Para ello, pensamos estas alternativas: a) que la constitución provincial lo disponga directamente; o, b) que deje a la legislación provincial la opción de organizar la justicia municipal de faltas en jurisdicción administrativa o en jurisdicción judicial.
En cuanto a la ciudad autónoma de Buenos Aires, la ley 24.588 no ha definido con claridad la ubicación, porque su art. 8º solamente señala que tendrá faculta-des propias de jurisdicción en materia contravencional y de faltas, sin especificar si tal "jurisdicción" habrá de ser administrativa o judicial. Dada la ambigüedad normativa, creemos que ha de ubicarse a tal jurisdicción en el área del poder judicial a que se refiere el título quinto del Estatuto Organizativo de la ciudad.
VII. LOS JUECES DE LA CAPITAL FEDERAL
La situación antes y después de la reforma constitucional de 1994
53. — El poder judicial de la capital federal suscitó originariamente un problema: saber si por la índole federal del territorio capitalizado los jueces integraban o no el poder judicial "de la nación", o sea, el poder judicial federal.
En un comienzo tuvo auge la noción de una dualidad: a) jueces "de la constitución" (o jueces federales), y b) jueces "de la ley" (o jueces "ordinarios"). Se trasladaba así, a nuestro juicio erróneamente, la división que siempre se aceptó en las provincias, donde hubo y hay jueces federales con la competencia específica que deriva del ex art. 110 de la constitución (ahora art. 116), y jueces provinciales conforme a la constitución y las leyes de cada provincia, con competencia que habitualmente se ha denominado "ordinaria" o común.
La razón de esa existencia en las provincias de una justicia propia de cada una de ellas y una justicia federal, no concurría en la capital federal, que hasta la reforma de 1994 fue un territorio íntegramente federalizado y sujeto a jurisdicción federal, por lo que sus jueces habían de considerarse jueces del poder judicial federal (aun cuando la competencia se les distribuyera según la materia, y hubiera jueces con competencia similar a la de los jueces federales en las provincias, y otros equivalentes a los propios de la justicia "ordinaria").
54. — Posteriormente, se generalizó la tesis correcta de que todos los jueces de la capital federal formaban parte del poder judicial federal, que contó con el respaldo de la jurisprudencia de la Corte Suprema.
En el vocabulario, y sin quebrar esa unidad, se distinguió —no obstante— la categoría de una justicia federal en sentido estricto, y la de una justicia "nacional".
55. — La reforma constitucional de 1994 vino a variar el panorama, y a complicarlo.
En efecto, el art. 129 adjudica a la ciudad de Buenos Aires un status autonómico, con facultades de legislación y de jurisdicción. O sea, que ha de contar con su propio poder judicial. Lo indefinido ha sido, conforme al texto, la dimensión competencial de dicho poder judicial local.
La reforma de 1994: los artículos 75 inc. 12, y 129
56. — La ciudad de Buenos Aires, en cuanto capital federal, ofrece dos caras: a) la propia de la autonomía de la ciudad, y b) la propia de su capitalidad.
Ya no es un territorio federalizado, sino sometido parcialmente a jurisdicción federal en lo necesario para la garantía de los intereses federales en la ciudad capital. (Ver Tomo I, acápite V, especialmente nº 39, a y b).
Que ha de haber un poder judicial de la ciudad, es indudable. Lo dudoso es delimitar su competencia, para lo cual la correlación del art. 129 —que prevé facultades de jurisdicción en favor de la ciudad de Buenos Aires— con el art. 75 inc. 12 no es sencilla.
57. — En efecto, el art. 75 inc. 12 ha mantenido intacta la fórmula del que era art. 67 inc. 11, conforme a la cual se reserva a las jurisdicciones "locales" la aplicación del derecho común. La cláusula respectiva previó y prevé una justicia federal y una justicia provincial en cada provincia, y consigna que los códigos de fondo (o derecho común) no alteran las jurisdicciones locales "correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones".
Es decir que al no haberse modificado este texto en el actual art. 75 inc. 12, la letra de la constitución no incluye allí —de modo explícito— alusión alguna al poder judicial o a la jurisdicción de la ciudad autónoma de Buenos Aires.
58. — Al entrar a regir la reforma de 1994, no tuvimos de inme-diato una visión personal clara del problema como para hacer nuestra interpretación con suficiente certeza. Ahora creemos habernos disipado la duda.
Pese a la ausencia en el art. 75 inc. 12 de toda mención a los tribunales de la ciudad, la ya apuntada compatibilización coherente de dicho artículo con el art. 129 nos lleva a proponer que:
a) el espíritu (o filosofía) de la reserva que en favor de las jurisdicciones provinciales hizo originariamente —y conserva— el ex art. 67 inc. 11 —hoy art. 75 inc. 12— significa que la justicia federal es de excepción y recae en razón de lugar, de materia y de partes conforme al actual art. 116, pero deja fuera de su ámbito al derecho común;
b) el art. 129 depara a la ciudad de Buenos Aires facultades de jurisdicción, para cuyo ejercicio debe tener tribunales propios;
c) si como principio la materia de derecho común evade la jurisdicción de los tribunales federales, no concurre razón para que en la ciudad de Buenos Aires subsistan tribunales federales que la retengan (así se los siga llamando tribunales "nacionales" y no tribunales "federales");
d) se refuerza el argumento de que solamente subsiste jurisdicción federal en la ciudad de Buenos Aires (para legislar, administrar y juzgar) cuando hay que garantizar en ella intereses federales mientras sea capital federal;
e) no existe ningún interés federal que quede comprometido si las cuestiones de derecho común en la ciudad de Buenos Aires son juzgadas por tribunales de la ciudad, por lo que retenerlas dentro de la jurisdicción de los tribunales federales conspira contra el carácter limitado de la jurisdicción del gobierno federal en el territorio de la misma ciudad;
f) a los efectos de cuanto venimos afirmando, tiene más lógica y sentido común de razonabilidad admitir en favor de la ciudad la analogía de la reserva que para la jurisdicción de los tribunales provinciales contiene el art. 75 inc. 12;
g) sustraer a los tribunales de la ciudad tales cuestiones de dere-cho común configura una desigualdad irrazonable entre sus habitantes y los de las provincias, aspecto éste que de alguna manera roza el derecho de igualdad de todos los justiciables ante la jurisdicción judicial;
h) reducir la jurisdicción de los tribunales de la ciudad sin ningún interés federal que requiera garantía, se nos hace incompatible con la amplitud de la jurisdicción que debe tener el poder judicial de la ciudad si la coordinamos razonablemente con el régimen de gobierno "autónomo" definido en el art. 129, porque "gobierno" (autónomo) es abarcativo de las tres funciones clásicas del poder, también de la judicial; y "autónomo" quiere decir exento de interferencias ajenas irrazonables.
Las restricciones a la jurisdicción judicial
59. — La ya citada ley de garantía de los intereses federales en la ciudad capital (nº 23.548) estipuló en su art. 8º que "la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación", y que "la Ciudad de Buenos Aires tendrá fa-cultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contraven-cional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales".
Tan exigua competencia local no se compadece con las interpretaciones que hemos hecho en el nº 58.
No se entiende por qué han de ser jueces del poder judicial federal los que intervengan en la ciudad de Buenos Aires en juicios de divorcio, en procesos penales por delitos comunes, en causas por indemnización de daños, en juicios de filiación y de adopción, en un cobro de pesos, en una ejecución de hipoteca, etc. ¿Qué intereses federales se tutelan? Evidentemente, ninguno, y la mejor prueba es que tales clases de procesos corresponden en las provincias a sus tribunales locales.
La disposición transitoria decimoquinta de la constitución
60. — El cuarto párrafo de esta norma, que forma parte del texto constitucional, establece que "hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo (de la ciudad de Buenos Aires) la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los artículos 114 y 115 de esta constitución".
Acá se somete temporalmente a los jueces de la ciudad (que mientras no se dictara el Estatuto Organizativo serían los que, como parte del poder judicial federal, se hallaban en funciones como jueces "nacionales ordinarios") al régimen instituido para los jueces federales por los arts. 114 y 115. Cumplido ese período transitorio, se daba por supuesto que los jueces de la ciudad ya no serían jueces "nacionales ordinarios" (federales) ni pertenecerían al poder judicial federal, sino jueces locales, y que habría de ser la constitución de la ciudad la que regulara su situación.
