Incentivos a la actividad económica de Turismo en Nicaragua (página 11)

Sin duda es este crecimiento es alentador, pues el turismo pasó de representar el equivalente al 17.3% (2000) a un 25% en el 2003 y un 17.9% en el 2005. Sin embargo tomar las cifras brutas que constituyen este ingreso es un error, pues en este sentido se debe hacer una análisis similar al realizado en el epígrafe “Sobre el Impacto de los Incentivos”; es decir, que para poder establecer la cantidad neta de divisas que aporta el turismo a la economía nacional, se deben restar de estos montos las cantidades de divisas que sirven de pago a los bienes y servicios que se compran en el extranjero, o que, comprándose en el territorio nacional son igualmente importado por los intermediarios nacionales. Así mismo se deben deducir de estos montos los importes de los gastos motivados por el turismo exterior (dentro y fuera del país), los derivados de cartografía, y de las oficinas establecidas para el servicio y atención del turista.465

Así pues este alto flujo de divisas tiene un valor relativo, sobre todo si partimos de que muchos de los bienes y servicios que ocupa la oferta turística son importados o mejor dicho no son de producción nacional. El Estado debe resolver este problema por medio de la creación de los instrumentos que permitan condensar cuales son los valores netos que el país percibe en concepto de turismo.

Empero a lo antes expuesto, el análisis de los cuadros N° 24 y 25 ilustran como el turismo (aún con las deficiencias en los instrumentos de medición, pues solo se incluye “Viajes”) tiene un peso específico importante en Balanza de Servicios, la cual arroja un saldo positivo con respecto a dicho Indicador; y no solo eso, sino que aunque nuestro país actualmente tiene un saldo deficitario en la Balanza de Servicios, el 463 464 465 INTUR, Op. Cit. Pág. 4 SECEP, Op. Cit. Pág. 130 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 46

turismo (Viajes) constituye un porcentaje importante dentro de los Ingresos de dicha Balanza, llegando a constituir el 64.9% de dichos ingresos en el 2004. Este dato sobre sale si tomamos en cuenta que los demás Ingresos de la Balanza de Servicios los constituyen rubros de importancia como: Transporte y Comunicaciones.

Con respecto al PIB, encontramos que el turismo tiene una participación activa. Los datos que logramos obtener indican que en los últimos dos años (2003 y 2004) la participación de esta actividad económica ha sido de entre 4 y 4.1%.

1.7. Efecto Multiplicador. Con respecto al efecto multiplicador, debemos mencionar que actualmente nuestro país no cuenta con un estudio confiable acerca de este índice. Esta ausencia física no implica la inexistencia de este factor; efectivamente existe y es parte de la realidad económica de la actividad de turismo y de la economía en general.

Es preciso señalar lo anterior, porque algunos estudios y artículos que han circulado asignan distintos índices atribuidos al efecto multiplicador, sobre todo con respecto al Proyecto de Ley Especial para la Creación de Bonos de Inversión Turística. Al respecto CANATUR atribuye un coeficiente de 2.7466. Por su lado la Presidente de CANATUR, Lic. Lucy Valenti mantiene que por cada dólar invertido en las empresas turísticas se produce un efecto multiplicador de 2.7 dólares.467 Estas aproximaciones no parecen tener como respaldo ningún estudio científico, o por lo menos no lo mencionan en los citados textos.

Es precisamente el desconocimiento de algún estudio técnico, el que nos hace afirmar que los coeficientes citados no poseen ningún respaldo de credibilidad. Esta posición es apoyada por AGUILAR ALTAMIRANO, quien manifiesta al respecto del precitado estudio realizado por CANATUR que: “El ejemplo es un proyecto con 200 habitaciones y puede verse a partir de la pág. 27 de documento publicitario ‘El Impacto Fiscal del Turismo en Nicaragua’ realizado por el Doctor René Vallecillo Quiróz, para quien, por efecto del dudoso efecto multiplicador de 2.7 en la recaudación, (…) un ejemplo tan conservador, impreciso y aún muy poco riguroso tomado de los propios proyectistas,” 468 466 467 468 CANATUR, Op. Cit. Pág. 25 TRINCHERA DE LANOTICIA del 28 de Julio del 2005. AGUILARALTAMIRANO,Alejandro “Anteproyecto de Ley de Bonos para Inversión Turística ¿Qué reformar y porqué?” (2006) Salamanca, España. Versión digital. Pág. 3 y 4

En resumen podemos afirmar que, no existe actualmente un estudio de verdadero peso científico que determine el coeficiente correspondiente al Efecto Multiplicador, del turismo en general, ni con respecto al Proyecto de Ley BIT en particular.

1.8. Apoyo Estatal. La cuantificación del apoyo estatal plasmado en el cuadro N° 23 es fruto de una Consultoría Fiscal469 realizada para la SECEP. En este estudio se atribuye que el Estado brinda un apoyo a los proyectos acogidos al régimen de incentivos hasta en un 60%, cifra que es por demás alarmante sobre todo si se compara con el apoyo brindado a otras actividades económicas e industrias. Industrias de mayor peso específico en la economía nacional como es el caso de las Zonas Francas y Exportaciones, alcanzan un 38% un índice mucho menor.

A pesar de ello, este indicador no debe ser tomado a la ligera; es necesario profundizar en su significado. Para ARTANA el turismo es un caso extremo y señala que: “(…) el Estado actúa como una suerte de ‘socio tonto’ ya que termina aportando mas de la mitad del costo de la inversión por la vía de menores impuestos mientras que la totalidad de los beneficios son retenidos por los inversores privados.”470

El calificativo de “socio tonto” puede ser aceptable si se analiza de forma autónoma los datos brindados. Este porcentaje elevado deviene precisamente del coste fiscal aplicado a un caso específico. Por considerar que es una apreciación restrictiva y eminentemente fiscalista, nosotros no hemos de coincidir con ella, pero tampoco creemos que sea incorrecta. Es decir, el coste fiscal como mas adelante expondremos más claramente, es solo una dimensión del régimen de fomento; volvemos hacer hincapié en el carácter extrafiscal que toman los tributos en la intervención estatal en la economía que no es mas que la actividad de fomento misma. Realmente para caracterizar negativa o positivamente los efectos del programa de incentivos no se debe partir únicamente desde un punto de vista tributario.

Para efectos de evitar redundancia, profundizaremos nuestras posiciones con respecto a la correcta evaluación de la actividad turística en el inciso 3.2 de la presente sección. 469 470 ARTANA,Op. Cit. Pág. 2 ARTANA, Op. Cit. Pág. 3

