Las buenas relaciones entre Iglesia y Estado era un principio típicamente inglés. El gobierno central fuerte era un postulado propio de los conservadores ingleses y la construcción de mercados nacionales integrados a través de los medios de transporte que fabricaba la industria inglesa como buques de vapor y trenes, era la mejor oportunidad para vender paños, productos de hiero y acero, medicamentos, bebidas, insumos agrícolas y demás productos del reino, además con financiamiento a través de préstamos de los bancos ingleses que brindaban servicio fácilmente a los gobiernos.
1.5. EL ESTADO BUROCRATICO
Para comprender las características del Estado Burocrático, necesariamente hay que recurría Max Weber[17]y con ello a situaciones históricas de comienzos del siglo XX. El término burocracia fue acuñado por dicho autor, quien lo derivó del alemán «büro», que significa oficina y luego se ha dicho que una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales. El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social, un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder, la clase dominante.
Según se deduce de sus escritos, es la autoridad la que genera el poder, de donde se deduce que tener autoridad es igual a tener poder, aunque en la realidad se observa que tener poder no siempre significa tener autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Para Weber los tipos de autoridad son la autoridad tradicional, la autoridad carismática y la autoridad racional, legal o burocrática.
El Modelo Burocrático[18]que se aplica para analizar el Estado Moderno es un concepto organizacional que se deriva de los trabajos de Weber. Aunque el punto de vista de este pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos y Politólogos desde comienzos del siglo pasado, ha sido desde cuando se utilizan sus conceptos en el estudio académico de la administración, cuando ha tomado relevancia para el análisis de la administración pública.
Según Max Weber, La Burocracia es una organización eficiente por excelencia y por lo tanto la indicada para resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y de las organizaciones. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, por cuanto para conseguir la eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas.
Se modelo se basa en diez principios o fundamentos que determinan sus características generales así:
a) EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS, lo que significa que la organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos escritos y que constituyen su propia legislación. La reglamentación organizacional prevé todo lo necesario para que funcione, toca todas las áreas de la organización y procura que no existan vacíos. Las normas son racionales y están adecuados a los fines de la organización y son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados.
Pero en la realidad esa apreciación teórica sufre desviaciones que alejan el modelo de su imaginaria perfección, ya que el exagerado apego a los reglamentos convierte las normas y reglamentos en objetivos en, lugar de ser medios, y con ello se vuelven absolutos y prioritarios haciendo que los medios se vuelven fines.
b) LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, lo cual implica que, además de normas y reglamentos, la comunicación escritas sea el otro medio de cohesión que une la estructura organizacional. Las decisiones, reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar la correcta interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación se establecen mediante el uso de formatos para sistematizar el cumplimiento. Pero el exceso de formalismo y papeleo y el afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la organización, ocasiona magnitudes de trámites y papeles que dificulta la agilidad de los procesos.
c) LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO, que es inherente a la burocratización de una estructura y que por supuesto implica una sistemática división del trabajo en función de la racionalidad, o sea en concordancia con la adecuación a los objetivos propuestos. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, definiendo las competencias de cada participante, los medios para obligar y las condiciones. Los cargos deben estar bien definidos, con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todo ello adheridos a un manual de funciones o de procedimientos, con las rutinas especificadas. Complementariamente se adopta un organigrama para representar gráficamente la disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad y responsabilidad vertical y horizontal. Con ello se crea la resistencia al cambio y se instaura la tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, la cultura de siempre lo mismo, como sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la entidad y por supuesto ocasionando dificultades de rigidez cuando la organización se ve obligada a ajustarse a cambios en su entorno.
d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES. La distribución de funciones, actividades y tareas, propia de la división del trabajo, es impersonal, por cuanto se definen cargos y funciones sin el nombre del funcionario. El funcionario se concibe independientemente de sus condiciones humanas en cuanto a emociones, sensaciones y problemas y de la misma manera la autoridad de la persona se deriva del cargo; una vez sale del puesto, la persona pierde su investidura. Consecuencialmente, es impersonal la obediencia prestada al superior a quien se obedece en razón al cargo y no a la persona. Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la verdadera organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la informal.
e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD mediante el cual el principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas de control o las jurisdicciones. Con base en la jerarquía se construyen los niveles y la pirámide burocrática, donde la jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al nivel del cargo y su distribución en la estructura protege al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, debido a que la interacción de niveles se realiza dentro de un conjunto de reglas mutuamente reconocido. No obstante, la categorización del proceso decisional y la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto. La relevancia de la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, indican quienes son los jefes.
f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS es otra característica del modelo teórico. El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas y todo está establecido de modo que ningún funcionario en un cargo puede actuar caprichosamente, sino lo que la burocracia le impone de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predeterminados para cada cargo y en todos los niveles de la organización. Los manuales de funciones y procedimientos son una manifestación de esta característica del modelo burocrático. En la realidad, la exagerada rutina y procedimientos y el apego a la regla escrita, transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Los funcionarios por cumplir la norma escrita en el manual, deja insatisfecho al cliente. Pero la calidad no importa en la medida en que norma se cumpla. La organización burocrática es endógena y entrópica; está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de requerimientos y requisitos.
g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA hace parte del diseño teórico del modelo aunque en la realidad colombiana esto no se cumple. La selección del personal se basa en el mérito y en la competencia técnica y no en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario.
h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN que parte de la separación entre "el principal y el agente", es decir entre los propietarios de la organización y quienes la administran. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio lo que permite el surgimiento del administrador como profesional especializado en manejar la organización. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas pero están en sus manos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.
i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRADORES es una característica complementaria de la anterior que aparece porque según Weber, la organización no puede funcionar si no cuenta con administradores profesionales. El administrador es profesional porque es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; es remunerado y por lo general el trabajo en la empresa es su principal fuente de ingresos; ocupa un cargo y las funciones son su principal actividad; supuestamente, es nombrado en el cargo por sus méritos; su designación e por tiempo indefinido y supuestamente su permanencia depende del desempeño; puede escalar posiciones haciendo de la empresa el escenario de su carrera; no es propietario de los activos que maneja; profesa lealtad al cargo y a la organización.
j) PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO que surge por Weber pretendía que además de la eficiencia racional, hubiera completa previsibilidad en el comportamiento de sus miembros. Se supone que el comportamiento humano laboral es previsible y por ello este modelo puede establecer consecuencias y efectos claramente.
1.6. ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Durante los últimos dos decenios se ha venido creando en la opinión pública la idea de que el único Estado de derecho que ha existido es el que se instauró en Colombia en 1991, ocultando que el Estado Moderno también se sustentaba en el derecho como ocurrió también en la antigüedad con las formas de estado que existieron y que de una u otra manera, sustentaban el poder y la autoridad en algunos argumentos principalmente de orden ideológico.
Para los fines del presente ensayo, es intrascendente el significado del concepto; pues lo fundamental es resaltar la utilización que se ha hecho de él por parte de las fuerzas contemporáneas de poder internacional.
Debemos recordar varios conceptos que tuvieron su debate hace un siglo: el Estado del bienestar, el Estado social y el Estado de derecho, en todos los casos, con gran protagonismo de los pensadores alemanes, tal vez por las realidades económicas, sociales y políticas que se vivieron en ese país desde el último cuarto del siglo XIX y hasta mediados del siglo pasado. Preocupaciones de los pensadores por los conceptos jurídicos y las realidades socioeconómicas donde estos conceptos tenían que operar, cuyos orígenes se pueden ubicar en la confrontación entre las ideas de John Locke y de Juan Jacobo Rousseau y las desigualdades sociales resultantes del funcionamiento del sistema capitalista. En el terreno de lo político se pensaba en el derecho y en las bases para la conformación del Estado; en lo social se pensaba en las necesidades humanas y en el papel del organismo en la satisfacción de las mismas.
