e) Se obstruye un área del sistema garantista para la defensa de la constitución y de su supremacía.
64. — El derecho judicial de la Corte permite atisbar actualmente un sesgo en la reducción del catálogo de las cuestiones no judiciables. Ejemplo palpable lo encontramos en ámbitos como el del enjuiciamiento político, y el de algunas cuestiones electorales y partidarias.
El art. 116 de la constitución y las cuestiones políticas
65. — El art. 116 determina la competencia de la justicia federal, incluyendo en ella "todas las causas que versen sobre puntos regidos por la constitución". Cuando se dice "todas" las causas, es imposible interpretar que haya "algunas" causas (las "políticas") que escapen al juzgamiento.
Los argumentos en contra de la judiciabilidad
La "división de poderes"
66. — Se arguye que el juzgamiento constitucional de actos políticos cumplidos por el poder ejecutivo o por el congreso, significa la invasión de las competencias de estos últimos por parte del poder judicial, que de ese modo vulnera la línea separativa y la división de poderes.
La aparente gravedad de la objeción se desvanece tan pronto como se observa que la división de poderes demarca zonas de competencia a cada órgano, sustrayéndolas a la interferencia de otros, pero dando por presupuesto indispensable que esas competencias se ejercen válidamente sólo cuando están de acuerdo con la constitución. El abuso o exceso de poder ya no está dentro de la competencia constitucional del órgano; o sea, la actividad que se ejerce en contra o en violación de la constitución no es la competencia reservada en forma intan-gible, y acreedora al beneficio de la división frente a los demás órganos.
Cuando un juez revisa un acto del poder ejecutivo o del congreso, y lo descubre como lesivo de la constitución (aunque ese acto sea "político"), no está penetrando en el ámbito de otro poder para violar la división, sino todo lo contrario, controlando la supremacía constitucional para volver a su cauce la actividad que se evadió de él en detrimento de la constitución.
Las facultades "privativas"
67. — Cuando se interviene una provincia, se declara la utilidad pública para expropiar, o se pone en vigor el estado de sitio, etc., se dice que el órgano respectivo ha cumplido un acto privativo, y que el uso de facultades "privativas" por el órgano a quien corresponden, configura una cuestión política no judiciable, dice la jurisprudencia.
En cambio, fuera del reducto de las cuestiones políticas, se admite el control judicial de las demás actividades. Y acá es donde nos preguntamos: ¿por qué se acepta el contralor de la "ley", si el "legislar" es también una facultad privativa del congreso, tan privativa como declarar la utilidad pública de un bien?
El rótulo de privativa no sirve, pues, para conferir inmunidad a esa catego-ría de cuestiones que, por políticas, se reputan no judiciables.
Sólo si la constitución establece expresamente que una actividad es judicialmente incontrolable, o que una decisión final queda totalmente a discreción del órgano competente, puede admitirse la retracción de la judicatura; pero entonces es el propio poder constituyente el que ha sustraído la cuestión al control judi-cial, o la ha asignado a la competencia definitiva de un órgano determinado.
Ver Tomo I, cap. V, nº 32. Asimismo, nº 31.
Las retracciones del control
68. — Para los reajustes que en orden al control sugerimos en el ámbito de la doctrina constitucional, y en nuestro ordenamiento jurídico después de la reforma de 1994, remitimos al Tomo I, cap. V, nos. 15 a 18, y 26/27.
Capítulo XLVIII
La jurisdicción y la competencia de los Tribunales Federales
I. El "poder judicial de la nación". – Su concepto. – La jurisdicción "federal" y la jurisdicción "provincial". – Los caracteres de la jurisdicción federal. – La regulación por ley de la jurisdicción federal. – II. Las causas de jurisdicción federal. – El art. 116. – Qué es "causa" en el lenguaje del art. 116. – La juris-dicción federal "apelada" y su relación con la instancia única o múltiple. - La instancia federal apelada en las causas de materia federal resueltas en jurisdicción provincial. – III. Las causas regidas por el derecho federal. – A) Las causas que versan sobre puntos regidos por la constitución. – B) Las causas que versan sobre puntos regidos por las leyes del congreso. – C) Las causas que versan sobre puntos regidos por los tratados internacionales. – Las causas que no son federales "por razón de materia". – El derecho "intra-federal". – Las causas regidas por derecho "no federal" que corresponden a la jurisdicción federal por razón de personas o de lugar. – IV. Las causas del almirantazgo y jurisdicción marítima. – La materia comprendida en ellas. – V. Las causas en que la "Nación" es parte. – El alcance de la norma. – Las causas contenciosoadministrativas. – Los tribunales administrativos en relación con la jurisdicción federal. – La justiciabilidad del estado. – El estado federal como parte en juicio en el derecho constitucional argentino. – Las leyes 3952 y 11.634, de demandas contra el estado. – La sentencia de condena con efecto meramente declarativo. – La reglamentación del cumplimiento de la sentencia de la condena. – El derecho judicial en materia de sentencias de condena contra el estado federal. – Las sentencias de condena contra las provincias. – La falta de "legitimación pasiva" de los órganos de poder para ser demandados. – La prórroga de la jurisdicción federal a favor de tribunales extranjeros en juicios en que es parte el estado. – La inmunidad de jurisdicción de los estados. – El problema de la inmunidad de jurisdicción y de su renunciabilidad en el derecho argentino. – La prórroga de la jurisdicción federal a favor de tribunales no federales en juicios en que es parte el estado. – La supuesta prórroga de la jurisdicción argentina a favor de tribunales "internacionales". – VI. Las otras causas por razón de partes. – Su concepto. – La justiciabilidad de las provincias. – Los casos en que la jurisdicción federal surge porque es parte una provincia. – Qué significa "causa que se suscite entre…" y "contra…", y el problema de las causas penales. – El alcance de "causa civil". – La "materia" de las causas en que es parte una provincia. – Las cuestiones de limites interprovinciales. – La jurisdicción "dirimente" de la Corte en las quejas entre provincias. – El concepto de "vecindad" a los efectos del art. 116. – La "vecindad" de los extranjeros. – La reglamentación de la vecindad. – La prórroga de la jurisdicción. – Las causas en que es parte un ciudadano extranjero. – La condición de "aforadas" que deben revestir las partes. – Las causas en que es parte un estado extranjero. - La justiciabilidad de los estados extranjeros. – Los casos posibles. – Las causas en que es parte un organismo internacional. – VII. Las causas criminales. – Su concepto. – VIII. Las causas por razón del lugar. – Su concepto. IX. Las causas suprimidas en 1860. – El texto originario de 1853 y el de 1860. - X. La jurisdicción y la competencia de la Corte Suprema. – La división en instancia "originaria" e instancia "apelada". – La jurisdicción apelada de la Corte. – Los diversos casos legales de acceso a la Corte. – Los poderes "implícitos" de la Corte Suprema. – La Corte y el art. 113 de la constitución. - La jurisdicción discrecional de la Corte. – XI. Las sentencias de la Corte Suprema y la jurisdicción supraestatal. – La definitividad de las sentencias de la Corte y su irrevisabilidad. – XII. El "per saltum" en la justicia fede-ral. - Su concepto. – La jurisprudencia de la Corte Suprema: el caso "Dromi". - El "per saltum" sin ley: su inconstitucionalidad.
I. EL "PODER JUDICIAL DE LA NACION"
Su concepto
1. — La jurisdicción federal es definida por Hugo Alsina como la facultad conferida al poder judicial de la nación (dígase del estado federal) para administrar justicia en los casos, sobre las personas y en los lugares especialmente determinados por la constitución.
Esta jurisdicción (judicial) federal es ejercida por órganos que se llaman tribunales de justicia (o judiciales), cuyo conjunto integra el poder judicial federal (o "de la nación").
Además de la Corte Suprema como "cabeza" del poder judicial, hay por creación de la ley tribunales federales de primera instancia (juzgados) y de segunda instancia (cámaras de apelaciones).
La Corte, con ser "suprema" como cabecera del poder judicial, no tiene una jurisdicción omnicomprensiva ni es depositaria originaria de la administración de justicia, porque si así fuera los tribunales inferiores ejercerían su competencia como desglose o delegación de la jurisdicción de la Corte, cuando la verdad es que la ejercen conforme a la ley por imperio directo de la constitución. Es decir, que la constitución se las adjudica a través de la ley.
2. — Conviene también recordar que nuestra jurisdicción judicial no incluye la que en la constitución de Estados Unidos se llama la jurisdicción "de equidad", que habilita una creación judicial libre y sin sujeción al derecho vigente.