2.- Análisis Fiscal del Régimen de Incentivos. 2.1. Coste e Ingresos Fiscales. Como aclaración necesaria hemos de empezar estas reflexiones haciendo hincapié que de los cuadros presentados en el capítulo anterior, los únicos datos que pueden padecer de imprecisiones son los correspondientes al sacrificio fiscal correspondiente al IR sobre utilidades (Cuadro N° 15), esto porque la única fuente disponible (Estudio de CANATUR) no señalaban tan claramente dicho eslabón. Entrando en análisis, es de mencionar que nuestro estudio arroja resultados distintos al elaborado por CANATUR, no porque exista un divorcio en los datos numéricos, sino en la metodología; esto se debe a que en dicho estudio se incluye como Gasto Tributario las exoneraciones del IVA (Cuadro N°14) correspondiente a las importaciones, como se señaló en su momento, nosotros coincidimos con ARTANA en que esa excepción en el pago del impuesto en Aduana, es resarcida mas tarde al cobrar el IVA al momento de que la empresa turística vende los bienes importados y que dejaron de pagar el impuesto. Ahora bien, recalcamos que en la actividad económica del turismo, generalmente no se venden los bienes que se importan (por lo que no se enteraría la cantidad total del impuesto de una sola vez), sino que mas bien son integrados al proceso productivo que culmina al brindar el servicio al usuario. De esta manera, el monto dejado de pagar en aduana, será enterado a la DGI mientras dure la vida útil del impuesto importado, enterando una alícuota de dicha cantidad cada vez que la empresa entere los montos correspondientes al IVA. Es por esta razón que el Gasto Fiscal total al que llegamos se reduce en casi la mitad al que se refiere el citado estudio. Con respecto a los ingresos fiscales (Cuadro N° 21) generados por la actividad, es innegable que poseen una importancia sustancial dentro de las recaudaciones en general. Esto es un aspecto positivo, porque refleja la incidencia dentro de las recaudaciones posee la actividad económica del turismo. Empero y sin negar lo anterior, debemos aclarar que los Ingresos plasmados en el presente estudio en concepto de impuestos, corresponden a todo el universo de empresas turísticas; por lo que consideramos sería conducente para efectos de mejor ilustración lograr un estudio que logre contrastar los ingresos fiscales generados exclusivamente por las empresas acogidas al régimen de incentivos, solo así se lograría una correcta apreciación Costo/Beneficio.

En segundo lugar, es necesario puntualizar que parte de los Ingresos fiscales generados por las empresas turísticas en concepto de IVA (Cuadro N° 19) corresponde a lo impuestos que las empresas turísticas dejaron de pagar en Aduana al momento de importar bienes y servicios, y que reingresan al fisco como se explico por medio de la DGI. Independientemente de esta aclaración, se hace necesario reiterar que de una u otra manera o concepto, al final constituye un ingreso para el Estado. Volvemos hacer patente que creemos que la relación Costo/Beneficio es positiva, pues la Actividad Económica de Turismo consideramos debe ser concebida como una sola, sin hacer discriminación entre empresas beneficiadas con incentivos y las que no lo están. 3.- Nuestras Reflexiones sobre la Evaluación de la Actividad Económica de Turismo. A partir de lo antes expuesto, creemos necesarios hacer algunas observaciones de índole general sobre el análisis de los resultados. 3.1. Sobre la Evaluación Integral de la Actividad Económica de Turismo. Como expusimos en el Inciso 5 de la Sección III del Capítulo V del Marco Teórico, la evaluación Integral del Turismo se debe hacer a partir de un análisis profundo, es decir que no solamente se ocupe de analizar su comportamiento en un ámbito determinado (fiscal, sectorial, macroeconómico, etc.); sino que debe haber una conjugación de todos y una ponderación que arroje el peso específico real del turismo en todos sus aspectos (económico, fiscal, laboral). En el epígrafe citado, hemos hecho hincapié en el método propuesto desde el punto de vista doctrinario; por lo que nos atrevemos afirmar que en nuestro país aún no se realiza un estudio de dicha envergadura, será por las falta de instrumentos eficaces, será porque el auge de la actividad de turismo es relativamente nueva; por el motivo que sea, y aún habiendo ilustrado en los capítulos correspondientes al Desarrollo los datos con los que se cuenta, no nos atrevemos a señalar el carácter negativo o positivo que la Actividad Económica de Turismo posee en la actualidad. Es precisamente por esa limitante que se hace imposible evaluar el Régimen de Incentivos actualmente vigentes en el país, efectivamente se pueden hacer algunas observaciones de índole técnicas o cualitativas (como hemos intentado hacer); pero no se puede hacer de forma global o conclusiva. Se debe recordar que

no se puede evaluar autónomamente un régimen de incentivos sin evaluar la actividad económica a la que éstos le son inherentes. Aunque se cuentan con estudios sectoriales, sobre todo de índole fiscal, es preciso recordar en primer lugar, que si aún no se consigue determinar el impacto real de la actividad económica, aquéllos se reducen a una mera ilustración; y en segundo, que un régimen de incentivos no esta compuesto únicamente por instrumentos de índole tributario. 3.2. Sobre los Estudios Realizados. Profundizando en los estudios que hemos citado en el presente estudio, específicamente los elaborados por ARTANA y CANATUR; hemos de afirmar –sin menosprecio a sus autores- que estos poseen una visión exclusivamente tributaria. Lo restrictivo de realizar análisis desde una sola dimensión se pone al descubierto en las conclusiones a que ambos estudios llegan, pues a pesar de contar con los mismos datos acerca del coste fiscal, éstas son antagónicas. Mientras que ARTANA atribuye al Estado una suerte de “socio tonto”, CANATUR aplaude la iniciativa de éste hacia las empresas turísticas. Creemos que el origen de esta divergencia es la concepción con que cada estudio en particular asume de la función de los impuestos. Mientras ARTANA parte de la concepción ortodoxa del tributo (neutral), CANATUR reivindica la función extrafiscal que deben tener los tributos en la Actividad Económica de Fomento. En particular aunque nosotros coincidimos en la concepción extrafiscal del tributo en el Fomento; guardamos distancia de ambas conclusiones, ya que –y repetimos- no se cuenta con un estudio del verdadero impacto global del turismo. Lejos de ser timorata, nuestra posición se basa en criterios científicos, pues la factibilidad o no del actual Sacrificio Fiscal, solo puede ser determinada ponderando dicho sacrificio con el impacto global del turismo en nuestro país. Así por ejemplo, si en un mediano plazo surge un estudio científico que establezca la eficiencia o ineficiencia de la actividad turística en general, cualquier postura antes tomada (como las de dichos estudios) quedará en entredicho, saltando a relucir su restrictiva veracidad. Hemos de señalar, que en el caso particular de la consultoría ejecutada por ARTANA, aunque no comulgamos con las conclusiones a las que llega, sí compartimos buena parte de sus recomendaciones, como es el caso de que el Gasto Tributario sea incluido en el Presupuesto General de la República;

además de encontrar en la metodología propuesta por éste un verdadero avance general en la materia fiscal, y mas aún en lo particular en lo que respecta a los incentivos económicos.

3.3. Sobre el Coste Fiscal. El Coste Fiscal del régimen de incentivos a la actividad económica de turismo, ha sido el aspecto que se ha estudiado con mayor detalle hasta hoy en nuestro país. Apartando la discusión de factibilidad o no de dicho sacrificio (ya abordada en el acápite anterior); consideramos necesario hacer algunos señalamientos sobre dicho coste.

