La Gerencia Pública en Colombia (página 3)

"El Señor Inca era supremo gobernante y dios, siendo su principal preocupación el bienestar de su pueblo y solicitaba personalmente las cuentas a sus funcionarios, por cualquier malversación. En virtud de su liderazgo religioso, cualquier crimen era considerado enseguida como desobediencia y sacrilegio. Por lo tanto, el castigo era severo, aunque parece que la ley era mucho más benevolente de lo que algunos relatores españoles concluyeron superficialmente de lo que observaron y pensaron que veían. El Señor Inca detentaba su posición en forma hereditaria y era reverenciado por todos, pero no había una línea de sucesión clara ya que él mismo elegía a su heredero aparentemente entre los hijos más competentes de su esposa principal. El elegido era sometido a un duro entrenamiento para sus responsabilidades futuras, en cuanto a armas, religión y el arte de gobernar. La administración no era menos importante entre sus habilidades esenciales."

"Al carecer de un sistema de escritura, incluso de tipo pictórico como el desarrollado por las otras civilizaciones precolombinas, la administración pública inca sufrió de serias desventajas. Los funcionarios debían tener buena memoria, pero estaba el quipu para registrar las estadísticas de las que dependía gran parte de su organización."

"Los funcionarios se establecían en cada uno de los distritos y, bajo el título de quipucamayus o 'guardas de los quipus', eran requeridos para informar al gobierno sobre diversas cuestiones importantes. Uno estaba a cargo de los ingresos, reportaba la cantidad de materias primas distribuidas entre los trabajadores, la calidad y cantidad de los materiales hechos con ellas, y la cantidad de provisiones de diversas especies pagadas a los almacenes reales. Otro mostraba el registro de nacimientos y muertes, de casamientos, el número de aquellos elegidos para portar armas, y los detalles semejantes en relación a la población del reino. Estos informes eran remitidos cada año a la capital, donde eran sometidos a la inspección de funcionarios que conocían el arte de descifrar estos registros místicos. De esta forma, el gobierno se proveía de un volumen considerable de información estadística; y las madejas de hilos de muchos colores, reunidas y conservadas cuidadosamente, constituían lo que podría llamarse los archivos nacionales."

"El sistema de los incas era una mezcla del autocrático y el socialista. Estaban bajo control completo las vidas de todos, literalmente de la cuna a la tumba. Todo mundo conocía su propia casilla y esto se aplicaba también al Señor Inca. La religión era administrada por el Estado bajo la inspiración suprema del Viracocha, el Creador."

LOS MAYAS

"En esta civilización, la sociedad dependía del clan, al que los ancianos o consejeros de la ciudad repartían parcelas de los dominios del dios. Se cree que cada familia recibía una parcela de cuatrocientos pies cuadrados o uinic, el cual era medido con una cinta de cuarenta pies. Esta era definitivamente una sociedad de clases, de agricultores y nobles, sobre un modelo sencillo pero con un nivel de vida avanzado para la época."

"A la cabeza de cada una de las ciudades-Estado mayas estaba el halach uinic, que puede traducirse como el "hombre", el "verdadero hombre" o "el hombre de verdad", quien detentaba los poderes absolutos de un semidios, sometido solamente a un Consejo que se presume que estaba relacionado con él por los lazos de sangre. Era conocido también como ahau, que se define como "rey, emperador, monarca, príncipe o gran señor". El sistema no era ni selectivo, como el inca, ni electivo, como el azteca. Sus acciones estaban sujetas a los rituales más restrictivos e incluso su persona era moldeada y adornada de acuerdo con las costumbres religiosas: cabeza, cara, orejas y fosas nasales eran torcidas, alargadas y encogidas para conformarlas de acuerdo con un concepto tradicional de la belleza, cuyos daños a la forma humana de ninguna manera estaban limitados al gobernante. El halach uinic se vestía en forma diferente para cada uno de sus distintos oficios o de los aspectos de su oficio único, portando un símbolo de autoridad diferente de acuerdo con la función que estuviera desempeñando en el momento. El puesto pasaba de padres a hijos, generalmente al mayor, aunque podía ocuparlo un hermano en caso de que ninguno de los hijos se considerara apto y, de no haber ningún miembro de la familia real disponible, podría elegirse, por acción del Consejo, un pariente más lejano pero capaz."

LOS AZTECAS

"El sistema social azteca era tribal, basado en los clanes, constituido cada uno por un grupo de familias. El consejo tribal dividía la tierra equitativamente entre los clanes, dedicándose también porciones para la manutención del personal del templo, para provisiones de guerra, para el pago del tributo, así como para otros gastos del gobierno y religiosos, y para la construcción de grandes obras de ingeniería."

"Había veinte clanes en la tribu de los tenochcas, cada uno con su líder electo. Los más viejos y sabios entre éstos constituían un consejo ínter-clan, que representaba el vínculo entre los clanes y el cuerpo gobernante de la tribu. La economía era básicamente agrícola, dependiente de la producción de un excedente, la mayor parte del cual pasaba a manos de la tribu gobernante. En tanto las tribus rindieron tributo, tanto en hombres cuanto en recursos, se dejó que actuaran conforme a su voluntad. El sistema se fundaba esencialmente en la explotación y la inexistencia de una verdadera unidad que se convertiría en una de las principales razones del rápido colapso azteca."

"El gobernante de la tribu de los tenochcas y señor de los aztecas -conocido como "Aquel que habla"- era elegido, pero de entre un grupo muy selecto. Para este y otros fines importantes el consejo inter-clán era reducido a cuatro tlatoani o jefes, quienes actuaban como consejeros del gobernante. Los elegían de entre los hermanos o sobrinos del gobernante anterior, eligiendo al hombre que consideraran que más se distinguiera en valor, en la guerra y por su sabiduría. Así había sido elegido Moctezuma -"Señor Valeroso"- en 1503 como señor de los aztecas, quien siguió en el trono dieciséis años después, hasta cuando Cortés llegó a Tenochtitlan. No obstante que era elegido, el Gran Señor era considerado como un semidiós. Él era supremo sacerdote, gran jefe guerrero, jefe de Estado y gobernante absoluto, cuyo poderío se mantenía vigilado finalmente sólo por una vieja costumbre."

"Moctezuma tiene la fama de haber sido un buen gobernante. Se dice que su reino se extendió más que nunca, cubriendo hasta 371 Estados de los que se recaudaba el tributo. La justicia estaba bien organizada, si bien se inclinaba a ser excesivamente estricta. Una de las formas en que vigilaba personalmente a sus funcionarios era viajando de incógnito entre el pueblo."

"Los procesos de la administración funcionaban mediante el consejo de los cuatro, que ya se mencionó, hasta el clan, a través de los jefes de clanes, donde otro funcionario desempeñaba los asuntos administrativos normales en época de paz, y, naturalmente, fungía como jefe del clan en tiempos de guerra, lo cual ocurría con bastante frecuencia."

"Se establecieron graneros centrales para almacenar alimentos que los clanes ofrecían como tributo, lo cual puede notarse en los libros de relación del Contador del Tributo del Gran Señor." Además, los grupos de clanes tenían que ofrecer mano de obra para las obras públicas, las cuales comprendían diques, acueductos, edificios ceremoniales, caminos y otros semejantes, construidas bajo la dirección de arquitectos-constructores cuyas realizaciones siguen siendo testimonio de la gran capacidad de los ingenieros aztecas y la gran habilidad de sus diseñadores."