3. — A diferencia de los otros dos órganos del gobierno federal —poder ejecutivo y congreso— que están radicados en la capital federal, el poder judicial federal no circunscribe el asiento (o la sede) de la totalidad de sus tribunales a la capital federal. Además de tribunales federales en la ciudad de Buenos Aires los hay en territorio de provincias, para ejercer jurisdicción en los casos que, por razón de materia, personas o lugar, son de su competencia federal.
La jurisdicción "federal" y la jurisdicción "provincial"
4. — Genéricamente, puede hablarse de "jurisdicción" o fuero federal en oposición a "jurisdicción" provincial, para distinguir el poder judicial federal del poder judicial provincial. Ha sido la dicotomía tradicional en nuestra estructura judiciaria.
Después de la reforma constitucional de 1994, ese deslinde nece-sita integrarse y completarse con una tercera administración de jus-ticia, que es la de la ciudad autónoma de Buenos Aires, al margen de las otras dos.
Si en vez de hablar de "poder judicial federal" y "poder judicial provincial" apelamos a "poder judicial federal" y "poder judicial local", hay que hacer en el último un desdoblamiento en: a) poder judicial provincial, y b) poder judicial de la ciudad autónoma de Buenos Aires.
El esquema graficado sería éste:
5. — Así como en el gobierno federal hay un poder ejecutivo (presidente) y un poder legislativo (congreso), y en los gobiernos provinciales similar dualidad de un poder ejecutivo local (gobernador) y un poder legislativo local (legislatura), también hay en el gobierno federal un poder judicial federal y en los gobiernos provinciales un poder judicial provincial, que completan la tríada, más el poder judicial de la ciudad autónoma de Buenos Aires.
Los caracteres de la jurisdicción federal
6. — La jurisdicción federal está atribuida a los órganos del poder judicial del estado federal por los arts. 116 y 117 de la constitución, y regulada en diversas leyes.
La justicia federal divide su competencia por razón de materia, de personas (o "partes"), y de lugar.
Ofrece como características principales las siguientes:
a) Es limitada y de excepción, lo que quiere decir que sólo se ejerce en los casos que la constitución y las leyes reglamentarias señalan.
b) Es privativa y excluyente, lo que significa que, en principio, no pueden los tribunales provinciales conocer de las causas que pertenecen a la jurisdicción federal.
En términos generales, cabe afirmar que: b") la jurisdicción federal admite que la ley del congreso regule los casos de su competencia, sin que se oponga a ello la generalidad de los términos del art. 116, atento que el art. 75 inc. 20 presupone que la organización de los tribunales federales por ley del congreso incluye la de atribuirles jurisdicción y competencia; b") además de esta regulación legal, hay casos en que las "partes" a cuyo favor está discernida la jurisdicción federal pueden prorrogarla a favor de tribunales no federales, lo que significa que en el proceso en que acontezca tal prórroga intervendrán tribunales no federales en vez de tribunales federales.
c) Es improrrogable si surge por razón de materia o de lugar. c") Al contrario, es prorrogable cuando sólo surge por razón de las personas, salvo los casos de competencia originaria y exclusiva de la Corte, que se reputan absolutamente improrrogables.
7. — En virtud del carácter limitado, privativo, excluyente, e improrrogable de la jurisdicción federal, la incompetencia de sus tribunales puede y debe declararse de oficio (o sea, aun sin petición de parte), tanto por: a) el tribunal provincial si corresponde intervenir a uno federal; b) el tribunal federal si corresponde intervenir a uno provincial.
La regulación por ley de la jurisdicción federal
8. — De la correlación entre los distintos caracteres de la jurisdicción federal inferimos que las causas de su competencia quedan sujetas a reglamentación razonable por ley del congreso (además de la posible "prórroga" por voluntad de las partes cuando se trata de competencia por razón de personas). Solamente la jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte impide total y absolutamente que la ley la amplíe o la disminuya.
Quiere decir que la ley puede: a) "incluir" en la jurisdicción federal otras causas no enumeradas en el art. 116; b) "excluir" algunas de las enumeradas. En ambos casos, la ley ha de contar con motivos de razonabilidad suficiente. En cambio, la ley no puede: c) "excluir" ninguna de las tres causas precedidas en el art. 116 de la palabra "todas" (que son las que versan sobre puntos regidos por la constitución, las leyes federales, y los tratados).
No es suficiente que una ley determine la inclusión de determinadas causas en la jurisdicción federal; por eso el tribunal que deba aplicarla tendrá que verificar si existe verdadera y real sustancia o cuestión federal en relación con la materia, las personas, o el lugar, conforme a la letra y al espíritu del art. 116, ya que si bien la enumeración de causas en dicha norma no es taxativa, la ampliación debe responder esencialmente a la misma razón de las enumeradas (igualmente la disminución).
II. LAS CAUSAS DE JURISDICCION FEDERAL
El artículo 116
9. — El art. 116 abarca genéricamente la jurisdicción federal, en cuanto señala qué "causas" y "asuntos" corresponde conocer y decidir a la "Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la nación", sin hacer división de instancias ni adjudicar competencias a favor de tribunales de primera instancia o de alzada.
Es muy útil e interesante trazar un paralelo entre el art. 116 y su análogo norteamericano.
Artículo 116
(ex artículo 100)
Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la nación el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la constitución, y por las leyes de la nación con la reserva hecha en el inc. 12 del art. 75; y por los tratados con las naciones extranjeras; de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima; de los asuntos en que la nación sea parte; de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos contra un estado o ciudadano extranjero.
Constitución norteamericana
El poder judicial se extenderá a todos los casos, en derecho y equidad, que emanan de esta constitución, de las leyes de los Estados Unidos, y de los tratados hechos o que se hicieren bajo su autoridad; a todos los casos concernientes a embajadores, otros ministros públicos y cónsules, a todos los casos de almirantazgo y jurisdicción marítima; a las controversias en que los Estados Unidos sea una de las partes; a las controversias entre dos o más estados; entre un estado y ciudadanos de otro estado; entre ciudadanos de diferentes estados; entre ciudadanos del mismo estado reclamando tierras bajo concesiones de diferentes estados; y entre un estado o los ciudadanos de éste y estados extranjeros, ciudadanos o súbditos extranjeros. (Modificado por la enmienda XI).
(La bastardilla es nuestra.)
10. — Dice el art. 116 que a la Corte y a los tribunales inferiores les corresponde el conocimiento y la decisión de "todas las causas" que versen sobre puntos regidos por la constitución, por leyes de la nación (con la reserva del art. 75, inc. 12) y por los tratados con las naciones extranjeras.
De aquí en más, siguiendo la enumeración de las "demás" causas y asuntos, el artículo ya no vuelve a emplear la palabra "todas", sino que se circunscribe a agregar: "de las causas…; de los asuntos…", etc. El uso y el no uso de la expresión "todas" tiene doble alcance:
a) en primer término, "todas las causas" quiere decir que entre las allí incluidas no se exceptúa ninguna, lo cual sirve para impugnar la construcción jurisprudencial de las cuestiones políticas no judi-ciables (que elimina el juzgamiento de ciertas causas, no obstante versar sobre cuestiones constitucionales);
b) en segundo término, "todas las causas" quiere decir que dichas causas deben necesariamente atribuirse a los tribunales federales (al menos en su instancia final), mientras las "demás" causas que el art. 116 individualiza sin precederlas del adjetivo todas (salvo las de competencia originaria y exclusiva de la Corte que deslinda el 117), pueden ser excluidas de la jurisdicción federal por ley del congreso, en caso de no existir el propósito que informa a dicha jurisdicción.
11. — De este modo, concluimos afirmando:
1º) que el congreso: a) no puede sustraer totalmente a la jurisdicción de los tribunales federales ninguna causa que verse sobre puntos regidos por la constitución, las leyes federales y los tratados; b) pero puede en todas las otras causas y en todos los otros asuntos (salvo los de competencia originaria y exclusiva de la Corte por el art. 117) excepcionar la jurisdicción federal y regularla, aunque sin extenderla a casos diferentes en su índole de los mentados en el art. 116;
2º) que el propio poder judicial no puede declinar el juzgamiento de "algunas" causas que versen sobre puntos regidos por la constitución, las leyes y los tratados, porque la constitución se las encomienda inexorablemente a "todas" para que las conozca y decida.
Qué es "causa" en el lenguaje del artículo 116
12. — El art. 116 utiliza los vocablos causa y asunto, que en el lenguaje constitucional y procesal han sido asimilados también a caso, proceso, juicio, pleito, cuestión, etc.
