrave

Se pregunta cuál es el papel de la elección de la alternativa "deuda" en relación con las funciones estatales de producción de bienes y servicios de redistribución de ingresos.

La primera afirmación es que la alternativa del préstamo sirve para detraer recursos de la formación privada de capital, mientras que la alternativa del impuesto tiende a detraerlos del consumo privado.

Se plantean, a continuación, el problema de la financiación de aquellos programas del Estado que requieren un gasto inicial y la actitud de los contribuyentes que no desean soportar la carga total al comienzo sino postergar su pago. Ello podría lograrse mediante préstamos privados obtenidos para el pago de impuestos o para el consumo o bien por la sustitución del impuesto por el préstamo.

La proposición inicial es equivalente a la tesis de De Viti de Marco, pero luego la teoría de Musgrave comienza a alejarse de la corriente Ricardo-De Viti de Marco. El primer paso de su razonamiento consiste en la configuración del Presupuesto de capital y la inclusión en él de la deuda para la financiación de los gastos de capital. Se trata de dos conceptos distintos los que pueden justificar el doble presupuesto: uno es el principio del "pas-as-you-use", o sea, "pague a medida que se utilice" el bien o servicio, legítimo criterio distributivo en el tiempo del gasto según el beneficio de los usuarios.

La teoría de Musgrave abarca varios aspectos del problema de la distribución de la carga de la deuda pública.

El estudio de la deuda pública según la problemática del esquema de las finanzas clásicas es integrado por Musgrave con el análisis de los problemas que plantean el enfoque moderno de las finanzas compensatorias, o sea, de las que se proponen la estabilización económica al nivel de plena ocupación.

Según Head, para desarrollar una teoría de la incidencia de la deuda pública, se necesita una estructura teórica diferencial, que permita una comparación entre los efectos de la redistribución intergeneracional de la deuda y de los impuestos. Este autor examina estos efectos teniendo en cuenta el distingo convencional entre la incidencia de impacto, la incidencia de intención y la incidencia efectiva.

Con respecto a la primera, establece que la carga reposa sobre los contribuyentes legales de los impuestos necesarios para el servicio de la deuda, mientras que la incidencia de impacto de los impuestos reposa sobre los contribuyentes legales del período corriente.

Con respecto a la incidencia de intención de la deuda pública, ella recae sobre los contribuyentes de intención de períodos futuros, a la vez que la incidencia de intención del impuesto reposa sobre los contribuyentes de intención del período corriente.

Esto permite concluir que hay una pesada carga diferencial de la deuda sobre generaciones futuras, como en el caso de la incidencia de impacto.

Con respecto a la incidencia efectiva (diferencial) de la deuda, ella se aleja de la incidencia de impacto y de la intención, sólo en la hipótesis que haya una ilusión de deuda y el deseo de dejar un patrimonio negativo.

En tal caso, queda alguna carga diferencial sobre las generaciones futuras.

En supuestos diferentes, la carga diferencial sobre las futuras generaciones desaparece completamente

La presión del impuesto extraordinario comparada con la del impuesto periódico que se establezca para el servicio de la deuda constituyen la incidencia diferencial entre impuesto y empréstito.

Si el Estado recurre al impuesto extraordinario sobre el patrimonio, los herederos legítimos lo recibirán con la merma por el monto de dicho impuesto.

La economía general quedará disminuida por dicho importe en forma definitiva, que sólo puede neutralizarse por la utilidad del bien o servicio creado por el gasto correspondiente. Con la elección de la vía del empréstito, la incidencia inmediata está dada por el impuesto periódico que se establece para cubrir el servicio del empréstito.

Este impuesto puede ser sobre el patrimonio o sobre la renta. Sin embargo, puede crearse para este propósito un impuesto de cualquier otra naturaleza.

El nuevo gravamen que puede tener el efecto de amortización, con lo cual el empréstito vendrá a incidir a la generación presente, como el impuesto extraordinario. Pero en los casos de otros impuestos no pasibles de amortización, la creación de un nuevo gravamen afecta desde el mismo momento de su creación y como impacto o percusión las generaciones futuras.

El empréstito es causa del impuesto y que éste, además de su incidencia de impacto sobre las generaciones futuras, podrá o no trasladarse hacia atrás o hacia delante y en medida igual, menor o mayor a su monto, repercutiendo sobre las generaciones presentes o futuras. Esta distribución de la incidencia del empréstito constituye la carga de la deuda pública y representa la incidencia efectiva de ésta.