Antes del Estado Social de Derecho estaban los conceptos de Estado de Derecho por una parte y Estado Social por otra[19]El Estado de Derecho, que se contraponía al Estado absolutista y que hacía énfasis en la necesidad de que el organismo se controlara a sí mismo para evitar los abusos en contra de los individuos, razón por la cual algunos de los elementos constitutivos eran una constitución escrita, la separación de poderes, el principio de legalidad, la garantía de los derechos fundamentales, la seguridad jurídica, entre otros, siempre relevando los derechos políticos y civiles en la esencia del espíritu estatal. El Estado Social que era pariente cercano del Estado del Bienestar, en el que se resaltaba el deber del organismo ante las necesidades sociales resultantes de las desigualdades inherentes al sistema capitalista donde ocurre la concentración de riqueza en unos pocos y la pobreza generalizada en extensas capas del conglomerado social. Y el Estado Social de Derecho que hace una conjunción entre los dos; convierte en derechos las necesidades sociales y hace que el Estado intervenga en la atención de las necesidades humanas por la vía de los derechos.
Sin duda la intención de los creadores del concepto era admirable; pues los derechos son la base de la libertad y la garantía de que el Estado esté al servicio de del ciudadano y las necesidades humanas son la esencia de lo social que resulta de la unión de las necesidades individuales.
Pero lo llamativo es que, tal como ocurrió con la doctrina económica de Hayek, también fue por la época de los años treinta cuando se propuso el modelo. Por esa época no tuvo tanta trascendencia ni la importancia que se le dio medio siglo después, cuando ese tipo de Estado le cae como anillo al dedo a los intereses del tipo de capitalismo que se impuso después de los años ochentas. El tipo de Estado que fue acogido y prosperó después de los años treinta y durante medio siglo, fue el Estado del Bienestar, al que también se le denominó Estado Interventor-Benefactor, el cual fue apoyado en gran parte del mundo por los grupos de poder económico nacionales e internacionales.
No se puede discutir que es loable la intensión de elevar a la categoría de derechos las necesidades sociales. El Estado de Derecho ya había formulado sólidos argumentos para demostrar las bondades de sustentar el ejercicio del Estado con base en los derechos civiles y políticos, por lo cual las necesidades humanas merecían alcanzar también esta categoría. Pero por aquella época, los años treinta, no era posible todavía ni siquiera imaginarse las variantes que se le podrían introducir en el devenir histórico. A finales del siglo pasado y comienzos del siglo XXI, los hechos muestran fenómenos diferentes a las buenas intensiones de los creadores del Estado Social de Derecho. En la vida real y durante estos dos decenios, lo que se observa es que el mayor énfasis sigue puesto en los derechos civiles y políticos y los derechos sociales siguen siendo simples retóricas de discurso, a pesar de que el mismo organismo ha creado el mecanismo de autoprotección como es la tutela, la cual no ha pasado de ser, en su gran mayoría, un factor de congestionamiento de la Rama Judicial del Estado, pero con serias limitaciones como protector de los fundamentos del organismo y por ende de aseguramiento de la satisfacción de las necesidades humanas.
El Estado Social de Derecho se acomoda perfectamente a los intereses y conveniencias del Capitalismo Financiero Internacional con su modelo de globalización financiera y modalidad rentista. Ahora cuando las diversas clase de fondos de acumulación han tomado al Estado como su mejor cliente por la seguridad de la inversión, la ubicación de las necesidades humanas en el terreno de los derechos, es la mejor opción entre las doctrinas posibles, para que el mecanismo operativo de mercado les permita lograr sus objetivos de rentabilidad y seguridad en la colocación de los recursos ahorrados.
La preocupación de los alemanes de finales del siglo XIX y comienzos del XX, que obligó a crear el concepto de derechos de segunda generación, por motivo de los intereses económico de los grupos dominantes del mundo, pasó de ser de la salvación de los grupos sociales más necesitados, al mecanismo salvador de los intereses financieros de los grandes capitalistas.
El concepto de Estado Social de Derecho ha sido distorsionado. En lugar de servir para elevar de categoría y posicionar las necesidades humanas, se ha convertido en el pretexto para disminuir el gasto público y canalizar las finanzas públicas hacia las conveniencias del capitalismo rentista. Al organismo se le acentúa su papel como defensor y protector de los derechos y se le reduce su responsabilidad en la satisfacción de las necesidades humanas principalmente de la población más pobre, así como también su responsabilidad en el financiamiento del desarrollo económico. La estructura de financiamiento del Estado se ha modificado para acomodarla a las conveniencias de los rentistas y se han adoptado los mecanismos expeditos para someter las finanzas del Estado a la colocación de papeles en las manos de los rentistas y con ello a orientar gran parte de los recursos tributarios al pago de este servicio, disminuyendo el monto destinado a atender las necesidades públicas y el gasto social.
Concepto de lo público
Si nuestra reflexión se refiere al examen de viabilidad de la gerencia pública, el primer elemento que debemos mirar es el objeto que se pretende gerenciar y los aspectos que ocasionan la diferencia respecto a la gerencia privada, la que tradicionalmente conocemos de manera popular. Al hablar de gerencia pública, no hay precisión si la disciplina se refiere al sujeto o al objeto: si lo público es la gerencia o si lo público es lo gerenciado.
2.1. RAICES DEL CONCEPTO
El término viene del vocablo latino publicus la cual a la vez proviene del término populicus que significa lo perteneciente al populus, este último que se refiere a pueblo[20]En el lenguaje contemporáneo, el término puede ser sustantivo o adjetivo, según la connotación que se le imponga.
Los objetos a los que se refiere el tema de lo público han existido en la humanidad desde tiempos remotos, pero la connotación que hoy tiene el concepto, apareció más recientemente como resultado de dos procesos históricos: Por una parte el proceso que llevó la concentración de lo público al seno del Estado y por otra parte el proceso histórico que incluyó en la política a los "nuevos ricos" de esa época; es decir a aquellos sujetos cuya riqueza no provenía de la renta de la tierra como la de la aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial capitalista, propiamente de la actividad manufacturera. Fue el paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que relevó el concepto y le dio la dimensión con la que lo conocemos hoy; por cuanto, sin desmontar el aparato estatal existente, trasladó la dimensión de lo público hacia la sociedad, haciendo de este tema un asunto de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés público, las libertades públicas, la seguridad pública o la opinión pública. Si bien decimos que lo que hoy llamamos "público" pudo haber estado presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace referencia es a su separación del otro campo, el privado, que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen capitalismo y liberalismo, después de la ruptura histórica con los lazos feudales. En ese momento se hace evidente la distinción entre las actividades que con libertad pueden hacer las personas, principalmente la libertad para conseguir riqueza económica, que ya no se alimenta de tributos de la servidumbre sino del éxito en las operaciones de mercado, por una parte, y por la otra, las actividades propias del Estado.
En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término "público" con diversidad de intensiones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio que un sujeto le brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en lugares cerrados.
Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un artículo publicado en la Revista "Derechos y Libertades" editada por el Instituto Bartolomé de las Casas: "persona pública, actividad o prestación pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés general objetivo y especialmente relevante."[21]
También se hace referencia a lo público cuando un objeto es apto para satisfacer el interés público, cuando cumple una finalidad pública, cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es necesario para cumplir una función pública o cuando la propiedad es pública.
Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla cuando se pronuncia, no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo; pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera?