Para explicarlo, Joaquín V. González dice: "Significa que (el poder judicial) no puede tomar por sí una ley o una cláusula constitucional, y estudiarlas e interpretarlas en teoría, sin un caso judicial que provoque su aplicación estricta. No pueden, pues, los jueces de la Corte y demás inferiores, hacer declaraciones generales ni contestar a consultas sobre el sentido o validez de las leyes; su facultad para explicarlas o interpretarlas se ejerce sólo aplicándolas a las cuestiones que se suscitan o se traen ante ellos por las partes, para asegurar el ejercicio de los derechos o el cumplimiento de las obligaciones".
Como se aprecia, se trata meramente de que el juez no actúa fuera de un proceso, ni ejerce jurisdicción si la misma no es provocada por parte, ni dicta sentencia sin ambos requisitos.
13. — Sin embargo este concepto lato aparece restringido y desfigurado en el art. 2º de la ley 27, donde se dice que la justicia federal nunca procede de oficio (lo cual está bien) y que sólo ejerce jurisdicción en los "casos contenciosos" en que es requerida a instancia de parte (lo cual está mal, porque puede haber "causas" no contenciosas). De allí que sea preferible siempre hablar de proceso, porque proceso comprende asimismo las actuaciones en las que no existe controversia. O sea que, en definitiva, la jurisdicción acordada para conocer y decidir causas y asuntos tiene un sentido negativo y excluyente: el poder judicial no puede conocer ni decidir cuestiones abstractas o teóricas. Pero cada vez que alguien lleve al órgano judicial una cuestión incitando su jurisdicción en forma de proceso, habrá caso, causa o asunto judiciable que, en los supuestos del art. 116 constitucional, será propio de los tribunales federales.
Ver Tomo I, cap. V, nº 60; este Tomo III, cap. XLVII, nº 40.
14. — Una cierta elastización del originario perfil de la causa "contenciosa" puede darse por operada desde que la Corte admitió la acción declarativa de certeza para promover causas en jurisdicción federal e, incluso, en su propia instancia originaria, también en cuestiones de derecho público y en cuestiones constitucionales. (Ver este tomo III, cap. XLVII, nos. 41, 48/49).
La jurisdicción federal "apelada" y su relación con la instancia única o múltiple
15. — Nuestra constitución alude a la Corte Suprema y a los demás tribunales inferiores cuya creación es competencia del congreso, pero no divide ni multiplica instancias. La única adjudicación directa de competencia que efectúa es la originaria y exclusiva de la Corte en el art. 117.
Como tampoco la constitución prescribe explícitamente que en la administración de justicia deba existir la doble instancia o la instancia múltiple, conviene efectuar algunas aclaraciones de suma trascendencia institucional.
a) Desde el bloque de constitucionalidad federal, tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional obligan a la doble instancia en el proceso penal, y ello tanto cuando los procesos tramitan ante tribunales federales como locales (ver Tomo II, cap. XXIV, nos. 43/44);
b) la coordinación de los arts. 116 y 117 de la constitución conduce a advertir que ella esboza linealmente dos clases de causas: b") las que desde el art. 116 pueden llegar a la jurisdicción apelada de la Corte "según las reglas y excepciones que prescriba el congreso" (a tenor de la fórmula que usa el art. 117); b") las de jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte, taxativamente señaladas en el art. 117;
c) tomado en cuenta tal diseño, las causas de jurisdicción federal pueden ser reguladas por ley con instancia única o con instancia múltiple, pero
d) si el art. 117 prevé la jurisdicción apelada de la Corte "según las reglas y excepciones que prescriba el congreso", es indudable que entre las causas comprendidas en el art. 116, "algunas" han de disponer por ley de un recurso que les proporcione acceso a la jurisdicción apelada de la Corte, lo que nos demuestra que
e) el congreso no tiene facultad para suprimir totalmente la jurisdicción apelada de la Corte porque, conforme al art. 117 de la constitución, debe existir (no en todos los casos, pero sí en algunos) (ver nº 101).
16. — Al margen del esquema precedente, y completándolo, hemos de reiterar que, conforme a la interpretación constitucional efectuada por la Corte, es indispensable que exista una vía recursiva de acceso a la jurisdicción federal en los siguientes casos:
a) respecto de decisiones emanadas de tribunales administrativos y organismos administrativos federales que ejercen función jurisdiccional (ver este Tomo III, cap. XLII, nos. 42/43), incluso para satisfacer la competencia de los tribunales federales en las causas en que "la nación" es parte);
b) respecto de decisiones de los tribunales militares (ver este Tomo III, cap. XL, nos. 18 y 21);
c) respecto de las decisiones que en procesos tramitados ante tri-bunales provinciales deben dictar los superiores tribunales de provincia para abrir la jurisdicción apelada de la Corte cuando las causas contienen una cuestión constitucional federal (ver este Tomo III, cap. XLVII, nº 18).
Este triple conjunto de causas permite afirmar que en ellas debe existir un mínimo de dos instancias disponibles (en el inc. a, la administrativa; en el inc. b, la militar; en el inc. c, la provincial, todas ellas abiertas a la ulterior instancia federal).
La instancia federal apelada en las causas de materia federal resueltas en jurisdicción provincial.
17. — Vamos a referirnos ahora a otro supuesto en que constitucionalmente es indispensable que exista una instancia apelada en jurisdicción federal. Por su importancia, tratamos este caso en forma independiente de los analizados anteriormente.
El art. 116 estipula que son de conocimiento y decisión de los tribunales federales "todas" las causas que versan sobre puntos regidos por la constitución, las leyes federales, y los tratados internacionales (ver nº 18).
La competencia de los tribunales federales surge acá por razón de materia (federal), pero:
a) dicha competencia sólo es inicialmente federal y sólo obliga a radicar el proceso ante un tribunal federal cuando la causa queda "directamente" e "inmediatamente" regida por el derecho federal; y
b) cuando no queda "directamente" ni "inmediatamente" regida por el derecho federal, pero guarda relación con él, la causa no es inicialmente de competencia de los tribunales federales por su materia, y debe tramitar (si así corresponde) ante un tribunal provincial;
c) el supuesto del inc. b) obliga a que haya una instancia apelada en jurisdicción federal. Porque si "todas" las causas de materia federal comprendidas en la trinidad analizada (por versar sobre pun-tos regidos por la constitución, las leyes federales, y los tratados) tienen que ser conocidas y decididas en jurisdicción federal, es consti-tucionalmente improcedente que cuando se radican inicialmente en jurisdicción provincial carezcan de la posibilidad de llegar, por lo menos una vez en última instancia, ante un tribunal federal.
Remitimos en este Tomo III al cap. XLVII, nº 17 b), d) y f).
III. LAS CAUSAS REGIDAS POR EL DERECHO FEDERAL
18. — En este rubro se agrupan tres clases de causas que en el art. 116 vienen precedidas por la palabra "todas", y que son federales por razón de la "materia": las que versan sobre puntos regidos por a) la constitución federal; b) las leyes federales; c) los tratados internacionales.
En la trilogía aludida no se agotan las causas federales por razón de "ma-teria"; el propio art. 116 trae expresamente a continuación las de almirantazgo y jurisdicción marítima, que también son federales por su materia. Las leyes del congreso han podido asignar asimismo a la jurisdicción federal otras causas por razón de su "materia", como por ej.: las regidas por el derecho aeronáutico, por el derecho aduanero, etc.; pero, en rigor, los "añadidos" que por razón de materia introduce el congreso responden a la naturaleza federal de las respectivas leyes, y se subsumen en los casos regidos por "leyes federales".
A) Las causas que versan sobre puntos regidos por la constitución
19. — Para su radicación inicial ante un tribunal federal, ver lo que decimos en el nº 17. Idem para la instancia federal apelada.
Para la obligación de resolver las cuestiones federales que tienen los tribunales provinciales, ver este Tomo III, cap. XLVII, nº 17 f).
B) Las causas que versan sobre puntos regidos por las leyes del congreso
20. — Las causas que versan sobre puntos regidos por las leyes del congreso obligan a repasar las categorías de leyes que el congreso sanciona: a) leyes federales o especiales; b) leyes nacionales ordinarias o de derecho común; c) leyes locales.
La parte del art. 116 que estamos examinando excluye expresamente de la jurisdicción federal a las causas que versan sobre puntos regidos por el derecho común (inc. b), y que quedan resguardadas con la reserva del art. 75 inc. 12, que confiere a los tribunales provinciales la aplicación del derecho común (básicamente constituido por los códigos de fondo —civil, penal, comercial, de minería, de trabajo y seguridad social—).
Ver las remisiones indicadas en este Tomo III, cap. XXXIV, nº 31, y cap. XXXV, nº 72.