"Para los aztecas, la religión y la guerra eran inseparables. El sistema político era completamente teocrático, considerándose las funciones sacerdotales del Gran Señor antes que sus responsabilidades. Los sacerdotes dirigían la vida intelectual, tanto de los aztecas como la de las tribus conquistadas. Estaban bajo el control de los dos altos sacerdotes (tlamacazqui) bajo los cuales un tercero era el responsable de administrar el tributo, educar a nuevos sacerdotes y establecer la fe en los pueblos recién conquistados. Los sacerdotes, de quienes se dice que llegaron a ser hasta cinco mil solamente en los templos centrales, se encargaban del ritual, de manejar las escuelas religiosas, así como de enseñar la escritura jeroglífica y los complicados símbolos matemáticos y astronómicos esenciales en esta religión que en todos penetraba. El objetivo de la religión azteca era atraer a las fuerzas favorables que beneficiaran la comunidad, especialmente para mantener la producción mediante las lluvias."

"La administración azteca era extremadamente eficiente. El personal del jefe estaba compuesto por los parientes del gobernante que ocupaban altos cargos, miembros del sacerdocio y ciertos elementos oficiales del clan. De esta forma, había un alto grado de descentralización administrativa en su génesis. Además, el sistema en su conjunto estaba entrelazado por un efectivo sistema de comunicaciones, el cual facilitaba el traslado tanto del poderío como de la información a puntos apremiantes sin demora. Los guerreros, mensajeros y comerciantes podían transportarse fácilmente sobre una red de caminos eficientes."

3.4. ALTERNATIVAS DOCTRINARIAS

Si deseamos examinar las fuentes que alimentan los conceptos que hoy sustentan la gerencia pública, debemos ubicarnos a mediados del siglo XX, cuando después de la segunda guerra mundial, se introdujeron profundos cambios en el ordenamiento económico mundial y con ello en los esquemas organizacionales y operativos de las empresas, para ajustarse a las condiciones del entorno inmediato y lejano de su accionar.

La guerra permitió avanzar en la ciencia y la tecnología y con ello sacar conclusiones con repercusiones en la vida civil y económica, que en el decenio de los años cincuenta penetraron al mercado y orientaron cambios en los paradigmas y conceptos vigentes en muchos frentes de las esferas económica y social, como es el caso de la organización empresarial y los patrones para la conducción de las empresas. Así como la tecnología militar pasó a ser utilizada en la actividad empresarial, también algunos conceptos hasta esa fecha reservados para el mundo militar fueron trasladados al campo empresarial, como los conceptos de estrategia y táctica.

De los diversos escritos existentes sobre administración y gerencia donde se consignan las experiencias y realizaciones de las empresas en el mundo, se puede percibir que durante los años cincuenta se generalizaron dos tendencias de cambio en los esquemas de dirección: por un lado toma fuerza la utilización del presupuesto como una herramienta para mejorar el control de las operaciones, que al principio fueron anuales y luego se extendieron hacia el mediano plazo; y por otro lado se observa la producción de la escuela de Harvard que hace fuerza en la importancia de una estrategia corporativa, inspirando su propuesta en los conceptos ya conocidos en el otro campo sobre estrategia. Para esa época se inicia el uso de los procesos estratégicos como herramienta fundamental para alcanzar objetivos y se introduce los conceptos de misión y visión, con la finalidad de alcanzar resultados financieros satisfactorios para los inversionistas. Posteriormente, ya en el decenio de los sesenta, se generaliza el enfoque y los planes estratégicos se convierten en la esencia de la dirección de las empresas. Para los años setenta el concepto de calidad pasa a ocupar el protagonismo y en los años ochenta la competitividad se convierte en el tema de moda para la alta gerencia, hasta terminar el siglo con las propuestas de Michael Porter como eje conceptual relevante, donde la estrategia genérica y la ventaja competitiva se convierten en aspectos centrales.

Pero a pesar de esta evolución que fácilmente se puede palpar al ver los libros publicados y las fechas de las ediciones, tres (3) marcos doctrinarios sientan los fundamentos de los conceptos y los modelos gerenciales, tal como lo plantea el colombiano Morales (1992)[35] haciendo referencia las escuelas americana, europea y japonesa cuando se trata de la planeación estratégica, haciendo la claridad de que no es que existan tres escuelas establecidas, sino que se aprecian tres estilos para hacer planeación estratégica que por su carácter esencial, podemos denominar escuelas. Según el autor, así como hay diferencias también se presentan elementos comunes como es el caso de que las tres plantean que primero está lo de afuera y después se organiza lo de adentro e igualmente para las tres lo importante es el entorno. Lo que fácilmente se puede notar, es que los contenidos de las tres escuelas reflejan de manera clara los patrones culturales que imperan en las sociedades asentadas en los territorios donde se generaron.

La escuela americana basa su propuesta en la competencia y la importancia de sobrepasar a las empresas rivales que ofrecen el mismo bien o servicio. Para ello la mayor preocupación de la gerencia son los movimientos de las empresas competidoras y a partir de ellos definir las acciones de ella misma, como si ellas fueran el enemigo y por lo tanto es necesario desequilibrarlas, para lo cual obliga a entablar una guerra de mercadotecnia. En el interior de la organización, son factores determinantes del éxito los relacionados con la productividad, que le permita abordar en la parte externa de la empresa la competitividad.

La escuela europea pone relevancia en aspectos del servicio, sin destacar tanto los factores de competencia, para lo cual la relación de la empresa con el cliente es un asunto estratégico. Ello significa que conjuntamente con el cliente se toman muchas decisiones relacionadas con el producto para lo cual pierde importancia la producción masiva y estandarizada y se destaca la producción de pequeñas cantidades por artículo con mayor cantidad de artículos de manera que haya diversidad para una demanda variada. El asocio con los proveedores es un aspecto fundamental, lo cual permite la rápida expansión de la empresa sin mayor inversión en activos fijos, que se puede suplir, esta última, con la especialización de los proveedores; de modo que el negocio no es solamente vender, sino vender y comprar. Se trata más de una gerencia corporativa donde se enfoca hacia proveedores y clientes conjuntamente, para mirar hacia la expansión.

Por su parte la escuela japonesa, que prácticamente revolucionó los modelos gerenciales en los años setentas con resultados en los ochentas, introdujo importantes elementos que hoy hacen parte del catálogo de conceptos de la gerencia pública. Para la escuela japonesa el principal factor del éxito empresarial es la satisfacción del cliente y con ello la introducción de un particular concepto de calidad. Independientemente de lo que haga o deje de hacer la competencia, independientemente del enfoque corporativo amarrando los proveedores, si el cliente está satisfecho la empresa tiene asegurado su futuro. La planificación estratégica se realiza en función del cliente y para ello los factores claves del éxito están determinados por la necesidad de brindar la calidad apropiada a los requerimientos del cliente. El aprendizaje, la superación de lo aprendido, el consenso, la innovación, son factores integrados al enfoque estratégico japonés, que contiene especial método para el control de calidad y lograr la satisfacción del cliente mediante procesos continuos de mejoramiento de los procedimientos, como principal motor de la gestión empresarial.

3.5. LOS ATRIBUTOS LA GERENCIA PÚBLICA

Para precisar las bases sobre las que se concibe la gerencia pública es necesario contemplar la dicotomía que sobre el tema se genera como efecto de los procesos históricos y la transformación del sistema capitalista mundial. Se hace necesario reconocer la línea divisoria entre el sujeto y el objeto y la aplicación del concepto de lo público en relación con el uno y el otro.