Se nos dirá que esta cláusula transitoria no apunta directamente al problema de la dimensión jurisdiccional y competencial de los jueces locales, pero una interpretación de buena fe nos permite comprender que cuando alude globalmente a "los jueces de la ciudad de Buenos Aires" está presuponiendo que: a) en la ciudad sólo habrían de mantenerse los tribunales federales que, en igual-dad con los existentes en las provincias, son necesarios para ejercer las competencias que por razón de materia, de partes o de lugar surgen del art. 116; b) los llamados tribunales "nacionales ordinarios" de la capital federal habrían de dejar lugar a los tribunales estrictamente locales del poder judicial de la ciudad para resolver todos los procesos excluidos de la jurisdicción federal, o sea, aqué-llos regidos por el derecho común y por el derecho propio de la ciudad.
61. — Al haberse desvirtuado esta distribución de justicia federal y justicia local por la ley 23.548, se ha provocado una seria complicación, cual es la de saber si los tribunales "nacionales" subsistentes en la ciudad (que forman parte del poder judicial federal) aplicarán —o no— el Estatuto Organizativo de la ciudad y las normas inferiores emanadas de los órganos de poder locales.
La disposición transitoria séptima
62. — Cuando esta norma dice que mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital, el congreso ejercerá en ella las atribuciones legislativas que "conserve" con arreglo al art. 129, nos parece lógico interpretar que solamente puede ejercer las que, conforme a dicho art. 129, son necesarias para garantizar los intereses federales.
Por consiguiente, todo lo que "no conserve" el congreso en el marco de aquella limitación, queda residualmente a favor de la autonomía de la ciudad (ver cap. XXX, nº 63), de forma que sus facultades de jurisdicción han de ser amplias en todo cuanto no haga falta sustraerle para la citada garantía de los intereses federales. Y vimos ya que la ley 23.548 no ha respetado ese marco en su art. 8º, por lo que ahora la cláusula transitoria séptima nos ayuda a corroborarlo.
Capítulo XLIII
El Ministerio Público
I. Su ubicación constitucional. – El órgano extrapoderes. – La teoría del "cuarto poder". – II. La independencia y el control. – Su significado. – Autonomía funcional y autarquía financiera. – La composición del órgano. – La competencia. – Las garantías funcionales.
I. SU UBICACION CONSTITUCIONAL
El órgano extrapoderes
1. — El art. 120 dice así:
"El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
Está integrado por un Procurador General de la Nación y un Defensor General de la Nación y los demás miembros que la ley establezca.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones."
(La bastardilla es nuestra).
La norma es nueva, porque el texto anterior no traía referencia alguna, ya que el primitivo art. 91 (de 1853) fue modificado en 1860, y así quedaron suprimidas las referencias al número de integrantes de la Corte, y a los dos fiscales que también debían componer el tribunal.
2. — La ausencia de norma constitucional siempre había sido objeto de dudas doctrinarias y prácticas. En el derecho vigente hasta la reforma de 1994 las posiciones podían agruparse así: a) una sostenía que el ministerio público era una "magistratura particular" que dependía del poder ejecutivo; b) otra sostuvo que formaba parte del poder judicial, bien que su función no consistía en administrar justicia; c) una tercera la consideró una magistratura que no formaba parte ni del poder judicial ni dependía del poder ejecutivo, o sea, que era un órgano "extrapoderes" de naturaleza colegiada.
Estas ubicaciones presuntas no quedaron claras ni definitivamente definidas, y eran aproximaciones que en torno de la interpretación del derecho vigente debía efectuar la doctrina. La jurisprudencia de la Corte no alcanzó suficientemente a dilucidar el tema, bien que registró casos que parecían demostrar inclinación a no reconocer la dependencia del ministerio público respecto del poder ejecutivo (así —por ej.— en el caso "Festorazzi" del 7 de setiembre de 1982, la Corte levantó la suspensión que el ministerio de justicia había impuesto a un fiscal federal de cámara).
En el caso "Virgolini, Julio", del 16 de diciembre de 1986, la Corte Suprema sostuvo que los fiscales del Ministerio Público no podían ser enjuiciados penal-mente por supuestos delitos contra el honor que acaso derivaran del cumplimiento de funciones que la ley les atribuía específicamente, pues en caso de serlo quedarían menoscabados los intereses generales encomendados como integrantes del citado Ministerio Público (en el caso, un juez había iniciado querella contra un fiscal por estimar calumniosas las expresiones que el segundo había vertido en una comunicación dirigida a la cámara del fuero en ejercicio de su cargo).
3. — En el plano doctrinario y valorativo, estuvimos a favor de la tesis que: a) rechazó que el ministerio público dependiera del poder ejecutivo; b) afirmábamos que era un conjunto orgánico "extrapo-deres", como auxiliar del poder judicial.
La teoría del "cuarto poder"
4. — El Ministerio Público es el único órgano que, fuera del poder legislativo, del poder ejecutivo y del poder judicial, no aparece "den-tro" del sector normativo dedicado a cada uno de esos tres poderes clásicos. Posee una sección normativa especial, no compartida, que es la cuarta, contenida en la segunda parte del texto constitucional (parte orgánica o derecho constitucional del poder).
De ahí que haya doctrina que, después de la reforma de 1994, hable de un "cuarto poder", que se agregaría a los otros tres sin insertarse de ninguno de ellos (legislativo, ejecutivo y judicial).
¿Es suficiente que el Ministerio Público cuente con una sección totalmente separada en la "letra" de la constitución para afirmar que es un "cuarto poder" en nuestra estructura de órganos del poder? Personalmente, estamos ciertos que no. Acá, como otras veces, ni la inserción de un órgano dentro del fragmento normativo dedicado a uno de los tres poderes es indicio único para decir que lo integra (y que no es "extrapoderes"), ni la ubicación "fuera" de los mismos tres poderes da indicio infalible de que es "otro" poder (el cuarto).
5. — Para nosotros, el Ministerio Público, si bien no forma parte del poder judicial, es un órgano auxiliar que se le adosa como órgano extrapoderes, de modo que después de la reforma de 1994, con sección y norma propias, mantiene la naturaleza que habíamos preferido atribuirle desde antes de la reforma. Así, la innovación es solamente normativa: ahora hay en la constitución una norma expresa que regula al Ministerio Público, y es el art. 120; pero no ha cambiado su fisonomía ontológica, ni en sentido orgánico, ni en sentido funcional: es un órgano extrapoderes al lado del poder judicial. (Ver nº 6).
No en vano la Acordada 2/97 de la Corte Suprema estableció que el escalafón del poder judicial es independiente del correspondiente al Ministerio Público.
II. LA INDEPENDENCIA Y EL CONTROL
Su significado
6. — Ha sido bueno que quede definida la independencia funcional y la autarquía financiera del Ministerio Fiscal.
Por razones similares a las que —atendiendo a la fisonomía funcional— expusimos al ocuparnos de la Auditoría General de la Nación y del Defensor del Pueblo, definimos al Ministerio Público como órgano extrapoderes. (Ver cap. XLI, nº 1).
Podría suponerse que como auxiliar del poder judicial no es, en rigor, un órgano extrapoderes de fiscalización o vigilancia en el sen-tido político de estos términos y que, más bien, hace parte del poder judicial. No obstante esta apariencia, revista a nuestro criterio una función social controladora, desde fuera de los tres poderes clásicos.
a) En un primer sentido al quedar definido con claridad suficiente que no depende del poder ejecutivo, se corta de raíz toda posibilidad de que el ejecutivo interfiera en las funciones del Ministerio Público o, lo que es peor, que le imparta instrucciones a través del Procurador General de la Nación.