Realmente, lo público, como objeto, nace simultáneamente con las especie humana por allá en épocas del comunismo primitivo y es ocasionado por el instinto de conservación que ha impuesto la ley de la naturaleza. El individuo de la especie homo sapies, para poder subsistir, tuvo que recurrir a dos medios: por un lado, a unirse con otros individuos de la misma especie y por otro lado, compartir con el grupo la solución conjunta de necesidades. Tanto para defenderse de individuos de otras especies animales como las fieras, como para obtener medios de subsistencia mediante la apropiación directa de la naturaleza ya sea animal, vegetal o mineral (caza, pesca, armas, herramientas, alojamiento), tuvo la necesidad de compartir o solucionar conjuntamente con el grupo, la satisfacción de la necesidad. La naturaleza misma, como fuente de los medios de subsistencia se debió compartir con otros individuos de la especie que también necesitaban los recursos generados por ella. Fue la naturaleza el primer objeto de interés general que les compete a todos por lo que en comunidad la especie se apropió de los medios. En forma individual y aislada, ningún individuo de la especie hubieses logrado subsistir. Por ejemplo, para cazar un animal, una sola persona no lo podía hacer, tenía que realizar la cacería conjuntamente con otros individuos; para calmar la sed, todos podían recurrir al mismo río a tomar el agua; para alojarse en una caverna, el grupo podía alojarse en ella.[22]
2.2. NACIMIENTO DE LO PRIVADO
Lo público, entendido como lo de interés general y que le compete a todos los individuos, entonces existe desde los orígenes de la humanidad y lo público desde el punto de vista jurídico, también es muy antiguo; ya los romanos debatían el concepto en este terreno. Pero el concepto se revistió de la connotación que hoy tiene, solo cuando se colocó sobre el relieve el concepto de lo privado, ya en la época del mundo moderno y después de la caída del sistema feudal.
Es conveniente recordar que la esencia fundamental del derrumbamiento del régimen feudal fue la aparición de siervos libres con la capacidad de generar y acumular riqueza. La libertad fue la base de la, por esa época, nueva construcción social, libertad para generar ingresos, conseguir medios y adquirir bienes materiales de uso personal e individual, es decir libertad para la propiedad privada.
Dos procesos históricos son importantes en la elaboración del concepto: por un lado, la concentración de lo político en el seno del Estado, lo político refiriéndose a las relaciones diferentes a la explotación de la tierra por parte de la aristocracia pero complementarias a esta explotación y necesarias para la continuidad del poder de clase, lo que originó los conceptos de poder público y función pública. De otro lado, la vinculación al campo político de quienes habían acumulado riqueza por medios diferentes a la renta feudal de la tierra, lo que originó las ideas de interés público, libertades públicas, seguridad pública y opinión pública.
Es la necesidad de reservar los asuntos y la propiedad privada y de proteger sus linderos, lo que eleva la connotación de los demás asuntos diferentes al interés privado, los cuales implica conservación de la estructura de poder y ejercicio de la autoridad, pero ya no sobre la base de la voluntad divina, sino con el sustento de la voluntad popular. Se vuelve más importante por residuo, lo que está por fuera de lo privado, es decir todo lo que no es privado se convierte en público y así el concepto moderno de lo público surge como creación residual del concepto de lo privado, que no sólo es un concepto, sino una realidad de pertenencia.
2.3. MODERNIDAD DE LO PÚBLICO
Según Kant[23]uno de los pensadores que aportó a la construcción del Estado Moderno, el Estado jurídico se funda en tres principios: el de la libertad, el de la igualdad y el de independencia. La libertad mediante la cual cada miembro de la sociedad es considerado como un ser humano. La igualdad que es el principio que hace del individuo un súbdito frente al Estado. La independencia, el principio que constituye al ciudadano, esto es, al ser humano como colegislador, puesto que la ley ha de ser el acto de una voluntad pública que obligue a todos y proteja a todos por igual.
En ese sentido, el Estado Moderno se erigió sobre los aspectos individuales y al acentuar los tres principios, se está matriculando en la defensa de lo privado pero a la vez en garantizar lo que no pertenece con exclusividad al individuo, es decir, lo público. La defensa de lo privado significa por simple lógica, el amparo de los asuntos contrapuestos, es decir de los que no son privados pero que existen en la vida social. Hacia lo privado, el amparo, la protección y la defensa, en tanto lo privado es una consecuencia de la individualización de los asuntos sociales y el individuo es la base esencial del Estado. Hacia lo que no es privado, como las interacciones de los individuos para la conservación del mismo esquema y todos los demás asuntos complementarios de lo privado que requieren intervención para la organización y la racionalización bajo el principio de igualdad, el papel es el de interventor y directo responsable.
Los aspectos en los que ningún individuo en particular tiene dominio pero en cambio todos los requieren para facilitar las necesarias interacciones, corresponde al dominio del Estado, lo que eleva el significado de lo público como asunto opuesto a lo privado, quedando el control y manejo de todo lo existente, solamente bajo estas dos categorías: lo privado y lo público.
Lo público tiene dos campos de intervención: como dominación y control y como administrador y regulador. Algunos asuntos públicos requieren la posesión y dominio por parte del Estado, algunos otros basta con la administración y racionalización para el uso y aprovechamiento de todos los individuos. Surge entonces la identidad o confusión entre el Estado y lo público, ya sea por su posesión o por su manejo. Todo lo del Estado es público y lo público es únicamente del Estado. Todos los bienes de propiedad del Estado o los servicios que ofrece este organismo, son públicos. Todos los bienes que no tienen propiedad privada pero que son utilizados por todos los individuos bajo el principio de libertad y que son administrados por el Estado, son públicos. Todas las actividades que realizan los individuos que no se someten a las restricciones de la privacidad, son públicas y por ende, son reguladas por el Estado.
2.4. POSTMODERNIDAD DE LO PÚBLICO
Durante la última parte del Siglo XX, vino la transformación del Estado en el mundo capitalista. El tradicional Estado Interventor-Benefactor, también conocido como Estado del Bienestar que operó bajo las pautas del Modelo Burocrático, fue cambiado por el otro tipo, aquel creado por los alemanes desde el comienzo del siglo, que se le conoce como Estado Social de Derecho.
Ya hemos examinado los argumentos históricos sobre los cuales se justificó el cambio y de ellos hacemos referencia en varias partes de este ensayo. Ahora debemos observar los efectos en el concepto de lo público de este mismo fenómeno.
Durante la época del Estado Moderno se presentó una confusión o identidad entre el Estado y lo público. El hecho de que el organismo era el único administrador y operador de los bienes y servicios públicos, hizo que se asimilará el Estado a lo público y con ello lo público se convirtió en un sector institucional o sector administrativo, generalizándose la dicotomía como sector público y sector privado, siendo el primero lo correspondiente al Estado y el segundo al que pertenece a los particulares. Lo público era lo mismo del Estado y lo que estaba por fuera era privado.
Pero en la nueva fase, en la era postindustrial, bajo la impronta de la ideología de la postmodernidad y ya en el imperio del Estado Social de Derecho, lo público es otra cosa. Ahora lo público es lo de interés general que nos compete a todos, independientemente de que el operador o administrador sea una entidad del Estado o un organismo privado. Es decir lo público es considerado en el objeto y no en el sujeto, para este caso el Estado.
En esta nueva fase se observa un esfuerzo de muchos pensadores para realizar una construcción teórica en torno a lo público que distinga y separe lo que tradicionalmente se había planteado en relación con el Estado.
Hurtado Vera en el artículo titulado "La enseñanza de lo público en la construcción de sociedad en Colombia"[24], dice que "Lo público es conceptualizado como un espacio de aparición que permite que las obras y las palabras sean mutuamente reconocidas por los actores y que la pluralidad, constitutiva de la condición humana, se manifieste. Este sentido aparece cada vez que los hombres se reúnen y se revelan ante los demás. En un segundo sentido lo público refiere al mundo en común, que al mismo tiempo relaciona y separa y que proporciona el contexto físico, el marco de referencia común y la continuidad temporal al espacio de apariencias." lo cual citamos para sustentar nuestra afirmación de que se han realizado trabajos por construir nuevos conceptos relacionados con lo público, diferentes a la identidad con el Estado.