Desde los primeros estadios de la civilización en la era del comunismo primitivo, se forma lo público en el objeto, como todo aquello que es común para todos los individuos de la especie, las necesidades y los satisfactores que de ello se desprendan. Luego aparece el Estado y se encarga del manejo de estos asuntos comunes que les interesan a todos y se traslada el concepto de lo público al sujeto, o sea al organismo rector de los objetos públicos. Desde entonces la administración pública hace referencia al sujeto, hasta ahora a fínales del siglo XX, cuando los bienes y servicios de interés general que les competen a todos por ser de beneficio común, se extraen del interior del Estado y se trasladan al mercado. Por eso hay quienes afirman que la gerencia pública trata las relaciones entre el Estado y la sociedad a través del mercado.

En la historia, veinte años no son cifra significativa, por lo cual podemos afirmar que la Gerencia Pública es nueva y como tal, está recién en proceso de construcción. A finales de 2012 no se conocía una teoría acabada y los textos publicados apenas muestran reflexiones y análisis sin que se evidencie una doctrina que soporte modelos y métodos para aplicarla de manera sistemática. En la mayoría de los casos, se refieren a los cambios necesarios en la administración del Estado como efecto de las nuevas condiciones impuestas por la realidad global, desconociendo así los aspectos tratados en capítulos anteriores de este ensayo, donde se ha destacado la separación de lo público del Estado y la necesidad de abordar este tema como un asunto de mercado donde confluyen indistintamente organismos del Estado o empresas privadas y organizaciones civiles por el lado de la sociedad, todas con el propósito de manejar lo público. Así, la Gerencia Pública no se debiera referir a la Rama Administrativa del Poder Público únicamente, sino a la producción y distribución de bienes y servicios públicos, independientemente de quien realiza esta labor sea organismo estatal o privado.

No obstante, de todos los planteamientos que sobre el tema han hecho desde distintos ángulos y observando las situaciones que afrontan las entidades territoriales que operan en el Valle del Cauca, podemos establecer como fundamentos sobre los cuales se construye el concepto, los mismos que anteriormente habían identificado para la Gerencia Social[36]En ese sentido, en los aspectos teóricos de la Gerencia Pública, sólo se cuenta con: a) los citados fundamentos, b) los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad y c) el concepto de gerencia que ya antes habíamos señalado en este texto[37]El resto, todos los demás aspectos inherentes a la gerencia pública, todavía se encuentran en construcción.

Son entonces los lineamientos que se deben tener en cuenta para la construcción de la Gerencia Pública los siguientes:

MULTIORGANIZACION

El objeto donde se aplica la gerencia, que es la masa social, es compleja y encierra diversidad de elementos. Históricamente el concepto de gerencia en lo público surge cuando se establecen nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. El Estado tiene multiplicidad de organismos. La sociedad tiene multiplicidad de formas. El responsable de los procesos de cambio y beneficio que recibe la sociedad es el Estado. Aunque la sociedad intervenga en la solución y satisfacción de sus propios problemas y necesidades dentro del concepto de Democracia Participativa, siempre tiene que estar presente el Estado. En consecuencia, los objetivos de bienestar social, desarrollo humano o calidad de vida, requieren que intervenga un número plural de actores por lo cual la Gerencia Pública debe concebirse como un mecanismo que encierra un número plural de organismos tanto oficiales como civiles y que requieren articulación o integración lo cual se logra mediante acciones gerenciales.

PARTICIPACION

Si bien el responsable y conductor de los procesos de cambio hacia los objetivos futuros de la organización social es el Estado, no es posible alcanzar dichos objetivos sin el compromiso e involucramiento de la misma sociedad beneficiaria, según las teorías postmodernas de desarrollo. Existen diferentes formas de participación,[38] pero en todos los casos la Gerencia Pública sólo se puede realizar si se adopta un mecanismo adecuado al desarrollo de los procedimientos gerenciales, los cuales por la misma esencia del concepto, se debe insertar dentro de la democracia participativa. La Democracia Participativa consiste en involucrar directamente a los actores sociales en la gestión de los procesos para que mediante un modelo de responsabilidad compartida entre el Estado y la Sociedad, donde conjuntamente se realicen los procesos de planificación, ejecución y control, se avance hacia el logro de los objetivos.

La participación así concebida ya sea para operadores estatales o privados de la administración de bienes y servicios públicos, deben incorporar la participación en las prácticas comerciales y en esas circunstancias el mercadeo o marketing de los bienes y servicios públicos no puede concebirse sin un componente de participación social apropiado.

CONCERTACION

Existe el reconocimiento general de que no puede haber Gerencia Pública ni co-gestión con responsabilidad compartida, sin acuerdos, negociaciones y compromisos entre los diversos actores que participan en los procesos de gestión. Por ello se afirma que el más eficaz gerente público es quien llega con más facilidad a la concertación. No pueden haber imposiciones ni aplicación de mecanismos unilaterales, sino acciones que resulten de consensos, donde todos los actores estén de acuerdo y comprometidos. Nadie se compromete con un propósito donde no se sienta reflejado. La concertación es pues, una de las más importantes características de cualquier modelo de Gerencia Pública.

FLEXIBILIDAD

El mundo que encierra una realidad velozmente cambiante, no puede recibir beneficios de esquemas rígidos de operación. La conducción de procesos sociales, eje central de la gerencia pública, tiene que acomodarse a las circunstancias que van apareciendo con el transcurrir del tiempo, que hoy cambia a un ritmo acelerado por motivos de la tecnología y la globalización. La Gerencia Pública exige entre sus condiciones, tener dispositivos que reaccionen rápidamente ante la evolución del entorno donde actúa. La vida social cada día presenta circunstancias diferentes que requieren de intervención, por lo que los procesos e instituciones deben ser flexibles para ser pertinentes con las características del objeto. Si la gerencia como arte de hacer que las cosas se hagan requiere de pragmatismo para dar respuesta pertinente a las realidades cambiantes, el atributo de la flexibilidad debe estar presente en cualquier esquema gerencial.

INNOVACION

Por lo general no existen fórmulas preestablecidas y únicas para resolver problemas y satisfacer requerimientos en el manejo de lo público. Cada situación concreta tiene sus propias particularidades de modo que muy pocas veces se encontrarán recetas ya elaboradas para intervenirlas. Dice Bernardo Kliksberg sobre la Gerencia que "Practicarla requiere ante todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque esencialmente "heurístico". Esta no es un área donde los problemas se pueden solucionar recurriendo a "recetas" disponibles, o a manuales, que prescriben qué se debe hacer. Es un terreno denso, surcado de complejidades, donde se debe hacer "un trabajo heurístico" explorar la realidad, prestar máxima atención a sus particularidades, tener muy en cuenta las experiencias comparadas, construir conocimiento a través del ensayo y error, ajustar continuamente los marcos de referencia en función de los hechos".[39]

TRABAJO EN EQUIPO

Un principio elemental de la gerencia efectiva es el trabajo en equipo. Es necesario elevar la eficacia social a través de la sinergia que se produce cuando se trabaja en equipo. Los equipos son necesarios debido a que los problemas que se presentan en la atención de las necesidades públicas son cada vez más complejos y multifacéticos. La resolución de estos problemas requiere muchos puntos de vista divergentes y la colaboración eficaz de muchas personas. Con equipos hay conocimiento práctico más completo del proceso. Se crea un ámbito de trabajo más amplio donde no se culpa tanto a los demás por los problemas. Hay un mayor número de ideas para resolver problemas y mejorar procesos. Hay una mayor aceptación de las soluciones y un índice de implementación más alto. Por supuesto, los principios del trabajo en equipo aplicados a este objeto, difieren en los procedimientos por cuanto el campo de aplicación es multiorganizacional y encierra partes del interior de la empresa y del exterior donde se encuentra la comunidad. En la gerencia pública, el trabajo en equipo se asocia con el concepto de Capital Social, donde la asociatividad, la mutualidad y la confianza son insumos esenciales para lograr resultados. En una comunidad donde exista mayor dotación de capital social, es más fácil aplicar la gerencia pública.