Lo primero, es señalar una vez más que el carácter extrafiscal que los tributos toman en función del fomento a la economía, hacen que los regimenes de incentivos conlleven inherentemente un sacrificio fiscal, así lo hemos señalado en el Marco Teórico y lo reafirmamos ahora. Ahora bien, así mismo, los estudiosos han señalado que el sacrificio que conllevan los regímenes especiales puede ser sopesado de dos maneras: la primera por medio del incremento de impuestos a otros sectores, lo que no es viable en un país con tan bajo nivel de desarrollo, deficiente distribución de la riqueza, y con un sistema tributario regresivo como el nuestro, así se señala al afirmar que: “Dada la alta movilidad de factores y las tasas impositivas vigentes en Nicaragua en relación al resto de los países de la región, un incremento significativo de alícuotas podría implicar una salida de factores productivos. Esta salida no sólo atentaría contra la economía nicaragüense en general, sino contra el propio objetivo de una distribución del ingreso más equitativa, al dañar la principal fuente de financiamiento del gasto público social, principal instrumento de política redistributiva.”471

En segundo lugar, se puede sopesar el sacrificio fiscal mejorando la eficacia de la recaudación de los tributos existentes. Nosotros hemos de rescatar esta última medida como una posible salida a la merma de ingresos fiscales que significa mantener el régimen de incentivos al turismo. Es necesario que el Estado tienda a lograr bajar las tasas de evasión fiscal. Nuestro país no esta exento de esta situación, así tenemos que para el año 2004 la evasión total alcanzó el equivalente a 6.78% del PIB (4,921 millones de córdobas)472 Esta cantidad es casi el equivalente al total del Coste Fiscal del programa de incentivos al turismo desde su entrada en vigencia. Es ilusorio pensar que la evasión fiscal puede ser erradicada, pero 471 GASPARINI, Leonardo y ARTANA,Daniel “La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal en Nicaragua” (2003) Banco Mundial. Buenos Aires, Argentina. Pág. 24 472

con un esfuerzo profundo en reducir dicho índice se podría fácilmente paliar, sino cubrir dicho sacrificio fiscal a un mediano plazo.

Definitivamente la reducción de la evasión es un compensatorio saludable y positivo, así lo manifiesta GASPARINI al señalar que en el caso de nuestro país: “Los avances en esta área que permitan incrementar la recaudación, especialmente a través de la reducción en la evasión fiscal, contribuirán a la equidad horizontal y vertical del sistema tributario de Nicaragua. En contraste con las extensas posibilidades para mejorar en el campo de la administración tributaria, el margen para aumentar la recaudación vía incremento de alícuotas no parece ser grande.” 473 Es decir que la reducción de la evasión per se, en los hechos, genera ingresos fiscales equivalentes a los que se obtendrían aumentando las alícuotas de los impuestos existentes; esto afirma aún mas nuestra postura de ver en esta tarea una posible solución al coste fiscal de los incentivos.

El coste fiscal que acarrean los incentivos otorgados a la inversión extranjera, a su vez también puede disminuirse por medio de la coordinación de nuestro sistema tributario con el de los países de origen de dicha inversión. Este objetivo se puede lograr por medio de convenios de doble tributación. De ser así nuestro país podría disminuir la magnitud de las exoneraciones a empresarios de países determinados, pues aunque se disminuya el beneficio en nuestro territorio, el convenio de doble tributación le permitirá al empresario en los hechos ahorrarse sumas mayores de impuestos sobre las rentas que generalmente paga en su país de origen.

Al respecto de este mecanismo, se han emitido posturas referidas al caso de las inversiones industriales, pero que consideramos son totalmente válidas para el caso del turismo. Así tenemos que: “(…) los gobiernos centroamericanos debieran firmar tratados para evitar la doble tributación con Estados Unidos, el principal país de origen de los inversionistas extranjeros que operan en estas zonas francas industriales. En lo tocante a los inversionistas extranjeros en la industria, los tratados sobre doble tributación con inversionistas extranjeros en la industria, los tratados sobre doble tributación con Estados Unidos (y otros países de origen de los capitales) son probablemente tan útiles como las exenciones impositivas.”474 El impacto que pueden tener estos convenios es entonces bastante significativo, y constituyen en los hechos una solución al menos parcial del problema del coste fiscal. 473 474 GASPARINI, Op. Cit. Pág. 23 AGOSIN,“Globalización, Liberalización…” Op. Cit. Pág. 23

4.- Consideraciones cualitativas acerca de los Incentivos Crediticios. Como abordamos anteriormente, las diversas leyes y proyectos de ley que establecen incentivos crediticios son: Ley 306 que crea: o Fondos de Capital de inversión Turística (FONCITURs) o Certificados de Crédito Fiscal (CCF) ya derogados; La Ley 575, ley de reforma parcial a la ley 306, aprueba: o Fondo de Desarrollo Turístico (FDT). Proyecto de Ley especial para la creación de bonos de Inversión Turística crea o Bonos de Inversión Turística (BIT);

La evaluación de los mencionados instrumentos, necesariamente conllevaría tomar en cuenta el efecto que estos han tenido en el desarrollo del turismo, cuestión es de imposible realización debido a la inestabilidad en el tiempo que los mismos han tenido, ya que han sufrido constantes modificaciones en unos casos (CCF) o han carecido de reglamentación (FONCITURs) en otro; sin obviar que algunos aún se encuentran en proceso de aprobación o vigencia (BIT y FDT). Por lo tanto, ya que no se encuentran vigentes en la realidad económica nacional, no existen datos que nos permitan observar su incidencia, haciendo literalmente imposible su evaluación. Aún así, existen un sinnúmero de apreciaciones cualitativas que se han hecho de estos mecanismos, y que consideramos constituyen un valioso aporte para el presente trabajo.

Los Certificado de Crédito Fiscal, fueron reformados por la Ley de Equidad Fiscal, sin embargo estos instrumentos tuvieron vigencia plena por un período corto de tiempo, en el cual según las consideraciones hechas por los diputados miembros de la Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional tuvo un efecto muy positivo; que se refleja en el reporte de inversiones por el orden de los 480 millones de córdobas, inversiones que debido a la derogación de esta figura se vieron disminuidas significativamente475.

Por otra parte, los FONCITURs no han sido reglamentados para que se establezcan las disposiciones necesarias para su entrada en vigencia, lo cual ha ocasionado que los contribuyentes que pretendan 475 Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional. Dictamen del proyecto de Ley especial para la Creación de los Bonos de Inversión Turística, 1 de Diciembre del 2004.

acogerse a este tipos de beneficios, no aporten los capitales necesarios para efectuar el objetivo perseguido por esta figura. Un instrumento que se pretende suplan el vacío dejado por la reforma de los CCF son los BIT, que actualmente no se encuentran vigentes por que el proyecto de Ley aún no ha sido aprobado en lo particular. En similar estado se encuentra el Fondo de Inversión Turística, que aún cuando fue aprobada la Ley 575 que lo establece aún no se encuentra reglamentado su funcionamiento. Aun ante esta improcedencia de un análisis cuantitativo, es menester no solamente profundizar sobre la naturaleza jurídica de estos instrumentos; sino que por medio de un análisis meramente cualitativo observar cual pudiese ser a groso modo, su posible incidencia en la consecución de inversiones para la actividad económica del turismo. 4.1. Certificados de Crédito Fiscal por Inversión Directa (CCF) Los certificados de crédito fiscal tal como se mencionó anteriormente tuvieron una vigencia en el tiempo, durante el cual, obtuvieron efectos muy positivos en las inversiones turísticas que alcanzaron mas de 400 millones de córdobas distribuidas en las diferentes Z.E.P.D.T. El auge de este mecanismo consideramos se debió a dos factores fundamentales; primero, el hecho de que no había un intermediario entre el inversionista y la empresa turística, por lo que brindaba la facilidad de invertir en la actividad y empresa que mejor considerase el sujeto activo, que al entrar en operaciones la empresa o de ejecutado el proyecto generarían ganancias al contribuyente. En segundo lugar, que no establecía un límite temporal, por lo que el contribuyente podía descontarse hasta el 70% del monto a pagar en concepto de IR, pudiéndolo hacer de forma indefinida en el tiempo. La comodidad de este beneficio es sin lugar a dudas indiscutible, puesto que, el contribuyente de no hacer esa inversión, entregaría el monto al Estado en concepto de impuesto, pues constituiría una renta gravable. Es evidente pues, que el éxito en la inversión por medio de esta figura era desproporcionalmente beneficioso para el inversionista, que en los hechos no poseía más que limitaciones mínimas para realizar inversiones que eran aplicadas como crédito fiscal al impuesto sobre la renta. Así mismo, debido a la excesiva comodidad del instrumento, fue susceptible de ser acogido por demasiados contribuyentes, efecto