Otros intentos por conceptualizar lo público que también citamos como ejemplo son:
"Ámbito de interés compartido por la sociedad, de interés privilegiado, prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor intervención del Estado sin que este se constituya en el protagonista excluyente" (A. Neri)
"Conjunto de instancias para la deliberación colectiva y para la adopción de decisiones que afectan la colectividad en cuanto tal" (Gómez, 1996)
"Ámbito en el cual, a través de la participación formalmente igualitaria de todos los ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos: alcances y límites de la acción estatal; procedimientos, derechos y obligaciones relativos a la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes); derechos y obligaciones respecto del disfrute de la propiedad, los bienes y la vida privada," (Duhau y Girola, 1990).
"es la participación política, el ejercicio político de los ciudadanos, en sus más diversas formas lo que funda y configura lo público" (Sánchez-Parga, 1995)
En el texto de la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991, se cuentan aproximadamente 145 veces la palabra "público", sin incluir los femeninos. El término aparece en aproximadamente 92 artículos sin contar los transitorios. El adjetivo "público" acompaña los sustantivos: poder, servidor, tesoro, cargo, organismo, servicio, interés, uso, documento, bien, espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad, tratado, orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso, recursos, crédito, administración, fondos, dineros, fuerza, ente, asunto y gasto.
Se destacan los siguientes textos: en el Artículo 3, La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. En el Artículo 58, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social y en el Artículo 123, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, e igualmente que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. De dichas normas se deduce fácilmente que lo público no es lo del Estado sino que emana del pueblo, que corresponde al interés social y que los particulares también podrán ejercer funciones públicas.
Realmente no se encuentra con facilidad a autores que de una manera directa hayan abordado la conceptualización general de lo público. El término se utiliza indistintamente sin que se precise un concepto unificado. En la bibliografía se encuentra enfoque diferentes de modo que sólo podríamos reiterar, que en esta fase de la historia de la humanidad, lo público es lo de interés general que nos compete a todos.
2.5. GENESIS DE LO PÚBLICO
Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo, pero queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera?
Las preguntas que surgen son entonces: ¿qué característica o especificidad tiene un objeto, tangible o intangible, para que se le pueda catalogar como público? Sabemos cuáles son los objetos públicos, pero, ¿por qué son públicos? Qué es lo que hace que algo sea público? Cuál es la esencia de lo público? Qué atributos tiene un fenómeno o un objeto que le permite cumplir los requisitos para que se le llame público? En resumen, cuál es la génesis de lo público?
Para aproximarnos a la génesis del concepto de lo público, conviene volver a mirar la época del comunismo primitivo, cuando la especie humana era nómada, subsistía recolectando frutos de los árboles, se cubría el cuerpo con pieles de animales que cazaba y residía transitoriamente en cavernas. El razonamiento estaba aún en fases rudimentarias por lo que el instinto derivado de la ley natural, era el factor determinante de la conducta humana.
Por mandato de la ley de la naturaleza, todos los seres vivos crean y mantienen los instrumentos que garantizan la conservación de la especie sobre la tierra, de modo que la especie del homo sapiens, siguiendo la misma norma, también motivada por los impulsos innatos creó y desarrolló los mecanismos para que se conservara, razón por la cual todavía existe. Entre estos mecanismos están la reproducción biológica, el instinto de conservación, el sistema económico y la conformación de grupos de individuos de la misma especie como las manadas o las jaurías y las hordas.
Los individuos de las especies vivas, por mandato del instinto, tienden a agruparse entre iguales para que, juntos, les quede más fácil protegerse y defenderse de otros individuos o fenómenos que les pueden afectar. Estando agrupados, surgen necesidades comunes que pueden atender de manera conjunta utilizando los mismos medios para todos. Por lo tanto, para comprender el nacimiento de lo público es necesario tener en cuenta la ley de la naturaleza, el instituto y la imposibilidad de mantener viva una especie animal si los individuos viven aislados. Fue la necesidad de conservación de la especie y las ventajas de la unión entre semejantes para este fin, lo que dio origen a los bienes y servicios compartidos por la utilidad común y el beneficio colectivo.
LAS IDEAS DE LOS CLASICOS
En la segunda mitad del siglo XVIII y la primera del siglo XIX encontramos la importancia nuevamente de la ley natural en aspectos sociales, económicos y políticos. Smith y Ricardo y posteriormente Marx, señalan temas de reflexión que le dieron solidez al concepto moderno de lo público, pero sobre todo mostraron el camino para entender el origen del concepto, como también lo hicieron varios filósofos de la época, sin adentrarse en los temas económicos. El pensamiento de aquella época había roto radicalmente con las ideas escolásticas y canonistas e igualmente con las teorías mercantilistas, pero habían profundizado las creencias sobre el papel de la naturaleza y le habían asignado importante rol a la ley natural.
Si lo que mueve a la especie humana, como a todas las especies vivientes, es su propia subsistencia o conservación, es aquí, en las leyes de la naturaleza, donde se encuentran los soportes para identificar los factores que definen el "interés general". Son los factores inherentes a la especie, creados por la ley de la naturaleza, los que demarcan la igualdad o crean la homogeneidad que hacen semejantes a todos los individuos de la especie. No importan las diferencias de etnia, ni de género, ni de estrato social, ni de riqueza, ni de cultura; independientemente de todas estas diferencias, están los factores que hacen que todos los individuos de la especie tengan "sangre roja" y estos factores, son los que determinan lo que es de interés general.
De estas deducciones derivadas del pensamiento clásico se extrae la respuesta a uno de los interrogantes más importantes sobre lo público: Descriptivamente o empíricamente ya sabemos qué es lo público. Ya sabemos que lo público es lo de interés general; ya sabemos que es el antagonista de lo privado o lo que se puede publicar y que está a la vista de todos. Pero no sabíamos el porqué de esos atributos. Por qué ese objeto tangible o intangible tiene esa característica? Por qué, precisamente, lo que llamamos público, es público?
Del pensamiento clásico pero sobre todo del método marxista, se desprende fácilmente que lo de interés general, lo que compete a todos los individuos de la especie sin distingo alguno, es decir, lo que es público, es todo aquello que se desprende de la ley natural. Así mismo, que lo publicable o publicitable y que está a luz de todos, es lo que tiene parentesco con la ley natural. Es decir, los acercamientos con la naturaleza y sus leyes dan la clave para entender la esencia o el génesis de lo público.
Por supuesto, la anterior consideración deja otros interrogantes sobre asuntos u objetos que hoy no son catalogados como públicos, siendo que tienen relación directa con la ley natural; y viceversa, objetos que aparentemente no tienen relación con la ley natural y sin embargo son públicos. Por ejemplo, la educación y el transporte son asuntos públicos; pero, cuál es su relación con la ley natural? De la misma manera, la alimentación tiene estrecha relación con la ley natural, en tanto el hambre que se produce así la persona no lo quiera, es resultado del instinto; no obstante, la alimentación no se cataloga como asunto público y en el mercado, la producción, distribución y consumo se maneja con el paradigma privado, aunque la seguridad alimentaria es objeto de política pública.
Cuando se habla de la ley natural, inmediatamente se invoca las necesidades humanas, entendidas estas como los requerimientos que el ser biológico presenta para conservar viva la especie; y la economía se concibe como el mecanismo que el conjunto de la especie ha establecido para generar los medios de satisfacer dichas necesidades. De este modo, lo público tiene relación con las necesidades naturales de la humanidad.