3.6. EL "GERENCIALISMO"

Con frecuencia se encuentran textos en las esferas universitarias que hacen referencia a la modernización del Estado como eje central de la gerencia pública, considerando que esa denominada "modernización", se refiere a la transformación del Estado pasando del modelo Burocrático al Modelo Gerencial, por la necesidad de implantar la también denominada "Nueva Administración Pública", que surge por el traslado de lo público desde el interior del Estado al escenario del mercado, con la finalidad de que los organismos privados, ya sean mercantiles o civiles, puedan intervenir en el manejo de lo público.

La "nueva administración pública" dista sustancialmente de la "vieja administración pública", por el alejamiento del modelo burocrático y el acercamiento al paradigma privado, cuyas raíces han estado formadas en concordancia con las leyes del mercado. Por esta razón, si se quiere llevar al Estado al escenario del mercado, los cánones de la actividad económica privada son perfectamente recomendables para el ejercicio de la acción estatal.

Pero ya no tratándose del sujeto, en este caso el Estado, sino del objeto de la administración, dicha recomendación no es procedente. Desde sus orígenes, la actividad económica privada se relacionaba con la producción y distribución social de los bienes y servicios privados, por cuanto los públicos se concentraban en manos del Estado y en estas condiciones, el paradigma privado se refiere a los objetos privados. Así que aplicar ese paradigma al pié de la letra cuando se trata de bienes y servicios públicos, no es lo más recomendable.

Los bienes y servicios públicos, como objeto de administración, es decir como objetos de producción y distribución social, son diferentes a los bienes y servicios privados, como objeto, independientemente de que el sujeto administrador sea empresa privada u organismo estatal. Las diferencias, tal como se tratan en otro aparte del presente ensayo, radican en los lazos de lo público con la ley natural y la consecuencial diferencia en las variables de la función demanda, que originan una conducta del consumidor con importantes efectos en los procesos de marketing.

En estas circunstancias, no se debe considerar que la gerencia pública consiste en meter a la fuerza y a rajatabla en el seno del Estado el paradigma privado. En primer lugar, porque lo público no es exclusivo del Estado y en segundo lugar porque los objetos públicos son diferentes de los privados y por lo tanto necesitan de otras reglas de juego diferentes. En consecuencia esa postura de concebir la gerencia pública como la inyección al Estado del paradigma privado, es simplemente "Gerencialismo".

Prefacio de la Gerencia Pública

Desde 1991 se viene implementando el modelo gerencial en la organización del Estado colombiano. Ha sido un proceso al que se le ha denominado "modernización" pero que le cae mejor el nombre de "postmodernización", por cuando corresponde a la era postindustrial o sea la del Capitalismo Rentista.

Si bien es cierto que la gerencia pública debería considerarse como un instrumento para manejar lo público desde cualquier tipo de empresa ya sea oficial o privada, el tema tiene mayor relevancia cuando se trata del Estado, porque es en este organismo donde se concentran los cambios más pronunciados y porque el Estado, aunque todo sea privatizable, no puede abandonar su responsabilidad sobre los asuntos públicos, sobre todo, los que no son atractivos para la empresa privada porque no generan las utilidades que a ellas les gusta. Las empresas de propiedad privada sólo se interesan en manejar lo público cuanto esto es susceptible de generar ganancias en las operaciones de mercado, por lo cual, los bienes y servicios públicos que no producen utilidades financieras, siempre quedan en manos del Estado. De otro lado, los fines esenciales del Estado y su papel conductor de la economía, el ejercicio de la soberanía y los fundamentos de la autoridad, obligan a que la gerencia pública sea tema obligado y central en el terreno del Estado y secundario en el sector privado. Por ello, el análisis de la gerencia pública y la instrumentación para llevarla a la práctica, en este ensayo se concentra en el Estado y no en las empresas privadas o civiles.

Dice Cruz, profesor de la Universidad Libre de Cali, que "Para dar inicio al tema de la Gerencia Pública en Colombia es pertinente manifestar que tal como se ha evidenciado en los países latinoamericanos, las transformaciones en la administración pública colombiana han tenido su origen en la mayoría de los casos en, "recomendaciones internacionales de misiones y organismos que han logrado introducir nuevos elementos destinados al fomento de una cultura de lo público, atemperada a las realidades internacionales del momento, como ocurrió en 1951, con la misión Currie y Lebret, AID, Cepal, que expusieron e introdujeron en Colombia nuevos conceptos económicos y recomendaciones sobre los enfoques y estrategias de la administración pública, partiendo de un estado paternalista, para luego incursionar en las décadas de los ochenta (80) y noventa (90) en el denominado neoliberalismo."[40] Agrega Cruz que "Cuando se hace referencia al último impacto del tema en cuestión, es indispensable mencionar la "Carta Iberoamericana de la Función Pública", que contiene conceptos adoptados en la legislación a través de la Ley 909 de 2004; que consagra la Gerencia Pública, los nuevos requisitos del empleo público, los acuerdos de Gestión, la evaluación del desempeño y la carrera administrativa, entre otros. Los anteriores aspectos como una propuesta para ser acogida por los Estados signatarios."

Esto significa que la Gerencia Pública no se gestó en el interior de Colombia como resultado del convencimiento de los actores sociales sobre sus bondades y capacidad de respuesta a las necesidades nacionales, sino que se introdujo en el país por influencia de organismos internacionales. Esto explica y permite comprender muchos de los fenómenos ocurridos después de 1991 y la misma promulgación de la Constitución Política que data desde ese año. El comienzo de la transformación del Estado colombiano, no surge desde el interior por la convicción de quienes lo manejan sobre las bondades del nuevo modelo, sino como consecuencia de la presión internacional ocasionada por las fuerzas de poder mundial consolidadas con la evolución del sistema económico.

Si bien es cierto, la Constitución Política de 1991 no dice expresamente que se debe cambiar el modelo de administración del Estado, son decenas de artículos que establecen normas que obligan este cambio y el sentido hacia donde se debe dirigir el proceso; fijan los resultados donde se debe llegar y con ello queda claro el espíritu de la norma y el necesario proceso para llegar allá.. El hecho mismo de declarar el Estado colombiano como Estado Social de Derecho, ese tipo de organismo que los alemanes habían creado en los años treinta, muestra la conveniencia de adoptar un modelo organizacional en consecuencia. La interpretación es sencilla y clara: la Constitución Política pretende transformar el Estado colombiano mediante el abandono del Modelo de Estado Burocrático y el establecimiento del Modelo de Estado Gerencial, por lo cual el tema de la gerencia pública se concentra en el paradigma que sustenta la nueva administración pública.