de esto es la reducción de las recaudaciones y por lo tanto de los ingresos del Estado. Esta situación fue suspendida al ser reformado el propio instrumento por la Ley de Equidad Fiscal. 4.2. Fondos de Capital de Inversión (FONCITURs) Los fondos de capital de Inversión constituyen de igual forma un instrumento muy atractivo para la atracción de fondos para el turismo, puesto que permiten la obtención de Certificados de Créditos Fiscal por medio de la inversión de montos de capital que los contribuyentes pueden hacer en los FONCITURs, fondos que serán inversiones turísticas. Los FONCITURs, consideramos no constituyen un instrumento tan atractivo como los CCF, ya que con éste se realiza una inversión directa, mientras que en el presente mecanismo la inversión la realiza el FONCITUR, que no es mas que una institución financiera de orden privado, por lo que el contribuyente no tiene dominio sobre los montos depositados. Aún así, el contribuyente que se acoja a este mecanismo aparte de recibir crédito fiscal hasta por el 70% de su obligación fiscal con respecto al IR, recibe certificados u otros títulos de participación en los activos del Fondo. La falta de reglamentación de los FONCITURs y más aún la inexistencia de instituciones privadas que los materialicen, han provocado que no tengan influencia en la realidad económica nacional. Estas instituciones sobran decir, deben ser fiscalizadas directamente por el Estado a fin de garantizar la correcta inversión de los fondos, es necesario recalcar el carácter de “interés nacional” que poseen las inversiones en turismo para comprender el importante papel que debe jugar la administración en estos mecanismos. 4.3. Bonos de Inversión Turística (BIT) Los bonos de inversión turística constituyen un mecanismo bastante innovador de financiamiento para las empresas que deseen invertir en proyecto para la ejecución de actividades turísticas, dado que el mecanismo permite la emisión de los BIT, hasta por el 70% de la inversión a realizar, bonos que pueden ser vendidos a las empresas que tengan interés en invertir puesto que generan ganancia vía los correspondientes intereses, los cuales además no constituyen renta gravable.

Pero el beneficio que este instrumento otorga aún es mayor, dado que la empresa emisora de los bonos podrá utilizar los montos recaudados como responsable retenedores del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto sobre la Renta (IR) para pagar la deuda adquirida por la venta de los bonos a las empresas.476

Lo atractivo para la inversión de este instrumento es indiscutible y doblemente viable para la atracción de grandes capitales privados. Este mecanismo aún brindando amplias ventajas, conlleva un complejo procedimiento y costos; lo que en los hechos se traduce en que, serán inversiones de mayor cuantía las que pueden ampararse a él. La ley no señala ninguna limitación de carácter cuantitativo con respecto al capital, pero las mismas condiciones del mecanismo hacen que en la realidad sea así.

En este sentido, muchos expertos consideran que este mecanismo de financiamiento está hecho a la medida para las corporaciones, las cuales financiarían su inversión por medio de los impuestos que recaudan. Más aún, se podría considerar que este mecanismo beneficia ampliamente a los truts dado que el proyecto turístico de una empresa inmersa en éstos que emita BIT, podrá venderlos a otras empresas de la misma corporación, para que así, los intereses y ganancias originada en los bonos permanezca en poder del mismo capital.

Así lo señala el experto fiscal Julio Francisco BÁEZ CORTÉS al decir: “(…) el Presidente Bolaños introdujo en el año 2004 otra ley, la Ley de Bonos de Inversión Turística (BIT), que es obscena. Se trata de una ley con “dedicatoria”, elaborada para beneficiar a un gran proyecto turístico, el que piensa establecer en Nicaragua, contiguo a la playa de Montelimar, la poderosa cadena hotelera estadounidense Marriot. Ya han invertido unos 15 millones de dólares, acogidos a los beneficios de la actual Ley del Turismo, que entre otras cosas les concede durante diez años exoneración de impuestos en todo, desde los materiales de construcción hasta la cristalería fina que importen pasando por los licores y también exoneración del IR durante diez años. La firma piensa llegar en su inversión a más de 50 millones de dólares, según declaraciones de sus promotores.” 477

Otro elemento que apunta a esta hipótesis, es el hecho de que los bonos también podrán ser pagados con los impuestos recaudados por las empresas, que bajo el principio de “Unidades Económicas” pertenezcan 476 477 Artículo 1. Proyecto de Ley BIT BÁEZCORTÉS, Julio Francisco “Hay recursos suficientes, pero hay una inequidad fiscal escandalosa y hasta un saqueo legalizado” Revista Envío # 288 Marzo 2006. Managua, Nicaragua.

al mismo grupo empresarial. Obviamente la ley establece un límite acerca de la naturaleza y actividad de la empresas “hermanas”: “Estas actividades deberán de haber sido creadas como efecto directo del desarrollo del proyecto turístico aprobado, estar situadas en áreas colindantes al proyecto turístico y, deberán de enmarcarse dentro de alguno de los siguientes componentes: Instalaciones culturales de interés turístico, centros de compras, turismo residencial y desarrollos vacacionales, turismo de salud y belleza, turismo recreativo, deportes y entretenimiento. El Reglamento de la presente Ley establecerá los requisitos de calificación de estos componentes.”478 Aún así, el solo beneficio de utilizar los impuestos recaudados por las “empresas hermanas” indica un profundo beneficio.

Esta capacidad de disponer de los impuestos recaudados para financiar los proyectos turísticos, ha sido criticada por diversos sectores nacionales, expresando: “Por medio de esta ley se privatizan a favor de inversionistas privados el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta (IR), o mejor dicho, a favor de negociantes privados, (…)”

Además del argumento expuesto, mas adelante el autor señala: “(…) 3) Los tenedores de bonos podrán posteriormente convertir dichos bonos (es decir, una vez efectuado el subterfugio por medio del cual el estado haya permitido el traslado de tales recaudaciones para redimir los BIT), en acciones de la sociedad.” Igualmente destaca que: “De tal manera que todas las empresas vinculadas y ubicadas dentro de lo que es considerado como cluster turístico, podrán participar en esta danza privatizadora del fisco nacional.” 479

Estos argumentos son compartidos por muchos otros expertos en la materia como Julio Francisco BÁEZ, Alejandro AGUILAR quien al respecto señala: “crea el mayor subsidio que se haya concedido a un inversionista, del que se tenga noticias en la historia jurídica y económica reciente”, y agrega que: “los intereses del Estado no han estado claramente presentes en la elaboración del Anteproyecto, porque de ser así, la redacción sería otra”.480

Haremos nuestras apreciaciones al respecto de estos señalamientos. Con respecto al primer argumento, este se manifiesta en dos expresiones. La primera alude a la “privatización del fisco” por medio de los 478 479 Artículo 6.4 Proyecto de Ley BIT NÚÑEZSOTO, ORLANDO “La privatización del Fisco a través de los Bonos de Inversión Turística” El Nuevo Diario del 14 de febrero del 2005. 480