Esto tiene trascendencia, porque no es un secreto que el ejecutivo a veces tiene interés en algún proceso judicial. Por ende, si carece de toda relación jerárquica o funcional respecto del Ministerio Público, los miembros de éste disponen de independencia para cuanto guarde conexión con el control, y quedan exentos de recibir instrucciones.
b) En un segundo sentido, las funciones tradicionales del Ministerio Público —si son bien asumidas y ejercidas— le aparejan otro espacio para el control de constitucionalidad y de legalidad.
c) Si a este aspecto, que podríamos llamar simplemente "institu-cional" —o sea, en resguardo de las instituciones— se le acopla el control específico en cada proceso, cabe entender que también se fiscaliza por esta vertiente el ejercicio de la administración judiciaria a cargo de los tribunales en la particularidad y las circunstancias de un proceso determinado.
Autonomía funcional y autarquía financiera
7. — La autonomía funcional traza, en primer lugar, una frontera externa que impide cualquier injerencia de los otros poderes. En segundo término, implica internamente que las relaciones dentro del organismo son conducidas por quien inviste su jefatura máxima, que es el Procurador General, sin perjuicio de lo que sugerimos con el vínculo que, en subordinación hacia él, se da en el Defensor General y el ministerio pupilar a su cargo (ver nos. 10/11).
La autonomía funcional —interna y externa— implica independizar al Ministerio Público de toda subordinación a cualquier otro poder u órgano del estado. Por ello:
a) jamás el poder ejecutivo puede impartirle instrucciones o man-dato de índole alguna;
b) no ha de estar funcionalmente sometido a control administrativo alguno por parte del Consejo de la Magistratura;
c) no procede que dicho Consejo dicte reglamentos para el Ministerio Público, ni ejerza sobre sus miembros las facultades disciplinarias que inviste sobre los magistrados, ni siquiera si a aquéllos se los equipara con éstos;
d) las políticas y las reglamentaciones para el funcionamiento del Ministerio Público deben ser adoptadas por el propio órgano; según su naturaleza y área, por el Procurador General o por el Defensor General; o unitariamente por ambos de común acuerdo.
8. — La autarquía financiera parece indicar que la ley de presupuesto debe asignarle los recursos en forma separada, y que el mismo Ministerio Público tiene a su entera disposición la administración de los mismos.
En este aspecto, creemos que en virtud de tal asignación de fon-dos públicos está sujeto a los controles que prevé el art 85 de la constitución a cargo del congreso y de la Auditoría General de la Nación.
De lo que estamos ciertos es de esto: la autarquía financiera no tolera que el Consejo de la Magistratura se inmiscuya en el uso de los recursos pertenecientes al Ministerio Público, ni aun en el supuesto de que el presupuesto de éste quede incluido en el del poder judicial.
En consecuencia, no ha de quedar sometido a ningún órgano como no sea él mismo. Tal sujeción se produciría si el Consejo de la Magistratura fuera el que dispusiera la adjudicación de los fondos o, no siéndolo, fuera el controlador de su destino.
9. — No vemos inconveniente en que el Procurador General, no obstante la autonomía del Ministerio Público que encabeza, pueda integrar la Corte Suprema para ejercer las funciones siempre que le han sido clásicas. En efecto, la separación entre órganos independientes no hace de obstáculo, y lo comprobamos cuando el art. 114 define la integración del Consejo de la Magistratura con representaciones ajenas al poder judicial.
En cambio, la autonomía funcional del Ministerio Público es óbice para que los jueces y tribunales del poder judicial ante los que actúan sus integrantes les impartan instrucciones u órdenes.
La composición del órgano
10. — El art. 120 solamente menciona a dos de sus funcionarios: el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación. Todo lo restante queda derivado a la ley. Es una de las aperturas que debe cerrarse obligadamente por el congreso mediante su reglamentación.
Que el art. 120 individualice al Procurador General y al Defensor General no puede interpretarse como definición de un órgano bicéfalo. Damos por cierto que la ley debe desglosar el ámbito propio de cada uno, y considerar que la cabeza del Ministerio Público es única y se sitúa en el Procurador General de la Nación. El Defensor General ha de depender de él, y tener a su cargo el área que hasta ahora conocíamos como propia de los defensores oficiales —de pobres, de menores, de incapaces y de ausentes—.
11. — La doctrina predominante, en discrepancia con nuestro enfoque, considera que el Ministerio Público es bicéfalo y que, por ende, hay en él dos líneas jerárquicas independientes. Por supuesto que el criterio que subordina el Defensor al Procurador hace difícil coordinar tal jerarquía con la necesidad de que el ministerio pupilar (con jefatura en el Defensor General) pueda desem-peñar sus funciones sin excesivas directrices del Procurador General, pero pensamos que no es imposible aunar en unas pocas instrucciones —generales, o particulares para uno o más casos determinados— la unidad de criterio lineal, de forma que el Defensor disponga del mayor espacio propio para presidir al conjunto, también jerárquico, de asesores y defensores del ministerio pupilar.
De todos modos, al no estar tajantemente definido el problema en el art. 120, nuestra sugerencia no alcanza para hacer oposición rotunda a una posible solución diferente en la ley de desarrollo del organismo.
La competencia
12. — Del art. 120 cabe inferir una división en las funciones del Ministerio Público. Estas serían:
a) promover la actuación de la justicia, lo que a su vez admite desdoblarse en: a") para incitar la persecución penal en los delitos de acción pública; a") para iniciar procesos no penales cuando —usando el vocabulario que emplea la norma— es necesario hacerlo en defensa de la legalidad o de los intereses generales de la sociedad;
b) defender la legalidad en cada proceso judicial que promueve o en el que interviene;
c) defender los intereses generales de la sociedad en iguales oportu-nidades;
d) controlar, desde el ejercicio de las funciones señaladas, a los otros órganos del poder y a los del poder judicial, todo ello en la medida y en el marco que le traza y le delimita su intervención en los procesos judiciales donde la cuestión que se ventila guarda relación con actos u omisiones de dichos órganos o de los particulares; d") ejercer el control de constitucionalidad de leyes, normas infralegales, actos y omisiones del poder y de los particulares con igual perfil que el recién descripto;
e) asumir judicialmente las funciones tradicionales del ministerio pupilar (defensa oficial de pobres, menores, incapaces, ausentes, etc.; y, en su caso, representación de los mismos).
13. — Por supuesto que el diagrama antecedente deja lugar en su somero lineamiento para muchas especificaciones. Así, entendemos que en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad el Ministerio Público está habilitado para actuar judicialmente en representación institucional del estado; para tutelar el interés público y para velar por el orden público.
En sentido análogo, y por la referencia que hace el art. 120 a la coordinación con las demás autoridades cuando alude a la función de promover la actuación de la justicia, cabe afirmar que:
a) esa coordinación no supone recibir instrucciones de ningún otro órgano, sino acordar con los otros poderes las políticas generales o particulares a desplegar en la variedad de funciones que incumben al Ministerio Público;
b) por ende, lo que de superposición puede haber entre las suyas y las del Defensor del Pueblo no merece objeción de nuestra parte;
c) se le ha de reconocer legitimación procesal, aun sin norma expresa en la constitución o en la ley, a los efectos de todo proceso en el que deba defender la legalidad o los intereses generales de la sociedad, lo que abarca: c") la legitimación para interponer la acción de amparo prevista en el art. 43 párrafo segundo, aun cuando allí no se lo consigne expresamente, porque en toda la descripción que hace ese segmento de la norma se alude claramente a intereses generales de la sociedad —como, por ejemplo, es el caso de los derechos de incidencia colectiva—.
14. — Hemos de aclarar que cuando se interpreta que el Ministerio Público queda habilitado para actuar en juicio en "representación del estado", se debe entender que:
a) no se compatibiliza con la autonomía funcional que le asigna el art. 120 la representación del estado como "fisco" en orden a intereses patrimoniales del mismo estado y, muchos menos, a") que a ese fin el poder ejecutivo le imparta instrucciones o mandato, porque el Ministerio Público no depende de él;
b) los "intereses del estado" cuya defensa le incumbe son solamente los de naturaleza institucional, en cuanto se conjugan con los de la sociedad para cuyo bien común público como fin del estado también ha de coadyuvar el Ministerio Público; pero tampoco en este caso puede recibir instrucciones ni mandato del poder ejecutivo.
