Incentivos a la actividad económica de Turismo en Nicaragua (página 2)

A.2.- JUSTIFICACIÓN Por lo expuesto, justificamos la necesidad de realizar en la actualidad el presente trabajo, ya que como se expresó anteriormente, existen estudios sobre el sector turístico en general, así como de las exoneraciones, pero ninguno que brinde claramente elementos que permitan un análisis minucioso del Marco Legal y Doctrinario de las medidas de fomento en general y de los incentivos en particular. En el plano practico, aunque el gobierno pretenda potenciar estas actividades, es necesario conocer si realmente las medidas son las mas correctas, coyunturales y adecuadas a la realidad económica y social; así como si su naturaleza jurídica es la mas correcta partiendo de los estudios doctrinarios sobre el tema. El desarrollo de este sector tan importante, debe sostenerse en una política económica adecuada, por lo que el actual Marco Jurídico debe ser sujeto de estudios que determinen objetivamente su eficiencia. Por lo sensible de esta situación, es necesario estudiar como ha evolucionado el marco jurídico regulador de los incentivos turísticos, y mas aún, poder monitorear su desarrollo. Esto nos dará un instrumento para poder observar si en los hechos la ley cumple su función, y si no, lograr identificar los principales obstáculos metodológicos y de fondo que lo impiden. Que el Estado fomente un sector o rama económica determinada no significa necesariamente un beneficio, sobre todo cuando se busca un beneficio “nacional”. Más aún, a estos niveles, una ley inadecuada puede significar un retroceso en la consecución del tan esperado “interés nacional”. La eficiencia de la ley va íntimamente ligada al contexto social en que tiene vida jurídica. Nos interesa analizar como se ha desenvuelto la ley, si realmente se puede concluir si ha cumplido el rol para el que fue creada o no, y en que nivel; pero tampoco podemos obviar que la situación económica en general de nuestro país se encuentra en transición. Cuando afirmamos esto, nos referimos al Tratado de Libre Comercio que nuestro país (y Centroamérica) ha firmado con Estados Unidos de Norteamérica. Este tratado podría modificar no solo el panorama económico, sino también las perspectivas de los sectores económicos más importantes. Sin duda alguna, el turismo como sector relevante estará afectado directa e indirectamente por estos los acuerdos, pues representa grandes oportunidades económicas para la inversión. Es importante saber entonces, hacia donde se dirigirá nuestra legislación acerca de incentivos, y mas aún, si dentro de estos tratados de Libre comercio prevalecerá el “interés nacional” sobre el interés regional o de países como Estados Unidos con los que se firmó dichos acuerdos.

A.3.- PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. Ante todo lo expuesto con anterioridad, nos surgen varias interrogantes sobre el Marco Jurídico y Doctrinario de los incentivos a la actividad turística. Y planteamos el problema de la siguiente forma: ¿El régimen de Incentivos a la actividad económica de turismo en Nicaragua se adecua a la Naturaleza jurídica doctrinariamente aceptado de este tipo de medidas? ¿Es posible en la actualidad aproximar criterios que determinen la efectividad o no de este régimen? ¿Qué aspectos de la actividad turística han potenciado los incentivos? ¿Qué implicancias económicas se le pueden inferir al programa de incentivos a la actividad turística? Se hace necesario aclarar que no pretendemos analizar en el presente estudio, el aspecto procedimental de las medidas de fomento, es decir, excluimos de nuestro estudio los trámites de carácter burocrático que corresponden a cada medida de fomento según el caso. Nos concentraremos en los aspectos de carácter formal, es decir el estudio desde la doctrina, la ubicación de las medidas en la legislación nacional, la correspondencia entre ambas; y finalmente, cuales son los efectos que en los hechos se pueden apreciar y atribuir a dicho régimen. A.4.- OBJETIVO GENERAL Analizar el desarrollo e impacto del marco jurídico regulador de los incentivos económicos a la actividad económica del Turismo en Nicaragua. A.5.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS Delimitar el marco teórico doctrinario de la actividad administrativa de Fomento en general y del régimen selectivo de incentivos económicos al Turismo en Nicaragua en particular. Ilustrar los elementos de la política de desarrollo turístico enfatizando el papel que dentro de ésta juegan los incentivos económicos. Relacionar la legislación nacional con los aspectos referidos a la integración económica regional y el derecho comparado.