Si lo público tiene relación con las necesidades humanas, la vinculación entre la ley natural y lo público puede también ser diversa, según la clase de necesidad y según el grado de vinculación ya sea directo o indirecto. Por eso a simple vista y de manera desprevenida, en ocasiones no se percibe la relación entre lo público y la naturaleza. Por ejemplo, la alimentación es un bien que satisface una necesidad de origen natural, que hace funcionar los órganos por lo tanto atiende necesidades fisiológicas y atiende las mínimas necesidades subsistencia humana. Mientras que la educación es de origen cultural, armoniza con las necesidades psicológicas y permite la dignificación humana si el nivel es más alto; pero dadas las condiciones del sistema capitalista, la educación se convierte en un recurso indispensable para la mínima subsistencia humana y sin ella satisfacer las necesidades naturales y fisiológicas es mucho más difícil. Si bien la alimentación es privada, la Seguridad Alimentaria de la comunidad es objeto de las políticas públicas y de programas gubernamentales como es el caso de los restaurantes escolares.
En esa línea podemos afirmar entonces que hoy existen temas o asuntos que debieran estar dentro del paradigma público pero que se encuentran total o parcialmente dentro del paradigma privado, como la satisfacción de las necesidades de alimentación, vestuario, vivienda, recreación, comunicación, que sólo parcialmente se incluyen dentro de las políticas públicas.
Lo único que puede ser igual para todos y que puede ser de interés general, es lo que todos tienen en común. Lo que todos tienen en común son las especificidades inherentes a la especie biológica determinadas por la ley de la naturaleza, ya sea
que tengan relación directa o que la relación sea indirecta. El aire, el agua, el paisaje son públicos; el espacio urbano y la movilidad tienen relación con la necesidad natural de buscar los medios de subsistencia y de integrarse entre los individuos de la misma especie, lo mismo que la comunicación. La salud está estrechamente relacionada con la ley natural y la protección en general, tanto la que se logra con la seguridad social como la que se logra con la seguridad pública, son bienes que satisfacen requerimientos establecidos por la ley de la naturaleza.
La pregunta obligada es entonces: por qué lo del Estado es público? Qué tiene que ver el Estado con la ley de la naturaleza?
Recordemos que el Estado Moderno nace en la segunda mitad del Siglo XVII, cuando se aceptó el fundamento que el poder viene del pueblo, para sustituir el fundamento que el poder viene de Dios. Recordemos también que en el Estado Feudal, donde el poder viene de Dios, era el monarca, príncipe o rey, quien se encargaba de sostener a la clase social menos favorecida, o los pobres, que no eran libres porque pertenecían, como los árboles, a la tierra o feudo donde estaban ubicados. Su sostenimiento por lo tanto estaba a cargo del propietario de esa tierra donde estaban ubicados.
Pero cuando las relaciones sociales de producción cambiaron y la clase pobre pasó a ser libre de la servidumbre y ya no pertenecía a la tierra, quién la iba a sostener? O quién se va a encargar de manejar los bienes libres de la naturaleza, si ya el poder no viene de Dios? El Estado Moderno entra a suplir un vacío que se genera con las nuevas condiciones de la propiedad, la producción y la libertad de los siervos que se convierten en trabajadores asalariados.
Los alemanes de finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX nos muestran con precisión el papel del estado frente a lo social cuando proponen para la humanidad el Estado Social.
Paradigma privado y gerencia
3.1. PRINCIPIOS CLÁSICOS Y RACIONALIDAD ECONÓMICA
Si bien desde la segunda mitad del siglo XVII los pensadores fueron cimentando las bases del sistema capitalista y su Estado Moderno, fue en la segunda mitad del siglo XVIII cuando se consolidó la plataforma conceptual que sustenta todos los fenómenos económicos, sociales y políticos que durante dos siglos han permitido la existencia del sistema. En el período clásico, que se define a partir de la obra de Smith (1776) y Ricardo (1817) se establecen los fundamentos teóricos sobre los cuales se construye toda la economía y el Estado Moderno.
Smith, quien también incursionó en el campo de la filosofía, escribió en su obra "Teoría de los sentimientos morales"[25], que la conducta humana es movida naturalmente por seis motivaciones: el egoísmo, la conmiseración, el deseo de ser libre, el sentido de la propiedad, el hábito del trabajo y la tendencia a trocar, permutar y cambiar una cosa por otra. Así, los patrones ideológicos que justifican la acción en el campo social y económico, a pesar de que se erigen sobre la ley natural, relevan el individualismo y el beneficio económico en la conducta humana.
La gerencia es un producto del mundo capitalista y por supuesto del mercado. Es el afán de salir adelante bajo las reglas del mecanismo de funcionamiento del sistema, lo que ha propiciado el surgimiento de patrones de conducta en todos los niveles, por lo cual es procedente examinar los orígenes de ese afán de superar los obstáculos de mercado que en el mundo postmoderno se ha hecho tan necesario.
Para los clásicos fue tema de interés el valor y con ello el interrogante sobre el origen de la riqueza. Rompiendo con el pensamiento mercantilista y apartándose de las teorías de los fisiócratas, sobre las bases sentadas por Petty. Steuart y Cantillon, Smith y Ricardo consolidaron el pensamiento que soportó las bases del sistema capitalista por más de dos siglos[26]
Surge el concepto de homo economicus para crear una categoría de la especie humana que justifica el comportamiento individual en el contexto social, del cual dice el diccionario de Wikipedia que "es un término que define una aproximación o modelo del Homo sapiens, como ente que actúa para alcanzar el bienestar más alto posible dada la información disponible sobre oportunidades y restricciones, tanto naturales como institucionales, y teniendo en cuenta su capacidad para lograr unos objetivos predeterminados" y más adelante la misma fuente señala que este sujeto "se considera racional en el sentido que el bienestar, tal como se define en la función de utilidad, es optimizado según las oportunidades percibidas. Es decir, el individuo trata de alcanzar objetivos muy específicos y predeterminados en la mayor medida posible con el menor coste posible. Téngase en cuenta que este tipo de racionalidad no implica que los objetivos reales de la persona sean racionales en un sentido ético, social o humano más amplio; sólo que trata de alcanzarlos a un costo mínimo. Sólo aplicaciones ingenuas del modelo homo economicus suponen que esta persona hipotética sabe lo que es mejor a largo plazo para su salud mental y física y puede asegurarse que tomará siempre la decisión más correcta para sí mismo."[27]
Simultáneamente que se construía la teoría económica buscándole sustentación epistemológica para convertirla en ciencia, el pensamiento filosófico, el político y el de las demás ciencias sociales también avanzaba, estableciendo patrones y criterios que permitían justificar la existencia del, por esa época, nuevo orden económico.
Una de las corrientes de pensamiento destacadas es el Racionalismo que se desarrolló durante los siglos XVII y XVIII, término que viene del latín ratio o razón. Se destacan René Descartes[28]quien la inició, pero con sus variantes también contribuyen Kant, Spinoza y Leibniz, aun con la oposición de los ingleses Locke y Hume.
Si bien la discusión entre el racionalismo y el empirismo no se resolvió plenamente por esa época, los argumentos que acentúan el papel de la razón en el sistema de pensamiento con fines de conocimiento y el papel del método deductivo y el parentesco que se le atribuye con la naturaleza, han sido gran contribución a la formación del pensamiento que soporta los principios del sistema de mercado. En la economía de mercado, un supuesto importante para explicar el comportamiento de los agentes económicos es la racionalidad y probablemente este supuesto también sustenta el ejercicio de la gerencia. Señala que todos los sujetos que intervienen en la economía van a procurar la maximización de sus beneficios, de tal modo que los consumidores tratarán de lograr la mayor utilidad o beneficio del ingreso que perciben y las empresas harán lo mismo; pues buscarán alcanzar la maximización de sus utilidades.