El proceso de transformación ha sido desordenado y difícil, probablemente porque no se originó al interior sino por presión externa. La cronología de las leyes y sus respectivos decretos reglamentarios muestra el desorden y falta de lógica en la implementación, además, además de la impertinencia y la poca viabilidad real en los campos político y social. Para verificar esto, simplemente se compara las fechas de las normas con el marco conceptual que encierra la gerencia y de ahí se deduce la falta de sentido lógico de la norma respecto a los requerimientos técnicos que ella misma encierra.

4.1. REVISIÓN DE LAS NORMAS

Para efecto de realizar la comparación, tengamos en cuenta tres elementos básicos del esquema conceptual: a) la definición de gerencia, b) los fundamentos de la gerencia y c) los procesos gerenciales.

En cuanto a la definición, Crosby[41]define a la gerencia como "el arte de hacer que las cosas ocurran". Pablo Roberto Motta dice que "es el arte de pensar, de decidir y de actuar; es el arte de hacer que las cosas se realicen y de obtener resultados, los cuales pueden ser definidos, previstos, analizados y evaluados, y deben obtenerse a través de las personas en una interacción humana constante"[42] Por su parte dice Israel Fermín[43]que Krygier la define como un cuerpo de conocimientos aplicables a la dirección efectiva de una organización. Es decir, la gerencia encierra dos conceptos ampliamente conocidos:

• Ejecución

• Resultados.

También hay una especie de consenso entre muchos autores en afirmar que la gerencia implica la articulación de todos los actores y recursos de una organización para que a través de los procesos de planificación, ejecución y control se logren los objetivos previamente establecidos, de lo cual se deduce que en la gerencia están los procesos de gestión donde se define la organización y se toman decisiones. Así, podemos afirmar que los fundamentos de la gerencia reposan sobre los conceptos de:

• Planificar

• Ejecutar

• Controlar.

Y el tercer aspecto que se debe contemplar se refiere a los principios mediante los cuales se logran los objetivos previstos y los impactos esperados utilizando de la mejor manera los recursos disponibles para arrojar los resultados esperados, por lo cual los procesos de planificación, ejecución y control, deben contener:

• Eficiencia,

• Eficacia

• Efectividad

Si examinamos con estos criterios las normas establecidas para realizar la modernización del Estado, que es más una postmodernización del mismo, vemos la incongruencia con la lógica de los conceptos. En la visión lógica de la gerencia, el orden de los procesos de gestión es: primero, planificar; segundo, ejecutar; y tercero, controlar; pero la expedición de las normas no obedece a este orden lógico, donde se ejecuta lo planificado y se controla lo ejecutado.

Por razones elementales, los procesos de gestión: planificar, ejecutar y controlar, se deben realizar sometidos a normas técnicas que permitan la organización y racionalidad suficientes para asegurar eficiencia, eficacia y efectividad. El Estado colombiano adoptó las correspondientes normas técnicas como referentes para que la gestión no se realice de manera anarquizada y caótica. Pero la adopción de dichas normas parece más el resultado de presiones de parte de organismos internacionales, que decisiones tomadas por los organismos competentes, para regular de manera adecuada el proceso de postmodernización del organismo o sea la transformación del modelo burocrático al modelo gerencial.

La norma que establece el paradigma de control es la Ley 87 de 1993 y la ley que adopta la norma técnica de planificación y ejecución es la Ley 872 de 2003, o sea diez años después. Es decir, se adoptó un paradigma de control en abstracto; pues el control al que se refiere no se puede aplicar en concreto sino después de diez años, cuando se adoptó la norma técnica de operación.

Más adelante, cinco años después de la ley de control, se expidió la Ley 489 de 1998 "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", paquete normativo que establece las reglas de juego para la rama administrativa del poder público, donde se fijan los principios y finalidad de la función administrativa destacando los principios de "eficiencia y eficacia" y como finalidad de la función administrativa y se fija "la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes", es decir se adopta la aplicación del concepto de calidad. Esta ley señala como aspectos que deben contemplar las políticas de desarrollo administrativo, los siguientes:

1. Diagnósticos institucionales.

2. Racionalización de trámites, métodos y procedimientos de trabajo.

3. Ajustes a la organización interna de las entidades, relacionadas con la distribución de competencias de las dependencias o con la supresión, fusión o creación de unidades administrativas fundamentadas en la simplificación de los procedimientos identificados y en la racionalización del trabajo.

4. Programas de mejoramiento continuo de las entidades en las áreas de gestión, en particular en las de recursos humanos, financieros, materiales, físicos y tecnológicos, así como el desempeño de las funciones de planeación, organización, dirección y control.

5. Adaptación de nuevos enfoques para mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados, metodologías para medir la productividad del trabajo e indicadores de eficiencia y eficacia.

6. Estrategias orientadas a garantizar el carácter operativo de la descentralización administrativa, la participación ciudadana y la coordinación con el nivel territorial.

7. Identificación de actividades obsoletas y de funciones que estén en colisión con otros organismos y entidades, que hubieren sido asignadas al nivel territorial, o que no correspondan al objeto legalmente establecido de las entidades.

8. Estrategias orientadas a fortalecer los sistemas de información propios de la gestión pública para la toma de decisiones.

9. Evaluación del clima organizacional, de la calidad del proceso de toma de decisiones y de los estímulos e incentivos a los funcionarios o grupos de trabajo.

10. Identificación de los apoyos administrativos orientados a mejorar la atención a los usuarios y a la resolución efectiva y oportuna de sus quejas y reclamos.

11. Diseño de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participación ciudadana en general y de la población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en la fiscalización y el óptimo funcionamiento de los servicios.

Mediante Decreto 4110 de 2004 se adopta la norma técnica de calidad en la gestión pública para lo cual se adapta la norma ISO 9001 del sector privado, agregándole el capítulo de riesgos y se convierte en la NTCGP 1000:2004. Más adelante, el año siguiente, en mayo de 2005 se dicta el Decreto 1599 mediante el cual se adopta el modelo de control interno que se detalla en la norma técnica MECI 1000:2005. Hasta ahí todo está dentro de la lógica: primero se adopta la norma de planificación y ejecución y posteriormente la norma de control.

Pero en la práctica surge otra inconsistencia: la norma de planificación y ejecución (NTCGP 1000:2004), según el decreto respectivo, es obligatoria para "los organismos, entidades y agentes obligados conforme al artículo 2° de la Ley 872 de 2003". Esta ley, establece de carácter obligatorio el sistema de gestión de la calidad para los organismos del orden nacional, dejando a discreción de las corporaciones administrativas territoriales la fijación del carácter obligatorio para los departamentos y municipios. En cambio en el Decreto 1599 de 2005, establece que el MECI es obligatorio para todos los organismos del Estado por cuanto el artículo 5° de la Ley 87 de 1993 así lo determina. Así, a pesar de que el MECI es posterior a la NTCP 1000:2004, la cobertura obligatoria del uno difiere del otro y con ello surge la inconsistencia de aplicar el control en abstracto o en el aire. Más adelante en el año 2009, se corrige la inconsistencia, cinco años después, cuando mediante el Decreto 4485 de 2009, se actualiza la NTCGP y ya en esta norma se fija la obligatoriedad de amarrar la MECI 1000:2005 a la NTCGP 1000:2009. Estando las dos amarradas, lo obligatoriedad de la norma de control, indirectamente establece la obligatoriedad de la norma de operación con lo cual el control deja de aplicarse en abstracto.