21. — a) Para el derecho federal, ver este Tomo III, cap. XXXV, nos. 60/61, y para el derecho común federalizado, el nº 70.
b) Para la radicación inicial ante un tribunal federal de las causas regidas por derecho federal, ver lo que decimos en el nº 17. Idem para la instancia federal apelada.
c) Para las leyes de derecho común, ver este Tomo III, cap. XXXV, nos. 62, 63 y 65.
d) Para las leyes locales, ver este Tomo III, cap. XXXV, nos. 74 a 77.
22. — Vale reiterar asimismo que si en una causa regida por el derecho común se inserta una cuestión federal, la jurisdicción federal apelada debe quedar disponible para resolverla.
A nuestro criterio, y aunque no se compadece con la jurisprudencia de la Corte, la jurisdicción federal apelada debería asimismo cobrar curso cuando en la interpretación y aplicación del derecho común hay jurisprudencia contradictoria en casos análogos; ello para salvar la uniformidad requerida en resguardo del derecho a la igualdad (ver cap. XLVII, nos. 12 y 21).
C) Las causas que versan sobre puntos regidos por los tratados internacionales
23. — Estas causas versan sobre puntos regidos por tratados con los otros estados y, genéricamente, por el derecho internacional. De ahí que este tipo de causas involucra también las reguladas por derecho internacional consuetudinario (o derecho de gentes).
Ya la ley 48 en su art. 21, al enumerar en orden de prelación las normas que debían aplicar los tribunales federales, citaba separadamente los tratados con naciones extranjeras y los principios del derecho de gentes, con lo que entendía que no eran la misma cosa porque, de serlo, no hubiera desdoblado la mención. Al mismo tiempo, el art. 1º inc. 3º de la citada ley 48, al disponer que la Corte conocería en primera instancia de las causas concernientes a embajadores, etc., añadió "del modo que una Corte de Justicia puede proceder con arreglo al derecho de gentes".
Los tratados internacionales, cualquiera sea la materia que regulan, siempre tienen naturaleza y carácter de derecho federal, también cuando abarcan materias que en nuestro derecho interno son propias del "derecho común" (civil, penal, comercial, etc.) o pertenecen a la competencia de las provincias (por ej., procesal). Tal es la reciente jurisprudencia de la Corte Suprema (ver Tomo II, cap. XXIX, nº 25).
No obstante, en las causas que versan sobre puntos regidos por tratados o por derecho internacional consuetudinario, hay que hacer el mismo desdobla-miento que en las que versan sobre puntos regidos por la constitución o las leyes federales: a) la jurisdicción federal se abre inicialmente sólo si la causa está "directamente" y "especialmente" regida por un tratado; b) si no lo está, tramita ante tribunales provinciales, pero debe quedar expedita en última instancia la posible jurisdicción federal apelada.
Las causas que no son federales por "razón de materia"
24. — En el residuo que queda fuera de las causas regidas por el derecho federal hay que incluir al derecho provincial, lo que significa que las causas que versan sobre su aplicación corresponden a los tribunales provinciales, con las salvedades siguientes: a) pueden alguna vez ser de jurisdicción federal por razón de personas (si por ej., litigan vecinos de distintas provincias); en ese caso, la aplicación del derecho provincial corresponderá al tribunal federal que deberá entender en la causa (ver nº 26); b) pueden anidar una cuestión federal conexa y, en ese caso, la causa radicada y resuelta en jurisdicción provincial debe poder llegar finalmente a la jurisdicción federal apelada, una vez resuelta por el superior tribunal local.
El derecho "intrafederal"
25. — Indagar ahora si lo que se denomina derecho "intrafederal" (ver Tomo I, cap. VIII, nº 5 b), integra o no el derecho federal a los efectos de las causas que por razón de "materia" corresponden a la jurisdicción federal, resultaría demasiado extenso y obligaría a desmenuzar una variedad de normas intrafe-derales (leyes-contrato, convenios entre el estado federal y las provincias trata-dos interprovinciales, etc.). Tal vez, como esquema general, diríamos que: a) la intervención concurrente de órganos federales y provinciales en la producción de normas intrafederales permite catalogarlas como derecho federal, pero: b) para que surja inicialmente la jurisdicción federal en una causa regida por ellas hace falta que: b") dicha causa se funde directamente y especialmente en una de esas normas, o: b") la norma regule materia propia del derecho federal (por ej., una ley-contrato sobre impuestos) y no de derecho común (por ej., una ley-contrato sobre previsión social); c) si no ocurre nada de lo expuesto en el inc. b), la causa habría de radicarse en jurisdicción provincial, pero ser susceptible de decisión final en jurisdicción federal apelada.
Las causas regidas por derecho "no federal" que corresponden a la jurisdicción federal por razón de personas o de lugar
26. — Las causas que por razón de "materia" (no federal) se sustraen a la jurisdicción federal, pueden llegar a pertenecer a dicha jurisdicción por razón de "personas" (o partes) o por razón de "lugar", pese a que su materia sea de derecho común, o de derecho provincial.
Por ende, la jurisdicción federal está habilitada a aplicar normas de derecho "no federal" (que no corresponden a sus tribunales por razón "de materia") cuando la competencia federal procede por razón "de personas" (o partes). (Así, en una causa entre un vecino de la provincia de Santa Fe y un vecino de la provincia de Entre Ríos —que es de jurisdicción federal por razón "de las personas"— debe entender un tribunal federal, aunque la causa verse sobre un contrato de locación regido por el código civil, que es derecho común).
IV. LAS CAUSAS DEL ALMIRANTAZGO Y JURISDICCION MARITIMA
La materia comprendida en ellas
27. — Por razón de la "materia", son de competencia de los tri-bunales federales las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima.
La voz "almirantazgo" proviene del derecho inglés, y se refiere a los hechos que acontecen en el mar, más allá de las líneas de alta y baja marea.
Aun cuando en materia legislativa es competencia del estado federal a través del congreso reglar el comercio con los estados extranjeros y el de las provincias entre sí (art. 75 inc. 13), la jurisdicción federal en cuestiones marítimas no es una mera consecuencia de aquella atribución, porque su objeto radica en "poner bajo control nacional al tráfico de cualquier clase y objeto que se realice en aguas que se hallan abiertas a todas las banderas" (Gondra).
Genéricamente, la Corte Suprema ha conceptuado que la materia está dada por "la navegación y el comercio marítimos", y cir-cunscripta de la siguiente manera: "La navegación que se relaciona con el comercio marítimo es la que se hace de un puerto de la repú-blica a otro extranjero, o entre dos provincias por los ríos interiores declarados libres para todas las banderas por el art. 26 de la cons-titución nacional…". Quedan excluidos los servicios de transporte, lanchaje u otras operaciones dentro de puertos por embarcaciones menores.
Además de la jurisdicción federal para casos acontecidos en alta mar a bordo de buques argentinos, debemos comprender en principio los casos relativos a comercio y navegación en el mar territorial, en los ríos navegables, en los lagos navegables, en las islas, en las playas y riberas de mares y de ríos navegables, en los puertos, etcétera.
28. — Entre los diversos casos que, por referirse a navegación y comercio marítimos, encuadran en la competencia federal atribuida en razón de materia para las cuestiones de almirantazgo y jurisdicción marítima, se ha podido señalar: a) apresamiento o embargos marítimos en guerra; b) choques, averías de buques, abordajes, etc.; c) asaltos hechos o auxilios prestados en alta mar, o en puertos, ríos y mares donde el estado tiene jurisdicción; d) arribadas, forzo-sas; e) hipoteca naval; f) seguro marítimo; g) contrato de fletamento; h) nacionalidad del buque; i) construcción y reparos del buque; k) indemnizaciones por accidentes ocurridos a bordo a raíz de su carga o descarga, o a raíz de las obligaciones del capitán y tripulación con relación a la navegación y al comercio marítimo; l) despidos por servicios prestados a bordo de buques de apreciable porte, etcétera.
29. — Dentro de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima se incluyen no sólo las relativas a actividad marítima, sino también a la aeronáutica, conforme al código aeronáutico.
V. LAS CAUSAS EN QUE LA "NACIÓN" ES PARTE
El alcance de la norma
30. — El art. 116 señala como competencia de la justicia federal los asuntos en que la "nación" sea parte.
La constitución sigue utilizando erróneamente el término nación cuando se refiere al estado federal, en una evidente confusión de conceptos, ya que uno es sociológico, y el otro político. Por ende, donde el artículo suscita jurisdicción fede-ral cuando "la nación" es parte, debemos leer: cuando "el estado federal" es parte.
La jurisdicción federal procede tanto cuando el estado federal es parte actora como cuando es parte demandada. Además, por "nación" (equivalente a estado federal) no se entiende solamente el estado federal, sino también algunas entidades autárquicas y empresas del estado que, autorizadas por las disposiciones que las rigen para actuar directamente en juicio, pueden comprometer la eventual responsabilidad del estado.