Según este argumento, el comportamiento racional es la acción que se elige por medio de la reflexión y no del hábito, prejuicio o emoción. Es una acción que alcanza las metas más óptimas. Se considera que el individuo es racional cuando busca fines coherentes entre sí y cuando emplea medios apropiados a los fines para lograrlos. Por lo tanto, el análisis del comportamiento racional es la articulación teórica de las condiciones que dan posibilidad de alcanzar un objetivo cuando existe un conjunto de restricciones que obstaculizan el propósito.
La racionalidad económica supone, en el caso de las organizaciones, el comportamiento racional de los empresarios y directivos, lo cual implica analizar todos los elementos que componen las actividades estratégicas de la organización como son: definir el problema, conocer el problema, buscar los cursos de acción que se pueden seguir para solucionar el problema, o sea definir los pasos estratégicos que se deben seguir. Con ello, adecuar los medios apropiados para alcanzar los fines y finalmente elegir las alternativas de ejecución de las acciones necesarias precisando los requerimientos apropiados para su realización. [29]
3.2. EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO
Históricamente el concepto de gerencia ha estado asociado al de administración. La palabra Administración viene del Latín ad que significa hacia, dirección, tendencia; y minister que significa subordinación, obediencia. Así, la administración es la ciencia social y técnica encargada de la planificación, organización, dirección y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnológicos, del conocimiento, etc.) de una organización, con el fin de obtener el máximo beneficio posible, que puede ser económico o social, dependiendo de los fines perseguidos por la organización. Por su parte la palabra gerencia viene del Latín gerere que significa administrar, más el sufijo ente, que significa quien hace la acción[30]Así que para comprender el significado y los conceptos contemporáneos de los vocablos, es mejor examinar en la historia la aplicación de los términos y los diferentes objetos a los que se aplicó según las características culturales, sociales y económicas en que se aplicó.
Sobre la historia de la administración existen varios trabajos en los cuales se encuentra bastantes aproximaciones y coincidencias, de manera que no hace falta realizar mayor esfuerzo investigativo para logar los fines de este ensayo, en el sentido de conocer las raíces que sustentan los conceptos aplicables a la gerencia pública postmoderna.
Según se deduce con facilidad del concepto anterior, la primera aplicación de la administración y/o la gerencia fue en la familia y desde ese punto de vista, dicha institución es tan antigua como la especie humana. Luego debió de haber pasado a la organización tribal y en ese mismo orden de ideas, cuando se instauró en concepto de autoridad y poder, también se debieron de haber aplicado de manera rudimentaria y simple estos conceptos. Por supuesto lo más importante para este análisis es el momento histórico desde cuando se le llama la administración científica, ya en el siglo veinte.
A pesar de que los conceptos de gerencia y administración toman fuerza real e importancia práctica con el nacimiento del sistema capitalista cuyo mecanismo de funcionamiento es el mercado y por lo tanto del éxito en este escenario depende la vida de las empresas, podríamos pensar que los desarrollos conceptuales y técnicos se inician a finales del siglo dieciocho, después de que Smith escribió "La Riqueza de las Naciones". No obstante, la "administración científica" comienza con Frederick Taylor[31](1856-1915), quien destaca en su enfoque, la producción a partir de tareas.
ESCUELA DE LA ADMINISTRACION CIENTÍFICA[32]
Taylor decía que la aplicación del método científico a la administración servía para evitar y superar las aparentes dificultades que ha existido entre trabajadores y patrones, sustituyendo el antagonismo por la cooperación y la ayuda mutua. Consideró al hombre como económico y propuso un sistema de salario e incentivos ya sean económicos o materiales. Taylor señaló cinco principios generales de la administración: 1) Substituir las reglas por la ciencia (conocimiento organizado), 2) Obtener armonía más que discordia en la acción de grupo, 3) Lograr la cooperación entre los seres humanos, en vez del individualismo caótico, 4) Trabajar en búsqueda de una producción máxima en vez de una producción restringida y 5) Desarrollar a todos los trabajadores hasta el grado más alto posible para su propio beneficio y la mayor prosperidad de la empresa.
En este mismo sentido y pensando también en la administración científica, aparece Henry Gantt (1861-1919), a quien se le considera como el más seguidor de Taylor ya que por mucho tiempo trabajó colaborando con él; sin embargo, en los momentos en que empezaba la crítica a las teorías de Taylor a las que se les endilgaba el riesgo de la deshumanización, Gantt mostro un especial interés no solo teórico sino practico por el aspecto humano. Quizá su interés por el hombre es lo que lo hace más característico y lo que más destaco de este. Uno de los instrumentos más valiosos creados y que actualmente es conocido, es la gráfica de barras, hoy conocida como la gráfica de Gantt, la cual consiste en un diagrama en el cual el eje horizontal representa las unidades de tiempo, y en el vertical se registran las distintas funciones, las que se representan por barras horizontales, indicando los diversos tiempos que cada una de ellas exige; esto sirve para tener un control perfecto de que es lo que hay que hacer en cada día, de cuando debe comenzar una actividad al terminar otra que le es necesariamente previa. Gantt enfatizo en que el éxito está ligado al entrenamiento de los trabajadores y que este y la capacitación son responsables de la administración.
En esta escuela también está Frank Gilberht (1868-19249, quien trató de profundizar hasta el máximo en los aspectos físicos y el control de los movimientos realizados en el trabajo.
Henry Ford (1863-1947), quien utilizó un sistema de integración vertical y horizontal, produciendo desde la materia prima inicial hasta el producto final, además de una cadena de distribución comercial a través de agencias propias. A través de la racionalización de la producción creó la línea de montaje, lo que le permitió la producción en serie, esto es, el moderno método que permite fabricar grandes cantidades de un determinado producto estandarizado. Ford adoptó tres principios básicos: a) Principio de intensificación que consiste en disminuir el tiempo de producción con el empleo inmediato de los equipos y de la materia prima y la rápida colocación del producto en el mercado; b) Principio de la economicidad que consiste en reducir al mínimo el volumen de materia prima en transformación y c) Principio de la productividad que consiste en aumentar la capacidad de producción del hombre en el mismo período (productividad) mediante la especialización y la línea de montaje.
Emerson, quien buscó simplificar los métodos de estudios y de trabajo de su maestro Taylor, creyendo que aun perjudicando la perfección de la organización, sería más razonable realizar menores gastos en el análisis del trabajo. Fue el hombre que popularizó la administración científica y desarrolló los primeros trabajos sobre selección y entrenamiento de los empleados. Los principios de rendimiento pregonados por Emerson son: Trazar un plan objetivo y bien definido, de acuerdo con los ideales; Establecer el predominio del sentido común; Mantener orientación y supervisión competentes; Mantener disciplina; Mantener honestidad en los acuerdos, o sea, justicia social en el trabajo; Mantener registros precisos, inmediatos y adecuados, Fijar remuneración proporcional al trabajo; Fijar normas estandarizadas para las condiciones de trabajo; Fijar normas estandarizadas para las operaciones; Establecer instrucciones precisas; Fijar incentivos eficientes al mayor rendimiento y a la eficiencia
ESCUELA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
La escuela del proceso administrativo fue creada por Henry Fayol (1841-1925), la cual tiene como enfoque principal la forma de organización o estructura; propuso como elementos de la administración: Prevenir, Organizar, Mandar, Coordinar y Controlar. Propuso los 14 principios así: 1) División del trabajo (especialización de las tareas de las personas para aumentar la eficiencia), 2) Autoridad y responsabilidad (autoridad es el derecho de dar órdenes y el poder de esperar obediencia; la responsabilidad es una consecuencia natural de la autoridad e implica el deber de rendir cuentas, 3) Disciplina (obediencia, dedicación, energía, comportamiento y respeto de las normas establecidas), 4) Unidad de mando (cada empleado debe recibir órdenes de un solo superior), 5) Principio de autoridad única o unidad de dirección (asignación de un jefe y un plan a cada grupo de actividades que tengan el mismo objetivo, 6) Subordinación de los intereses individuales a los generales (los intereses generales deben estar por encima de los intereses particulares), 7) Remuneración del personal (debe haber retribución justa y garantizada para los empleados y para la organización, 8) Centralización (concentración de la autoridad en la cúpula jerárquica de la organización), 9) Cadena escalar (línea de autoridad que va del escalón más alto al más bajo), 10) Orden (debe existir un lugar para cada cosa y cada cosa debe estar en su lugar), 11) Equidad (amabilidad y justicia para conseguir la lealtad del personal), 12) Estabilidad del personal (la rotación tiene un impacto negativo en la eficiencia de la organización), 13) Iniciativa (capacidad de visualizar un plan y asegurar personalmente su éxito y 14) Espíritu de equipo (la armonía y unión entre las personas constituyen grandes fortalezas para la organización).
