Planificación comunicacional de campañas políticas (página 2)

Uno de los exponentes más reconocidos de la teoría del desarrollo político, Samuel Huntington, apuntaba ya, hace treinta años que, en estos países la inestabilidad, la corrupción, la falta de legitimidad de la estructura de autoridad, la ineficacia gubernamental, el escaso cumplimiento de las normas legales, y en general los desordenes prevalecientes en su vida política, eran efectos de la debilidad del Estado, más que de características del régimen.[54]

El mismo autor describió años después el proceso de democratización que emprendieron muchos de estos países durante el último tercio del siglo XX, en lo que denominó la "tercera ola" de la democracia.[55] El desmantelamiento de diversos regímenes autoritarios en diversas regiones del mundo provocó un efecto de repetición en otros países, lo que motivó cierto ambiente de optimismo general respecto al futuro de la democracia y la proliferación de estudios académicos sobre los procesos de transición democrática, que en ocasiones proporcionaban incluso consejos para la acción para los activistas a favor de la misma.[56]

El derrumbe de los regímenes socialistas de Europa del Este fue percibido en algunos casos como la evidencia empírica inexorable de que los regímenes políticos alternos a la democracia liberal de occidente tenían pocas expectativas de sobrevivir: más allá de la conmoción teórica que recorrió los espacios de pensamiento marxistas, la desarticulación de la Unión Soviética suponía, en la práctica, el cese de apoyos políticos y económicos hacia regímenes socialistas instaurados o en proceso de formación; y simultáneamente, reblandecía la confrontación bipolar de la Guerra Fría, lo que a su vez implicaba en principio la menor disposición del gobierno estadounidense para apoyar regímenes autoritarios, guardianes anticomunistas.

Más tarde el optimismo inicial habría de decaer cuando se hizo evidente que la implantación de procesos electorales democráticos en estos países no se tradujo, las más de las veces, en mejores condiciones de estabilidad política y eficiencia gubernamental. No se tradujo tampoco en mayor equidad socioeconómica, hecho que para muchos politólogos escapaba en principio a los objetivos del cambio democrático, al ser esencialmente éste la apertura de la posibilidad de elección libre de los gobernantes, y no la panacea para todos los males del subdesarrollo.[57]

En esas circunstancias surgió el debate sobre la consolidación democrática, es decir, sobre los objetivos a alcanzar para arraigar el régimen democrático. La Babel teórica que se erigió no permitió sin embargo arribar a conclusiones terminantes, pues si bien, la consolidación democrática fue concebida alguna vez como la condición en la que la democracia constituyera the only game in town, según lo expusiera Juan Linz,[58] la situación real de los regímenes recientemente democratizados evidenciaba que en ellos, pocos aspectos distintos a los meramente electorales operaban de acuerdo con la lógica que la ciencia política contemporánea identifica comúnmente con la democracia liberal.

La dificultad para encauzar teóricamente la consolidación democrática proviene de la multiplicidad de concepciones que en sí misma la democracia implica, la variedad de sentidos que distintos autores le otorgan a este concepto y al de régimen político, y a la complejidad de establecer de manera clara y no tautológica el momento en el cual determinado régimen puede considerarse consolidado.

En la ciencia política contemporánea predominan, grosso modo, dos grandes concepciones de la democracia: una de ellas la aborda esencialmente como un procedimiento de elección de la autoridad, donde distintas élites se disputan el favor de los ciudadanos para alcanzar las posiciones de gobierno mediante procesos electorales claramente reglamentados y acotados. Esta perspectiva fue propuesta por Joseph Schumpeter y a ella se adhieren diversos autores, incluyendo a Huntington.[59]

La segunda no es atribuida a un solo autor, pero ha sido frecuentemente identificada con la noción de poliarquía de Robert Dahl, donde se evalúan diversas características del régimen político, agrupadas en dos dimensiones: participación política y competencia electoral.[60] En La Poliarquía, Dahl hace referencia a libertades políticas que permiten combinar ambos aspectos, participación y competencia, que al concurrir de manera equilibrada e incremental, marcan un derrotero hacia la poliarquía.[61] Otros autores, como Norberto Bobbio, han resaltado con mayor énfasis los contenidos liberales de la democracia, como son su dimensión constitucional-garantista, plasmada en un Estado de Derecho que fija y regula las condiciones de reciprocidad entre gobernantes y gobernados, en reivindicación de la perspectiva contractual del liberalismo. Esta perspectiva ha abundado en la coincidencia entre legitimidad y legalidad en las democracias liberales, y resalta la importancia de la igualdad de trato del Estado hacia todos los ciudadanos.[62] En general, esta perspectiva parte de un enfoque que añade a la cuestión electoral la dimensión liberal de la democracia.

Ambas perspectivas comparten al menos una concepción fundamental: que la democracia implica la realización de elecciones libres y competidas cuyo resultado es acatado. Sin embargo es claro que, para el enfoque de procedimiento electoral, la realización de comicios competidos constituye la esencia de la democracia, y considera a todos los demás aspectos de la misma como elementos deseables, pero no imprescindibles. En contraste, el enfoque liberal pone de relieve características básicas, sin los cuales considera perdido no solamente el sentido axiológico de este tipo de régimen, sino cuestiones institucionales fundamentales para el funcionamiento efectivo del mismo, que implican, pero rebasan con mucho los aspectos meramente electorales, como son la vigencia del Estado de Derecho, la rendición institucional de cuentas –vertical y horizontal–, el respeto a los derechos humanos y a las libertades civiles y el cumplimiento real de la ciudadanía, es decir, de la igualdad ante la ley, en todos los aspectos de la vida común legalmente reglamentados.

Inmerso en esta confrontación conceptual, el debate sobre la consolidación del régimen democrático en los Estados que recientemente habían transitado hacia este arreglo institucional se ha complicado, pues para aquellos autores que refrendan la concepción de procedimiento electoral de la democracia se da por hecho que la celebración de elecciones libres en varios de estos Estados les otorga en sí misma el carácter de democracias representativas. Imperfectas y mal gobernadas, quizás, pero indudablemente democracias.[63]

Por su parte, muchos autores que enfatizan una concepción liberal de la misma piensan que las transiciones democráticas de la "tercera ola" han desembocado en regímenes que en su dimensión política cumplen con aspectos imprescindibles para la democracia, como son las elecciones libres y respetadas, pero que debido a serias deficiencias en el componente garantista del binomio, no pueden ser cabalmente consideradas democracias liberales. En este grupo se cuenta a Larry Diamond[64]y a Guillermo O"Donnell.[65]

La conclusión que se aprecia en este último caso no fue inmediata ni sencilla, e implica en cierto modo el término del optimismo inicial con que diversos académicos acogieron los procesos de transición democrática. En general, durante los ochenta, en los primeros años de las democracias recién instaladas, muchos estudiosos de la transición coincidían con lo expuesto por O"Donnell en el sentido de que este proceso en su conjunto implicaba dos etapas: la primera, que transcurría desde el inicio de la liberalización política, por parte del régimen autoritario, hasta lograr la alternancia en el poder mediante las elecciones; la segunda, desde el inicio del gobierno democráticamente electo hasta el afinamiento institucional que hiciera efectivo el funcionamiento integral del régimen democrático, es decir, hasta su consolidación.[66]

Al paso de los años, sin embargo, muchas de las democracias de reciente nacimiento en América Latina, Europa del Este, Asia y Africa acusaban la persistencia de aspectos que se suponían exclusivos de los regímenes autoritarios precedentes y que se consideraba habrían de ser extirpados con el arribo del nuevo régimen. Paradójicamente, a pesar de que la democracia supondría en principio mayor transparencia en la acción de gobierno y mayores garantías de reciprocidad entre gobernantes y gobernados, en muchas países recientemente democratizados continuaban vigentes condiciones de graves arbitrariedades cometidas por la autoridad, corrupción, clientelismo y actitudes patrimonialistas en el ejercicio del gobierno. Persistieron la falta de coincidencia entre leyes y prácticas, la discrecionalidad e inequidad en la aplicación de la ley y las violaciones de derechos humanos.[67] A pesar de estas circunstancias, que en principio suponen serias contradicciones con los fundamentos de la democracia liberal, la realización de elecciones competidas se ha mantenido en la mayor parte de los Estados de reciente democratización.[68]

Todas estas condiciones obligaron a aquellos académicos no satisfechos con equiparar en general a la democracia representativa con la realización de elecciones libres, a llevar a cabo nuevos intentos por precisar las características del tipo de régimen que emergió en diversos países tras los recientes procesos de democratización, así como el concepto de consolidación de la democracia.