15. — En cuanto a la titularidad del ejercicio de la acción pública en material penal, queda margen para que el Ministerio Público actúe adoptando criterios razonables de oportunidad para la promoción de dicha acción.
Las garantías funcionales
16. — El último párrafo del art. 120 impone a la ley el deber de respetar las inmunidades funcionales y la intangibilidad de las remuneraciones de los miembros de la institución. Nada se dice acerca de qué órgano los designa ni del período de desempeño.
Si independencia funcional significa "no-dependencia" de subordinado a superior jerárquico, es indudable que el nombramiento, la destitución y las inmunidades funcionales e intangibilidad salarial se conectan indisolublemente entre sí para componer un perímetro de pautas que el congreso tiene que computar ortodoxamente en la ley reglamentaria.
17. — Es escueto el diseño de la norma constitucional. En su contenido mínimo y esencial, lo reputamos operativo. No obstante, el ligamen que se traba entre inmunidades funcionales e intangi-bilidad salarial por un lado, y el régimen de nombramiento, duración en los cargos, y mecanismos de destitución por el otro, nos conduce a esbozar el siguiente esquema:
a) las inmunidades funcionales mientras se desempeñan los cargos conviene que se equiparen a las del Defensor del Pueblo que, conforme al art. 86, son las mismas de los legisladores;
b) la remuneración se ha de igualar a la de los jueces en cuya instancia actúa cada uno de los funcionarios del Ministerio Público, o aproximársele mucho;
c) la intangibilidad de la remuneración remite a la severa norma del art. 110) que rige para los jueces;
d) la permanencia en el cargo hace muy conveniente que se iden-tifique con la de los jueces o, como mínimo excepcional, que abarque un período suficientemente prolongado pero, d") en esta última hipótesis es menester que la remoción cuente con un mecanismo especial que imposibilite los desplazamientos por motivos políticos, o de oportunidad, o de mera conveniencia;
e) la designación también torna indispensable eliminar cualquier clase de influencias políticas o partidistas, a cuyo fin el mejor sistema reenvía al de los jueces, en cuyo caso la ley reglamentaria no incurriría en exceso si dispusiera la intervención del Consejo de la Magistratura, pues no juzgamos que el art. 114 lo impida;
f) finalmente, la destitución combinada con un régimen de designación y de permanencia similar al de los jueces, habría de tramitarse por un jurado de enjuiciamiento por remisión a los arts. 114 y 115 y, f") de acotarse la duración en las funciones a un lapso fijo, la solución mejor sería asimismo la ya aludida, o una muy semejante;
18. — Cuando con verdad se afirma que no puede haber órgano alguno sin control, se advierte que el procedimiento destitutorio permite hacerlo efectivo en pie de igualdad con el que se ejerce sobre los jueces. Aparte de ello, la autarquía financiera no elude los controles impuestos por el art. 85 (para esto último, ver nº 8).
Capítulo XLIV
El Consejo de la Magistratura y el Jurado de enjuiciamiento
I. Los nuevos órganos. – Su diseño en los artículos 114 y 115. – La ubicación orgánica y funcional, y la naturaleza de ambos órganos. – II. El Consejo de la Magistratura. – Su composición. – El "equilibrio". – Las competencias. – La división del Consejo en salas. – La sustracción de competencias a la Corte Suprema. – El poder reglamentario. – El juicio valorativo sobre las innovaciones en el artículo 114. – El período de "vacatio legis". – Las relaciones entre la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura. – III. El jurado de enjuiciamiento y la remoción de los jueces. – El artículo 115. – Los diversos aspectos en el procedimiento enjuiciador. – La competencia para suspender al juez. – El plazo para juzgar. – El archivo de las actuaciones y su efecto. - La reposición del juez suspendido. – El fallo irrecurrible. – El sentido de la irrecurribilidad. – Las cláusulas transitorias sobre la instalación del Consejo de la Magistratura, y las causas por enjuiciamiento político. – La garantía del juez natural.
I. LOS NUEVOS ORGANOS
Su diseño en los artículos 114 y 115
1. — En el art. 114 aparece un nuevo órgano, que es el Consejo de la Magistratura.
Dice la norma:
"El Consejo de la Magistratura regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.
El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley.
Serán sus atribuciones:
1) Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.
2) Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
3) Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.
4) Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5) Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
6) Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquéllos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia."
Ante todo, se hace alusión a la ley especial que debe regularlo. Es la misma a la que después remite el art. 115 para la determinación de la integración y el procedimiento del jurado de enjuiciamiento al que se encomienda la competencia destitutoria de los jueces federales de los tribunales inferiores.
Esta ley requiere sancionarse por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
2. — El art. 115 dispone:
"Los jueces de los tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expresadas en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal.
Su fallo, que será irrecurrible, no tendrá más efecto que destituir al acusado. Pero la parte condenada quedará no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.
Corresponderá archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el fallo.
En la ley especial a que se refiere el artículo 114, se determinará la integración y procedimiento de este jurado."
La ubicación orgánica y funcional, y la naturaleza de ambos órganos
3. — El Consejo de la Magistratura está ubicado normativamente dentro de la sección que la constitución dedica al poder judicial, así como la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo se sitúan en la sección destinada al poder legislativo, y el jefe de gabinete y los demás ministros en la del poder ejecutivo.
No obstante, de la Auditoría General, del Defensor del Pueblo, del jefe de gabinete y de los ministros hemos sostenido que, no obstante el sector donde los regulan las normas de la constitución, son órganos extrapoderes.
Del Consejo de la Magistratura ¿cabe afirmar lo mismo, o no?
Una primera respuesta nos diría que no forma parte del poder judicial —y que, por ende, bien podría considerarse también un órgano extrapoderes— porque el art. 108 es terminante cuando establece que "el poder judicial de la nación será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el congreso estableciere en el territorio de la nación". Esta norma, que no tuvo enmienda alguna en la reforma de 1994, parecería dejar fuera del "poder judicial" al Consejo de la Magistratura que, seis artículos más abajo, coloca en el capítulo donde el texto constitucional describe la "naturaleza y duración" del poder judicial.
4. — Nuestra respuesta es ésta: cuando el art. 108 afirma que "el poder judicial será ejercido por una Corte… y los demás tribunales inferiores…" cabe entender que allí la alusión al "poder judicial" no se refiere a la estructura de órganos que lo componen y hacen parte de él, sino a la "función de administrar justicia" en las causas que otros artículos asignan a la competencia exclusiva del poder judicial (es decir, de sus tribunales).
Esto nos conduce a reafirmar que el Consejo de la Magistratura no es un órgano "extrapoderes" que esté fuera del poder judicial, sino que "orgánicamente" lo integra. No obstante, la "función de administrar justicia" en causas de competencia del poder judicial sigue privativamente reservada a la Corte y los tribunales inferiores, según surge del art. 108.
Cuando se repasa cuáles son las competencias de los otros órganos que, como extrapoderes, se hallan insertos en la parte de la constitución que se refiere al congreso y al poder ejecutivo, notamos alguna diferencia, porque carecen de la fisonomía que adjudicamos al Consejo de la Magistratura.
En efecto, este último —si bien no posee competencias judiciales— inviste otras no judiciales (pero inherentes a las judiciales) que, detalladas en el art. 114, pertenecían parcialmente a la Corte y a los restantes tribunales; por ej., la administración de los recursos, las facultades disciplinarias, el dictado de reglamentos.
Tal desglose nos marca las ya referidas diferencias con lo que acontece respecto de órganos que consideramos extrapoderes en relación con el congreso y el poder ejecutivo (Auditoría General, Defensor del Pueblo, jefe de gabinete, y ministros), por lo que seguimos sosteniendo —como lo hicimos en nuestra primera interpretación posterior a la reforma de 1994— que el Consejo de la Magistratura es un órgano integrado dentro del poder judicial, con competencias (no judiciales) que son propias de dicho poder, y que antes de la reforma incumbían a los órganos judiciales.
5. — Similar argumentación aplicamos al jurado de enjuiciamiento (art. 115) que ha venido a sustituir el enjuiciamiento político por el senado para los jueces de tribunales federales inferiores a la Corte.