4.2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El concepto de democracia fue creado por los griegos varios siglos antes de Cristo y el término estuvo perdido en la historia por más de cuatro mil años, hasta que la burguesía lo desempolvó para construir el régimen político propio del capitalismo. Claro que con relación a los griegos, le adicionó un "apellido" para crear el concepto de "democracia representativa" en la cual los pobres votan para elegir a los ricos que los representan.

A finales del siglo XX, cuando los nuevos ricos del mundo necesitaban desempolvar el Estado Social de Derecho creado por los alemanes al comienzo del siglo, para poder aplicar los principios de la doctrina neoclásica fue necesario hacer un ajuste al régimen político y con ello revisar el uso de la palabra para lo cual fue necesario acuñar el término de "democracia participativa" que es algo así como la "democracia semidirecta", quedando la "democracia directa" únicamente la del régimen de los griegos en la época de Pericles.

En tal sentido, el modelo de Estado gerencial y en consecuencia la gerencia pública, sólo es pertinente dentro del régimen político de democracia participativa. Revisando las modalidades de participación para establecer las características del modelo organizacional que permite la aplicación de la gerencia pública, se aprecia que de las señaladas (información, ejecución, consulta, iniciativa, veeduría, decisión y co-gestión), es la co-gestión la que se mejor se adapta a los fundamentos de la gerencia pública.

En el régimen de democracia participativa son elementos fundamentales:

• El Referéndum: El pueblo elige «por sí o por no» sobre una propuesta.

• El Plebiscito: El pueblo concede o no concede la aprobación final de una norma.

• La Iniciativa popular: Un grupo de ciudadanos puede proponer la sanción o derogación de una ley.

• La Revocación de mandato: Los ciudadanos pueden destituir a un representante electo antes de finalizado su período.

Al citar la modalidad de co-gestión, afirmando que es la más adecuada para aplicar la gerencia pública, es necesario trasladarse a revisar el concepto de "gestión" y con ello establecer la diferencia cuando se aplica en las organizaciones privadas y en las estatales. Para las privadas, gestión es realizar actividades arrojando resultados positivos. Para las organizaciones estatales, gestión es el conjunto orgánico de acciones a través del cual se aplican los principios generales de planificación, organización, dirección y control en el cumplimiento de funciones y ejecución de proyectos que se realizan para ejecutar la misión.

Como estamos asociando la gerencia pública a la aplicación de los principios gerenciales en las organizaciones del Estado, la co-gestión se refiere a la aplicación del concepto de democracia participativa o semidirecta y en tal caso, es el conjunto orgánico de acciones a través del cual se aplican los principios generales de planificación, organización, dirección y control, con responsabilidad compartida entre las entidades del Estado y los organismos de la sociedad. Es la construcción con aportes de ambas partes de los procesos orientados a los objetivos de desarrollo o mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad.

Modelo de Co-gestión para la Gerencia Pública

El compromiso de la Gerencia Pública es entonces promover la democracia participativa dentro del esquema de co-gestión con responsabilidad compartida en los procesos asociados a la gestión. Significa que los procesos de planificación, los de ejecución y los de control, se deben realizar de modo que en ellos intervengan igualitariamente tanto los organizamos estatales como los de la sociedad a través de políticas pública.

Bajo este esquema, las políticas públicas ya no se refieren a las dictadas por el gobierno unilateralmente, sino al conjunto de pautas y criterios para tomar decisiones sobre algún tema, con la condición de que sean concebidas, planificadas, construidas, ejecutadas y controladas mediante mecanismos que articulen conjuntamente a organismos del Estado junto con los de la sociedad. Para el efecto, la gerencia pública debe crear los espacios o escenarios de articulación, el Estado debe adoptar los mecanismos de coordinación interinstitucional y la sociedad debe crear y fortalecer las organizaciones idóneas para entrar en la concertación con el Estado ya sea para planificar, ejecutar o controlar.

En la práctica existen diversos tipos de sociedades u organizaciones sociales:

• Se parte de la sociedad familiar cuya esencia radica en la reproducción de la especie por lo que su génesis es de carácter natural; constituye la célula básica de la sociedad.

• Se cuenta con la sociedad comunal, nacida en la época del viejo Estado del Bienestar, cuyo factor de cohesión son los asuntos de vecindad y se refiere a la unión de esfuerzos para atender problemas y necesidades comunes derivadas de los factores de vecindad.

• Existe la sociedad gremial cuya esencia es de carácter económico cuyo factor de homogeneidad es el ejercicio de la misma actividad generadora de ingreso.

• La sociedad solidaria cuyo máximo exponente es la sociedad cooperativa, se fundamenta en la aplicación del principio de la ayuda mutua dentro de esquemas asociativos, ya sea para realizar empresas económicas o sociales.

• La sociedad política, organizada en partidos y movimientos y constituye el eje del régimen político.

• La sociedad civil, amparada en Código Civil, que presenta diversas manifestaciones como los clubes, las corporaciones, las fundaciones, las asociaciones, etc. para realizar actividades también diversas como las deportivas, culturales, ambientales, etc. y que son idóneas para la participación en los procesos de gestión de políticas públicas, por lo cual son la columna vertebral de la democracia participativa.

4.3. LOS SOPORTES LEGALES DE LA GERENCIA PÚBLICA

Si bien es cierto que el piso jurídico de la transformación del modelo de Estado Burocrático al de Estado Gerencial comienza en la Constitución Política, la ley 489 de 1997 amplia los principios. Aunque explícitamente no existe una norma que afirme de manera contundente dicha transformación, es la Ley 909 de 2004 "por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones", la que expresamente se refiere al concepto aunque de manera parcial.

Dice la norma que el objeto de esa ley es la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. Incluye un Título dedicado al tema denominado "de los principios de la gerencia pública en la administración" en el cual establece que los empleos de naturaleza gerencial son:

1. Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva en la administración pública de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial tendrán, a efectos de la presente ley, el carácter de empleos de gerencia pública.

2. Los cargos de gerencia pública son de libre nombramiento y remoción. No obstante, en la provisión de tales empleos, sin perjuicio de las facultades discrecionales inherentes a su naturaleza, los nominadores deberán sujetarse a las previsiones establecidas en el presente título.

3. La gerencia pública comprende todos los empleos del nivel directivo de las entidades y organismos a los cuales se les aplica la presente ley, diferentes de: a) En el nivel nacional a aquellos cuya nominación dependa del Presidente de la República y b) En el nivel territorial, a los empleos de secretarios de despacho, de director, gerente; rector de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos.

Según la citada ley, que se convierte en la única fuente normativa explícita sobre el tema, los principios de la función gerencial son:

1. Los empleados que ejerzan funciones gerenciales en las entidades públicas a las cuales se refiere esta Ley están obligados a actuar con objetividad, transparencia y profesionalidad en el ejercicio de su cargo, sin perjuicio de la subordinación al órgano del que dependan jerárquicamente.

2. Los gerentes públicos formularán, junto con los jefes del organismo o entidad respectiva, las políticas públicas o las acciones estratégicas a cargo de la entidad y serán responsables de su ejecución.

3. Los gerentes públicos están facultados para diseñar, incorporar, implantar, ejecutar y motivar la adopción de tecnologías que permitan el cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de los planes, programas, políticas, proyectos y metas formulados para el cumplimiento de la misión institucional.