La primera definición de consolidación democrática que propuso este autor se realizó en los siguientes términos:

"Entiendo que una democracia consolidada es un régimen: 1) donde reina la democracia política (o la poliarquía, para recordar la definición de Robert Dahl) y ninguno de los actores democráticos tiene como preocupación central la prevención de una regresión autoritaria (súbita o lenta) y, en consecuencia, ninguno subordina sus decisiones (u omisiones) a esa preocupación; 2) donde los actores sociales y políticos que controlan los recursos de poder más importantes (aún cuando no sean estrictamente democráticos habitualmente someten sus interrelaciones a las instituciones específicas de la democracia política por medio de prácticas compatibles con la reproducción de esas instituciones, instituciones que, les guste o no, creen que se mantendrán indefinidamente; 3) donde el carácter rutinario de estas prácticas y el fortalecimiento de esas instituciones (que por lo tanto lograron afirmarse como espacios importantes, aunque no exclusivos, del poder nacional) mantienen el "consenso procedimental"…y promueven la naturaleza incierta de los resultados de elecciones limpias y competitivas; 4) donde este conjunto de relaciones políticas es cada vez más consistente con la extensión de relaciones similarmente democráticas (o al menos no despóticas o arcaicas) en otras esferas de la vida social; 5) donde los gobernantes asumen la distinción entre lo público y lo privado y existen mecanismos razonablemente efectivos de sancionar sus acciones antirrepublicanas."[69]

Años más tarde, en 1997, a la luz de la apreciación de las características particulares mostradas por muchas de las nuevas democracias, este autor habría de rechazar su propia definición inicial, por considerarla demasiado teleológica, y retomó, en cambio, la definición minimalista de Linz y Stepan, que concibe a la consolidación democrática como la situación en que la democracia se constituye como "the only game in town". Sin embargo, cuando los propios Linz y Stepan desarrollaron con más precisión las implicaciones de esta definición, su contenido se acerca bastante a lo planteado originalmente por O"Donnell:

"Essentially, we mean by a consolidated democracy a political situation in which, in a phrase, democracy has become "the only game in town"…

-Behaviorally, a democratic regime in a territory is consolidated when no significant national, social, economic, political, or institutional actors spend significant resources attempting to achieve their objectives by creating a nondemocratic regime or turning to violence or foreign intervention to secede from the state.

-Attitudinally, a democratic regime is consolidated when a strong majority of public opinion holds the belief that democratic procedures and institutions are the most appropriate way to govern collective such as theirs and when support for antisystem alternatives is quite small or more or less isolated from the pro-democratic forces.

-Constitutionally, a democratic regime is consolidated when governmental and nongovernmental forces alike, throughout the territory of the state, become subjected to, and habituated to, the resolution of conflict within the specific laws, procedures, and institutions sanctioned by the new democratic process."[70]

Según establecen estos autores, esta definición permite estar en guardia de lo que denominan la "falacia electoral", que es considerar a las elecciones libres como condición suficiente de la democracia.[71]

Por tanto, la consolidación democrática supone la idea de institucionalizar –dotar de valor y perdurabilidad, en el sentido expuesto por Huntington–[72] determinados procedimientos y estructuras de autoridad, que garantizan la constitución del gobierno mediante elecciones libres y competidas, y su ejercicio acotado por normas claras y cumplidas, de aplicación para todos los ciudadanos, con rendición de cuentas, con distinción entre las dimensiones pública y privada, y con la existencia de garantías diversas de los ciudadanos ante el poder.

En muchas de las democracias de reciente formación, los aspectos mencionados, salvo la realización de comicios electorales, muestran notables deficiencias. Fue O"Donnell quien destacó –tras el fin del optimismo inicial hacia los procesos de transición– las carencias de la mayor parte de los nuevos regímenes asentados en Asia, Africa, América Latina y Europa del Este, respecto a aspectos sustantivos de la dimensión liberal propia de la democracia representativa, tal y como la concibe el enfoque institucional de la teoría de la democracia, cuyo bagaje conceptual es, por tanto, insuficiente para explicar la dinámica política de estos arreglos institucionales.[73] O"Donnell señaló un hecho que la teoría de la democracia pasa generalmente por alto, al considerarla obvia: el Estado, al constituir un arreglo de dominación asimétrico en toda sociedad, influye necesariamente en las características del régimen democrático que pueda asentarse en él.[74] La debilidad estructural de muchos de los Estados de reciente tránsito a la democracia, ya revisados en el apartado anterior, se ha traducido en que los nuevos regímenes operan con premisas muy distintas a aquellas con que lo hace la democracia representativa de los países de Norteamérica y Europa occidental.

Se ha visto ya que en este tipo de Estados existen, en mayor medida que en sus contrapartes del primer mundo, amplias zonas geográficas escapan de facto al control territorial del aparato estatal.[75] En estas zonas el Estado no es capaz de garantizar los ordenamientos legales de los cuales dispone ni el cumplimiento general de sus políticas, o lo hace sólo de manera precaria, debido a que, en los hechos, es incapaz de mantener la vigencia del monopolio legítimo de la violencia. El Estado, en tanto mecanismo garante de una relación de dominación social asimétrica es, en estas circunstancias, incapaz también de hacer valer las políticas surgidas de las instituciones públicas y la ley con el mismo peso para todos los actores involucrados y en todos los aspectos de la vida comunitaria legalmente reglamentados. El aparato estatal es poco cohesionado y frecuentemente prioriza y protege intereses particulares con los instrumentos que le brindan las instituciones públicas.

Todas estas condiciones se traducen en que el régimen democrático que se instaura en un Estado con semejantes características se ve imposibilitado de llevar a la práctica muchos de los criterios básicos de la democracia representativa, tal y como es concebida por el enfoque institucional de la teoría democrática. O"Donnell definió tentativamente a estos regímenes como democracias delegativas.[76] En las áreas geográficas con poco control estatal, rasgos democráticos coexisten con prácticas autoritarias y excluyentes que niegan a los preceptos democráticos del Estado de Derecho.[77]

El debate sobre la forma de concebir o categorizar a las democracias a las que se hace alusión es vigente. Algunos politólogos criticaron el aspecto "delegativo" del concepto, que supondría la existencia de un ejecutivo poderoso, plebiscitario –en el sentido de que tiende a apelar al respaldo de las masas para imponer sus decisiones–, e incluso abusivo. Desde esta perspectiva, destacan que en algunas de las democracias de reciente transición, el Ejecutivo no cuenta siempre con la capacidad de imponer su voluntad a los demás poderes existentes, sean instituciones estatales o grupos de presión. Se señala, por ejemplo que, bajo esta consideración, el Perú de Fujimori habría sido democracia delegativa hasta su caída, a partir de la cual habría dejado de serlo.[78]

En efecto, una de las limitaciones que presenta este concepto para el análisis de algunos casos estriba precisamente en que el carácter de virtual omnipotencia, que se atribuye en lo general al titular del ejecutivo en este tipo de regímenes, se encuentra ausente en ambos. Sin embargo, es preciso destacar la importancia del enfoque que en su conjunto sugiere O"Donnell, antes que desecharlo por posibles debilidades de algún aspecto menor del mismo.

Más allá de la fortuna del término "democracia delegativa"[79] –que suele evocar la noción de un ejecutivo carismático sobre el cual se delegan virtualmente todas las decisiones–, para los propósitos de este trabajo, la caracterización que hace O"Donnell resulta de gran interés para describir los tipos de regímenes a los que se hace referencia. Independientemente de la agudización del carácter plebiscitario del ejecutivo, la descripción que ofrece de la debilidad de las bases del Estado y las deficiencias en los aspectos liberales que cabría esperar de la democracia representativa –especialmente la distinción entre ámbitos público y privado y el cumplimiento de la ley en todos los aspectos de la vida comunitaria regulados por ella– permiten apreciar, en gran medida, el tipo de contexto político y social que favorece el agravamiento del contubernio entre funcionarios públicos y delincuentes.

Para evitar la confusión que puede originar las connotaciones del término "democracia delegativa", en su implicación de la existencia de un ejecutivo virtualmente omnipotente, se empleará en lo consiguiente, a lo largo de las siguientes páginas, una definición operativa de este tipo de regímenes como democracias no liberales, con lo cual se desea expresar solamente que se trata de regímenes donde el aspecto garantista de la democracia –más allá del ámbito electoral– se encuentra escasamente institucionalizado. En esta lógica, esa dimensión garantista integra justamente el conjunto de condiciones de reciprocidad que protegen al ciudadano y reglamentan la vida comunitaria en aspectos no limitados al proceso de elección de gobernantes. Tal carencia es producto de la debilidad estructural del Estado sobre el que se asienta el régimen político, que en consecuencia, opera con francas limitaciones respecto a lo que cabría esperar de sus propias premisas. En consecuencia, este tipo de democracias no se han distinguido por instituir una mayor transparencia en la relación entre gobernantes y gobernados, ni por garantizar una mayor responsabilidad del gobernante, en el ejercicio de sus funciones, ante la ciudadanía que le confiere su mandato o cargo público.