Conforme al derecho judicial emanado de la jurisprudencia de la Corte Suprema el estado (la "nación") no puede ser llevado a juicio por las controversias entre sus reparticiones, las que deben ser resueltas por el Procurador del Tesoro (ley 19.983), y por ello en tales controversias no se suscita caso judicial, correspondiendo decidir la incompetencia de la justicia federal.
31. — La jurisdicción federal en causas en que el estado es parte se discierne "ratione personae" (por razón de parte) y, por lo tanto, no interesa la "materia" de la causa (o el derecho que la rige).
Tampoco interesa cuál sea la otra parte que interviene en el juicio.
Las causas contenciosoadministrativas
32. — La constitución no menciona estas causas en el art. 116, pero son de competencia de los tribunales federales por razón de "materia", en cuanto están regidas por el derecho administrativo. Suele confundirse en ellas la competencia "ratione materiae" ya aludida con la competencia "ratione personae" porque normalmente resulta parte el estado federal (la "nación").
Por supuesto, nos referimos a las causas regidas por el derecho administra-tivo federal, porque las contenciosoadministrativas provinciales pertenecen a la respectiva jurisdicción provincial por razón de "materia" local. (Pueden ser fede-rales por razón de "personas").
Los tribunales administrativos en relación con la jurisdicción federal
33. — Remitimos en este Tomo III, al cap. XLII, nos. 39 a 43, y 48.
La justiciabilidad del estado
34. — En el derecho constitucional del poder cabe como tema perteneciente a la administración de justicia el de la justiciabilidad del propio estado. A nadie se le escapa que el problema tiene un trasfondo doctrinario vinculado con la subordinación del estado al derecho y con la responsabilidad del estado.
Por la imputación que al estado se hace de la conducta de los gobernantes, que son órganos suyos, podemos obtener la versión moderna del principio: el estado no escapa a la obligación de que los actos que cumplen sus órganos de poder se ajusten al derecho vigente, en primer lugar, a la constitución; el control de constitucionalidad es una de las formas de asegurar ese ajuste.
Este sometimiento del gobernante y del estado al derecho no se ha conformado con la pura afirmación doctrinaria, sino que ha buscado eficacia en garantías concretas de la técnica jurídica, y ha procurado que el custodio último y defini-tivo —donde la coerción concluye su ciclo posible— sea el que mayor seguridad y confianza depara y merece: un tribunal de justicia. Por eso el estado ha sido considerado como eminentemente justiciable, es decir, susceptible de ser llevado a los tribunales a través de un proceso judicial.
El art. 116 da recepción a la justiciabilidad del estado (ver nº 36) pero el "principio" de que el estado es justiciable no deriva de ese reconocimiento norma-tivo, sino del sistema axiológico que es propio del estado democrático.
35. — En primer lugar, se usó la doctrina de la "doble personalidad" del estado, es decir, la persona jurídica "estado" se desdobló en: a) una persona de "derecho público"; b) otra persona de "derecho privado".
La duplicación de personalidades del estado, bien que doctrinariamente inaceptable y superada (porque la única personalidad estatal es siempre de derecho público, aunque el estado actúe en ámbitos del derecho privado), per-mitió que el estado, originariamente no justiciable ni responsable, fuera justiciable y responsable cuando actuaba como persona de derecho privado; y, además, también desde hace tiempo, el estado cayó bajo jurisdicción de los jueces cuando actuaba en el campo patrimonial como "fisco" (la máscara del "fisco" se usó para poder demandar al estado judicialmente).
Actualmente, la única (o unitaria) personalidad pública del estado lo hace justiciable y responsable, sea que actúe en el área del derecho público, sea que actúe en el área del derecho privado. Sólo permanece como no justiciable en el reducto de las llamadas "cuestiones políticas" que, por reputarse tales, se deno-minan también "no judiciables".
El estado federal como parte en juicio en el derecho constitucional argentino
36. — En nuestro derecho constitucional del poder, nunca pudo ser dudoso que el estado federal es justiciable, porque el art. 116 de la constitución incluye entre las "causas judiciales" que son de competencia del poder judicial federal, aquellas en que la "nación" (léase "el estado") es parte. Afirmar que el estado "es parte" en una causa judicial significa presuponer que es justiciable.
No obstante, cierto sector de la doctrina, y la jurisprudencia —hoy ambos superados— sostuvieron que la jurisdicción federal en causas contra el estado era una delegación legal del congreso a favor de los tribunales federales. La propia Corte, en el caso "Adrogué c/P.E.N.", del año 1881, afirmó que tales tribunales no tenían jurisdicción porque el estado no podía ser demandado sin consentimiento del congreso.
Posteriormente, se evoluciona en un doble aspecto: a) admisión de la justi-ciabilidad del estado; pero, b): con venia legislativa previa. O sea, el estado era justiciable, una vez que el congreso daba el "permiso" correspondiente para que se lo demandara.
Las leyes 3952 y 11.634, de demandas contra el estado.
37. — En 1900 se dicta la ley 3952, llamada de demandas contra la nación (léase contra el estado) donde no aparece el requisito de la venia legislativa; pero una interpretación estricta pretendió encontrar subterfugios y sostuvo que si bien no se precisaba venia para demandar al estado como "persona de derecho privado", dicha venia era en cambio necesaria cuando se lo demandaba como "persona de derecho público". Para obviar toda duda, la ley 11.634, del año 1932, redactó el artículo cuestionado (1º) en la siguiente forma: "Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la nación, sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho pú-blico, sin necesidad de autorización previa legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber producido la reclamación del derecho controvertido ante el poder ejecutivo y su denegación por parte de éste".
Actualmente, la ley de procedimientos administrativos nº 19.549, modificada por la ley 21.686, regula la reclamación administrativa previa y sus excepciones.
38. — Sin entrar al detalle de las leyes que regulan las demandas contra el estado, creemos que no es inconstitucional prever en ellas que antes de promover juicio contra el estado haya que efectuar en determinados casos una reclamación administrativa previa.
Las provincias que demandan al estado federal no quedan sometidas, sin embargo, a observar el requisito de la reclamación administrativa previa ante él (ver doctrina del fallo de la Corte en el caso "Provincia de Salta c/Estado Nacional", del 25 de julio de 1985).
39. — La normativa de la ley 3952 se aplica sólo cuando el estado es "parte", y no rige en los casos en que son demandadas otras personas jurídicas "estatales", como por ej. las entidades autárquicas, que tienen personalidad propia y distinta a la del estado.
Cuando los entes descentralizados carecen de personalidad jurídica para actuar en juicio y ser directamente demandables, la acción debe dirigirse contra el estado, siéndole aplicable la ley 3952.
40. — No se puede demandar al poder ejecutivo, ni al congreso, ni al poder judicial, porque no son personas jurídicas. La demanda debe entablarse contra "el estado" (ver nº 49).
41. — Si reales razones de emergencia pueden, excepcionalmente, dar base a leyes que difieran por un tiempo breve, y con razonabilidad suficiente, el cumplimiento de las sentencias de condena contra el estado (ver nº 46), entendemos —como principio— que ninguna emergencia presta sustento constitucional suficiente a normas que, aun por plazos cortos, impidan iniciar o tramitar juicios contra el estado, así tengan éstos como objeto el cobro de sumas de dinero.
La diferencia entre admitir excepcionalmente la suspensión temporalmente limitada del cumplimiento de las sentencias, y no admitir suspensiones en la promoción o trámite de los procesos, radica en que la secuela de un juicio no incide sobre una situación de emergencia, ni la agrava, ni la perjudica, ni alivia sus efectos, ni coadyuva a superarla.
No obstante, este criterio no ha tenido reflejo en el derecho judicial de la Corte.
La sentencia de condena con efecto meramente declarativo
42. — El art. 7º de la ley 3952 consagra el privilegio de la ineje-cución forzosa de la sentencia condenatoria dictada en juicio contra el estado: "las decisiones que se pronuncien en estos juicios —dice— cuando sean condenatorias contra la nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda".
Tal disposición, en cuanto exime de ejecutar la sentencia, es, a nuestro criterio inconstitucional porque hiere por lo menos varios derechos que la constitución consagra: a) afecta al derecho de propiedad de la parte que obtiene sentencia a su favor, porque ¿qué sentido efectivo tiene su crédito, si su satisfacción queda librada al arbitrio y la discreción del estado deudor sin posibilidad de coerción?; b) burla el derecho a la jurisdicción en su etapa final de obtención razonablemente rápida de una sentencia eficaz y útil, porque ¿qué utilidad y eficacia tiene una sentencia que "declara" un derecho y que no se puede ejecutar?; c) ofende a la igualdad ante la ley y ante la jurisdicción, porque el estado tiene un privilegio irritante del que carecen los particulares y todos los demás justiciables (sean personas físicas o jurídicas).