6. — De todas maneras, si cabe hablar de una "jefatura" o cabeza del poder judicial, ella sigue a cargo de la Corte Suprema. El Consejo de la Magistratura —dentro del mismo poder judicial— no viene a ser un órgano que, al estilo de los que son "extrapoderes", se le aproxima, lo auxilia, y coopera, sino un órgano "dentro" del poder judicial con funciones "no judiciales" que —no obstante— pertenecen también al poder judicial.
Lo opinable y difícil de este diseño se advierte no bien se toma en cuenta la pluralidad de enfoques —muchos dispares— que la doctrina viene haciendo desde la reforma de 1994.
II. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Su composición
7. — El primer párrafo del art. 114 diseña la competencia del Consejo con una bifurcación: a) seleccionar a los magistrados, y b) administrar el poder judicial. Luego vendrá el desglose de las atribuciones, todas vinculadas a esos dos ejes (ver nº 11).
El párrafo segundo traza el lineamiento que ha de tomar en cuenta el congreso al dictar la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura en lo referido a su composición.
En primer lugar, el desempeño de sus miembros es temporario, ya que la norma habla de integración periódica. En segundo lugar, ordena procurar un equilibrio entre las representaciones que invisten los funcionarios del Consejo:
a) representantes de los órganos políticos resultantes de elección popular —o sea, del congreso y del poder ejecutivo—;
b) representantes de los jueces federales de todas las instancias;
c) representantes de los abogados de la matrícula federal; y
d) otras personas del ámbito académico y científico.
El número y la forma han de surgir de la ley.
Queda la duda de lo que significa "representantes de los órganos políticos" (congreso y poder ejecutivo). Puede pensarse que la "representación" no exige indefectiblemente que el Consejo se integre con diputados, senadores, ministros o secretarios del poder ejecutivo, porque también pueden investir calidad de "representantes" otras personas que los órganos políticos designen para ser miembros del Consejo de la Magistratura, desde que el art. 114 no habla de "miembros" de esos órganos.
Cualquiera de las dos soluciones parece aprobar el test de razonabilidad si la ley reglamentaria opta por ella.
El "equilibrio"
8. — La mención del "equilibrio entre tales representaciones" es muy importante. El art. 114 dice que el Consejo "será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio" entre las representaciones de sus integrantes. Es la ley especial la que tiene que determinar ese equilibrio.
Lo primero a aclarar es que el equilibrio no debe ser "periódico" sino permanente; si fuera periódico significaría que durante un lapso podría prevalecer la representación de los órganos políticos, en el siguiente la de los jueces, en el posterior la de los abogados, para recomenzar de nuevo. Tal supuesto equilibrio no sería equilibrio, porque en cada período habría predominancia de un sector sobre los otros. Equilibrio en la composición quiere decir que siempre tiene que existir en la representación temporaria de los sectores componentes del cuerpo.
9. — Cuanto se advierte que en la composición del Consejo hay integrantes de otros poderes (ejecutivo y congreso) se ha de dar por cierto que acá la división de poderes anterior a la reforma de 1994 cobra un perfil nuevo, porque ya no se trata de que órganos ajenos al poder judicial invistan alguna competencia que significa una relación interórganos con el poder judicial (por ej., cuando antes el juicio político de los jueces estaba a cargo de las cámaras), sino que en la com-posición de un órgano perteneciente al poder judicial hay una presencia de representantes de otros órganos. (Ver cap. XXX, nº 41).
Por eso, la noción de equilibrio es relevante, y este equilibrio quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados.
10. — Para aproximarnos al sentido del "equilibrio" y superar la ambigüedad del texto constitucional debemos asimismo entender que el equilibrio no depende solamente del número de representantes de cada sector, sino además de quién es el designante de ellos. Si a las personas del ámbito científico y académico las nombrara el congreso o el poder ejecutivo, el equilibrio quedaría perturbado, cosa que no ocurriría si la designación proviniera de las universidades o de las academias nacionales.
Estamos, pues, ante un "equilibrio institucional" para el mejor funcionamiento del poder judicial, según las competencias atribuidas al Consejo; y como entre ellas las hay de administración, disciplinarias, de selección y remoción de los jueces, y de reglamentación, quedan en claro por lo menos dos cosas: a) que el equilibrio entre las cuatro representaciones no equivale a la igualdad en la cantidad de cada una; y b) que ese mismo equilibrio impide que por el número y/o el modo de designación de las representaciones políticas la integración y el ejercicio de las competencias del Consejo queden a merced del predominio del ejecutivo, del congreso, o de los partidos políticos.
El Consejo exige independencia, y no la tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el poder judicial a los poderes políticos.
Las competencias
11. — Las competencias del Consejo de la Magistratura exhiben diferencias entre sí; tres se refieren directamente a la formación de los cuadros judiciales; una al poder disciplinario; otra al poder reglamentario; y otra a la administración de los recursos económicos.
a) En cuanto a la formación de los cuadros judiciales, posee dos atribuciones: a") realizar los concursos públicos para cubrir los cargos de jueces en todas las instancias inferiores a la Corte, y seleccionar a los candidatos; a") formular ternas vinculantes para proponer el nombramiento; a"") la tercera facultad que relacionamos con las dos anteriores es la de promover el enjuiciamiento político de los jueces de instancias inferiores a la Corte.
El sistema de nombramiento de los jueces ha variado fundamentalmente respecto del anterior a la reforma. Ahora, con carácter previo a la designación por el poder ejecutivo con acuerdo del senado, se ha insertado la intervención del Consejo en una importante relación interórganos. Esta intervención de un órgano que, como el Consejo, integra el poder judicial, queda dividida en dos etapas: a) el concurso público para los postulantes y b) la terna que el Consejo debe confeccionar para que el poder ejecutivo, con acuerdo del senado, realice el nombramiento; dicha terna es vinculante, lo que implica que no puede designarse a una persona no incluida entre los tres candidatos (ver cap. XXXVIII, nos. 79/80).
b) En lo que hace al poder disciplinario, el Consejo tiene su ejercicio sobre los magistrados.
c) El poder reglamentario recae sobre una triple materia: c") para la organización judicial; c") para asegurar la independencia de los jueces; c"") para lograr la eficaz prestación del servicio de justicia.
d) Por fin, en lo administrativo-económico, administra los recur-sos y ejecuta el presupuesto que la ley respectiva dedica al poder judicial.
Las seis competencias admiten reagruparse en tres:
a) todo lo referente a la selección de candidatos para ser designados como jueces de tribunales federales inferiores a la Corte, y a") a la iniciativa para promover su enjuiciamiento ante el jurado de enjuiciamiento; más a") la facultad disciplinaria sobre los mismos;
b) el poder reglamentario;
c) la administración de los recursos económicos del poder judicial.
12. — Se ha de tener muy presente que no tiene competencia para: a) intervenir en la designación de los jueces de la Corte; ni b) para promover el juicio político contra ellos; ni c) para ejercer sobre ellos el poder disciplinario; ni d) para ejercer poder disciplinario sobre el personal del poder judicial.
La división del Consejo en salas
13. — Todas las atribuciones que conforman la competencia del Consejo pertenecen al cuerpo como tal, por lo que si se lo divide en secciones o salas, es imposible e inconstitucional que la ley asigne el ejercicio de determinadas facultades a uno de esos sectores, exclu-yendo la participación de los otros. Por ende, ninguna de las facultades del Consejo puede ser cumplida por una sola sala del mismo; estas eventuales divisiones sólo son constitucionales si se limitan a repartir internamente entre ellas la elaboración de informes, la preparación del trabajo, o el asesoramiento en una determinada cuestión para que, luego, el cuerpo en pleno adopte las decisiones que sólo a él incumben, con el quorum que consigne la ley, sin excluir la participación de ninguno de sus integrantes.
La sustracción de competencias a la Corte Suprema
14. — El cúmulo de atribuciones conferidas al Consejo produce un vaciamiento en las competencias que venían hasta ahora encapsuladas en la Corte y en los tribunales inferiores; abre la duda —y el debate— acerca de si es bueno en nuestro ambiente, computadas sus tradiciones, sustraer su ejercicio a los órganos judiciales.