La concepción básica de la democracia representativa remite a la existencia de un aparato estatal que se apega en sus disposiciones y acciones a los preceptos instituidos legalmente. Una característica fundamental de la democracia representativa, en su dimensión liberal, es la igualdad de los ciudadanos ante la ley.[80] Es esta la condición esencial de la ciudadanía: iguales derechos-iguales obligaciones. La condición de ciudadanía no es meramente un elemento que permite la participación en el proceso de elección de los gobernantes, sino la garantía de reciprocidad de obligaciones y derechos entre los individuos y el Estado. El Estado de derecho democrático, por tanto, reglamenta aspectos no sólo electorales, sino en general, diversos ámbitos de la vida comunitaria, que sin estar directamente relacionados con la actividad política, sí constituyen aspectos relevantes para la conservación del orden de dominación que el Estado establece dentro de su territorio. Diversas cuestiones del ámbito privado se encuentran reglamentadas por leyes; su cumplimiento y aplicación homogénea a lo largo de toda la geografía nacional y por parte de todos los miembros de la sociedad, sin distinción, es un factor muy relevante para la presencia efectiva de la dimensión liberal de la democracia representativa.[81] Como observa O"Donnell, el cumplimiento de las disposiciones del derecho enfocadas al ámbito privado es tan importante como el de las propias enfocadas al ámbito público, como elemento constitutivo de la ciudadanía.[82] En las democracias donde la dimensión liberal se encuentra poco institucionalizada, la ciudadanía sólo se hace valer en su aspecto político, en el momento de emitir el sufragio. En todos los demás aspectos priva la manipulación de la ley a favor de los intereses de los grupos más privilegiados.[83] La condición de reciprocidad entre gobernantes y gobernados –necesaria para la legitimidad de toda relación de dominación asimétrica, que es el Estado en su aspecto instrumental– que el régimen democrático articulaba de manera más eficiente que otros regímenes políticos, se ve así notablemente erosionada, en detrimento del propio funcionamiento de la democracia, de su posibilidad de transformarse efectivamente en democracia liberal, y de la propia idea de comunidad política imprescindible para la existencia del Estado nacional.[84]

Estas condiciones se traducen en un particularismo ampliamente difundido en el aparato estatal de este tipo de democracias con contenido liberal débil, tanto en la burocracia ejecutiva como en los organismos legislativos. Mientras que parte de los criterios para considerar institucionalizada a la democracia liberal es la coincidencia entre prácticas cotidianas y reglas formalmente establecidas, encuadradas en una concepción compartida de bien común, en estos otros regímenes las prácticas institucionalizadas no son necesariamente aquellas formal y explícitamente expresadas, sino otras generalmente encubiertas y particularistas todas, como son el clientelismo, patrimonialismo, nepotismo, la corrupción, entre otras, que ponen desde luego en entredicho el carácter público de las decisiones y prácticas gubernamentales.[85]

En las democracias con contenidos liberales débiles la rendición institucional de cuentas de tipo horizontal es virtualmente inexistente o continuamente boicoteada. El ejecutivo recela de las instituciones encargadas de llevar a cabo este tipo de supervisión, como es el legislativo, al cual pone diversas trabas para su funcionamiento.[86]

Por lo que se refiere al legislativo, varios de los legisladores electos en regiones con escasa penetración de la autoridad del Estado son meros personeros de los intereses de poder predominantes en estas regiones, aún cuando pueden haber alcanzado su escaño postulados por partidos de presencia nacional, pues en las zonas referidas, dichos partidos se encuentran estructurados como máquinas personalistas, dependientes de las prebendas que pueden extraer al aparato estatal.[87]

Todos estos aspectos permiten diferenciar la dinámica propia de las democracias liberales y aquella que se desarrolla dentro de las democracias con contenidos liberales escasamente institucionalizados. No se asume que las primeras operen en condiciones ideales y no exista algún grado de distanciamiento entre las reglas formalmente establecidas y las prácticas cotidianas, pero independientemente de diferencias casuísticas de grado, puede afirmarse que esta falta de congruencia entre normas y prácticas suele aparecer con menor amplitud y frecuencia en las democracias liberales que en sus contrapartes a las que aquí se hace referencia. En las poliarquías antiguas la disparidad entre reglas formales y comportamiento cotidiano existe y ha ocasionado amplias quejas sobre el declive de la democracia dentro de las mismas, pero en las nuevas poliarquías, lo que dictan las reglas ofrece generalmente una guía excesivamente pobre para analizar el orden real en que interactúan los actores políticos, económicos y sociales.[88]

A pesar de que en la actualidad la democracia es formalmente el tipo de régimen más difundido en el mundo, resulta evidente que el proceso de democratización que implicó la denominada "tercera ola" supuso esencialmente la multiplicación de esquemas políticos de acceso al poder en los que se elige mediante votaciones libres a los gobiernos.[89] La consolidación del régimen democrático liberal, con la institucionalización de una nueva dinámica en el ejercicio de gobierno y de valores congruentes con la misma, ha estado lejos de ocurrir. Más allá de la realización periódica de elecciones libres, muchas de las nuevas democracias no han institucionalizado aspectos esenciales de la democracia en su dimensión liberal.

La falta de coincidencia entre reglas formalmente enunciadas y prácticas cotidianas en aspectos no electorales, que caracteriza a las democracias no liberales puede no amenazar su existencia de manera inmediata: a pesar de esta contradicción han perdurado ya varios años. Sin embargo, tampoco permite la consolidación de una democracia representativa, tal y como se le concibe generalmente por la ciencia política contemporánea, puesto que sus contenidos garantistas se mantienen ausentes o notablemente débiles. La perduración de este tipo de regímenes, donde los principios democráticos se aplican sólo a los aspectos electorales, es distinta a la consolidación de un régimen democrático liberal.[90]

Su perduración, sin embargo, no es tampoco segura. En muchos países, la democratización fue paralela a un proceso de desgaste del Estado. Frecuentemente, el supuesto adelgazamiento del Estado, que impulsaron las políticas neoliberales de las décadas de los ochenta y noventa, no tuvo por resultado su transformación en aparatos estatales más eficientes, sino que mermó su capacidad para regular distintos aspectos de la convivencia comunitaria que se desarrolla dentro de sus propias fronteras.[91] El uso abusivo del poder de las instituciones estatales, propio de los regímenes autoritarios, no ha desaparecido del todo, pero en cambio sí se han multiplicado fenómenos de violencia y de abusos en general cometidos por agentes sociales que no pertenecen al aparato estatal. Este hecho no sólo ha mermado aún más la ya precaria dimensión liberal de la democracia en estos regímenes, sino que erosiona notablemente las bases sobre las que se asienta el Estado. En estas condiciones, aún la perduración de la propia democracia no liberal se hace incierta.[92]

Por esta razón, en años recientes, la principal preocupación respecto a la consolidación democrática de los nuevos regímenes se ha orientado hacia el fortalecimiento de sus instituciones políticas como factor clave para incrementar su viabilidad y estabilidad.[93] La consolidación democrática requiere del fortalecimiento de los aspectos liberales del régimen: rendición institucional de cuentas del gobierno –incluyendo a los militares–, apego a la legalidad e igualdad ante la ley –es decir, protección efectiva a los derechos políticos y civiles de todos los ciudadanos–, entre otros factores.[94]

Sin embargo, dado que los nuevos regímenes democráticos se han asentado en bases estatales débiles, o la democratización se llevó a cabo de manera paralela al debilitamiento del aparato estatal, resulta imprescindible fortalecer igualmente al Estado.[95] Sin un Estado sólidamente constituido, capaz de garantizar el monopolio legítimo de la violencia a lo largo de toda la geografía nacional, de hacer valer sus disposiciones normativas y sus decisiones políticas y con la misma validez para todos sus miembros, y de generar condiciones incluyentes –aceptables para la mayor parte de sus habitantes– en el reparto y acceso a los recursos sociales, el régimen democrático carecerá de condiciones que le permitan arraigar efectivamente cuestiones adicionales a la mera realización de elecciones.

La debilidad de las bases estatales, el particularismo generalizado, la débil rendición institucional de cuentas, la arbitrariedad en la acción gubernamental y la ilegalidad, se traducen en los países de reciente democratización en una carencia aguda de controles, que protege la perduración de prácticas autoritarias y sesga las decisiones gubernamentales a favor de los intereses de los grupos más poderosos.[96] Al difuminar la barrera entre los intereses públicos y privados, estas condiciones tuercen los criterios con los que debería operar la autoridad pública, y dan pauta para el establecimiento de vínculos corruptos entre miembros del aparato estatal y agentes sociales que quebrantan por intereses particulares el orden que el Estado representa. Se trata de relaciones de cooperación no confesadas entre grupos criminales, que si bien no necesariamente operan en contra del Estado sí rompen de facto el orden social que éste garantiza, con funcionarios públicos, electos o designados, formalmente encargados de perseguirles.