Pareto

Pone como premisa tácita que detrás en la pantalla de las teorías del Estado hay una clase dominante que mueve las riendas del Estado, para satisfacer no las necesidades públicas, sino sus propias pasiones, sentimientos e intereses. Por lo cual, en el caso específico de los empréstitos, no es de importancia el problema de la carga de la deuda y su distribución entre generaciones presentes y futuras, pues el Estado no piensa devolver a su vencimiento el monto recibido en préstamo, sino elimina prácticamente su deuda con la devaluación de la moneda, los impuestos, las conversiones, etc.

Según este autor, los artificios con que el Estado ha de defraudar a los tenedores de títulos no pagando deudas son medidas monetarias, que destruyen el valor de dichos títulos.

En resumen, la política monetaria interfiere con al de la deuda pública, pero no se debe atribuir a ésta los excesos y las incidencias de aquélla.

1. Deuda externa

   El país en su conjunto y no sólo el Estado debe a los acreedores del exterior sumas periódicas en concepto de intereses y debe reservar de la renta nacional las sumas que permitan la amortización de la deuda en períodos o bien la acumulación de fondos para el pago del capital a su vencimiento.

   El estado debe velar para reunir de la economía del sector privado los fondos necesarios para los pagos en ambos conceptos para lo cuál es usual la intervención del Banco Central.

   Jurídicamente el Estado se obliga a la devolución del capital y el pago de los intereses y puede concertar con los acreedores la garantía de alguna fuente de ingresos. Lo que no puede hacer es constituir en garantía bienes patrimoniales afectados al uso público. Tampoco pueden los acreedores utilizar la fuerza militar para presionar al Estado deudor o moroso.

   Las obligaciones a cargo del Estado deudor, amén de las dos mencionadas, comprenden las de asegurar que una parte de la renta nacional sea destinada al pago de intereses y al reintegro del capital prestado. La devolución del préstamo estará supeditada al efecto favorable para la economía del Estado deudor de la utilización que se haya efectuado de los fondos recibidos.

   En conclusión, el cumplimiento del pago de los intereses y de la devolución del capital dependen de la capacidad contributiva del país y ésta del crecimiento de la renta nacional.

   Otra de las condiciones para le devolución del capital es, en menor grado, el pago de los intereses, la existencia de divisas extranjeras y el superávit en la balanza de pagos que permitan al Estado deudor contar con los medios de pago de la plaza de los acreedores o de otras plazas.

   Si así no fuere el Estado se encontrará en estado próximo a la cesación de pagos.

   El límite del endeudamiento externo está dado, pues, por el crecimiento de la renta nacional y de la capacidad contributiva global, representada por la parte de dicha renta que puede ser derivada del consumo o de la inversión interna hacia los acreedores extranjeros.

   Deuda interna

   Repetimos que la carga de la deuda pública está representada por la incidencia de los impuestos u otros recursos, mediante los cuales el Estado efectúa el pago de los intereses y la amortización de la deuda existente.

   Los pagos de transferencia mencionados alteran la distribución de la renta nacional pesando realmente sobre los contribuyentes cuyos ingresos resultan cercenados a favor de los poseedores de títulos.

   Es cierto, en cambio, que la transferencia que se opera para el servicio de la deuda incide disminuyendo determinados consumo o ahorros, mientras que los pagos de los intereses y el reembolso del capital permitirán a los tenedores de títulos efectuar diferentes consumos inmediatos o ahorrar los fondos recibidos para consumos futuros, para inversiones o bien para simple acumulación.

   Los costos serán soportados por la economía nacional y su importe afectará el ingreso nacional en su conjunto.

   Los límites de la carga de la deuda tributaria están dados por el crecimiento de la renta nacional. Si a partir de un momento determinado el crecimiento de la carga de la deuda no es porcentualmente mayor que el de la renta nacional, la deuda interna es tolerable y hasta es dable admitir una relación causal entre el crecimiento de la deuda pública y el de la renta nacional.

2. Límites de la deuda pública
3. Aspectos técnicos de los empréstitos

Emisión de los empréstitos

Puede estar a cargo directo del gobierno o encomendada al Banco Central.

Es frecuente recurrir a consorcios ad hoc entre bancos del país o del exterior. También puede recurrirse a un solo banco de importancia en la plaza.