Para decir que sí, es frecuente echar mano del argumento del alivio y la descongestión a favor de ellos, con el paralelo efecto de circunscribir su espacio a lo que, en verdad, es consustancial a la administración de justicia como función estrictamente jurisdiccional.
Para decir que no, se alega una serie de razones: la conexión que —por ejemplo— existe entre la función propia de los tribunales de justicia y el poder disciplinario que los de alzada investían respecto de los inferiores de su mismo fuero; la equivalente relación entre esa misma función y la emanación de reglamentos —a los que de inmediato haremos referencia—; y, por fin, al manejo de los recursos según criterios de conveniencia, oportunidad, prioridades, etcétera.
Si los argumentos desfavorables a esta índole de competencias que la norma amputa a los jueces y transfiere al Consejo quedan en adelante avalados por la experiencia que surgirá de su funcionamiento, habrá que criticar a la reforma. De cualquier modo, será difícil restablecer la situación anterior a ella, porque hará falta una nueva enmienda constitucional.
El poder reglamentario
15. — Entre las diversas materias y finalidades que prevé la norma cuando otorga al Consejo la competencia de dictar reglamentos, quizá no merezca duda intensa la facultad para dictar los que hacen estrictamente a la organización judicial, si por tal se entienden los aspectos estructurales; por ejemplo, el lugar de instalación y el funcionamiento de los tribunales; los servicios de apoyo (notificadores, personal administrativo, etc.). En cambio, los reglamentos para la "prestación eficaz de los servicios de justicia" dejan la sensación de que guardan un nexo muy estrecho con la función jurisdiccional, y que los órganos (judiciales) que la tienen a su cargo son los que con más inmediatez y experiencia disponen del conocimiento indispensable para dictarlos. Entre medio, los reglamentos para preservar la "independencia de los jueces" no nos merecen, por ahora, reparos.
16. — Por la importancia de este poder reglamentario, nos queremos detener en los reglamentos "relacionados con la eficaz prestación de los servicios de justicia" —a tenor textual de la fórmula acuñada en el art. 114— que nos presenta una novedad difícil de desentrañar.
Citando a Bielsa y Lozano, dirimir que el Consejo de la Magistratura no tiene funciones judiciales y por ello no puede emitir reglamento ni acto alguno que interfiera en un proceso.
Los reglamentos generales, o dicho en otros términos, los que contienen normas generales para la tramitación de los procesos —en plural— interfieren en la función propia de cada tribunal. Es verdad que un órgano ajeno al poder judicial como es el congreso, dicta normas procesales para la tramitación de los procesos, pero hay diferencia sustancial entre las leyes de procedimiento, y los reglamentos para la administración judiciaria que dictara el Consejo de la Magistratura.
Pesa la tradición, porque el "Reglamento para la Justicia Nacional" ha tenido autoría en la Corte Suprema.
El vocabulario del art. 114 incita a contestar que ya no podría dictarlo ahora, porque la "eficaz prestación de los servicios de justicia" deja la sensación de que lo abarca, ya que ese servicio de justicia viene a ser la materia y la finalidad de aquel Reglamento. No obstante, no es fácil consentir tal sustracción. (Ver nº 22 c).
17. — Queda en claro, a la inversa, coordinando el art. 114 con el 113 que la Corte retiene la competencia para dictar su propio reglamento interno, porque el art. 113 reproduce en este punto lo que decía el anterior art. 99.
El juicio valorativo sobre las innovaciones en el artículo 114
18. — El balance del art. 114 no se puede adelantar con la sola reflexión académica que suscita la lectura de la norma. Hacerlo definitivamente sería prematuro y, sobre todo, riesgoso.
Por un lado, no parece herirse con el Consejo de la Magistratura ningún principio visceral del sistema democrático y de la impartición o administración de justicia, por lo que las valoraciones giran más bien alrededor de la conveniencia.
Por otra parte, es verdad que toda innovación radical como ésta, modifica algo que en la constitución material se hallaba muy consolidado, provoca inquietud y hasta inseguridad, por lo menos hasta que pueda saberse si el nuevo sistema es mejor que el anterior, o no.
En una tercera perspectiva, seguramente no serán iguales las evaluaciones de los pro y los contra según provengan de jueces y abogados, o de personas y sectores ajenos al poder judicial. Los primeros conocen desde adentro las virtudes y los defectos. Los segundos son observadores externos, más independientes e imparciales en su juicio, pero sin la experiencia ni el contacto inmediato de los otros.
19. — Lo que sí estamos en condiciones personales de adelantar es favorable en algunos aspectos. La intervención del Consejo de la Magistratura en el proceso de designación y de enjuiciamiento de jueces se nos hace satisfactoria, porque amortigua la gravitación político-partidista que el sistema anterior de nombramiento, y de juicio político a cargo del congreso dejaba en ciernes, con todas las malas consecuencias que, muchas veces, nos atestiguó la experiencia en la constitución material.
El período de "vacatio legis"
20. — La disposición transitoria decimotercera dice así:
"A partir de los trescientos sesenta días de la vigencia de esta reforma, los magistrados inferiores solamente podrán ser designados por el procedimiento previsto en la presente Constitución. Hasta tanto se aplicará el sistema vigente con anterioridad. (Corresponde al artículo 114.)"
La mora en que se ha incurrido al no dictar en dicho plazo la ley reglamentaria y al no entrar en funcionamiento el Consejo, ha tipificado inconstitucionalidad por omisión.
Las relaciones entre la Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura
21. — Cuando se comparte la tesis de que el Consejo de la Magistratura es un órgano que forma parte del poder judicial es menester reiterar que no por ello ha decaído la jefatura que respecto de dicho poder inviste la Corte. Sigue siendo "suprema" como cabeza y vértice del poder judicial. Esta calidad no la comparte (ver nº 6).
Afirmarlo no deja de tener consecuencias prácticas.
En primer lugar, y por una parte, una consecuencia radica en que las competencias que la reforma ha asignado al Consejo de la Magis-tratura son plenamente decisorias, es decir, no son consultivas ni de asesoramiento.
En segundo lugar, empalmando esta naturaleza de las decisiones del Consejo con la jefatura que la Corte retiene sobre el poder judicial al cual aquél integra, se abre un interrogante: ¿aquellas decisiones tienen carácter final y definitivos, o son recurribles?
Nos afianzamos en contestar que son recurribles, pero resta pensar cuál tribunal ha de ser alzada para las decisiones del Consejo de la Magistratura.
Creemos que, dada la jerarquía que la reforma le ha deparado, no puede ser otro sino la Corte Suprema. La vía de tránsito hacia ella habrá de ser recursiva, porque de ser una "acción" estaríamos ante un supuesto de competencia originaria de la Corte, que hasta con ley es inviable según su jurisprudencia, a tenor del art. 117 —que reproduce al anterior art. 111—.
22. — En contra del recurso, quizá se alegue que estaría dado respecto de decisiones que no emanan de un tribunal, y que —además— algunas de esas decisiones carecen de naturaleza jurisdiccional, como es el caso de los reglamentos.
Sintetizando nuestra posición, decimos que:
a) las decisiones jurisdiccionales, como son las sanciones disciplinarias, han de ser susceptibles de recurso judicial; a") por analogía, también las decisiones sobre acusación para dar paso al enjuiciamiento político;
b) también han de serlo las que recaen en la selección y confección de ternas de postulantes para cargos judiciales a fin de remediar irregularidades graves en el mecanismo respectivo cuando causan perjuicio a los eventuales candidatos —incluidos o excluidos—;
c) los reglamentos que interfieren en la tramitación de los procesos judiciales deben quedar sujetos a control, sea por la Corte, sea por cualquier tribunal, en la medida en que a una y a otros les resulten aplicables en una o más causas de su competencia que se sustancien ante ellos; este control podría ejercerse sin recurso y de oficio en cada causa;
d) en cambio, todo lo referente a la administración de los recursos presupuestarios parece no ofrecer materia que caiga bajo posible revisión judicial.