La relación entre criminales y funcionarios públicos ha puesto en jaque a diversos Estados de reciente democratización, debido a que: a) amenaza con sustraer porciones considerables de sus respectivos territorios del control efectivo del Estado; b) vulnera la capacidad estatal de asignar valores públicos y garantizar su vigencia a través de la ley y la coerción legítima; c) ha debilitado a distintas instituciones gubernamentales, donde la mixtura entre intereses políticos e ilícitos ha dado pauta a múltiples acciones de corrupción y deslealtad, por parte de los funcionarios públicos que en ellas se desempeñan; d) ha favorecido el descrédito de tales países ante la opinión internacional y en diversos momentos ha tensado sus relaciones con otros países del mundo, particularmente Estados Unidos, y finalmente; e) ha permitido el escalamiento de los índices de violencia e impunidad delictiva, de manera que el Estado incumple su función básica de garantizar la seguridad de los ciudadanos. Todas estas condiciones suponen por sí mismas importantes riesgos para la consolidación de la democracia representativa y cuestionan de hecho aspectos fundamentales de la vigencia misma del Estado.

Desde luego, la relación entre criminales y funcionarios públicos no es un fenómeno nuevo ni exclusivo de los regímenes de reciente democratización: en distintas condiciones y con distintas características, ha operado por igual en regímenes autoritarios y en democracias consolidadas. Sin embargo, es claro que este vínculo representa mayores riesgos para las democracias no liberales, dada la debilidad de las bases estatales sobre las cuales se asientan. En estos casos, la capacidad del Estado para mantener acotadas a estas relaciones –esencialmente corruptas– dentro de límites que no afecten otros aspectos de la vida pública, es comparativamente menor. Más aún que, en estos regímenes, el particularismo y la corrupción generalizadas, propios de un Estado concebido instrumentalmente como medio para proteger intereses privados, no permiten asegurar, aún más de lo que sucede en otros lugares, que el aparato burocrático persiga con sus acciones el bienestar público y, por tanto, tenga como prioridad aplicar la ley a grupos criminales que generan cuantiosos recursos económicos con sus actividades ilícitas.

La ausencia de un Estado fuerte, con un control efectivo de su propio territorio y con la capacidad de ejercer su soberanía sobre el mismo y en relación con todos los actores sociales ha sido el factor fundamental que ha convertido a diversos países en campos de cultivo particularmente fértiles para el desarrollo de la criminalidad organizada y para su proliferación. Es precisamente la debilidad del Estado el elemento de mayor importancia para la existencia de una tenue barrera entre los intereses públicos y privados y para la presencia de bajos niveles de profesionalización de los funcionarios gubernamentales y altos niveles de corrupción. Todas estas características, que se derivan de la atonía del Estado, han incrementado los alcances del contubernio entre funcionarios públicos y la criminalidad organizada. De manera complementaria, las condiciones específicas de operación en que se lleva a cabo dicho contubernio se ven necesariamente influidas por el conjunto de estructuras institucionales, normas jurídicas y valores que integran el régimen político, pues son ellas los marcos que delimitan el margen de acción de los actores involucrados.

La relación entre el mundo criminal y el mundo público es un fenómeno que generalmente ha recibido poca atención, tanto desde el punto de vista de la ciencia política como del análisis criminológico. La naturaleza misma de la relación, generalmente clandestina, dificulta establecer conclusiones categóricas sobre aspectos relevantes para su teorización, dada la escasez de referentes objetivos indiscutibles y comparables. No existe ningún tipo de estadística oficial o de índice internacional que contabilice la incidencia de este fenómeno o su percepción estimada, que permita establecer de manera inobjetable comparaciones amplias entre países, e incluso, entre variaciones históricas dentro de determinadas fronteras nacionales.

Organismos internacionales –específicamente la Organización de las Naciones Unidas– han promovido la caracterización de los grupos delictivos organizados, como vía para alcanzar un consenso mínimo sobre los rasgos que éstos poseen. Se pretende con ello lograr la unificación de criterios jurídicos y de política gubernamental, que requiere la cooperación entre los diversos Estados, en la lucha contra un fenómeno de proporciones trasnacionales. Como contraparte, en el medio académico, el significado del término crimen organizado carece de consenso. Las diferentes implicaciones que posee cada definición y enfoque se ha traducido, naturalmente, en la dificultad para establecer un puente de entendimiento entre autores que utilizan con frecuencia un mismo término para abordar fenómenos distintos, con la consecuente dificultad para generar esquemas y modelos teóricos de amplia aceptación.

Estas condiciones, aunadas a la percepción general del riesgo personal que implica indagar en este tipo de temas, pueden explicar en parte la relativa falta de estudios politológicos sobre la relación entre el crimen organizado y el mundo político. A ello habría que añadir también que la cuestión del crimen organizado ha sido generalmente ubicada como ajena a las indagaciones propias de la ciencia política. Sin embargo, no obstante la falta de datos estadísticos, la carencia de fuentes objetivas y los desencuentros académicos-conceptuales, el fenómeno existe, ha proliferado ampliamente y ejerce una influencia importante en la vida de muchos países. El impacto que este vínculo ejerce en la vida pública de varios países del mundo y la diferencia que se aprecia en su articulación en contextos político-institucionales distintos demanda un análisis politológico de la relación entre criminales y funcionarios públicos. Es preciso analizar con más detalle las características que adquiere dicho vínculo en regímenes distintos. Tal es el propósito de las siguientes páginas.

En este capítulo se aborda específicamente el tema de la cooperación no confesada entre el crimen organizado y el mundo público. El análisis incluye el carácter polémico del concepto de crimen organizado, su génesis histórica, algunas definiciones especialmente significativas sobre el mismo, algunos de los principales enfoques teóricos empleados para su estudio, así como la reflexión sobre ciertas condiciones –internacionales y domésticas– que aparecen particularmente favorables para el desarrollo de este fenómeno social y de su vínculo con el poder público. Se abordan también, con especial énfasis, algunos modelos teóricos propuestos para analizar la interacción entre criminales y funcionarios públicos. Finalmente, se propone un modelo conceptual para analizar este vínculo en Estados y regímenes diferentes.

Dimensiones de análisis, corpus textual y marco teórico

En virtud de lo expuesto, en el ciclo lectivo 2015, la materia Planificación Comunicacional de Campañas Políticas tomará como eje articulador del Trabajo Práctico Final, de carácter grupal, el análisis de la campaña electoral de Venezuela, que tuvo lugar durante abril del presente año- puntualmente del 2 al 11 de abril[97]tomando las siguientes dimensiones analíticas:

• temas de campaña;

• blancos;

• discurso político:

• construcción de imagen de cada candidato a la Presidencia.

• Un análisis de cada una de las fuerzas políticas en base a las variables trabajadas para la construcción de tipos de partido.

• Una descripción del sistema de partidos venezolano en base a los tipos de sistema de partidos trabajados en las clases teóricas.

Organización del trabajo

El trabajo se organizará del siguiente modo:

-Una introducción presentando el propósito del trabajo, los objetivos y una breve contextualización de la campaña presidencial de Venezuela 2013.

-Un primer apartado en el que se abordarán los contenidos del teórico explicados en el párrafo anterior (de ahí que se sugiere no extenderse en la contextualización de la campaña en el apartado introductorio).

-Un segundo apartado en que se analizarán las dimensiones en el corpus empírico, apoyado en la bibliografía de los prácticos correspondiente.

Un último apartado con las conclusiones del trabajo, en el que debe hacerse alusión a la articulación entre los contenidos teóricos y los abordados en las clases prácticas.

El apartado bibliográfico y los anexos – de considerar necesaria su incorporación- se consignarán aparte.

Pautas formales

-Extensión: de 15 a 20 páginas

-Tipografía: times new roman 12, interlineado 1.5.

-Márgenes: 2,5 (superior, inferior y derecho) y 2 cm margen izquierdo.

-Como ya se ha consignado la bibliografía irá en hoja aparte, como así también los anexos que se consideren si se consideran necesarios incluirlos (estos últimos no contarán como desarrollo del trabajo)

Fecha de entrega

La entrega y exposición de los trabajos finales se realizará el 11 y 12 de julio en el horario de la comisión de prácticos correspondiente, con carácter improrrogable.

El lunes de la semana siguiente al receso invernal se publicarán las notas de los TP finales en la web de cátedra. En tal semana –del 29 de julio al 3 de agosto, prevista por la reprogramación del calendario académico para recuperar clases del primer cuatrimestre-, se tomará en las bandas horarias de teóricos del jueves y del viernes (eventualmente también se afectará el horario de los prácticos) el coloquio correspondiente a los contenidos del teórico. Del mismo modo, en caso de ser necesario, se realizarán preguntas respecto del trabajo práctico final entregado por escrito. Esto último dependerá de la nota del trabajo final, obtenida por cada grupo, que se publicará, como ya se dijo, el 29 de julio.

Notas:

[1] Otros autores han influido ampliamente en la concepción del Estado moderno, y entre ellos se puede contar destacadamente a teóricos de la razón de Estado como Maquiavelo, de la soberanía como Bodin y Hobbes, del origen contractual del Estado, como el propio Hobbes, Locke y Rousseau, y del Estado democrático de derecho, como Jellinek. En este trabajo se recuperan las concepciones del Estado que ofrecen Marx y Weber porque son los paradigmas que teorizan sobre el mismo atendiendo a la generalidad de sus fundamentos más básicos: la articulación de relaciones de dominación basadas en el monopolio de la violencia (Weber) y su instrumentación para establecer y dar continuidad a determinadas relaciones de producción y distribución de bienes económicos (Marx). Estas dos dimensiones permiten apreciar la razón de ser y el mecanismo de operación más básico del Estado, con independencia del tipo de relaciones institucionales que con estos propósitos articule, es decir, más allá de la caracterización del régimen político.