4. Los gerentes públicos formularán, junto con los funcionarios bajo su responsabilidad y en cumplimiento de las políticas gubernamentales, así como de las directrices de los jefes del organismo o entidad respectiva, las políticas públicas o las acciones estratégicas a cargo de la entidad y serán responsables de su ejecución. En tal sentido, darán las instrucciones pertinentes para que los evaluadores tengan en cuenta en la evaluación del desempeño los resultados por dependencias, procesos y proyectos.

5. Los gerentes públicos están sujetos a la responsabilidad de la gestión, lo que significa que su desempeño será valorado de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia. El otorgamiento de incentivos dependerá de los resultados conseguidos en el ejercicio de sus funciones.

6. Todos los puestos gerenciales estarán sujetos a un sistema de evaluación de la gestión que se establecerá reglamentariamente.

Complementariamente, la ley introduce el procedimiento de ingreso a los empleos de naturaleza gerencial, el cual se describe de la siguiente manera:

1. Sin perjuicio de los márgenes de discrecionalidad que caracteriza a estos empleos, la competencia profesional es el criterio que prevalecerá en el nombramiento de los gerentes públicos.

2. Para la designación del empleado se tendrán en cuenta los criterios de mérito, capacidad y experiencia para el desempeño del empleo, y se podrá utilizar la aplicación de una o varias pruebas dirigidas a evaluar los conocimientos o aptitudes requeridos para el desempeño del empleo, la práctica de una entrevista y una valoración de antecedentes de estudio y experiencia.

3. La evaluación del candidato o de los candidatos propuestos por el nominador, podrá ser realizada por un órgano técnico de la entidad conformado por directivos y consultores externos, o, en su caso, podrá ser encomendado a una universidad pública o privada, o a una empresa consultora externa especializada en selección de directivos.

4. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará técnicamente a las diferentes entidades públicas en el desarrollo de estos procesos.

5. El Departamento Administrativo de la Función Pública, formulará políticas específicas para la capacitación de directivos, con la finalidad de formar candidatos potenciales a gerentes de las entidades públicas.

Un instrumento adicional que complementa la reglamentación sobre los gerentes públicos es el medio mediante el cual, se supone, se asegura el cumplimiento de los principios y la aplicación de los cánones que rigen para la gerencia pública. Dice la ley en su artículo 50 que los citados funcionarios deben celebrar acuerdos con su superior inmediato en los siguientes términos:

1. Una vez nombrado el gerente público, de manera concertada con su superior jerárquico, determinará los objetivos a cumplir.

2. El acuerdo de gestión concretará los compromisos adoptados por el gerente público con su superior y describirá los resultados esperados en términos de cantidad y calidad. En el acuerdo de gestión se identificarán los indicadores y los medios de verificación de estos indicadores.

3. El acuerdo de gestión será evaluado por el superior jerárquico en el término máximo de tres (3) meses después de acabar el ejercicio, según el grado de cumplimiento de objetivos. La evaluación se hará por escrito y se dejará constancia del grado de cumplimiento de los objetivos.

4. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará a las distintas autoridades de las respectivas entidades públicas para garantizar la implantación del sistema. A tal efecto, podrá diseñar las metodologías e instrumentos que considere oportunos.

En las demás normas fijadas para regular el ejercicio de la gerencia pública se establece los siguientes aspectos:

• La capacitación y desarrollo de los gerentes públicos debe establecerse a partir de la evaluación de los resultados de su gestión y orientarse a la identificación, definición y fortalecimiento de las competencias gerenciales.

• La evaluación de la gestión gerencial se realizará con base en los Acuerdos de Gestión, documentos escritos y firmados entre el superior jerárquico y el respectivo gerente público, con fundamento en los planes, programas y proyectos de la entidad para la correspondiente vigencia.

• El Acuerdo de Gestión se pactará para una vigencia anual, la cual debe coincidir con los períodos de programación y evaluación previstos en el ciclo de planeación de la entidad.

• El Acuerdo de Gestión debe ser producto de un proceso concertado entre el superior jerárquico y cada gerente público, entendiendo la concertación como un espacio de intercambio de expectativas personales y organizacionales, sin que se vea afectada la facultad que tiene el nominador para decidir.

• En un plazo no mayor de cuatro (4) meses, contados a partir la fecha de la posesión en su cargo, el gerente público y su superior jerárquico concertarán y formalizarán el Acuerdo de Gestión, tiempo durante el cual desarrollará los aprendizajes y acercamientos necesarios para llegar a un acuerdo objetivo.

• Los compromisos pactados en el acuerdo de gestión deben ser objeto de seguimiento permanente por parte del superior jerárquico. De dicho seguimiento se debe dejar constancia escrita de los aspectos más relevantes que servirán de soporte para la evaluación anual del Acuerdo.

• Al finalizar el período de vigencia del Acuerdo se debe efectuar una valoración para determinar y analizar los logros en el cumplimiento de los compromisos y resultados alcanzados por el gerente público, con base en los indicadores definidos.

Del texto de la ley se desprenden algunos comentarios obligatorios:

Para el gobierno nacional, la gerencia pública se reduce a la gestión del talento humano y no a los esquemas organizacionales y operativos que de manera integral y holística deben implantar las organizaciones para aplicar los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad. Según el gobierno, la gerencia pública no contempla la adopción de modelos gerenciales ni considera todos los aspectos inherentes a la toma de decisiones en materia de planificación, ejecución y control, sino que se concentra únicamente en la regulación de algunos cargos en materia de funciones y responsabilidades.

Pero lo más curioso del enfoque que aplica el gobierno colombiano sobre el tema, es que, precisamente, los servidores públicos en quienes recae la responsabilidad y la toma de decisiones, a quienes corresponde la tarea de dirigir el proceso de transformación del Estado, los excluye de esta responsabilidad, como se puede ver en el artículo 47 de la Ley 909 de 2004, no obstante que, de manera contradictoria, en las normas que establecen los instrumentos legales para el ejercicio de la gerencia, asigna la responsabilidad de la implementación de los instrumentos a estos mismos servidores públicos. No tiene alcance el propósito de transformación del modelo de Estado, si están por fuera de la responsabilidad gerencial los ministros, directores de departamentos administrativos, institutos descentralizados, gerentes de empresas industriales y comerciales, secretarios de despacho y demás cargos que libremente designan los gobernadores y alcaldes dentro de la repartición burocrática propia del régimen político vigente.

4.4. MARKETING PÚBLICO

Es tal vez en este componente de la cadena, el eslabón que permite el contacto entre la producción y el consumo de bienes y servicios, donde se concentran los motivos de la diferencia entre la gerencia pública y la privada.

Si, como hemos anotado en textos anteriores del presente ensayo, la génesis de lo público radica en sus lazos directos o indirectos con la ley natural, la conducta del consumidor de lo público está influida por esta ley y en consecuencia por factores del instinto, propios de la condición biológica de la especie.

Si lo público está en el mercado tanto para la producción como para la distribución social, las leyes de oferta y demanda juegan un papel fundamental. De modo que la función demanda es una variable importante para la gerencia pública. En lo privado y tal como lo reseña la teoría microeconómica, la función demanda encierra un conjunto de variables que determinan la cantidad demandada de un bien o servicio tales como el precio del mismo bien, el precio de los bienes sustitutos y de los complementarios, el nivel general de ingresos, los gustos y preferencias de los consumidores. En lo público, la función demanda incluye una variables diferente, basada en el instinto que influye en la conducta del consumidor e impone otro comportamiento en la conducta del consumidor, el cual se escapa de la racionalidad tradicional de la que habla la teoría microeconómica. La racionalidad ortodoxa se basa en la obtención de la mayor utilidad al menor precio posible, siempre ajustada al pensamiento del consumidor, mientras que el factor instintivo impulsa la acción por fuera de la racionalidad mental.