23. — Podría pensarse además que en algunos supuestos se tipificarían los requisitos para la procedencia del recurso extraordinario, y que en otros la ley habría de prever un recurso ordinario. Tanto un caso como el otro necesitan una ley del congreso, porque la jurisdicción apelada de la Corte lo exige a tenor del art. 117, ya que la Corte la ejerce "según las reglas y excepciones" que establece la ley. No obstante, el recurso no habilitado en ley se haría precedente si se tuviera certeza de que su inexistencia viola el derecho de acceso a la justicia e incurre en inconstitucionalidad.
De todos modos, coincidimos con Alberto Bianchi en que la solución de recurribilidad ante la Corte genera problemas, y habrá que ver si el modo como se encara aprueba el test de constitucionalidad. La originalidad de incorporar dentro del poder judicial a un órgano cuyas competencias no son judiciales, y que tampoco es un tribunal de justicia, deja pendientes muchas situaciones dubitativas de difícil encuadre en lo que, tradicionalmente, perfila al sistema de control judicial argentino, sobre todo el que le está deparado a la Corte.
III. EL JURADO DE ENJUICIAMIENTO Y LA REMOCION
DE LOS JUECES
El artículo 115
24. — El art. 115 ya transcripto en el nº 2 dispone:
"Los jueces de los tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expresadas en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal.
Su fallo, que será irrecurrible, no tendrá más efecto que destituir al acusado. Pero la parte condenada quedará no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.
Corresponderá archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el fallo.
En la ley especial a que se refiere el artículo 114, se determinará la integra-ción y procedimiento de este jurado."
(La bastardilla es nuestra).
Esta innovación ofrece cierto paralelismo con el nuevo sistema de designación de los jueces de tribunales inferiores, porque permite atisbar análoga intencionalidad de mejorar —"despolitizado"— el régimen de remoción.
25. — El juicio político arbitrado en el texto anterior a la reforma, ahora sólo se mantiene para destituir a los jueces de la Corte Suprema de Justicia.
26. — El procedimento actual se desdobla: en una primera etapa, el Consejo de la Magistratura acusa al decidir la apertura del procedimiento —y puede suspender al juez—; en la segunda etapa, interviene el jurado de enjuiciamiento, que puede remover, o no. Se trata de una relación entre dos órganos —Consejo y jurado— que forman parte —ambos— del poder judicial, por lo que cabe calificar a esa relación como intraórgano.
27. — El art. 115 solamente esboza en su párrafo primero la inte-gración de los jurados de enjuiciamiento con una triple composición: legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal. El detalle —muy importante por cierto, sobre todo en orden a la pro-porción numérica de cada sector— queda derivado a la ley prevista en el art. 114, que es la relativa al Consejo de la Magistratura. Dicha ley ha de reglamentar el modo concreto de integración del jurado, y el procedimiento a seguir por él para la remoción de los jueces.
El segundo párrafo asevera drásticamente que su fallo será irrecurrible, y no tendrá más efecto que el destitutorio. Se ha suprimido la "accesoria" que estaba incorporada al anterior art. 52, y que consistía en la posible imposición por el senado de la inhabilitación, declarando al juez removido como incapaz de ocupar empleo de honor, de confianza, o a sueldo del estado.
En lo demás, la norma actual mantiene la previsión del anterior art. 52 para el sometimiento eventual del destituido al proceso penal ordinario.
Los diversos aspectos en el procedimento enjuiciador
28. — La apertura y la sustanciación del procedimiento de remoción nos colocan ante dos situaciones: a) una, es la posibilidad de que el órgano que tiene a su cargo la competencia para decidir la apertura —Consejo de la Magistratura— suspenda al juez cuyo trámite de destitución incita mediante acusación; b) otra, a contar desde la misma resolución de apertura, es el plazo para que el órgano juzgador —jurado de enjuiciamiento— dicte su resolución. Cada uno de estos aspectos aporta innovaciones respecto de las normas constitucionales anteriores, en su aplicación a los magistrados judiciales.
La competencia para suspender al juez
29. — Que el Consejo está habilitado a suspender, queda fuera de toda duda; en cambio, es útil preguntarse si en caso de no disponer la suspensión y pasar la acusación al jurado de enjuiciamiento, éste tiene competencia para hacerlo.
La respuesta negativa alegaría que si el art. 114 adjudica la facultad de suspensión al Consejo, le quede negada al jurado porque, como principio, adjudicar una competencia expresa a un órgano implica impedir su ejercicio a otro que no sea ése.
30. — Es bueno recapitular qué ocurría antes de la reforma de 1994, cuando la constitución carecía de previsión expresa a favor de la posible suspensión. Entonces decíamos que cuando el funcionario sometido a juicio político tenía un superior jerárquico, este superior podía suspenderlo en ejercicio del poder disciplinario. En cambio, negábamos que la cámara de diputados y el senado invistieran esa atribución.
Ante el art. 114 inc. 5º en combinación con el art. 115, un punto de vista en cierto modo analógico nos llevaría a proponer que si el Consejo de la Magistratura —que tiene poder disciplinario sobre los jueces— no decide en uso de su competencia explícita suspender al magistrado cuyo enjuiciamiento promueve, el otro órgano llamado a intervenir en el juzgamiento —que es el jurado— no parece que detente una igual atribución implícita de suspender a quien no ha sido suspendido por el órgano con competencia explícita para hacerlo. Ello, aunque ambos órganos sean parte de un mismo poder, que es el judicial.
El plazo para juzgar
31. — El art. 115 contiene otra previsión institucionalmente importante. A contar desde la decisión que dispone abrir el procedimiento de enjuiciamiento, el jurado tiene ciento ochenta días para dictar su fallo. Si en ese lapso no lo hace, deben archivarse las actuaciones y, en su caso, hay que reponer al juez suspendido.
Es un buen dispositivo de celeridad, para urgir al jurado, porque la naturaleza del enjuiciamiento político no admite dilaciones, no sólo en cuanto está comprometido el aspecto personal o subjetivo del magistrado sujeto a dicho enjuiciamiento, sino también en razón de hallarse en juego el funcionamiento institucional del poder judicial.
Dos consecuencias derivan del vencimiento del plazo: a) una el archivo de las actuaciones; b) otra, la reposición del juez que se encontraba suspendido durante el trámite de su enjuiciamiento.
El archivo de las actuaciones y su efecto
32. — Si pasan ciento ochenta días sin que se haya fallado la causa, las actuaciones se archivan. Esto significa que, al haberse agotado la competencia del jurado, la misma cuestión ya no podrá renovarse o reabrirse en el futuro. Es algo así como un efecto de cosa juzgada.
Este efecto, sumado a la reposición del juez que pudo haber estado suspendido durante el enjuiciamiento, muestra claramente que, de ahí en más, es inviable someterlo a otro ulterior por la misma conducta.
La reposición del juez suspendido
33. — El vencimiento del plazo para juzgar y el consiguiente archivo de las actuaciones hacen procedente la reposición del juez cuando, en la instancia de apertura del procedimiento enjuiciador, fue suspendido por el Consejo de la Magistratura.
El art. 115 deja abierta acá una serie de preguntas muy arduas: ¿Se puede pensar que la reposición del suspendido ha de disponerla el jurado de enjuiciamiento al vencérsele el plazo sin haber emitido decisión sobre la remoción? ¿O la competencia es del Consejo de la Magistratura como órgano también competente para la suspensión y, en paralelismo, para dejarla sin efecto? ¿O la reposición es, más bien, automática y directa por imperio del propio art. 115 constitucional?
Fijémonos que éste dice, con respecto al transcurso del plazo, que "corresponderá archivar… y, en su caso, reponer al juez suspendido…". No dice que, vencido el plazo, "quedará repuesto", sino que "corresponderá reponerlo". ¿A qué órgano le corresponde?
Hay algo cierto y es lo siguiente: hay obligación constitucional de reposición. No es una facultad discrecional. La reposición es imperativa, y deriva del mero transcurso del lapso que la norma otorga inexorablemente para juzgar.
34. — Los dudosos interrogantes planteados nos animan a contestar así: como el juzgamiento le está deparado al jurado, cuando caduca el término temporal en que necesariamente debe expedirse y no lo hace, es el mismo jurado el que ha de archivar las actuaciones y, juntamente con el archivo, resolver la reposición.