[2] Barry Buzan considera que el Estado tercermundista es esencialmente un Estado débil, que se caracteriza por poseer los siguientes rasgos: Altos niveles de violencia política. Cambios mayores recientes en sus instituciones políticas. Importante grado del uso de la fuerza estatal en los asuntos de política doméstica. La policía cumple importantes roles políticos en la relación cotidiana con los ciudadanos. Importantes conflictos políticos sobre la ideología que debe emplearse para organizar al Estado. Carencia de identidad nacional o identidades nacionales contrapuestas dentro del mismo estado. Carencia de una clara jerarquía, explícita y realmente operante, de la autoridad política. Alto grado de control estatal sobre los medios de comunicación. Presencia de una clase media urbana proporcionalmente pequeña respecto al resto de la población. Por el contrario, la presencia inversa de todos estos rasgos sugiere la existencia de un Estado fuerte. Sin embargo, Buzan afirma que incluso la existencia de una sola de estas características obliga a dudar de la fortaleza de un Estado. Buzan Barry. “People, States and Fear: The National Security Problem in the Third World”, en Azar, Edward and Chung-in Moon. “Rethinking Third World National Security”. En National Security in the Third World. Great Britain, Cambridge University Press, 1988, pp. 20-21.

[3] Como rasgos fundamentales del subdesarrollo se han señalado, por ejemplo: “- Variedad de formas autocráticas de gobierno: gobiernos militares, oligarquías, ‘democracias autoritarias’, imperios, monarquías, principados… -Variedad de formas de dominación dentro de estos estados: paternalismo y personalismo, caudillismo, caciquismo, líderes étnicos, religiosos o carismáticos, segmentación por tribus, castas, etnias, regionalismos… -Inestabilidad institucional, cambios frecuentes de formas de dominación […] -Alto grado de represividad: en la mayoría de estos países los ‘derechos humanos’ se violan en forma más o menos sistemática; persecución política, tortura y asesinato están a la orden del día. -En general alto grado de violencia como medio de lucha política: golpes de estado como método corriente de transferencia del poder, movimientos de liberación, organizaciones guerrilleras, terrorismo parapolicial, guerras de religión, de etnias o de tribus[…] -Hipertrofia del aparato burocrático. -Contradicción, discontinuidad, falta de coordinación y de sentido práctico de la acción estatal. -Incompetencia, corrupción, nepotismo, demagogia como rasgo recurrente de los funcionarios públicos[…] -Hipercentralización jerárquica de todas las decisiones políticas en el estado, y dentro del estado en la cumbre. -Hipercentralización regional de las autoridades políticas y administrativas en la capital respectiva. -Numerosas funciones económicas directas del estado, fuerte incidencia en procesos y decisiones económicos (‘estatización de lo privado’). -Como contrapartida, apoyo estatal a los fines económicos de grupos reducidos, llegando hasta la instrumentalización del estado para intereses particulares (‘privatización del estado’) […] -Fuerte injerencia de potencias extranjeras a través de intervenciones abiertas o solapadas de organismos económicos, militares, diplomáticos, de servicio secreto, sindicales, religiosos, etcétera. -Los grandes intereses económicos extranjeros logran zafarse del control estatal, si no es que ellos mismos controlan el estado. -Parte del territorio nacional está sustraído al control del gobierno central: zonas controladas por caciques, jefes de tribu, latifundistas, empresas agrícolas o mineras extranjeras, por fuerzas armadas irregulares de insurgentes o de traficantes ilegales. Así que la soberanía que ostenta el estado hacia fuera y hacia dentro es sólo una soberanía restringida.” Ver Evers, Tilman. El Estado en la Periferia Capitalista. México. Siglo XXI. 1981. 8-9.

[4] Cabe señalar que en la actualidad sólo los Estados islámicos se han mantenido ajenos a la concepción del Estado vigente en el mundo occidental, y reacios a adoptarla, así sea solamente de manera formal o parcial.

[5] Held, David. La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita. Barcelona. Paidós. 1997. Primera Edición en Español, pp. 53-57. También Lindsay, A. D. El Estado democrático moderno. México. Fondo de Cultura Económica. 1945. Primera Edición en Español, pp. 94-95. La globalización ha puesto en entredicho el principio de soberanía de los Estados nacionales, sobre todo, de los más débiles. Al menos, por lo que se refiere a la capacidad de determinar sus propias decisiones con autonomía de toda influencia externa. Intercambios económicos –no siempre legales– cada vez menos controlados por parte del Estado, flujo de información sin límites territoriales y una incrementada movilidad de los individuos han hecho mucho más difícil que los Estados nacionales puedan efectivamente tomar decisiones y aplicarlas con prescindencia de influencias extraestatales. Se puede apreciar, sin embargo, que el impacto de la globalización no ha sido homogéneo en la soberanía de todos los Estados: aquellos que cuentan con mayor poderío tradicional (militar, económico, tecnológico), han sido más capaces de resistir sus efectos, e incluso, de determinar su rumbo, y en ocasiones presionan a Estados más débiles a adoptar su concepción de globalización, al tiempo que ponen en práctica discursos y estrategias notoriamente soberanistas. El ejemplo por antonomasia es Estados Unidos.

[6] Held, idem. Linsay, ob cit, p. 279.

[7] Ibidem, pp. 54-55. Cabe destacar, sin embargo, que aunque la estructura política feudal no suponía la subordinación central a ninguna autoridad, es preciso aclarar que se hace en todo caso referencia a una autoridad nacional, pues por otra parte, y como el mismo Held refiere en esta misma obra, sí existía una autoridad supranacional centralizada y suprema: el Papa, cuya autoridad se ejercía sobre todo el mundo cristiano, en tanto jerarca máximo de la Iglesia Católica. Ver también Lindsay, ob cit, p. 94.

[8] Held, ob cit, p. 59.

[9] Held, ob cit, p. 55.

[10] Idem, p. 89. Cabe destacar, sin embargo, que en el complejo proceso de construcción de los Estados nacionales, la relación entre los diversos actores, monarquía, aristocracia y burguesía, fluctuó en diversos sentidos. Así, por ejemplo, monarcas y aristócratas tuvieron un interés fundamental en generar un cuerpo militar y administrativo capaz de garantizar su supremacía frente al creciente poderío económico burgués. Y por su parte, más allá de la coincidencia entre burgueses y monarcas por minar el poder de la antigua aristocracia feudal, la burguesía tuvo un interés fundamental en disminuir los márgenes de control del monarca en la economía y en incrementar sus propios espacios de participación en la toma de decisiones. La capacidad de la burguesía para ser incluida dentro de la comunidad política y ganar espacios de representación y garantías frente al monarca dependió generalmente de la propia fuerza que aquélla tuviera frente a los terratenientes y aristócratas. Ver Held, pp. 58, 88-90

[11] Engels, F. “Del socialismo utópico al socialismo científico” en Marx, C. y F. Engels. Obras Escogidas. T. III. Moscú. Editorial Progreso. 1974, pp. 153-155.

[12] Diversos autores intentaron, sin embargo, generar dentro de la teoría marxista una concepción del Estado y de la política menos unilateralmente determinados. Entre ellos destacan Antonio Gramsci, Louis Althusser y Nikos Poulantzas. Sin embargo, en la medida en que la concepción general del marxismo descansa esencialmente en el análisis privilegiado sobre los modos de producción, la pretensión mencionada no logró cumplirse del todo.

[13] Esta concepción se aprecia claramente en Torres Rivas, Edilberto. “La nación: problemas teóricos e históricos” en Lechner, Norbert. Estado y política en América Latina. México. Siglo XXI. 2000. Séptima Edición en Español. El autor afirma: “Si bien la nación como forma de existencia comunal aparece en el largo período precapitalista, sólo en la sociedad burguesa encuentra su forma más acabada, el estado nacional…El concepto moderno de nación es el de una comunidad política, cuya unidad se encuentra en la existencia dinámica de un mercado interior.” Pp. 87-88

[14] Por ejemplo, en respuesta a la interpretación marxista del surgimiento del Estado nacional, basada en consideraciones económicas que le explican a partir del fortalecimiento de relaciones comerciales sobre determinada geografía, Weber señala: “…sólo existe una comunidad política “específica” cuando la comunidad no es meramente “económica” y, por tanto, cuando posee ordenamientos que regulan cosas distintas de la posesión económica de bienes y de la prestación de servicios…Para la constitución de una comunidad “política” especial basta…un “ámbito” o dominio [territorio], la posesión de poder físico para afirmarlo y una acción comunitaria que no se agote en el esfuerzo económico para la satisfacción de las comunes necesidades, sino que regule asimismo las relaciones entre los hombres que lo habitan.” Weber, Max. Economía y Sociedad. México. Fondo de Cultura Económica. 1983. Segunda Edición en Español, pp. 661-662.