En el caso de la deuda interna puede ocurrir que:

• los bancos logren colocar totalmente el empréstito entre el público. Lo cual tiene un efecto inflacionario en épocas de plena ocupación. Por el contrario , es restrictivo de la demanda y contribuye a la recesión si se atraviesa una época de recesión y desocupación.
• Que los bancos no consigan colocar enteramente los títulos en el público y la tenencia sea definitiva para las carteras de las instituciones crediticias, en esta hipótesis la colocación tiene efectos expansivos de los medios de pago, con las consecuencias y las salvedades indicadas.

La emisión se rige por las condiciones establecidas en el acto correspondiente.

Puede ser:

• A la par, cuando el precio de suscripción es igual al valor nominal de cada título. Se fija la tasa de interés del título en el mismo nivel del mercado.
• Bajo la par. Cuando los títulos tienen un interés nominal menor de la tasa del mercado, compensándose esa desventaja con una disminución del precio del suscripción con respecto a su valor nominal. La desventaja de este tipo de emisión es la exclusión de la posibilidad de convertir más tarde el empréstito en uno nuevo con menor tasa de interés, si la tasa del mercado ha bajado.

Hay empréstitos que contienen ventajas adicionales para los suscriptores como exención de impuestos, premios en dinero o en especie por sorteos.

La exención de impuesto se refiere a impuestos existentes y a los que en el futuro se establezcan. Estos impuestos que se eximen son los impuestos a la rentas personales o reales sobre los intereses periódicos como también a las ganancias de capital como las que surgen entre el valor a la fecha del reembolso de los títulos y el valor de emisión o adquisición y los impuestos al patrimonio y a la transmisión gratuita de bienes.

Los premios están destinados a promover las inversiones voluntarias en los empréstitos públicos o a compensar una tasa de interés menos que la que rige en el mercado.

Conversión de la deuda pública

Este procedimiento es el que permite al Estado sustituir títulos existentes con una determinada tasa de interés, por otros de nueva emisión y fecha de vencimiento con una tasa de interés menor que la anterior.

Se realiza mediante la oferta pública de una opción entre el reembolso de dichos títulos en dinero efectivo y a su valor nominal o la sustitución de aquellos por los nuevos con menor tasa de interés.

La conversión es exitosa cuando es mínimo el monto correspondiente a los títulos de los que se pide el reembolso.

La condición necesaria para que el Estado pueda lograr éxito en la conversión es que se haya verificado una disminución del tipo de interés en el mercado y que esta disminución sea estable.

La prueba de la disminución del interés es la cotización del título. Si dicho título se cotiza a un mayor valor del capital nominal, ello significa que el tipo de interés del mercado ha disminuido y esta disminución resulta de una proporción simple.

Se sostuvo que las condiciones para que una conversión de la deuda resulte con éxito son varias: estabilidad del país, confianza del pueblo en su gobierno, política financiera prudente y consenso público en la conducción política y económica.

No se dan los requisitos para una conversión voluntaria de la deuda en circulación si el Estado mediante intervenciones en el mercado, abiertamente o en forma disimulada, maniobra para elevar la cotización de los títulos obteniendo un éxito pasajero.

De lo anterior resulta que las conversiones económicamente fundadas no provocan la baja del tipo de interés del mercado sino que están condicionadas por ella. Al contrario, la conversión que carece del requisito fundamental de una baja del tipo de interés en el mercado con carácter de estabilidad, provoca la baja de la tasa de interés y puede provocar un brote inflacionario mientras que en la fase depresiva del ciclo puede tener efecto de reactivación de factores ociosos, pero a costa de un procedimiento retorcido que hace previsible un menor efecto multiplicador que la más directa financiación de los gastos con emisión de moneda.

Amortización y extinción de la deuda pública

La deuda perpetua tiene la característica de que tanto la suscripción, como la enajenación del título están regidos por las condiciones del mercado, sin que influya la duración más limitada del empréstito en los cálculos de rendimiento de los títulos.

La suerte de las deudas perpetuas ha declinado y prevalecen en todas partes empréstitos redimibles de 40, 30, 25 años.

Esa preferencia por títulos redimibles tiene entre otras motivaciones la del peligro siempre al acecho que la inflación aguda o la desvalorización paulatina de las monedas terminen con reducir el valor de los títulos.

Establecido el principio que los empréstitos tienen su plazo de duración y vencimiento de la obligación de reembolsar el capital, se arbitró por los Estados deudores el medio de reparación de los fondos necesarios para el reembolso del capital a su vencimiento.

Puede ocurrir que en el momento del vencimiento del empréstito, los recursos normales del Estado, los recursos no sean suficientes para sostener el entero peso de la obligación de devolver a sus acreedores el capital prestado.