Es claro que en esta solución no coincidiría la competencia para "reponer" con la antecedente competencia ejercida para "suspender", porque los órganos no son los mismos y, entonces, el principio del paralelismo de las competencias quedaría comprometido. Pero como tal principio es sólo un principio, y tiene excepciones, la cuestión dudosa admitiría darse por superada.
35. — No obstante, ¿qué ocurre si el juez suspendido no es re-puesto? ¿A qué órgano debe el juez requerir su reposición?
En caso de admitirse —como es nuestra opinión— que el que debe reponerlo es el jurado, ha de solicitarla a él. Si no obtuviera satisfacción, o no se le diera inmediata respuesta favorable, sería viable suponer que le ha de quedar expedito el acceso al Consejo de la Magistratura, por haber sido este órgano el autor de la suspensión que el jurado se ha negado a dejar sin efecto.
Por fin, es muy probable que —además— nos hallemos ante una hipótesis configurativa de cuestión constitucional justiciable y, de ser así, que la instancia final esté abierta por recurso extraordinario ante la Corte Suprema.
El fallo irrecurrible
36. — Nos queda la irrecurribilidad del fallo destitutorio. La nor-ma lo enuncia tajantemente, y hay que aventurar una opinión sobre su alcance.
Hasta promediar la década de los años ochenta, la Corte siempre consideró que el fallo destitutorio del senado —y los equivalentes emanados de órganos diversos en jurisdicción de las provincias— no podían ser sometidos a revisión de ella mediante recurso extraordinario.
La jurisprudencia de la Corte cambió diametralmente después, y en los últimos diez años ha admitido y reafirmado el posible sometimiento de los fallos destitutorios —tanto los dictados en sede federal como en el ámbito provincial— a revisión y control del poder judicial. Esta recurribilidad se limita a verificar si en el procedimiento de enjuiciamiento se respetó o se violó el debido proceso a que debe atenerse, a fin de preservar las garantías emergentes de la constitución federal. Pero no alcanza para que el tribunal judicial revea el criterio que el órgano de enjuiciamiento político ha empleado en el encuadre que de las conductas imputadas al funcionario acusado ha hecho aquel órgano para tener por configuradas una o más causales de destitución. (Tal lo que definitivamente surge del fallo de la Corte del 9 de diciembre de 1993 en el caso "Nicosia", el primero que la misma Corte resolvió respecto de la remoción de un juez federal, que recurrió ante ella en instancia extraordinaria.) (Ver cap. XXXVI, nos. 27 /28).
El sentido de la irrecurribilidad
37. — Se torna complicado afrontar el sentido y alcance de la norma que estipula enfáticamente la irrecurribilidad.
Si se la interpreta literalmente, no hay duda de que entra en pugna con el derecho judicial de la Corte Suprema, que aceptó la revisión judicial cuando el anterior art. 52 omitía definir el punto.
En tal caso, es razonable suponer que una vez incorporada la admisibilidad de aquella revisión por la jurisprudencia de la Corte en el derecho constitucional material, hay que dar por cierto que nos hallamos ante un requisito constitucional inalterable e inamovible del sistema garantista, que ni siquiera una reforma de la constitución puede desconocer, so pena de violar un principio fundamental del sistema axiológico de la misma constitución.
Tal es nuestro punto de vista, por lo que a la irrecurribilidad que impone el art. 115 le asignamos únicamente el mismo sentido que la Corte fijó en el caso "Nicosia": escapa a la competencia judicial el encuadre y la valoración que el jurado hace de las conductas que toma de base para la remoción, y la decisión misma de remover; pero sigue siendo revisable todo lo que atañe a la competencia del órgano y las formalidades de su ejercicio, así como a las garantías del enjuiciado en orden al debido proceso y el derecho de defensa. (Ver nº 36).
Este principio no ha desaparecido ni decaído con la reforma, y hace parte de las implicitudes más valiosas de la constitución. Y ello porque un adjetivo ("irrecurrible"), por más que esté incorporado a la constitución, carece de fuerza para oponerse al arsenal principista-valorativo en que ella se apoya.
38. — En su voto emitido en el caso "Nellar Juan C." fallado por la Corte el 30 de abril de 1996, el doctor Fayt sostuvo con énfasis que la irrecurribilidad de la decisión destitutoria que establece el art. 115 es abiertamente contradictoria con los fines de la constitución vigente (o sea, la reformada en 1994) y con lo que había dispuesto la ley 24.309 (declarativa de la necesidad de la reforma), ya que al haber quedado prohibida toda enmienda a los 35 primeros artículos de la constitución, es evidente que no podría privarse de garantías fundamentales de control judicial de constitucionalidad a cargo de la Corte a los jueces federales removidos mediante el enjuiciamiento político regulado por el citado art. 115 nuevo.
Las cláusulas transitorias sobre la instalación del Consejo de la Magistratura, y las causas por enjuiciamiento político
39. — La disposición transitoria decimocuarta dice:
"Las causas en trámite ante la Cámara de Diputados al momento de insta-larse el Consejo de la Magistratura les serán remitidas a efectos del inciso 5º del art. 114. Las ingresadas en el Senado continuarán allí hasta su terminación. (Corresponde al art. 115.)"
La disposición transitoria decimotercera dice:
"A partir de los trescientos sesenta días de la vigencia de esta reforma, los magistrados inferiores solamente podrían ser designados por el procedimiento previsto en la presente Constitución. Hasta tanto se aplicará el sistema vigente con anterioridad. (Corresponde el artículo 114.") (Para esto, ver nº 20).
Es menester relacionar las dos cláusulas para también relacionar, en consecuencia, las competencias del Consejo y las del jurado, porque de su ensamble surge el plazo de 360 días a contar desde el 24 de agosto de 1994.
La garantía del juez natural
40. — El comentario que nos provocan estas cláusulas es el si-guiente: se respeta al senado como juez natural cuando ya tiene ingresada la causa por acusación de la otra cámara; en cambio, cuando una causa se halla en trámite en la cámara de diputados, y por ende ésta no ha ejercido todavía su función de acusar, la causa se debe girar al Consejo de la Magistratura.
Para nosotros, hay sustracción al juez natural.
Es claro que si se valora el caso a la luz del derecho judicial de la Corte —que ha reputado constitucionalmente válido aplicar nuevas leyes de procedimiento a los juicios pendientes en tanto la causa no haya quedado "radicada" ante el tribunal competente— la respuesta es negativa. Pero nuestra tradicional discrepancia con este criterio nos lleva aquí a mantenerla.
41. — El juicio político tal como lo organiza la constitución en sus artículos actualmente numerados como 53, 49 y 60 (que se mantienen intactos, salvo para los jueces de tribunales inferiores) establece dos etapas: la acusación por la cámara de diputados, y el juzgamiento por la de senadores. Y regula el procedimiento. Ambas cámaras, cada una en la órbita de su competencia, son el juez natural para el enjuiciamiento político, y una vez que éste se ha iniciado porque la de diputados ha abierto el trámite, creemos que no es constitucionalmente viable, ni siquiera por reforma constitucional, sustituir al órgano que, por la constitución vigente al tiempo de comenzar su intervención, debía agotar su función —acusando o no acusando—.
Los jueces de instancias inferiores a la Corte, cuyo enjuiciamiento había tenido inicio en la cámara de diputados, invisten por eso un derecho —adquirido por la constitución en vigor a esa fecha— a mantener como juez natural al entonces competente. O sea, no pudo sustraerse a aquella cámara la competencia que, en papel de juez natural, debía conservar hasta la culminación de la etapa acusatoria.
42. — La constitución previó la instalación del Consejo de la Magistratura dentro del plazo ya mencionado en el nº 39, que se venció ampliamente, por lo que en la constitución material ha seguido aplicándose el enjuiciamiento establecido en los arts. 53, 59 y 60 (acusación por la cámara de diputados y juzgamiento por el senado), al no estar en funcionamiento los órganos que los nuevos arts. 114 y 115 tienen impuestos para su trámite.
Capítulo XLV
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