BIT; esta temeraria afirmación es totalmente falsa. Partiremos por definir “fisco” de la siguiente manera: “Autoridad del Estado designada legalmente para recaudar los tributos nacionales (DGI, DGA) o de naturaleza local (alcaldías)”481. Dentro de la Ley de BIT no existe un solo artículo que tienda a la privatización del fisco. Creemos que la confusión surge de la capacidad que tienen las empresas de recaudar IVA y los anticipos del IR, y su posterior uso para el pago de dichos bonos. Esta función no es mas que la competencia tributaria, que consiste en ejercitar el poder tributario (poder indelegable del Estado) en el plano material. Es la indistinción de estos conceptos (Poder Tributario / Competencia Tributaria) lo que provoca tal equivocación. Al respecto de lo anterior la doctrina señala: “El poder de gravar es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; pero el poder de hacerlo efectivo en la realidad de las cosas, puede transferirse y otorgarse a personas o entes paraestatales o privados”, así mismo se agrega que: “Puede haber órganos dotados de ‘competencia tributaria’ y carentes de ‘poder tributario’, como ocurre con los concesionarios o exactores privados de impuestos (…)”.482

La capacidad de recaudar IVA e IR de las empresas esta patentizada en distintos artículos de la legislación tributaria general, la única función extraordinaria que concede el proyecto de ley BIT, es que, en ves de transferir el impuesto recaudado al fisco; la empresa beneficiaria puede utilizar estos montos para el pago de dichos bonos.

En este caso particular, lo que creemos existiría, es la cesión de la prerrogativa presupuestaria, es decir que en los hechos, se dispone de fondos que en un caso ideal pasarían al fisco y que es el Estado quien los debería presupuestar en distintas partidas vía Presupuesto General de Egresos de la República. La constitucionalidad o no de esto es discutible, e irremediablemente tendrá que ser la jurisprudencia la que indique el grado de legalidad de esta medida.

En lo que respecta a la convertibilidad de los bonos en acciones, es necesario señalar que aunque existe esta posibilidad no es la regla general y que esta posibilidad será determinada por la empresa emisora, así los señala el proyecto de ley, que en su artículo 7 reza: “Arto. 7 La entidad mercantil propietaria del proyecto turístico aprobado podrá emitir bonos que confieran a sus tenedores el derecho de convertirlos en acciones de la sociedad.” 481 482 BÁEZCORTÉS, Julio F. y Theódulo, Op. Cit… Pág. 731 FONROUGE, Op. Cit. Pág. 278 y 279

Este detalle merece una apreciación doctrinal particular, ya que si en el caso hipotético de que el Estado reciba participación accionaria en una empresa sujeto del régimen de incentivos; la técnica de fomento del Estado se vería comprometida, y mas aún, desvirtuaría su propia esencia, ya que significaría que el Estado al ser coparticipe empresarial, en los hechos, se estaría fomentando a sí mismo. Hemos de recordar que la técnica de fomento es indirecta y mediata, en la cual el Estado procura la consecución de los objetivos de interés nacional fomentando al particular; si el Estado interviene directamente en la consecución de dichos objetivos, el fomento como técnica pasaría a ser de Servicio Público. Esta contradicción ya fue explicada desde la doctrina en el epígrafe correspondiente, pero es necesario tenerla en cuenta con respecto a esta ley en particular.

Finalmente, con respecto a la participación de otras empresas bajo el principio de “Unidades Económicas”, ya hemos señalado que la ley establece ciertos requisitos a la naturaleza y actividad de dichas empresas, empero lo cual, sigue constituyendo un beneficio bastante generoso y sujeto a una amplia discrecionalidad de parte del INTUR.

Un argumento de carácter técnico contra el proyecto BIT, es la ausencia de cuantificación del ‘costo fiscal’ de esta ley por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sin el cual no se pueden aprobar leyes que afecten la recaudación de impuestos; requisito estipulado en el artículo 61 del Código Fiscal. La posición de la actual Presidente Ejecutivo del INTUR al respecto es: “No habría tal perjuicio porque partimos de que sin la ley estas inversiones no vendrían al país.”483 Esta postura es del todo equivocada, ya que como expusimos epígrafes anteriores484 no se puede afirmar que sin los incentivos no hubiese inversión en una determinada rama económica, se puede hacer alusión a una relativa disminución, pero nunca a que su existencia esté directamente condicionada por un determinado régimen de fomento. Por lo tanto, creemos que este proyecto de Ley no esta eximido de ser susceptible a una cuantificación de su coste fiscal.

4.4. Fondos de Inversión Turística Esta figura, planteada por la ley 575, constituye un mecanismo dirigido principalmente para la atracción de la inversión por medio de un mecanismo de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas del 483 484 RIVAS, María Nellys "Ley de Bonos de Inversión Turística beneficiará únicamente a proyectos sólidos y serios" Ver “En la Atracción de la Inversión” Pág. 149

sector turístico. Este instrumento, tiene un objetivo distinto al de las demás figuras abordadas dado que por medio del mismo, se pretende fortalecer este sector específico. Ahora bien, la Ley 575 no profundiza en lo más importante: los fondos y mecanismo por los cuales este Fondo (ente desconcentrado) se procurará los capitales con los que financiará a las PYMES. Esta es una debilidad genética del Fondo, el cual por su mismo fin, constituiría de ser utilizado correctamente un aliciente valioso para la actividad económica del turismo. Ante este vacío, se corre el riesgo de dejar este mecanismo de financiamiento en una participación nula, ya que si el Reglamento no profundiza en estos aspectos tan vitales; el Fondo no será más que una manifestación de “buena fe” por parte del Estado, sin que se traduzca en un verdadero fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas.

E. CONCLUSIONES E.1.- CONCLUSIONES GENERALES 1. La cuantificación del impacto del marco jurídico regulador de los incentivos económicos a la actividad económica del turismo en Nicaragua; en la actualidad, es imposible de realizar. Muchas son las causas que nos llevan a concluir esto, tanto de carácter técnico, como de carácter económicas. En efecto, si se desea se puede realizar especulaciones acerca de dicho impacto; pero creemos imposible realizar una apreciación objetiva por las faltas ya descritas, y que detallamos en las conclusiones especificas. 2. Por lo tanto, no contamos con los medios científicos necesarios para reafirmar o negar la hipótesis de nuestro estudio. Pues en efecto, de realizar este juicio (afirmar o negar la hipótesis) no sería más que especular acerca de una realidad que no es susceptible de ser estudiada coherentemente pues se carece de los elementos de juicio y premisas necesarias para tal efecto. E.2.- CONCLUSIONES ESPECÍFICAS Con respecto al marco teórico doctrinario de la actividad administrativa de Fomento El marco doctrinario acerca de la función administrativa de fomento es amplio, y ha sido abordada por importantes tratadistas de Derecho Administrativo, otorgándole a esta función una categoría privilegiada dentro de las potestades y obligaciones del Estado. Esta doctrina posee un desarrollo relativamente reciente, esto obedece sobre todo a que el beligerante ejercicio de esta función administrativa ha sido de mayor incidencia a partir de la segunda mitad del siglo pasado; obedeciendo este “tardío” desarrollo, al desarrollo económico mismo y la planificación económica con miras al desarrollo. El intervencionismo estatal en la economía, es el principio en que se funda el fomento como actividad, intervencionismo que fue rechazado por el liberalismo clásico; recobrando vigencia e importancia con el neoliberalismo; que por medio de esta intervención (no solo para fomentar) busca solventar los desequilibrios irresueltos (mayormente sociales) por la “mano invisible” del mercado. La solución de