Asimismo, cuando el avance del derecho judicial extiende cada vez más la responsabilidad del estado —inclusive por su actividad lícita—, resulta discordante que las sentencias que lo condenan no surtan efecto ejecutorio y esquiven la asunción plena y cabal —hasta coactiva— de esa misma responsabilidad, que en este caso implica además responsabilidad en el cumplimiento de las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada.
43. — En el nivel actual de la conciencia jurídica y de las valoraciones colectivas de nuestra sociedad, es fácil aseverar que si, acaso, el art. 7º de la ley 3952 pudo no ser inconstitucional a la fecha de dictarse la ley —en 1900—, hoy está ya descalificado por inconstitu-cionalidad "sobreviniente".
44. — No es atendible el argumento que, a favor de la "no ejecutoriedad", alega que para la procedencia y efectividad del pago condenatorio de una suma de dinero por el estado debe existir previsión presupuestaria; desde que se promueve un juicio contra el estado —máxime si debe precederlo la reclamación administrativa— el estado está en condiciones aptas para prever y adoptar anticipadamente las medidas del eventual pago ulterior, como asimismo para conocer cuáles son los juicios en su contra.
Tampoco es coherente el argumento de que el efecto ejecutorio es innecesario porque el estado siempre es solvente; precisamente si lo es, está en mejor condición que nadie para afrontar el pago condenatorio.
La reglamentación del cumplimiento de la sentencia de condena
45. — Toda norma —legal o reglamentaria— que enfoque las modalidades para hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias de condena que obligan al estado debe, necesariamente, para satisfacer la razonabilidad y para respetar la cosa juzgada, evitar tramitaciones administrativas burocráticas y dilaciones que desvirtúen la esencia de la decisión judicial.
Si partimos del principio de que solamente el tribunal de la causa tiene disposición sobre el modo y la ocasión de cumplir y hacer cumplir su fallo, es fácil aceptar que ni las leyes ni las reglamentaciones del poder ejecutivo están habilitadas para complicar y demorar el cumplimiento de las sentencias condenatorias del estado.
Cuando lo hacen, violan: a) el derecho a la jurisdicción del justiciable ganancioso, que comprende el de lograr eficacia y utilidad en la sentencia que le ha sido favorable; b) la división de poderes, la zona de reserva del poder judicial, y la cosa juzgada, porque el cumplimiento de la sentencia no puede supeditarse a la intervención ulterior y discrecional (por más que esté normada) de órganos ajenos al poder judicial; c) la igualdad de los justiciables, por el privilegio que se dispensa al estado condenado en juicio para autofijarse el modo y el tiempo de cumplir la sentencia.
46. — Solamente razones inequívocas y fundadas de real emergencia permiten, por excepción, considerar constitucionales a las leyes que, temporalmente limitadas a plazos breves, dilatan o suspenden el cumplimiento por parte del estado de las sentencias de condena dictadas en su contra.
Al contrario, carecen de razonabilidad y son inconstitucionales leyes como la de consolidación de deudas del estado nº 23.982, del año 1991, que abarcó las deudas estatales de carácter dinerario provenientes de sentencias judiciales, fijándoles plazos de pago que, según la naturaleza de la deuda, se extienden desde los diez a los dieciséis años y requieren, a efectos de dicho pago, una solicitud de trámite sumamente complicado y burocrático.
El derecho judicial en materia de sentencias de condena contra el estado federal
47. — El derecho judicial emergente de la jurisprudencia de la Corte Suprema ha fijado pautas que, sin apartarse de la norma legal sobre el efecto meramente declarativo de las sentencias contra el estado, han atenuado parcialmente la injusticia que encierra. La evolución del derecho judicial se advierte en dos etapas:
a) hasta 1966 la Corte señaló que la autoridad demandada debe disponer las medidas correspondientes para el cumplimiento de la sentencia judicial con toda la diligencia posible, y que es viable una intervención judicial posterior a la sentencia si aquella autoridad incurre en irrazonable dilación en el acatamiento del fallo (por ej.: caso "Cordara Olga Noemí Impini de c/Administración General de Obras Sanitarias de la Nación" —del año 1965—);
b) a partir de 1966, en el caso "Pietranera Josefa y otros c/Go-bierno Nacional", agregó la posibilidad de que transcurrido un plazo extenso sin que la sentencia haya sido cumplida, el juez de la causa requiera del estado la manifestación concreta de la fecha en que cumplirá la sentencia.
Como principio general del derecho judicial vigente, citamos el que surge de la jurisprudencia de la Corte en el caso "Chiodetti Remo J. y otros c/Gobierno Nacional" —del año 1967—: el carácter declarativo de las sentencias contra el estado no significa, en modo alguno, una suerte de autorización al estado para que no las cumpla, porque ello importaría tanto como colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar por su respeto; por ello, el art. 7º de la ley 3952 no descarta una pertinente intervención judicial tendiente al adecuado acatamiento del fallo cuando se dilata irrazonablemente su cumplimiento.
Las sentencias de condena contra las provincias
48. — Como las provincias son personas jurídicas, y la regulación de las personas jurídicas y de su responsabilidad es materia propia del código civil (cuya prioridad respecto de las constituciones y leyes provinciales viene impuesta por el art. 31 de la constitución) se dice que ni las constituciones ni las leyes provinciales pueden modificar ni condicionar la responsabilidad de las provincias que surge del código civil. Ello significa, entre otras cosas, que el derecho provincial no puede privar de efecto ejecutorio a las sentencias condenatorias de la provincia (tanto si la sentencia ha sido dictada por un tribunal federal como si lo ha sido por uno provincial); ni puede establecer que la eventual ejecución se someta a plazo.
El derecho judicial emanado de la Corte ha declarado inconstitucionales las normas del derecho provincial que contienen disposiciones de ese tipo, por entender que resultan incompatibles con el régimen del código civil en materia de responsabilidad de las personas jurídicas. (Ver, por ej., el fallo del 19 de noviembre de 1981 en el caso "Gulglioni de Leiva c/Superior Gobierno de la provincia de Corrientes".)
El argumento es correcto, pero conduce a una desigualdad injusta respecto del estado federal, al que la ley 3952 (que por emanar del congreso puede apartarse del código civil, que también es "ley" de igual rango) le ha otorgado el privilegio del efecto meramente declarativo de las sentencias que lo condenan. Si se compartiera nuestro criterio sobre la inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 3952, quedaría equiparada la situación del estado federal y de las provincias en materia de ejecución de sentencias condenatorias, haciéndola viable en ambos casos.
La falta de "legitimación pasiva" de los órganos de poder para ser demandados
49. — Cada uno de los órganos de poder del gobierno federal (y, por analogía, cada uno de los órganos de los gobiernos provinciales) no resulta demandable, porque los órganos de poder carecen de personalidad jurídica propia, como igualmente carece de ella el conjunto de todos los que componen el "gobierno". La actividad de dichos órganos se imputa al "estado" cuyo poder ejercen y al cual —en cuanto persona jurídica— representan. De ello inferimos que la demanda que versa sobre alguna actividad cumplida por cualquiera de esos órganos en ejercicio del poder estatal, debe dirigirse contra el estado.
La improcedencia de demandas contra los órganos de poder encuentra alguna excepción en los juicios de amparo y de habeas corpus, cuando el régimen legal de tales procesos judiciales establece que en los mismos se hace "parte" la autoridad contra cuyo acto se entabla la acción de amparo o de habeas corpus.
La prórroga de la jurisdicción federal a favor de tribunales extranjeros en juicios en que es parte el estado
La inmunidad de jurisdicción de los estados
50. — Remitimos al cap. XLV, nos. 55 y 56.
El problema de la inmunidad de jurisdicción y de su renunciabilidad en el derecho argentino
51. — El art. 116 —entre las causas que incluye dentro de la jurisdicción federal de nuestros tribunales— prevé algunas en que es "parte" un estado extranjero; o sea, admite como posible que un estado extranjero litigue ante tribunales argentinos. (Otra cosa es que por fuente de derecho internacional y de ley interna la justicia-bilidad de los estados extranjeros en Argentina se supedite al acatamiento de nuestra jurisdicción por parte de ellos, a efectos de respetar la inmunidad.) (Ver nos. 84, 86 y 87).
De aquí en más inferimos que si los estados extranjeros son justiciables por nuestra constitución en jurisdicción argentina, la elemental regla de igualdad, reciprocidad y coherencia conduce a afirmar que, a la inversa, la constitución permite implícitamente que nuestro estado sea justiciable ante tribunales extranjeros.