Por ello, el Estado debe aportar anualmente un porcentaje del entero importe de dicho capital. Las sumas reservadas deben mantenerse liquidas y disponibles al vencimiento para evitar la falta de dinero en las cajas del Tesoro o en los depósitos bancarios del gobierno. Es decir, los fondos que van acumulándose, deben ser invertidos para obtener de ellos los frutos correspondientes y deben, al mismo tiempo, ser recobrables para el momento de la devolución del empréstito.

Pero en la práctica, esos fondos terminan sustraidos a la codicia de los gobiernos, de allí surgió la idea de la creación de un fondo especial de amortización de la deuda pública.

La formación de los fondos de amortización de la deuda pública tiene un efecto deflacionario, si las sumas que afluyen a ellos quedan esterilizadas o se mantienen ociosas, siendo, en cambio, ventajosa si la situación económica es de plena ocupación y auge monetario.

La utilización de los fondos acumulados tiene efecto expansivo ventajoso en la depresión y perjudicial en la etapa de auge y plena ocupación.

Otra forma, que no requiere la creación de fondos o cajas de amortización y no origina los problemas de inversión y liquidez mencionados, consiste en la utilización de las sumas que están destinadas a la amortización de la deuda, directamente para el sorteo o compra en el mercado de una fracción equivalente de títulos. Habitualmente, la cancelación porcentual de la deuda se efectúa mediante sorteo si el título está cotizado a la par o sobre la par o mediante compra directa si el título está cotizado bajo la par.

La emisión de billetes y las finanzas públicas

1. El Estado recurre a la emisión de billetes de banco o directamente billetes de Tesorería para financiar los gastos estatales. También realiza, al mismo tiempo, operaciones de manipuleo del sistema monetario, como revaluación de las reservas de oro o divisas convertibles en oro, con la asignación al Estado del excedente de oro y divisas sobre el porcentaje legal de cobertura de los billetes en circulación.

2. Concepto

   La emisión corresponde a contrapartidas determinadas con toda precisión en la ley orgánica respectiva, como compra de divisas de los exportadores de mercaderías o de los importadores de capitales, compra de oro y otros metales preciosos; compra de títulos del Estado en el mercado libre; descuento a favor de bancos tenedores de letras de Tesorería; redescuento a favor de bancos de sus carteras de documentos de particulares o de entidades privadas o públicas, adelantos transitorios a favor del Estado.

   En todos los casos hay límites de monto, normas legales regulatorias o simples reglas empíricas de prudencia.

3. Objetivos

   La emisión debe combinarse y armonizarse con la financiación por la deuda pública. Esto puede ser dificultado por la diferencia de los órganos estatales que intervienen en las decisiones respecto de la oportunidad, las modalidades y la cuantía del endeudamiento o de la emisión de billetes.

   Mientras que la emisión de billetes puede ser dispuesta y gobernada por el Banco Central en forma independiente por el Poder Ejecutivo y de sus órganos especializados (ministerio de economía)

   LA política monetaria y la política de endeudamiento deben necesariamente coordinarse.

   No es admisible que se verifiquen contradicciones y obstáculos a la política fiscal y a la monetaria por razones de estructura institucional por incomunicación entre distintos organismos estatales o por tendencias científicas o ideologías diferentes.

4. El empleo de la emisión de billetes
5. Efectos

Los efectos de la emisión podrán ser apreciados cualitativamente a través del juego del multiplicador, principio de aceleración y la acción combinada de las dos.

La inflación es un impuesto ciego, en el sentido que su creador, el Estado, no determina, previo estudio en la incidencia y efectos, sobre quién ha de recaer, en definitiva, la carga de esa financiación.

La pretendida ceguera de la inflación no es mayor que la de cualquier impuesto, cuya incidencia se determina según las intenciones del legislador.

La inflación actúa sobre todas las relaciones económicas del país, con el alza del nivel de precios y también con una conmoción general de los precios relativos.

No toda expansión de la moneda circulación debe ser necesariamente generadora de inflación.

En efecto, en una política fiscal monetaria de reactivación de una economía deprimida, el uso de la emisión de billetes como recurso para financiar gastos, deberá disminuir o detenerse mucho antes de haberse alcanzado la plena ocupación.

BIBLIOGRAFIA:

Finanzas Públicas – H.Villegas

REALIZADO POR:

Romina Mariel Ferrari

(UNLaM)