dichos desequilibrios se considera de interés público; que justifica en última instancia la intervención estatal. La actividad de fomento recae sobre una actividad realizada por los particulares, por lo que procura el objetivo máximo (solución de desequilibrios) de forma indirecta y sin medios coactivos. El fomento no se debe entender en beneficio del particular; aunque el Estado busca alcanzar sus objetivos en colaboración con particulares; el régimen de fomento no debe ser concebido en función de estos colaboradores, sino del fin máximo de interés social (satisfacción de necesidades). Este equilibrio es muy delicado, y es determinante en el éxito o fracaso de un régimen de fomento. Existe dos maneras fundamentales por las que el Estado otorga medidas de fomento: de manera automática y de manera selectiva. La primera se refiere a que los distintos beneficios están normados en la legislación regular; en cambio la segunda manera lo hace por medio de leyes especiales para determinada actividad económica o industrial, que debe ser de interés público. La doctrina contempla varias clasificaciones de las distintas medidas de fomento, entre las cuales sobresalen por su importancia las de carácter económico objeto de este estudio; entendiéndose como: todo beneficio económico que se confiere, directa o indirectamente a alguien, por el Estado, con la finalidad de acentuar una actividad predominantemente económica, tendiente al desarrollo económico y social del país. Los incentivos económicos más comunes son los de naturaleza fiscal y financiera; así como otro sinnúmero de medidas de menor importancia. Incentivos Fiscales. El poder de gravar del Estado reside en el Poder Tributario. Este poder posee características determinadas (abstracción, permanencia, irrenunciabilidad, indelegabilidad); así como limitantes, en este caso los principios de legalidad, igualdad, generalidad, capacidad contributiva, no confiscatoriedad y proporcionalidad. La principal manifestación del poder tributario es el tributo.

La potestad del Estado de otorgar incentivos de carácter fiscal “la otra cara de la misma moneda” del Poder Tributario. La relación principal que existe entre la Actividad de Fomento y el poder Tributario radica en la utilización que la primera hace del segundo para el cumplimiento de fines extrafiscales que son generalmente de interés nacional. (abandonando la concepción ortodoxa neutral del tributo), Esta intervención estatal por medio de los impuestos, puede realizarse de varias maneras: aumento o disminución de la presión tributaria global, mediante discriminación, amputación o redistribución. La naturaleza jurídica de los incentivos fiscales aún es tema de discusión entre los estudiosos, nosotros comulgamos con la tendencia que los ubica como un Gasto Tributario; postura que posee además de un asidero doctrinal sólido, una gran practicidad en su aplicación en la realidad. Existen autores que atribuyen numerosas ventajas a la implementación de incentivos de carácter fiscal; así como detractores de estas posturas. Nosotros consideramos, que un régimen con ciertas características básicas, puede conllevar ventajas al país que los implementa, partiendo de la finalidad extra-fiscal de la actividad de fomento. Los incentivos tributarios más comunes son las exenciones y los beneficios fiscales. Dentro de los últimos encontramos la depreciación acelerada, las asignaciones para reinversión, así como el crédito fiscal. La diferencia básica entre las exenciones y los beneficios fiscales, radica en que la desconexión entre la hipótesis y la consecuencia jurídica es total en las primeras, a diferencia de los beneficios fiscales, en que dicha desconexión es parcial. Cada uno de estos instrumentos posee características propias, así como mecanismos específicos de aplicación. Impacto del Régimen de Incentivos. Es doctrinalmente aceptado, que los incentivos influyen en la atracción de la Inversión Extranjera, que se considera un objetivo fundamental en la política desarrollista de un Estado. Empero, existen posiciones encontradas acerca del grado o importancia de esta influencia. Lo cierto es que hay factores de mayor importancia para atraer la inversión, verbo y gracia el riesgo político,

cambios constitucionales, legitimidad del régimen, etc. De esta apreciación, podemos concluir que el régimen de incentivos si posee un peso importante en la decisión del inversionista, pero que en última instancia no pasa de ser un factor secundario ante aquéllos elementos mas importantes. Sin embargo, es pertinente señalar, que garantizando estabilidad y seguridad de dichos factores político-económicos; los incentivos podrían pasar a ser un instrumento con verdadero valor estratégico Con respecto a la redituabilidad de la inversión, podemos concluir que los incentivos tienden a la mejora sustancial de las tasas de rendimiento que ofrece el país, sobre todo si es alto el nivel inicial de tributación. A pesar de la importancia de esta afirmación; debemos recalcar que el régimen de fomento no debe estar en pos de objetivos empresariales, sino de la solución de las necesidades de interés colectivo. El turismo posee un efecto multiplicador en la economía muy importante, así como un efecto concatenador. En ninguno de los dos casos se cuenta en la actualidad, con un estudio científico que los pondere y determine. Con respecto a la política de desarrollo turística. En Nicaragua existe un detallado plan económico para el turismo contenido en el Plan Nacional de Desarrollo; así como el Plan Ejecutivo emitido por el INTUR. Estos dos instrumentos son la columna vertebral de la planificación turística. Ambos documentos hacen referencia a la necesidad del régimen de incentivos (tributarios, financieros, etc.), y se refiere a ellos como instrumentos de orden primario para desarrollar la actividad económica del turismo. Igualmente, plantea las metas propias de esta actividad, es decir establece metas cualitativas y cuantitativas a alcanzar, tanto en el orden de la oferta turística como de la demanda; sustentándolas en un análisis del contexto mundial de las corrientes turísticas. La principal deficiencia en materia de nuestro estudio, es que no se hace una conjugación adecuada de estas metas con los instrumentos de fomento; pues aunque se fijan metas para la actividad, no se

encuentra el nexo que éstas debe tener con la vida útil y los tipos de incentivos. En resumen, no se muestra de parte del Ejecutivo una sintaxis incentivo-meta coherente. Con respecto a los aspectos Internacionales. Con respecto al Derecho Comparado. Las naciones centroamericanas han legislado regimenes de fomento para la actividad económica del turismo. En términos generales, los instrumentos empleados son de similar naturaleza; aunque si se observa una ligera variación en la magnitud (montos, porcentajes, etc.) de los beneficios. Especial atención merece el caso costarricense por ser el país mas ha desarrollado el turismo, y uno de los primeros en establecer un régimen de fomento. Es importante desatacar el proceso que seguido la legislación de fomento, pues se pueden apreciar claramente dos etapas; la primera en que los beneficios son profundamente generosos, y un segundo periodo en que dichos beneficios son reducidos sustancialmente tanto en magnitud como en sujetos. Esta planificación, consideramos es eficiente y necesaria, pues es la expresión de la conjugación instrumento-meta que nuestro país carece actualmente. En el Marco de la Integración Centroamericana. La integración de los países centroamericanos ha sido una de las aspiraciones mas sentidas desde los tiempos de la independencia. Ésta se ha intentado conseguir bajo diversos modelos y carices; actualmente los procesos de globalización y de integración han modificado cualitativamente este proceso. Con respecto a los incentivos, vale decir, que existe una “competencia tributaria” entre naciones, que puede cobrar características nocivas en el caso de nuestros países, pues tomando en cuenta que poseemos similitud profunda de características culturales y geográficas; se puede caer en el error de atraer al inversionista por medio de mayores beneficios. Una prueba histórica de lo contraproducente de un no consenso en las legislaciones de fomento, lo constituye el fallido Convenio Centroamericano de Incentivos a la Industria, que fue impulsado durante la vigencia del Mercado Común Centroamericano; y que en los hechos no fue aplicado, todo lo