[15] Weber, ob cit, pp. 43-44.

[16] Ibidem, p. 44. El autor observa, más adelante en la misma obra: “Lo que actualmente estimamos como funciones básicas del Estado –el establecimiento del derecho (función legislativa), la protección de la seguridad personal y del orden público (policía), la defensa de los derechos adquiridos (justicia), el cuidado de los intereses higiénicos, pedagógicos, político-sociales y otros (las diferentes ramas de la administración) y especialmente la enérgica protección organizada dirigida hacia fuera (régimen militar)–, todas estas cosas no han existido antes en absoluto o no han existido en forma de disposiciones racionales, sino únicamente como comunidad ocasional amorfa.” P. 664.

[17] Ibidem, p. 44.

[18] Idem, p. 44.

[19] Ibidem, p. 663.

[20] Esta perspectiva del Estado recoge esencialmente las consideraciones de Guillermo O’Donnell en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Buenos Aires. Paidós. 1997, pp. 70-71.

[21] Idem, p. 3.

[22] No sólo el marxismo. También toda teoría política que se base en una concepción contractual del nacimiento del Estado posee necesariamente una concepción instrumental del mismo.

[23] Más adelante se mostrará una concepción de Estado que sintetiza algunos de los postulados de las concepciones weberiana y marxista del Estado, en la que éste aparece como una abstracción analítica del aspecto eminentemente político de un fenómeno más amplio: la dominación social, hecho que permite apreciar sus dos dimensiones: esencial e instrumental. Esta propuesta se encuentra desarrollada en O’Donnell, Guillermo. Apuntes para una teoría del Estado. Buenos Aires. CEDES/G.E./N° 9. CLACSO. Noviembre de 1977.

[24] Held, ob cit, p. 91.

[25] Idem, p. 91. En este caso, la noción de ciudadanía que aplica O’Donnell va más allá de la concepción jurídica de la misma, que comúnmente la identifica con el derecho a participar en la elección de los gobernantes.

[26] Lindsay, ob cit, p. 283.

[27] Idem.

[28] Sobre las premisas y características de la dominación burocrática-legal, ver Weber, ob cit, pp. 172-176.

[29] En una concepción del Estado como instrumento que garantiza una relación social de dominación esencialmente desigual, como la que sostiene O’Donnell, la condición de ciudadanía, como postulación de igualdad abstracta de los individuos ante el Estado, constituye la negación formal de la dominación en la sociedad, lo que en esta perspectiva supone el “…fundamento de un poder sesgado hacia la reproducción de la sociedad y de la dominación de clase que se articula.” Ver de este autor Apuntes para una teoría del Estado, p. 37. De cualquier manera, la relación de dominación que constituye el Estado brinda un orden predecible y la condición de ciudadanía da lugar a la expectativa del cumplimiento de garantías mínimas para el individuo, lo que facilita la aceptación del orden impuesto. Ver O’Donnell, Contrapuntos…, pp. 263-264.

[30] El monopolio de la violencia es un principio abstracto que en realidad nunca se cumple de manera absoluta, al igual que ocurre con la vigencia del Estado de Derecho. En ambos casos, la diferencia entre los diversos países es necesariamente de grado.

[31] Como opina Held: “…la historia de la formación del Estado moderno es en parte la historia de la formación de Europa y viceversa…Tanto es así que los debates acerca de la naturaleza del Estado moderno derivan en modo importante de las tradiciones intelectuales europeas…”, ob cit, p. 53.

[32] De acuerdo con O’Donnell, varios de los Estados que él denomina Burocrático-Autoritarios muestran una notable supresión de las mediaciones de reciprocidad entre el aparato estatal y la sociedad, de manera que el aspecto instrumental del Estado, en su carácter de reproductor de condiciones desiguales de acceso a los recursos sociales, aparece expuesto de la manera más cruda. Ver Apuntes para una teoría del Estado, p. 31.

[33] Por periferia capitalista se entiende entonces “…aquellas formaciones sociales en las que el capitalismo no se desarrolló a raíz de su surgimiento históricamente primario en Europa occidental, sino que se impone en forma históricamente secundaria a partir de la existencia del capitalismo como modo de producción dominante en los centros hegemónicos mundiales.” Evers, ob cit, p. 13.

[34] Conceptualmente, esta condición es definida como “reproducción dependiente del mercado mundial.” Idem, p. 21.

[35] Ibidem, pp. 18-19.

[36] En términos generales, esta condición es definida como “heterogeneidad estructural”, ver idem, p. 26

[37] Evers observa: “En el plano de las clases sociales la diferencia entre el capitalismo ‘endógeno’ y el ‘exógeno’ radica en que el surgimiento del modo de producción capitalista en los lugares de nacimiento del capitalismo condujo a la superación de las clases dominantes históricamente caducas por parte de clases y capas progresistas, mientras en las colonias la imposición del capitalismo va acompañada de la subyugación –económica y muchas veces también política– de la totalidad de la sociedad autóctona a las clases dominantes de una sociedad extranjera. Con eso, las clases dominantes locales se convierten en meros intermediarios de una hegemonía extranjera (con mayor o menor margen de autonomía), se crea una mezcla sumamente contradictoria de clases y capas sociales y se obstaculiza la posibilidad histórica de que surjan clase sociales nuevas que logren convertirse en protagonistas de un nuevo ciclo de desarrollo económico.”, ob cit, p. 19.

[38] Idem, pp. 150-152.

[39] Evers, ob cit, pp. 75 y 166.

[40] Ibidem, p. 170.

[41] Evers, pp. 168-169.

[42] Evers, ob cit, p. 163.

[43] Idem, p. 167.

[44] Ibidem, p. 166.

[45] Idem, p. 171. De acuerdo con Evers: “La función estatal y el interés privado se entrelazan, resulta difícil discernir si una agencia determinada sigue siendo un órgano o ya se ha convertido en antesala de uno u otro grupo de presión y en su representación ante el Estado.” Esta reflexión es particularmente significativa a la luz de la fragmentación que se aprecia, desde esta teoría, en los aparatos de seguridad de este tipo de Estados. La vinculación de su personal con intereses del crimen organizado ha convertido a algunos de esas dependencias estatales en estructuras de mediación entre el poder y los grupos delictivos, de modo que su función originaria y formal de combatirles queda puesta en duda, según se verá en capítulos posteriores.

[46] Ibidem, p. 171. En este tipo de Estados este hecho se aprecia en varias corporaciones estatales de seguridad.

[47] Held, ob cit, pp. 71-72.

[48] O’Donnell. Contrapuntos…, pp. 266-267.

[49] Idem, p. 267. Es interesante hacer notar que el autor ejemplifica con la manera en que ha prosperado el narcotráfico en estas zonas, frecuentemente aliado con autoridades locales y nacionales, lo que acentúa aún más la privatización del poder público en estas regiones.

[50] De hecho hay propuestas de conceptualización del Estado que en cierto modo sintetizan algunos aspectos de ambas teorías, marxista y weberiana. Así, por ejemplo, O’Donnell concibe al Estado como abstracción analítica del aspecto eminentemente político de un fenómeno más amplio que es la dominación social, que si bien se caracteriza esencialmente por constituir el monopolio legítimo de la violencia sobre un territorio determinado, reproduce también relaciones sociales asimétricas de dominación, caracterizadas por un reparto desigual de los recursos sociales disponibles, entre los cuales los económicos ocupan un lugar fundamental, pero no exclusivo. La definición de Estado que propone O’Donnell es la siguiente: “Es un error asimilar el Estado al aparato estatal, o al sector público, o al conjunto de burocracias públicas. No cabe duda de que ellas forman parte del Estado, pero no son el Estado en su totalidad. El Estado también es, y no menos fundamentalmente, un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en última instancia lo respalda con una garantía coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de las relaciones se formalizan en un sistema legal surgido del Estado y respaldado por él. El sistema legal es una dimensión constitutiva del Estado y del orden que éste establece y garantiza en un cierto territorio. Este orden no es igualitario ni socialmente imparcial. Tanto en el capitalismo como en el socialismo burocrático, sustenta y contribuye a reproducir relaciones de poder sistemáticamente asimétricas.” Ver Contrapuntos…p. 262.

[51] Huntington, Samuel P. El orden político en las sociedades en cambio. Barcelona. Paidós. 1972, p. 13.

[52] La concepción original de Samuel Huntington respecto a la dificultad para determinar con claridad el tipo de régimen de estados débilmente institucionalizados le hacia sostener: “Resulta virtualmente imposible clasificar tales Estados sobre la base de su forma de gobierno. No cabe duda de que Estados Unidos es una democracia constitucional y la Unión Soviética una dictadura comunista. ¿Pero cuál es el sistema político de Indonesia, de la República Dominicana, de Vietnam del Sur, Birmania, Nigeria, Ecuador, Argentina, Siria? Estos países llevaron a cabo elecciones, pero es evidente que no son democracias en el sentido en que los son Dinamarca o Nueva Zelandia. Han tenido gobernantes autoritarios, pero no son dictaduras reales, como los Estados comunistas. Otras veces fueron dominados por juntas militares o gobernantes carismáticos y personalistas. Son inclasificables en términos de cualquier fórmula gubernamental específica, porque su característica distintiva es la fragilidad y la fugacidad de todas sus formas de autoridad.” Ver El orden político…, pp. 82-83. En obras posteriores, Huntington cambió esta perspectiva por la de reconocer como democracias aún a todo régimen que adoptara procesos electorales libres, como se verá más adelante.