Fayol dividió las operaciones industriales y comerciales en seis grupos: 1) Funciones Técnicas (relacionadas con la producción de bienes o de servicios de la empresa, 2) Funciones Comerciales (relacionadas con la compra, venta e intercambio, 3) Funciones Financieras (relacionadas con la búsqueda y gerencia de capitales, 4) Funciones de Seguridad (relacionadas con la protección y preservación de los bienes de las personas), 5) Funciones Contables (relacionadas con los inventarios, registros balances, costos y estadísticas y 6) Funciones Administrativas (relacionadas con la integración de las otras cinco funciones)
Los seguidores de Fayol fueron: James Mooney, quien comienza hacer un análisis de los diversos pueblos e instituciones, con el fin de poder deducir mejor los principios de la administración. Lyndall F.Urwick, quien distinguió la fase mecánica y la fase dinámica del proceso administrativo, señalando que la fase mecánica se divide en: 1) Previsión, 2). Planeación, 3) Organización, y la fase dinámica en: 1) Integración, 2) Dirección Y 3) Control.
ESCUELA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
Esta escuela fue creada por Elton Mayo (1880-1949) con el propósito de enfatizar que el comportamiento humano es la esencia de la administración, teniendo en cuenta que la administración es hacer que otros sientan, reaccionen y actúen. El principal énfasis de esta escuela es la motivación de los individuos como seres psicológicos, de modo que toma al individuo con todas sus relaciones. Esta escuela también se basó en identificar a los grupos formales e informales dentro de una empresa y explicó que las personas deben ser entendidas como tales. Lo principal de esta escuela era la motivación y las relaciones interpersonales entre los trabajadores. La conclusión que sacó Mayo fue que los factores técnicos y económicos son menos importantes que los factores emocionales, las actitudes y los sentimientos. Destacó que los factores que influyen en las actitudes de los empleados y sus sentimientos son los que surgen de la participación en grupos sociales.
Uno de los seguidores de esta escuela es: Hugo Münsterberg quien estudio la fatiga y es el padre de la psicología industrial.
ESCUELA EMPIRICA
Ernest Dale (1917-1996), creó esta escuela sobre la base de la experiencia y los hechos reales. La administración consiste en aprender a tomar decisiones con base en el análisis de casos reales e igualmente esta disciplina de conocimiento debe tener un constante avance. Pesan muy poco las reglas y los métodos aplicables. Dale establece que uno de los mejores métodos para la enseñanza de la administración, además del de los casos, es el de las simulaciones. Sus seguidores fueron Peter Drucker, Lawrence y Urwick.
ESCUELA MATEMATICA O DE LA ADMINISTRACIÓN CUANTITATIVA
Esta escuela se refiere a que la esencia de la administración es la matemática. Las bases que sustentan esta doctrina son: a) La empresa es una unidad económica, b) La administración a través de decisiones tiene que seguir una serie de procesos lógicos, c) Dado que estos procesos lógicos pueden expresarse en símbolos matemáticos al igual que sus relaciones, es lógico que las matemáticas dependa que se llegue o no a resultados eficaces
ESCUELA DEL SISTEMA SOCIAL
Esta escuela surge de considerar al hombre lo más importante de la administración y por ello se interesa más por las relaciones interculturales. Así como la escuela del comportamiento humano busca aspectos psicológicos, esta busca aspectos sociológicos y a pesar de que cada día más se conectan estos dos campos, la escuela trata de identificar a los diversos grupos sociales internos como los externos que forman el medio ambiente y más en concreto, las fuerzas que determinen los cambios. El fundamento en que se apoya esta escuela es el siguiente: si la esencia de la administración es la coordinación, este es un elemento esencialmente sociológico y por consiguiente debe ser estudiado con todas las formas de cooperación entre los hombres. El principal seguidor de esta escuela fue Chester I. Barnard (1886-1961), quien distinguió tres funciones que debe cumplir un ejecutivo: 1) Proveer un sistema de comunicación para los demás sistema corporativos, 2) Proveer los esfuerzos necesarios para la operación del sistema y 3) Formular y definir los objetivos o propósitos del sistema. Esto llevo a Barnard a considerar que el individuo sea inducido a cooperar, lo cual puede realizarse con base en un orden si el individuo lo realiza así: a) entiende, b) consciente de los propósitos de la organización, c) compatible con sus propios intereses, d) puede cumplir la cooperación.
ESCUELA DE LA TEORIA DESICIONAL
También llamada escuela racional. Plantea que el hombre no es algo que pueda manipularse, sino que es capaz de adaptarse y evaluar diferentes tipos de circunstancias. El enfoque principal son los aspectos sociológicos y psicológicos que conducen a la decisión, de manera que se tome la más adecuada. Según esta escuela, el proceso decisorio consiste en: 1) Identificar el problema, 2) Buscar alternativas, 3) Analizar las diferentes alternativas, 4) Elegir la mejor alternativa. 5) Implementar la alternativa elegida y 5) Evaluar los resultados.
ESCUELA BUROCRATICA
El creador de esta escuela es Max Weber (1864-1920), quien es conocido como el padre de la burocracia. La administración bajo esta forma de pensamiento se centra en el seguimiento de normas, reglas y procedimientos, así como el concepto de racionalidad, considerándose éstos como elementos totales para que la organización alcance sus objetivos. La teoría Burocrática ya no se interesa en la manera como el individuo percibe la organización y su medio ambiente, sino que se preocupa por la organización total como sistema social. La corriente burocrática pretende equilibrar los recursos de la empresa, prestando atención tanto a su estructura como al recurso humano, abordando aspectos tales como la correspondencia entre la organización formal e informal, entre los objetivos de la organización y los objetivos personales y entre los estímulos materiales y sociales. Tiene como objetivo principal estudiar los problemas de las empresas y sus causas prestando especial atención a los aspectos de autoridad y comunicación. Considera que hay cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) autoridad, 2) comunicación, 3) estructura de comportamiento y 4) estructura de formalización. Sus funciones son de especialización, estructuración, predicción, estabilidad, racionalidad democracia.
ESCUELA ESTRUCTURALISTA
La corriente estructuralista, pretende equilibrar los recursos de la empresa, prestando atención tanto a su estructura como al recurso humano. Es una corriente que tiene como objetivo principal estudiar los problemas de la empresa y sus causas, prestando especial atención a los aspectos de autoridad y comunicación. Esta corriente considera que hay cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) Autoridad (Todas las organizaciones cuentan con un grupo de personas o persona que tienen a su cargo la dirección de otras), 2) Comunicación (En mayor o menor grado, la comunicación es necesaria para lograr los objetivos), 3) Estructura de comportamiento (Elemento que se refiere a la división del trabajo, a la forma en cómo funciona las empresas y al comportamiento del personal), 4) estructura de formalización (Consiste en estudiar las normas, las reglas y políticas bajo las que trabaja la empresa).