Presupuesto que es constitucional la justiciabilidad de nuestro estado por tribunales extranjeros, hay que decidir si puede serlo forzosamente ("sometimiento" a extraña jurisdicción) o sólo voluntariamente ("sumisión").
52. — La pregunta deriva a proponer si es constitucionalmente procedente la prórroga de jurisdicción de nuestro estado a favor de los tribunales de un estado extranjero. La respuesta, aunque con numerosas variantes, con algunas excepciones, y hasta con ciertas negaciones, es afirmativa: la prórroga es posible, con consentimiento de nuestro estado.
La razón por la cual la prórroga sólo es viable por sumisión voluntaria radica en la recepción que nuestro derecho interno brinda a la norma de derecho internacional conforme a la cual la inmunidad de jurisdicción de los estados extranjeros es renunciable por éstos para sujetarse a tribunales de otro.
53. — No obstante, hemos de formular una reserva personal: cuando la causa en que es parte nuestro estado es una de las que, por razón de materia, el art. 116 engloba con la palabra "todas" para adjudicarlas a la jurisdicción de los tribunales federales, la jurisdicción argentina es improrrogable (causas regidas por derecho federal: constitución, leyes, y tratados).
De ello inferimos que si la "materia" de la causa no queda incluida en la trilogía de causas regidas por la constitución, las leyes federales y los tratados, nuestro estado puede prorrogar la jurisdicción a favor de tribunales de un estado extranjero.
54. — En la doctrina, aparecen otros tipos de causas que se reputan insuscep-tibles de prórroga:
a) así, aquéllas en que la cuestión litigiosa afecta a nuestro estado como poder público (no obstante, del fallo de la Corte en el caso "Manauta", de 1994, surge que para la justiciabilidad de un estado extranjero por tribunales argentinos nuestra jurisdicción no se retrae en el caso de cuestiones en que dicho estado ha actuado como poder público si la jurisdicción argentina es consentida, lo que revela que, a la inversa, bien podría nuestro estado ser llevado a juicio con su consentimiento ante un tribunal extranjero aunque se tratara de actos cumplidos "iure imperii" como poder público);
b) también hay doctrina que se opone a la prórroga cuando nuestro estado debe litigar con un estado extranjero ante tribunales de éste; o sea, que los juicios en que fueran parte nuestro estado y un estado extranjero no podrían someterse a la jurisdicción del otro estado parte.
55. — Ahora hay que enfocar cuál es el procedimiento a seguir para formular la prórroga y acatar la jurisdicción extranjera, lo que implica señalar qué órgano de poder está constitucionalmente habilitado.
En el derecho argentino, la prórroga con la consiguiente sumisión a jurisdicción extranjera se ha llevado a cabo alguna vez por decreto del poder ejecutivo, y otras veces por ley.
La exigencia ineludible de la autorización de la prórroga por ley nos parece, por lo menos, dudosa, porque queremos decir que si el poder ejecutivo es el órgano que representa internacionalmente (y también internamente) a nuestro estado, y el que tiene a su cargo la conducción de las relaciones internacionales, hay suficiente base para pensar que la prórroga de jurisdicción a favor de tribunales extranjeros en juicios en que el nuestro es parte entra en la competencia del poder ejecutivo.
Confrontado este criterio personal con el saldo que arroja el derecho constitucional material, cabe reconocer la posible prórroga como competencia concurrente del congreso y del poder ejecutivo.
La prórroga de la jurisdicción federal a favor de tribunales no federales en juicios en que es parte el estado
56. — La prorrogabilidad a favor de tribunales extranjeros de la jurisdicción federal en causas en que es parte el estado, sirve para trasladarse de modo similar al caso de prórroga a favor de tribunales arbitrales —argentinos o extranjeros—.
a) Cuando la competencia de la justicia federal surge únicamente porque el estado es parte (o sea, por razón de la persona que litiga), la jurisdicción es prorrogable a favor de tribunales arbitrales en los casos en que: a") la ley lo autoriza, o a") el estado lo pacta;
b) La prórroga expuesta en el inciso anterior tiene un límite impeditivo, en los casos en que la cuestión litigiosa afecta al estado como poder público;
c) Cuando la competencia de la justicia federal surge no sólo porque el estado es parte (o sea, por razón de la persona que litiga), sino también en razón de la materia porque la causa versa sobre puntos regidos por la constitución, las leyes (federales) o los tratados, la jurisdicción es improrrogable.
d) Finalmente, no habría razón para dejar de aplicar igual esquema al supuesto de prórroga a favor de tribunales provinciales.
La supuesta prórroga de la jurisdicción argentina a favor de tribunales "internacionales"
57. — Remitimos a la explicación que damos en el acápite XI y en el cap. LI sobre la jurisdicción internacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecida por el Pacto de San José de Costa Rica, y acatada por la República Argentina. Ha de tenerse en cuenta que en este caso la supuesta prórroga no se efectúa a favor de tribunales "extranjeros" (o de otro estado) por cuanto no cabe, sin más, equiparar a "extranjero" un tribunal "internacional".
VI. LAS OTRAS CAUSAS POR RAZÓN DE PARTES
Su concepto
58. — Analizadas ya las causas en que el estado es parte (donde la jurisdicción federal surge por razón de la "persona") resta otro cúmulo en que también dicha jurisdicción está dada por el art. 116 en virtud de (o en razón de) las personas o partes, es decir, de quien (o quienes) intervienen en el juicio, con independencia de cuál sea la "materia" o el derecho (federal o no) que rige la causa.
Este nuevo conjunto de causas viene enunciado con precisión en la parte final del art. 116. Si se lo lee atentamente, se advierte una diferencia con el enunciado de las causas (o los asuntos) en que "la nación" (el estado) es parte, sin indicarse cuál es —o debe ser— la otra parte; es decir, basta que el estado sea parte. En cambio, en las causas que ahora hemos de enunciar se emplea otra terminología, porque se habla de causas "que se susciten entre…" o "contra" tales y cuales partes; es decir, aquí viene indicado cuál es —o debe ser— la parte actora y la parte demandada, de forma que la jurisdicción federal por razón de "personas" encuentra una indicación de quiénes deben intervenir como partes contrarias (actora y demandada): "quién" con "quién", o "quién" contra "quién", o entre "quienes".
Entre estos "quienes" (partes o personas) hallamos "provincias", "vecinos de diferentes provincias", "ciudadanos extranjeros", "estados extranjeros".
59. — La letra del art. 116 apunta a causas que se suscitan:
a) entre dos o más provincias;
b) entre una provincia y los vecinos de otra;
c) entre vecinos de diferentes provincias;
d) entres una provincia o sus vecinos, y un estado o ciudadano extranjero.
60. — La enumeración de las causas del art. 116 por razón de partes podría sugerir, si nos ciñéramos a una interpretación rígidamente literal, que las limita a procesos estrictamente contenciosos en el sentido más clásico de la ley 27. En efecto, expresiones como "causas entre…" y causas "contra…" dejarían fuera de la lista a muchas que personalmente damos como integrándolo.
Por un lado, la terminología aludida sólo reviste el alcance de señalar la bilateralidad de partes que han de intervenir en un proceso para que quede comprendido en el art. 116.
Por otro lado, cuando menciona las causas "entre una provincia o sus vecinos contra un estado o ciudadano extranjero" no creemos que las reduzca a las que tienen como parte demandada a un estado extranjero o a un ciudadano extranjero; bien pueden éstos ser parte actora, y ser parte demandada una provincia o sus vecinos, de forma que ambas hipótesis queden absorbidas por la norma.
Recordemos, al efecto, que el texto originario de 1853 enfocaba el caso sin usar la palabra "contra", y hablaba de causas "entre una provincia y un estado o ciudadano extranjero", al modo como en la ley 48 y el decreto-ley 1285/58 se ha sustituido asimismo el vocablo "contra" por la palabra "y".
61. — Desglosando la serie de causas por razón de partes que aquí analizamos obtenemos las siguientes:
a) "provincia" (una o más) con "provincia" (una o más);
b) "provincia" con "vecinos de otra provincia";
c) "provincia" con "estado extranjero";
d) "provincia" con "ciudadano extranjero";
e) "vecinos de una provincia" con "vecinos de otra provincia";
f) "vecinos de una provincia" con "estado extranjero";
g) "vecinos de una provincia" con "ciudadano extranjero".