[53] El régimen democrático que se instaura en este tipo de Estados sólo lo hace de manera parcial, como se verá en el siguiente punto. Y a contrapelo de la distinción que hace Linz entre regímenes autoritarios y totalitarios, en este tipo de Estados, los rasgos de un régimen autoritario no difieren necesariamente en esencia, en comparación con regímenes totalitarios de Estados sólidos, sino en su capacidad de movilizar recursos respecto a fines determinados y en sus posibilidades para ejercer control efectivo y perdurable sobre todos los agentes sociales. El rasgo esencial que comparten los regímenes totalitarios y autoritarios es su concepción orgánica del Estado y de la relación vertical entre gobernantes y gobernados, que aparece como naturalmente dada, donde el gobierno tiene la pretensión de mandar infalible e incontestablemente y el ciudadano no tiene otra opción que obedecer, bajo pena de aparecer como “enfermedad social” digna de extirpación. La ideologización exacerbada del régimen totalitario refleja la capacidad de las instituciones estatales para subsumir las acciones de todos los actores sociales bajo un programa relativamente sistemático y para movilizar recursos sociales en pos de objetivos determinados, por aberrantes que estos sean. Es así como la diferencia entre la DINA de Pinochet y la Gestapo de Hitler se encuentra en su grado de efectividad y no en la esencia que les da razón de ser. Sobre la concepción orgánica del Estado en los regímenes autoritarios, ver Flores Pérez, Carlos Antonio. Seguridad nacional y democracia en México, la redefinición de un concepto en un nuevo marco de convivencia. México. Tesis de Maestría. S.P. Capítulo 1.

[54] Huntington ejemplificaba la distinción entre Estados desarrollados y subdesarrollados –en estricto sentido político– a partir de las siguientes observaciones: “Los Estados totalitarios comunistas y los liberales de Occidente pertenecen por lo general a la categoría de los sistemas políticos eficaces, no a la de los débiles. Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética tienen formas de gobierno diferentes, pero en los tres sistemas el Estado cumple su función específica. Cada país constituye una comunidad política en cuyo pueblo impera un consenso absoluto sobre la legitimidad del sistema. En cada uno de ellos, asimismo, los ciudadanos y sus dirigentes comparten la misma visión del interés público de la sociedad y de las tradiciones y principios en que se basa la comunidad política. Los tres poseen instituciones políticas sólidas, flexibles, coherentes: burocracias eficientes, partidos políticos bien organizados, un alto grado de participación popular en los asuntos públicos, sistemas eficaces de control civil sobre los militares, importante ingerencia del gobierno en la economía, y procedimientos suficientemente aptos para asegurar la continuidad y frenar el conflicto político. Cuentan con la lealtad de sus ciudadanos, y por lo tanto pueden recaudar impuestos, reclutar mano de obra e innovar y realizar sus políticas. Si el Politburó, el gabinete o el Presidente adoptan una decisión, es muy probable que se la ponga en práctica por medio del aparato gubernativo.” Ob cit, p. 13.

[55] Huntington, Samuel P. La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX. Buenos Aires, Paidós. 1994.

[56] Entre estos textos se cuenta la ya mencionada “tercera ola” de Huntington, y desde luego la reconocida obra de Guillermo O’Donnell y Philippe Schmitter Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas. Buenos Aires, Paidós, 1986, junto con los demás libros coeditados en esa colección por el propio Schmitter y Lawrence Whitehead.

[57] Ver Garretón, Manuel Antonio. Reconstruir la política transición y consolidación democrática en Chile. Santiago, Chile Andante 1987. Y del mismo autor: Democracia y democratización. México Universidad Nacional Autónoma de México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades 1999.

[58] “Essentially, we mean by a consolidated democracy a political situation in which, in a phrase, democracy has become “the only game in town”…” Linz, Juan J. and Alfred Stepan. Problems on democratic consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore and London. The John Hopkins University Press. 1996, pp. 5-6.

[59] Huntington, La tercera ola…, p. 20.

[60] Dahl, Robert. La poliarquía. Participación y oposición. Madrid, Tecnos, 1989.

[61] El énfasis de Dahl es político, por ello en esa obra señala sólo de paso a libertades civiles que constituyen un factor fundamental para aspectos no electorales del régimen democrático. Por ello, aunque Huntington considera que la perspectiva democrática procedimental da por hecho la existencia de libertades políticas y civiles, la deficiencia que los regímenes democráticos muestran en estas últimas, tiene un impacto amplio en el tipo de democracia que ahí se erige, según se verá más adelante.

[62] Bobbio, Norberto y Michelangelo Bovero. Origen y fundamentos del poder político. México Grijalbo 1985. También de Bobbio, El futuro de la democracia. México Fondo de Cultura Económica 1986; y Liberalismo y democracia. México Fondo de Cultura Económica 1989.

[63] Por ejemplo, Huntington establece: “…la definición de democracia en términos de elecciones es una definición mínima. Para algunas personas, la democracia debe o debería tener connotaciones movilizadoras y más idealistas. Para ellos, la “verdadera democracia” significa liberté, egalité, fraternité, un efectivo control ciudadano sobre las políticas, gobierno responsable, honestidad y apertura política, deliberación informada y racional, iguales cantidades de poder y participación, y otras virtudes cívicas. Estas son, para la mayor parte, cosas buenas, y la gente puede, si lo desea, definir la democracia en estos términos. Haciéndolo así, sin embargo, aparecen todos los problemas que han acabado con las definiciones de democracia por la fuente o por los objetivos. Las normas borrosas no permiten análisis útiles. Elecciones, apertura, libertad y juego limpio son la esencia de la democracia, el inexcusable sine qua non. Los gobiernos creados por medio de elecciones pueden ser ineficientes, corruptos, de cortas miras, irresponsables, dominados por intereses concretos e incapaces de adoptar las políticas que exige el bien público. Estas cualidades los convierten en gobiernos indeseables, pero no en gobiernos no democráticos.” La tercera ola…p. 22-23.

[64] Diamond señala: “…the scope of democratic progress in the world is partly illusory, for regular, free and fair elections do not ensure the presence of other important dimensions of democracy. A more comprehensive conception –what I have elsewhere termed “liberal democracy” – encompasses extensive protections for individual and group freedoms, inclusive pluralism in civil society as well as party polities. Civilian control over the military, institutions to hold officeholders accountable, and thus a strong rule of law secured through an independent, impartial judiciary.” Diamond, Larry. “Introduction: In search of consolidation.” En Diamond, Larry; Marc F. Plattner; Yun-han Chu and Hung-mao (eds.) Condolidating the third wave democracies. Baltimore and London. John Hopkins University Press. 1997, p. XVII.

[65] Ver el capítulo “Otra institucionalización” en Contrapuntos…

[66] Idem, pp. 220-221.

[67] Diamond retoma la evaluación que The Freedom House, construye respecto al grado de libertad que existe en un momento determinado en diferentes países del mundo, a partir de la consideración de diversos indicadores. Los resultados muestran que si bien los países que realizaban elecciones democráticas se incrementó entre 1980 y 1990, el grado de libertad en general se ha estancado, lo que muestra que muchos de los nuevos gobiernos democráticamente electos no cumplen aspectos paralelos de libertad democrática. Diamond, ob cit, p. XVII.

[68] Algunos autores han señalado, sin embargo que, en varios países, la instauración y conservación de mecanismos electorales democráticos se ha basado en consideraciones de conveniencia práctica, en un entorno internacional unipolar, donde la no adhesión a este tipo de gobierno podría traducirse en la perdida de apoyos de las agencias de cooperación y de la megapotencia estadounidense, más que a un proceso de cambio integral en la dinámica política y social de dichos Estados. Ver a O’Donnell, Contrapuntos…, p. 326.

[69] Idem, pp. 251-252.

[70] Linz y Stepan, Problems on democratic consolidation…, pp. 5-6.