En estas condiciones, la curva de demanda presenta una elasticidad totalmente rígida, ya que el móvil del consumidor está basado más en la necesidad humana que en la racionalidad capitalista. Así, el mercado de lo público no está segmentado como ocurre en el de lo privado cuyo motivo es la diferencia en los niveles de ingreso del consumidor, por lo cual la pendiente de la curva de demanda surge por la estratificación de la comunidad, que el Estado establece con el propósito de focalizar el gasto social. Esta es una diferencia grande en la demanda de lo privado y lo público: mientras en lo privado el mercado se segmenta por motivos de los niveles de ingreso, en lo público se estratifica por obra de la autoridad del Estado.

Si el comportamiento del consumidor está directamente relacionado con la necesidad humana y no con el nivel de ingreso, la clase de necesidad humana es un factor para considerar en la demanda; para el efecto, es conveniente tener en cuenta la siguiente tabla:

Clasificación de las necesidades humanas

El marketing de lo público tiene sus condiciones especiales: por una parte porque en la mayoría se refiere a un servicio con todas las particularidades que tiene el marketing de servicios y por otra parte porque se traba de objetos públicos que tienen una función demanda especial, donde la conducta del consumidor se escapa de la racionalidad de lo privado.

El mercado de lo público tiene sus particularidades: El mercado no está segmentado por lo cual es necesario estratificarlo; la elasticidad precio es inelástica; la conducta del consumidor tiene un factor determinante basado en el instinto natural; la racionalidad de la demanda no se limita a la racionalidad financiera según los precios; las necesidades humanas ejercen presión sobre la demanda.

En el concepto de calidad intervienen varios factores como: costumbres y tradiciones, patrones culturales, nivel general de ingresos de la comunidad, nivel de escolaridad situación de salud pública, organización social, liderazgo social, entre otros. Y lo más importante, el concepto de calidad se construye con la participación simultánea de vendedor y comprador, que se realiza en el momento en que se suministra el servicio.

Para el marketing público es necesaria la relación estrecha entre oferta y demanda por tratarse de principalmente de servicios, donde el concepto de calidad se construye simultáneamente en el momento de entrega del satisfactor, por lo cual la participación del cliente es determinante. La empresa debe establecer mecanismos de operación permanente, que mantengan las relaciones con el cliente donde la educación del consumidor, la organización y la participación en el proceso de entrega del bien o servicio son relevantes.

Para efecto de diseñar una estrategia de marketing es recomendable tener en cuenta las diferencias entre bienes y servicios que se puede apreciar en la siguiente tabla.

Tabla de diferencias entre bienes y servicios

Si el marketing es el punto de contacto entre el productor del satisfactor y el receptor del mismo, el servicio al ciudadano se convierte en el piso legal para realizar este contacto, el cual está debidamente reglamentado por las normas como se aprecia en otro aparte del presente ensayo.[44]

4.5. INSTRUMENTOS DE LA GERENCIA PÚBLICA

Para efecto de llevar a la realidad los fundamentos de esta disciplina, es necesario establecer los instrumentos con los cuales se aplique los procedimientos que permiten alcanzar los propósitos. La legislación colombiana no ha expresado de manera concreta y clara cuales son los instrumentos con los cuales se puede hacer realidad el modelo de Estado postmoderno. No obstante, interpretando las normas vigentes aun en el desorden en que se dictaron, se puede determinar las características del modelo en el país y con ello ensamblar un conjunto normativo que permita aplicar los procesos de planificación, ejecución y control.

La planificación y la ejecución, como partes del componente de operación y el control como complemento obligado para asegurar que la operación logre los objetivos en este caso los de satisfacción de los requerimientos de la ciudadanía.

En los capítulos siguientes se describen los instrumentos que permiten armar el enfoque de gerencia pública para Colombia a partir de las normas legales vigentes, que constituyen acciones de obligatorio cumplimiento por parte de los organismos del Estado. En enfoque se resume en la siguiente tabla:

Esquema instrumental de gerencia pública

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Autor:

Miguel Angel Cerón Hurtado

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[2] ALTHUSSER, Louis. Ideología y aparatos ideológicos del estado. Oveja Negra Editores. Bogotá, 1970.

[3] MENDEZ. Ibidem.

[4] www.wikipedia.com

[5] SAMUELSON, Paul. Curso de Economía Moderna. Ediciones Aguilar. Madrid, 1969.

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[11] El Contexto Internacional de la Constitución Política de Colombia. Melina Cerón Ramírez. Universidad Libre Seccional de Cali. Facultad de Derecho. Cali, octubre de 2009.

[12] TOWNSON, Duncan. “Breve Historia de Inglaterra”. Alianza Editorial. Madrid, 2004.

[13] William Gladstone: Durante el reinado de Victoria este político liberal ocupó el cargo de Primer Ministro entre 1868 y 1874. Benjamin Disraelí: Este Ministro fue el favorito de la reina Victoria, quien le concedió el título de Conde. Aunque Gladstone y Disrelí pertenecían a partidos opuestos y compitieron por el cargo de Ministro, ambos impulsaron la política expansionista británica.

[14] www.memo.com.co/historia. Vía Internet

[15] TIRADO Mejía, Álvaro. “Introducción a la Historia Económica de Colombia”. Universidad Nacional. Bogotá, 1971.

[16] Biblioteca Luis Angel Arango. Biblioteca Virtual. Anuario Colombiano de Historia

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[18] TRELLEZ, Gustavo. Burocracia-Max Weber. www.edu.red

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[20] www.wikipedia.com

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[29] CASTAÑO; Germán Alberto. La Racionalidad en el comportamiento administrativo. www.virtual.unal.edu.co

[30] www.wikipedia.org

[31] Considerado el padre de la administración científica

[32] Todos los comentarios sobre las diferentes escuelas son tomados de: HISTORIA DE LA ADMINISTRACION.www.docs.google.com

[33] Gladden E. N.- Una Historia de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México, 1989. Traducción de Fernanda Meraz.

[34] Gladden E. N. Op. Cit. Pags. 131-151

[35] MORALES Nieto, Enrique. La Gerencia del Futuro. Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1992.

[36] CERON Hurtado, Miguel. Gerencia Social Municipal. Publicaciones ESAP. Popayán, 2001.

[37] Citando a Pablo Roberto Motta.

[38] Información, Ejecución, Consulta, Iniciativa, Veeduría, Decisión, Co-gestión

[39] KLIKSBERG, Bernardo. “La modernización del Estado para el desarrollo social”. Conferencia dictada en seminario realizado en Bogotá, diciembre de 1995.

[40] CRUZ Hernández, José. Gerencia Pública en Colombia. Haciendo énfasis en el actual gobierno. Revista Entramado. Universidad Libre. Cali. Vol 5 N° 2. 2009

[41] CROSBY, Philip. Dinámica gerencial. McGraw Hill. México, 1988.

[42] MOTTA, Pablo. El arte y la ciencia de ser dirigente. Ediciones Uniandes. Bogotá, 1997.

[43] FERMIN, Israel. Gerencia y Gerente. Monografías.com

[44] Ver Documento CONPES 3649 de 2010.