contrario, provocó un profundo perjuicio en los ingresos fiscales, así como condujo a elevar dramáticamente los índices de evasión fiscal. El turismo es una actividad económica sui generis, ya que influye en gran manera la geografía, costumbres, cultura, etc. tanto para que asentar inversión, como para atraer demanda; las naciones centroamericanas poseen en común estas características, por lo que en los hechos pareciese, que la competencia por la atracción de capitales apunta a reeditar la “guerra de incentivos” de los años 70. Una realidad innegable, es que aún no existiendo un consenso entre las naciones del istmo, las empresas turísticas han traspasado fronteras, y es una realidad que Centroamérica es ofrecido como un destino turístico unitario. Esto hace aún más necesario un acuerdo regional sobre el tema. En el Marco del CAFTA Los efectos que este tratado tienen sobre el turismo son innegables y deben de enfocarse desde un aspecto positivo y otro no tan positivo. El beneficio de carácter positivo es la inminente atracción de las inversiones que se verán atraídas a partir de las nuevas condiciones que el tratado establece para el inversionista norteamericano, parte de las cuales inevitablemente serán dentro de la actividad económica de turismo. El efecto no tan positivo seguirá siendo que, mucha de estos capitales invertidos para iniciar proyectos, serán acaparados por empresas transnacionales, debido a que este tipo de inversión requiere no son de origen nacional. Con respecto a los Incentivos dentro de la Legislación Nacional. Nuestra legislación contempla un Régimen Selectivo de Incentivos para la Actividad Económica de Turismo. En la reducida historia del actual régimen (1999-hoy), este régimen ha girado casi en su totalidad a instrumentos de carácter tributario (a la inversión, al consumo, a la reinversión, etc.). Solamente los CCF (ya reformados), han sido el único instrumento de carácter crediticio que ha contenido nuestra legislación. Entonces, es inevitable concluir que el régimen de incentivos estructurado por el legislador nacional, hace énfasis y base en mecanismo de carácter fiscal. Las exoneraciones y deducciones son el mecanismo fundamental con que se incentiva al particular. El uso de mecanismos fiscales ha sido

magnificado a tal punto, que incluso los propios mecanismos de índole crediticios, son configurados a partir de exenciones y deducciones especiales a quienes aporten a los fondos de crédito para el turismo. Con respecto al ajuste de la legislación de fomento a los principios teórico-doctrinarios La legislación que en nuestro país se ha establecido para el fomento de la actividad económica del turismo como actividad declarada de “interés nacional”, se ajusta de manera general a los principios, las condiciones, las características y a los objetivos que en la doctrina estudiada se plantea. Sin embargo a lo anterior, se debe de señalar que en nuestro país, se ha dejado por fuera algunos aspectos señalados por la doctrina tal como lo son: la temporalidad y la estabilidad de las medidas de fomento. Tal como lo señalamos en su momento, la temporalidad referida a la determinación de la vigencia del instrumento empleado para efectuar el fomento, no se encuentra establecido por ninguna de las normativas estudiadas. En el mismo sentido la estabilidad con que las normativas de fomento deben de contar, en el plano práctico no se ha respetado por tanto la ley 306 como la principal ley de fomento al turismo ha sido reformado constantemente, lo cual pudiese derivar en consecuencias contrarias a los objetivos mismos de la ley. Alguna de esta legislación debe de ser revisada por los órganos jurisdiccionales respectivos por tanto se perfila la existencia de inconsistencias con las disposiciones constitucionales, este es el caso específico del Proyecto de ley de Bonos de Inversión Turística. Con respecto al impacto de los incentivos económicos para la actividad económica del Turismo en los aspectos del propio sector y en la economía nacional El desarrollo de la actividad objeto de fomento, es el factor esencial a tomar en cuenta al momento de estudiar el impacto de los incentivos, por tanto la contribución de éstos al desarrollo, no debe ser medida o cuantificada partiendo de juicios aislados o criterios restrictivos, sino a partir de la suma de muchos elementos relacionando y ponderando cada uno de éstos. En el presente evaluamos en primer lugar su correspondencia con la doctrina jurídica. En segundo lugar se ha ilustrado acerca de otros factores a tomar en cuenta; primero cual ha sido la inversión que ha sido beneficiada, y que se supone que es atraída fruto del régimen de incentivos por lo menos en parte. En tercer lugar hemos retomado datos que nos ilustran cual ha sido el desarrollo de la actividad turística

como tal a lo largo del tiempo, pero sobre todo en el periodo a partir del cual se inicia a fomentarla. Es impresionista retomar estos datos de manera aislada; se deben observar en su totalidad. La inversión que se ha hecho a partir de los incentivos vigentes por primera vez en 1999, y que son de carácter fiscal; observamos un fuerte incremento. Igualmente el turismo influye en aspectos socio- económicos como el empleo. El aporte de la actividad turística a las cifras macroeconómicas del país es destacable, incluso llegando a superar productos que tradicionalmente ocupan los sitios preferenciales de exportación. Por otro lado, el coste fiscal de los incentivos es también importante. Un dato que debe ser estudiado con mucha sobriedad y especialidad, pues en realidad, solo es un elemento del programa de incentivos. El coste fiscal no debe ser retomado como el principal componente, o mejor dicho, el principal defecto de los incentivos. La participación estatal, también se señala como una falla profunda del régimen. Se deben conjugar los elementos positivos (influencia en la macroeconomía, en el desarrollo sectorial, empleo, etc.) con su costo (sacrificio fiscal); a fin de lograr una ponderación objetiva del aporte real de los incentivos al desarrollo de la actividad turística; y mas aún, para determinar el cumplimiento o incumplimiento del “interés nacional” del que goza dicha actividad. No se debe olvidar que la finalidad del fomento, no es más que la resolución de las necesidades comunes por el Estado, pero de forma indirecta. Es en esta conjugación, que creemos no existe un estudio serio y objetivo que logre determinar el cumplimiento del objetivo de fondo. Es más, incluso los instrumentos y estadísticas de medición del turismo aún se encuentran en una etapa embrionaria; en donde no se ha profundizado en las cuentas nacionales el verdadero aporte de esta actividad. Al contrario, el costo fiscal del régimen ha sido abordado por estudios serios tanto independientes como del Estado mismo; lo que brinda un mayor grado de certeza sobre este elemento del régimen en particular, conduciendo equivocadamente a intuir la viabilidad o inviabilidad de los incentivos a partir de este solo elemento. En la actualidad solo se puede ilustrar relativamente impactos positivos de los incentivos en la actividad turística, pues la actividad misma no es susceptible de magnificar en la actualidad su aporte

real a la economía. En este sentido uno de los aspectos que de forma independiente se puede concluir como positivo; es el aporte del Turismo en la generación de empleos en el país.