[71] Idem, p. 4. En alguna medida, el propio O’Donnell sucumbió a esta perspectiva procedimental al desechar su propia definición original de consolidación democrática por otra minimalista que, sin embargo, al ser operativizada y explicitada en sus presunciones, se asemeja bastante a su primera propuesta. Su argumento según el cual desechó esa definición amplia de la consolidación por considerarla sumamente teleológica pierde necesariamente validez cuando se trae a cuenta que la concepción misma del proceso de transición a la democracia es evidentemente teleológico. En alguna medida, el problema es la definición de régimen político de la cual parte O’Donnell, que es “…el conjunto de pautas, explícitas o no, que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las características de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso y los recursos o estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso.” Ver Contrapuntos…, p. 270. Esta definición, que propuso junto con Schmitter en Transiciones desde un gobierno autoritario, se centra en los aspectos inherentes a los mecanismos para arribar al poder, no para su ejercicio. Esta perspectiva le acerca a un enfoque procedimental de la democracia, que lo introduce en una contradicción: por una parte, la perduración de elecciones libres en países que recién abandonaron prácticas de mayor exclusión política le lleva a considerar que, en efecto, se trata de democracias que no carecen de consolidación, sino que han institucionalizado dinámicas contrarias a los principios básicos de la democracia liberal (Contrapuntos…, pp. 306-307 y 313-314); por otra parte, la contradicción que dichas prácticas muestran respecto a las propias de la democracia liberal, le llevan a distinguir entre los regímenes de reciente transición y las democracias liberales, de manera que denomina a las primeras como democracias delegativas, que tienen por único rasgo democrático la realización de elecciones, y que evidencian una serie de carencias institucionales que, a la luz de una concepción schumpeteriana de la democracia no serían consideradas sino meros errores de gobierno, no de régimen, según se pudo apreciar con los señalamientos de Huntington expuestos más arriba. Una definición de régimen más acorde con la perspectiva garantista implica no sólo las reglas y mecanismos de acceso al poder, sino también aquellos empleados en su ejercicio, como la que propone Lawrence Whitehead: “The term ‘political regime’ denotes a defined set of institutions and ‘rules of the game’ that regulate access to, and the uses of, positions of public authority in a given society.” Ver Munck, Gerardo L. “Disaggregating Political Regime: Conceptual Issues in the Study of Democratization”. Working Paper #228, August 1996. The Helen Kellog Institute for International Studies. University of Notre Dame, p. 29. Si se añade la dimensión de la forma en que se ejerce el gobierno, como aspecto igualmente definitorio del régimen, entonces deja de ser contradictoria la definición de la democracia delegativa como régimen de elección libre de gobierno que se diferencia sin embargo de la democracia liberal en su forma de ejercer el poder. Permite incluso posiciones más radicales, como la de Linz y Stepan, que dadas las características del ejercicio de gobierno que evidencian los regímenes de reciente transición, dudan en general de la posibilidad de denominarles democráticos: “…no regime could be called democracy unless its rulers govern democratically. If freely elected executives (no matter what the magnitude of their majority) infringe the constitution, violate the rights of individuals and minorities, impinge upon the legitimate functions of the legislature, and thus fail to rule within the bounds of a state of law, their regime are not democracies….when we talk about democracy, we are not dealing with liberalized nondemocratic regimes, or with pseudodemocracies, or with hybrid democracies where some democratic institutions coexist with nondemocratic institutions outside the control of the democratic state. Only democracies can become consolidated democracies.” Linz, Juan J. and Alfred Stepan . “Toward consolidated democracies.” En Diamond, Larry; Marc F. Plattner; Yun-han Chu and Hung-mao (eds.) Condolidating the third wave democracies. Baltimore and London. John Hopkins University Press. 1997, pp. 14-15.

[72] Huntington. El orden político…, pp. 22-23.

[73] O’Donnell, Contrapuntos…, p. 262.

[74] Idem, p. 262.

[75] El Estado puede estar presente en estas regiones, que pueden incluso contar con oficinas públicas diversas y demás elementos de representación gubernamental en las localidades, sin embargo, la ley y las decisiones públicas sólo se aplican parcialmente y de manera diferenciada. Ver O’Donnell, Guillermo. “Polyarchies and the (Un)Rule of Law” en Méndez, Juan E.; Guillermo O´Donnell y Paulo Sérgio Pinheiro. The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America. Notre Dame, Indiana. University of Notre Dame Press.1999, p. 313.

[76] Ibidem, ver Contrapuntos…, capítulos 9, 10 y 11.

[77] Ibidem, p. 271.

[78] Sobre esta opinión, ver, por ejemplo Levitsky, Steven and Way, Lucan A. “Elections Without Democracy. The Rise of Competitive Authoritarianism”. http://www.temple.edu/polsci/Faculty/Bios/Way/Rise%20of%20Competitive%20Authoritarianism.doc, p. 2. Siguiendo a Linz, estos autores han preferido considerar a los regímenes donde coexisten elecciones y rasgos autoritarios como autoritarismos blandos. De hecho, les han denominado “Autoritarismos competitivos”. La referencia a Linz se encuentra en Linz, Juan J. Totalitarian and Authoritarian Regimes. Boulder, Colo. Lynne Rienner, 2000, p. 34.

[79] En el marco de una conferencia ofrecida en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, el 16 de mayo de 2005, el propio O’Donnell reconoció, a pregunta expresa del autor, que acuñó tal término ante la dificultad de nombrar lo que denominó un régimen híbrido, y reconoció que el presidente mexicano, Vicente Fox, no parecía adecuarse a sus criterios respecto a lo que cabría esperar de un “Presidente delegativo”.

[80] Diamond, Larry. Is the third wave of democratization over? Working paper # 237. The Helen Kellogg Institute for International Studies. University of Notre Dame. March 1997, p. 13.

[81] O´Donnell, Guillermo. “Polyarchies and the (Un)Rule of Law” pp. 307-308. En estas páginas O’Donnell muestra como un supuesto básico del Estado de Derecho, propio de una democracia, es que la ley se aplica de igual manera a todos los individuos, en todos los ámbitos a los cuales regula, sin diferenciación de status, sexo, clase, etc. El término “rule of law” se refiere básicamente a las cortes, y no a otras instituciones estatales. Sin embargo, su integración como aspecto nodal de la teoría de la democracia supone que todo el aparato estatal y además el ámbito privado se sujetan en principio y en acto al orden legal establecido. Ver idem, pp. 318-319. También Contrapuntos…, p. 264.

[82] “Desde la perspectiva que propongo, la ciudadanía no se circunscribe a los confines de lo político (según la estrecha definición que se da de ello en la mayor parte de la bibliografía contemporánea). Por ejemplo, la ciudadanía está en juego cuando, al establecer una relación contractual, una de las partes puede o no dirigirse a un organismo público legalmente competente del que cabe esperar un trato justo para que intervenga y falle en el asunto. Aún en las instancias aparentemente más privadas del derecho, el sistema legal incorpora la dimensión pública originada por la remisión virtual de esa relación para su tratamiento en manos de un organismo competente del Estado. Esta dimensión intrínsecamente pública de las relaciones privadas (o sea, esta texturización de esas relaciones por el Estado-en-tanto-ley) es violada cuando, por ejemplo, a un campesino se le niega de facto el acceso a los tribunales para pleitear contra un terrateniente. Este derecho “privado” no debe considerarse menos constitutivo de la ciudadanía que el derecho “público” de votar sin coacción.” Contrapuntos…, p. 264.

[83] Contrapuntos, pp. 272 y 327-328.

[84] El debilitamiento de la legitimidad del Estado se puede apreciar en la atomización social que se ha generado en varios de los países de reciente tránsito a la democracia, que de manera paralela a los procesos de liberalización del régimen autoritario precedente o a la adopción de elecciones libres, enfrentaron también graves crisis económicas. En muchos de estos casos, la existencia de una “ciudadanía de baja intensidad” –según concibe O’Donnell a esta condición de incumplimiento de las garantías civiles en todos los ámbitos reglamentados por el Estado– repercutió en un reparto de los costos agudamente asimétrico, donde los grupos menos privilegiados y con menos oportunidades para proteger sus intereses en los ámbitos privados de la vida comunitaria, sufrieron las consecuencias más deplorables de la crisis económica. Paradójicamente, las políticas desreguladoras de corte neoliberal que se implantaron en la mayor parte de estos países minaron la capacidad de control funcional del Estado y agudizaron aún más las condiciones de dominación asimétrica del Estado, al desarticular o debilitar diversas instituciones que en alguna medida daban respuesta a intereses populares. Ver O’Donnell, Contrapuntos…, pp. 274 y 280; “Polyarchies and the (Un)Rule of Law”, p. 314, y también a Przeworski, Adam. Sustainable democracy. Cambridge University Press, 1995.

[85] O’Donnell, Contrapuntos…, pp. 317-319. O’Donnell considera que si se insiste en mantener a la coincidencia entre reglas formales y prácticas cotidianas como criterio esencial de la consolidación democrática, entonces debería ponerse en duda el carácter democrático de algunas poliarquías consideradas consolidadas por la literatura vigente. Ver idem, p. 321. En congruencia con el argumento, es preciso establecer si a la luz de una definición más sólida y probablemente más exigente de la democracia, algunos casos actualmente considerados como tales efectivamente continuarían siendo percibidos como democracias consolidadas, como podría ser los regímenes de Italia o India.

[86] Idem, p. 296.

[87] Idem, pp. 268-269.

[88] Ibidem, p. 318.

[89] Diamond. “Introduction: In search of consolidation”, p. XVII.