ESCUELA DE LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS
La Teoría General de Sistema (TGS) surgió con los trabajos del alemán Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), publicados entre 1950 y 1968. La TGS no busca solucionar problemas o intentar soluciones prácticas, pero sí producir teorías y formulaciones conceptuales que pueden crear condiciones de aplicación en la realidad empírica. Los supuestos básicos de la TGS son: 1) Existe una nítida tendencia hacia la integración de diversas ciencias naturales y sociales, 2) Esa integración parece orientarse rumbo a una teoría de sistemas, 3) Dicha teoría de sistemas puede ser una manera más amplia de estudiar los campos no-físicos del conocimiento científico, especialmente en ciencias sociales, 4) Con esa teoría de los sistemas, al desarrollar principios unificadores que atraviesan verticalmente los universos particulares de las diversas ciencias involucradas, nos aproximamos al objetivo de la unidad de la ciencia, 5) Esto puede generar una integración muy necesaria en la educación científica. La TGS afirma que las propiedades de los sistemas, no pueden ser descritos en términos de sus elementos separados ya que su comprensión se presenta cuando se estudian globalmente. La TGS se fundamenta en tres premisas básicas: 1) Cada sistema existe dentro de otro más grande, 2) Cada sistema que se examine, excepto el menor o mayor, recibe y descarga algo en los otros sistemas, generalmente en los contiguos. Los sistemas abiertos se caracterizan por un proceso de cambio infinito con su entorno, que son los otros sistemas, 3) Las funciones de un sistema dependen de su estructura. Aplicada a la administración, con el enfoque de sistemas la empresa se ve como una estructura que se reproduce y se visualiza a través de un sistema de toma de decisiones, tanto individual como colectivamente.
3.3. HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como ya se ha señalado en otro aparte del presente ensayo, desde que apareció el Estado, la administración de lo público ha estado asociada al manejo de este organismo por lo cual la historia de la administración pública coincide con la historia del Estado. Si bien lo público surge antes del Estado, la administración pública siempre ha estado inmersa en las entrañas del organismo el cual en todas las fases históricas, ha sido manejado por las élites que sustentan el poder económico. Por ello, la evolución de la administración pública ha sido paralela a las transformaciones históricas que han sucedido en el seno del Estado, así que conocer la historia de la administración pública significa examinar la evolución del aparato de Estado.
Según el recorrido histórico que hace Gladden[33]la administración pública en sus distintas fases históricas se ha referido a los mismos aspectos, siempre en concordancia con los intereses de quienes dominan el Estado, el cual, se coloca al servicio de las élites de poder y estas dedican sus esfuerzos a conservarlo, de modo que la administración pública desde la época esclavista, pasando por la del feudalismo y terminando en la del capitalismo, siempre ha sido lo mismo: defender los intereses de las clases dominantes.
El mantenimiento del poder por quienes en ese momento lo detentan, es uno de los aspectos de la administración pública; los mecanismos adoptados, las formas, los procedimientos y la organización, así como los pensamientos que justifican la acción, se han diseñado en concordancia con los requerimientos para mantener el estatus quo.
También se refiere la administración pública, a los organismos de poder, los cuales han cambiado según el momento histórico, la cultura y las condiciones de lucha de las castas dominantes, así como la manera de tomar las decisiones para ejercer la autoridad y los conductos para transmitirlas a los súbditos. Son también aspectos de la administración públicas la aplicación del poder en el territorio o en las porciones regionales que hacen parte de un Estado y, lo más relevante, la aplicación de sanciones o castigos a quienes van en contra de los intereses de la casta dominante. Las normas se establecen para favorecer a los grupos de poder o para salvaguardar el interés público y quienes las violan so hacen merecedores de castigos por lo cual el castigo a los infractores siempre ha hecho parte de la administración pública. Para los de la casta dominante la administración era importante porque definía elementos propios del manejo de los palacios y casas de gobierno, lo mismo que las cortes y grupos que rodean al gobernante. La realización de las obras físicas para uso colectivo como los caminos, puentes, acueductos y demás obras de infraestructura para el uso común también ha estado presente en todas las épocas históricas como parte de la administración pública.
Cuando la época esclavista, donde el Imperio Romano fue el máximo exponente, el poder se sustentaba en la posesión de esclavos y para conservar esta posición era necesario también mantener un ejército que mediante el uso de las armas asegurara la continuidad del ordenamiento social. En este caso, también el mantenimiento del ejército era parte de la administración pública. En la época feudal, el sostenimiento de la aristocracia y el costo de mantener los palacios, castillos y toda la opulencia de la nobleza, era un asunto de administración pública que tuvo como aliada a la ideología religiosa, lo que facilitó la aplicación de los factores de poder. En todos los casos, la administración pública estuvo en el seno del Estado.
Importantes los aportes que hace Gladden cuando trata los casos de las comunidades precolombinas asentadas en América. Se refiere a los incas, los mayas y los aztecas, como civilizaciones que muchos avances lograron y donde también estuvo presente la administración pública en según sus propias particularidades.
Importante detenerse a mirar los escritos del autor señalado en la obra citada, por cuanto tradicionalmente la historia hace referencia a Europa y muy poco a territorios como el lejano oriente, el oriente medio, África y Latinoamérica.
Examinando los textos que tomamos de Gladden[34]podemos sacar conclusiones sobre la administración pública de las comunidades precolombinas como se detalla a continuación:
LOS INCAS
"Entre los incas el ayllu era la unidad social básica que incluía una especie de clan o grupo de familias, la cual podía variar en tamaño desde una unidad, habitante de un área pequeña, hasta una compleja ciudad como Cuzco, la capital. El ayllu era propietario de la tierra, que otorgaba en préstamo a sus miembros para afrontar sus necesidades vitales. Un ayllu era controlado por un líder electo, guiado por un consejo de ancianos. Sobre esta base se erigía un sistema jerárquico, donde un grupo de ayllus constituía un distrito, los distritos formaban territorios y los territorios se disponían en cuatro cuartos del reino, cada uno bajo un Prefecto responsable por todos ante el Sapu o Señor Inca (o Inca Real). Básicamente, tanto el modelo político como el económico formaban una jerarquía decimal, en cuya base estaba el puric o trabajador varón, físicamente capaz. Diez trabajadores eran controlados por un falso gamonal, diez gamonales por un capataz, diez capataces por un supervisor, quien podía ser el jefe de la aldea, y así sucesivamente hasta el Señor Inca, quien estaba en la cúspide de la jerarquía".
"Los matrimonios eran arreglados. Una vez al año se reasignaban al pueblo las tierras comunales del ayllu recibiendo cada pareja casada una parcela de medidas iguales y suficientes para satisfacer sus necesidades, de manos del jefe. Estas tierras eran divididas en tres porciones, primero para el pueblo, segundo para el Inca, es decir el Estado, y tercero para la religión del sol; siendo estas dos últimas porciones labradas y cosechadas comunalmente como parte del trabajo tributario. Las aldeas se proyectaban de acuerdo a un plan general presumiblemente bajo dirección pública. Se llevaron a cabo, también bajo la dirección oficial, obras avanzadas de ingeniería: sobre irrigación y sistemas de terraplenes, superando el trabajo de sus predecesores. Los excedentes de lana y otros elementos se guardaban en almacenes oficiales para ser contados por funcionarios, quienes registraban las provisiones en el quipu (cuerdas para contar), con las cuales los incas superaron la falta de números escritos. Con frecuencia se organizaban oficialmente mercados, siendo el mercado el "lugar para hablar" donde la gente iba a escuchar los decretos surgidos del Señor Inca, o su consejo. Como no había impuestos sobre la propiedad, solamente el servicio laboral, mita, el pueblo podía disponer de su producción excedente en el mercado"
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