62. — Si pretendiéramos alargar las causas por razón de partes, incluyendo aquéllas en que es parte el estado federal , cabría añadir a los incisos a) a g) las causas entre:
h) el "estado" y los "vecinos de una provincia";
i) el "estado" y un "ciudadano extranjero";
j) el "estado" y un "estado extranjero";
k) el "estado" y una "provincia".
63. — Es bueno anticipar también desde ahora, para posteriores explicaciones, que la lectura del art. 116 nos hace ver que en él no figura una causa que, en cambio se hallaba comprendida entre las de jurisdicción federal en el primitivo art. 97 del texto constitucional originario, y que fue suprimida en el texto de 1860. Es la causa que se suscita entre "una provincia y sus propios vecinos" (que sólo puede ser de jurisdicción federal por "razón de materia").
La justiciabilidad de las provincias
64. — Las provincias son personas jurídicas "estatales", o sea, son "estados" con personalidad de derecho público.
La justiciabilidad de las provincias merece un desdoblamiento, conforme al cual una provincia puede —según los casos— estar en juicio ante: a) tribunales federales (jurisdicción federal); b) tribunales provinciales (jurisdicción provincial o local).
65. — Cuando la provincia es justiciable en jurisdicción federal, la jurisdicción federal surge de la constitución federal; por eso, las normas de derecho provincial (constitución provincial, leyes provinciales, etc.) no pueden regularla, porque la materia les es totalmente ajena a su competencia. De ahí que el derecho judicial emanado de la Corte Suprema considere inconstitucional a toda norma del derecho provincial que reglamenta o condiciona la justiciabilidad de las provincias ante tribunales federales (por ej., las normas locales que exigen reclamación administrativa previa en jurisdicción provincial para poder demandar a una provincia).
Como contrapartida, si una provincia demanda al estado federal no necesita cumplir el recaudo de la reclamación administrativa previa que exige la ley 3952 de demandas contra el estado (ver el fallo ya citado de la Corte Suprema del 25 de julio de 1985 en el caso "Provincia de Salta c/Estado Nacional"). (Ver nº 38).
Al contrario, las provincias pueden reglar razonablemente su acceso a los tribunales propios (imponiendo, por ej., la reclamación administrativa previa en sede local para poder ser demandadas judicialmente). Igualmente el procedimiento.
Esta dualidad —según la provincia enfrente a la jurisdicción federal o a la provincial— hace observar que una misma ley provincial (la que condiciona y reglamenta la justiciabilidad de la provincia), puede ser a la vez constitucional (cuando se la aplica para los juicios en que la provincia es parte ante sus propios tribunales) e inconstitucional (si se la pretende aplicar a los juicios en que la provincia es parte ante tribunales federales). (Ver Tomo I, cap. V, nº 37 b).
66. — Para la ejecución de sentencias de condena contra las provincias, ver nº 48.
Los casos en que la jurisdicción federal surge porque es parte una provincia
67. — Las posibles cuatro causas de jurisdicción federal por razón de "personas" en que aparece una provincia como parte a tenor del art. 116, son:
a) una "provincia" con otra u otras;
b) una "provincia" y vecinos de otra;
c) una "provincia" y un estado extranjero;
d) una "provincia" y un ciudadano extranjero.
Estos cuatro tipos de causas son, además, de competencia originaria y exclusiva de la Corte en virtud del art. 117, según lo expresado en el cap. XLIX.
Desde ya adelantamos que, a nuestro criterio, el art. 116 condiciona esa competencia de la Corte a la concurrencia de dos condiciones: a) que una provincia sea parte (actora o demandada), pero b) que la "otra parte" en el juicio sea alguna de las que prevé dicha norma cuando arma estas cuatro causas, es decir: b") otra provincia; b") vecinos de otra provincia; b"") un estado extranjero; b"") un ciudadano extranjero.
Estas son las únicas causas que, en razón de personas, el art. 116 atribuye a la jurisdicción federal por ser parte una provincia. Si, eventualmente, otra causa en que es parte una provincia corresponde a la jurisdicción federal, la competencia de ésta no surge porque sea parte una provincia, sino por otro motivo —por ej.: por ser parte el estado (la "nación") o por razón de la materia federal—.
68. — Queda claro, entonces, que hay dos causas en que, pese a ser parte una provincia, es improcedente su agregación a las únicas cuatro antes citadas. Esas dos son:
a) Entre "una provincia y el estado federal" (la "nación"), que son de jurisdicción federal porque es parte el estado (y no porque lo sea una provincia) (y a nuestro criterio, no son de competencia originaria de la Corte);
b) Entre "una provincia y sus vecinos" (que no son de jurisdicción federal por razón de personas, aunque puedan serlo por razón de materia) (y en caso de serlo por razón de materia, tampoco son de competencia originaria de la Corte).
Remitimos al cap. XLIX, nos. 12 y 16.
69. — Cuando una causa en que es parte una provincia corresponde a la competencia originaria y exclusiva de la Corte por el art. 117, el derecho judicial exige inexorablemente que la provincia sea "parte" en sentido nominal y en sentido sustancial. Este requisito será analizado en oportunidad de desarrollar el art. 117. (Ver cap. XLIX, nº 17).
Qué significa "causa que se suscite entre…" y "contra…", y el problema de las causas penales
70. — Las expresiones "causas que se susciten entre…" y "contra…" sólo tienen, a nuestro criterio interpretativo, el sentido de presuponer la bilateralidad de partes que intervienen en el proceso con pretensiones distintas u opuestas. Eso, y únicamente eso.
Remitimos a los nos. 12 a 14, y 60.
71. — El problema se suscita cuando se encara la posibilidad de una causa penal, como ha ocurrido en el caso de una provincia que dedujo querella penal contra personas presuntamente autoras de defraudación en su perjuicio (autos "Provincia de Salta c/Wollner y otros"), fallo en el que, con fecha 8 de octubre de 1968, la Corte consideró que la provincia querellante no resultaba dueña de la acción penal pública y, por ende, no acreditaba el requisito de ser parte "sustancial" (sino eventual) en el proceso penal, razón por la cual la causa no era de su competencia originaria (el dictamen del entonces Procurador General, doctor Eduardo H. Marquardt, sostuvo la posición contraria).
72. — La conclusión que personalmente extraemos para la competencia originaria de la Corte en causas penales en alguno de los cuatro supuestos del art. 116, es la siguiente: como principio, se excluyen de aquella competencia, porque lo normal es que la provincia no resulte en ellas parte "nominal" y "sustancial" a la vez; pero si, acaso, esa doble condición se cumple, y la otra parte es alguna de las que, por litigar con una provincia, provocan la competencia originaria de la Corte, tal competencia procede excepcionalmente no obstante tratarse de un proceso penal (sin que importe la naturaleza federal o común del delito, porque aquí tampoco hay que introducir la "materia").
Por ende, salvo esa rara y excepcional configuración de una causa penal que resulta propia de la competencia originaria de la Corte, se puede enunciar el principio de que, normalmente, las causas penales no le corresponden.
De ahí, si por oposición a causa "penal" llamamos a las causas "no penales" causas "civiles", se deriva como aceptable la pauta de que las cuatro causas "entre…" y "contra…" del art. 116 deben ser causas civiles en las que una provincia —como actora o como demandada— sea parte con carácter nominal y sustancial.
El alcance de "causa civil"
73. — Causa civil —dijo la Corte en su primitiva jurisprudencia— es la que surge de estipulación o contrato. Más adelante, amplió el concepto y el contenido, para involucrar las causas que, ajenas por su origen a estipulación o contrato, están regidas por el derecho común o privado.
El derecho judicial de la Corte también tiene dicho que no es causa civil aquélla en que a pesar de pretenderse restituciones, compensaciones o indemnización de carácter civil, se tiende al examen y revisión de actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias, en los cuales éstas han procedido dentro de sus competencias propias.
Así enmarcado el perfil jurisprudencial de la "causa civil", es bueno saber que, por exclusión, no son tales las que se refieren a: a) derecho público provincial; b) derecho provincial de cualquier otra índole; b") actos de imperio, o legislativos, o administrativos, o judi-ciales de las provincias, que se derivan de la autonomía provincial; c) las ya explicadas causas penales.
La exclusión de estas causas por razón de "materia", que se sustraen al grupo de las cuatro causas en que la jurisdicción federal (y la competencia originaria de la Corte) surge en los arts. 116 y 117 por razón de "personas" (o partes) implica, para nosotros, una retracción indebida e inconstitucional, como en seguida lo explicaremos en el nº 75.
La "materia" de las causas en que es parte una provincia
74. — Hecha esta acotación, volvemos a la jurisdicción federal por razón de "personas" —en nuestro caso, por ser parte una provincia—y la relacionamos con la jurisdicción federal por razón de la "materia", tal como surge de la ley y del derecho judicial.
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