F. RECOMENDACIONES F.1.- DE ÍNDOLE JURÍDICO. 1. Estipulación constitucional de la función administrativa de fomento. En nuestra constitución actualmente se profundiza ampliamente sobre las demás funciones administrativas del Estado (servicio público y policía), pero se omite dejar claramente plasmado en la Carta Magna, la facultad de fomento del Estado. Esto no omite que el articulado contenga intrínsicamente algunos rasgos de dicha función, pero consideramos que su inclusión expresa contribuiría no solo a dar mayor respaldo legal, sino que permitiría su enriquecimiento (de esta función) a través de más y mejor jurisprudencia. 2. Mejora de la Estabilidad de los cuerpos legislativos de fomento. En la corta vida de las leyes de fomento al turismo en Nicaragua, se pueden apreciar repetidas reformas, ya sea mediante la reedición o derogación de artículos. Las leyes de fomento deben ser reformadas únicamente por motivos desarrollistas, es decir, para adecuarlas al desarrollo coyuntural de la actividad o industria a fomentar; y no por impropios motivos políticos, prácticos o tributarios. 3. Vigilar estrictamente el apego de las actuales y futuras leyes e instrumentos de fomento con el principio de Legalidad, y las demás normas constitucionales. Esta recomendación se hace necesaria, ante los proyectos que en la actualidad existen en nuestro sistema legislativo; sobre todo en cuanto a mecanismos importados de legislaciones foráneas y que se muestran incompatibles con nuestra ley máxima. Caso específico de esta falta de vigilancia la constituye el Proyecto de Ley de Bonos de Inversión Turística, que consideramos riñe con nuestra Constitución Política. 4. Otorgar una vida útil a cada instrumento y ley que lo contenga. El fomento del Estado, y los incentivos como tal son temporales. Las actuales leyes han sido aprobadas sin ningún criterio de temporalidad que permita determinar, cual debe ser el periodo de tiempo adecuado de vigencia para la consecución de los fines desarrollistas y de interés común. 5. El régimen de fomento debe ser una conjugación balanceada y adecuada en cuanto a la naturaleza de sus instrumentos. Desde 1999, se ha privilegiado exclusivamente instrumentos de carácter fiscal, los

incentivos de carácter crediticios han sido relegados en importancia a tal punto de su inexistencia. Además de estos, existen otros tipos de incentivos cuya importancia y utilidad son desconocidas. 6. Balancear el otorgamiento de exenciones dentro de los incentivos fiscales; ya que en la actualidad existe una aplicación e interpretación restrictiva de términos, pues se entiende como “incentivos fiscales” únicamente a las exenciones y exoneraciones. Existen incentivos fiscales de menor coste fiscal (depreciación acelerada, crédito fiscal, asignaciones para reinversión, deducciones a la base imponible, etc.) ausentes dentro del régimen de incentivos fiscales. 7. En cuanto al régimen de incentivos crediticios, se debe propiciar instrumentos no tan costosos para el Estado. En la actualidad, dos de los más importantes proyectos de créditos (FONCITURs y BIT) constituyen meras donaciones del Estado; pues el lucro cesante infringido a éste en pos del financiamiento de las empresas turísticas no se recupera en ningún nivel o porcentaje. Existen otras vías tales como los créditos gubernamentales a tasas subsidiadas que son omitidas tanto por el ejecutivo como el legislativo. F.2.- DE LA POLÍTICA FISCAL. 1. Ante el Sacrificio Fiscal que significa el programa de incentivos, el Estado debe propiciar medidas a fin de sopesar dicho sacrificio con acciones concretas; en este caso la más conducente parece ser apostar a la reducción de la evasión fiscal, para obtener así mayores ingresos. 2. Así mismo, dentro del programa mismo, el Estado debe tender a reducir las alícuotas exoneradas sobre las rentas de las inversiones extranjeras, por medio del establecimiento de convenios de doble tributación con los países de origen de la mayoría de los inversionistas. F.3.- DE LA POLÍTICA INSTITUCIONAL 1. Creación, Diversificación y Adaptación de las cuentas económicas nacionales en pos de la Actividad Económica del Turismo. Actualmente las estadísticas económicas de esta actividad se encuentran en estado embrionario; aún así, el Plan Nacional de Desarrollo ya ha estipulado la creación de las cuentas

satélites de turismo, que se encuentran en proceso de implementación de parte del Banco Central, pero que aún denota mucha debilidad y deficiencia en reflejar de forma eficiente la realidad. 2. Mejor y más eficiente coordinación interinstitucional de los órganos, direcciones y entidades gubernamentales que regulan y controlan los aspectos de la política institucional y económica que se relacionan directamente con la actividad económica del turismo. En la actualidad existe una descoordinación profunda entre las distintas instancias estatales, e incluso en los aspectos más elementales; un ejemplo de ello es que INTUR posee estimaciones del ingreso por turismo que no concuerdan con las recogidas por el Banco Central. Es imprescindible una coordinación entre el INTUR, el Banco Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que conduzca no solo a un método unificado de controlar los diversos aspectos envueltos en la actividad económica del turismo; sino también a una magnificación adecuada de su impacto real en la economía nacional. Esta labor es probablemente la mas importante, ya que una vez se consiga estimar el grado de desarrollo de la industria y su influencia nacional; se podrá redirigir o derogar las medidas de fomento existentes o crear nuevas que obedezcan de mejor manera a los fines desarrollistas del Estado. 3. En el plano regional; el gobierno nicaragüense debe adoptar acciones beligerantes para la consecución de un acuerdo o convenio centroamericano de incentivos a la actividad económica del turismo; a fin de que las naciones del istmo no reediten la guerra de incentivos que se dio en la década de los años 70 con respecto a la industria. Se debe apuntar a que los países centroamericanos en la carrera por la atracción de inversión extranjera, no utilice los incentivos como su arma fundamental; sino mas bien a concretar un mercado centroamericano unificado mediante acciones de carácter (técnico, de agilización de procedimientos, etc.). F.4.- DE LA POLÍTICA TURÍSTICA 1. Es imprescindible que el Estado en su plan de desarrollo nacional y turístico, establezca una clara relación instrumento-medio con respecto a la actividad turística. Actualmente, el Estado establece que los incentivos son un medio privilegiado para la ampliación de la demanda y oferta turística; así como se ha fijado metas cualitativas y cuantitativas en dichas áreas. Aún así, no se puede apreciar cual debe ser el desarrollo y evolución de los incentivos en ese proceso temporal. Sin esta relación, se corre el riesgo de mantener los incentivos de forma perpetúa, que eventualmente conllevaría a un beneficio sin retribución y a un subsidio permanente.

2. El Estado debe intervenir de forma directa en la atracción de inversiones turísticas por medio de la creación de oferta turística complementaria. Es decir, que aparte e incluso por encima de las medidas de fomento otorgadas; debe procurar la creación y mejoramiento de las distintas vías de comunicación (terrestre, acuática, aérea, etc.); igualmente de garantizar las condiciones básicas tan importantes para el turista (agua potable, energía eléctrica, salud, etc.). F.5.- DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES 1. El Estado debe realizar un estudio detallado, coherente y científico por medio del cual se pueda determinar el “Consumo Turístico Promedio”, instrumento sin el cual se hace casi imposible determinar los ingresos que esta actividad económica significa para el país, y que sin lugar a dudas contribuiría enormemente a depurar las cuentas macroeconómicas. 2. Llevar a cabo un estudio científico que permita determinar eficiente y claramente el “Efecto Multiplicador” que el turismo posee en nuestro país. En la actualidad aunque se maneja un coeficiente determinado, no existe un estudio estatal serio que respalde dicha postura. 3. Realizar los cálculos y estudios tributarios a fin de determinar el “Coste Fiscal de los Incentivos” que recaen sobre tributos municipales, en la actualidad es un cálculo omitido, y que debe ser subsanado a fin de determinar el costo fiscal efectivo del régimen de incentivos. 4. Se debe cumplir con la disposición legal por medio de la cual, cualquier medida o instrumento de fomento que en el futuro se pretenda implementar, cuente con un detallado estudio que determine su impacto sobre los ingresos públicos tanto a corto, como mediano y largo plazo. Este impacto se debe entender en doble sentido, por un lado el coste fiscal o detrimento que significará la nueva medida; y por el otro; los ingresos que por la vía fiscal generarán las nuevas empresas al finalizar el periodo de beneficio otorgado por la administración.

G. BIBLIOGRAFÍA

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