Valorar las medidas de fomento que nuestra legislación establece para la actividad económica del Turismo con respecto a los conceptos teóricos doctrinarios de la materia. Estimar el impacto de los incentivos económicos para la actividad económica del Turismo en los aspectos del propio sector y en la economía nacional. A.6.- HIPÓTESIS. Antes de llevar a cabo los objetivos y poder responder a la pregunta elemental del tema (planteamiento del problema), es necesario de entrada establecer una perspectiva, es decir, en base al conocimiento que hasta ahora poseemos esgrimir una Hipótesis. La cual, nos tocará comprobar durante la realización del estudio, hipótesis que podrá resultar ser acertada o lo contrario, en ambos casos esperamos justificar la validez o no en la realidad de este postulado. Nosotros, consideramos entonces que: “Las medidas de Fomento adoptadas por el Estado Nicaragüense para la actividad turística, han incidido en la atracción de la inversión, y consecuentemente han provocado cierto desarrollo para el sector en particular y de la economía nacional en general.” Al desarrollo que nos referimos, esta sujeto a ser cuantificable, cuantificación que en principio dependerá de muchos factores, como instrumentos, información y modelos disponibles; por lo que no nos atrevemos a establecer un criterio a priori. A.7.- RESUMEN Y ESQUEMA. El cumplimiento de los objetivos será vital para que el estudio pueda determinar si la hipótesis es válida, pero a la vez, para el cumplimiento de dichos objetivos es necesario realizar un esbozo o Marco Teórico que nos permita adquirir el conocimiento intelectual necesario. Pero este Marco deberá estructurarse de una manera adecuada para que el estudio sea conducente, nosotros plantemos dividirlo de la siguiente forma: Marco Teórico Capítulo I: Antecedentes. Capítulo II: Actividad Administrativa de Fomento. Capítulo III: El estudio doctrinario de los Incentivos como instrumento de naturaleza económica, utilizado para el desarrollo. Capítulo IV: Estudio del turismo como actividad económica para el desarrollo.

Capítulo V: Aspectos Internacionales Marco Metodológico. Capítulo I. Metodología de la Investigación. Desarrollo: Capítulo I: Fomento e Incentivos Económicos a la Actividad Económica del Turismo en Nicaragua. Capítulo II: Evaluación de los Incentivos para el desarrollo. Capítulo III: Evaluación de la Actividad Turística para el Desarrollo. En el desarrollo del primer capítulo (Marco Teórico) se pretende en primera instancia abordar cual ha sido el desarrollo en la historia contemporánea tanto de la intervención estatal en la economía, así como de los incentivos como una de las herramientas predilectas para dicha intervención. En segunda instancia, ya remitidos al plano histórico nacional, ilustraremos la evolución legislativa nacional, dentro de las cuales se encuentran las primeras políticas (reflejadas en leyes) de estimulación al turismo en nuestro país, haciendo un obligatorio énfasis, en las leyes que otorgaban beneficios y sus aspectos más relevantes. En el segundo capítulo (Marco Teórico) se busca aproximarnos a la función administrativa del fomento, que comprende un sinnúmero de figuras de distinta naturaleza jurídica, y que en definitiva es necesario abordar para el correcto estudio de los incentivos en específicos. En el tercer capítulo (Marco Teórico) se hacen aproximaciones doctrinales que ayuden a ubicar a los incentivos, que son parte de la función administrativa de fomento, en un plano económico. Para tal efecto, se expone las consideraciones que realizan el derecho fiscal, financiero y tributario sobre éstos, además de analizar su viabilidad y las condiciones que se deben de procurar para el otorgamiento de dichos beneficios. El Cuarto Capítulo (Marco Teórico), abarca el estudio de la Actividad Turística, pues los incentivos no pueden ser estudiados de manera particular, en la medida que se aplican a una actividad económica en particular; en este caso al turismo. Se debe recordar que muy buena parte de los efectos de los incentivos son directamente manifestados por el sector al que son concedidos, por lo que no estudiar de cerca la actividad económica del turismo constituiría un error elemental.

En el Quinto Capítulo (Marco Teórico) se compone de aspectos internacionales relacionados al tema. Dentro de éstos destaca en importancia las comparaciones de nuestro modelo con legislaciones extranjera. Igualmente las afectaciones derivadas de los tratados de integración económica suscritos por Nicaragua. Habiendo proyectado el Marco Teórico, es necesario también, que se establezcan mecanismos que nos ayuden a procesar la información que se obtenga, o sea, nuestra metodología (Marco Metodológico) y que define que tipo de estudio haremos para cumplir los objetivos. Esto es vital, ya que aunque la recolección de la información sea fructífera, un método inadecuado haría inalcanzable los objetivos.

Nosotros hemos planteado el método a utilizar compartimentado de la siguiente forma: Objetivos Específicos Delimitar el marco teórico doctrinario de la actividad administrativa de Fomento en general y del régimen selectivo de incentivos económicos al Turismo en Nicaragua en particular.

Ilustrar los elementos de la política de desarrollo turístico enfatizando el papel que dentro de esta juegan los incentivos económicos.

Relacionar la legislación nacional con los aspectos referidos a la integración económica regional y el derecho comparado Valorar las medidas de fomento que nuestra legislación establece para la actividad económica del Turismo con respecto a los conceptos teóricos doctrinarios de la materia Capítulo.

Marco Teórico: Capítulo II y III

Marco Teórico: Capítulo V.

Desarrollo: Capítulo I.

Marco Teórico: Capítulo V.

Desarrollo: Capítulo II Estimar el impacto de los incentivos económicos para la actividad económica del Turismo en los aspectos del propio sector y en la economía nacional Método

Descriptivo y Explicativo.

Descriptivo y Explicativos.

Descriptivo, Explicativo y Analógico.

Descriptivo y Explicativo.

Análisis de de Instrumentos Cuantitativos Medición. Apreciación Cualitativa. Desarrollo: Capítulo II y III

Igualmente, en el ya citado Desarrollo del Estudio, hemos optado por dividirlo en capítulos, correspondiendo el primero de ellos al estudio de las políticas estatales de desarrollo en general, y de desarrollo turístico en particular; así mismo de la ubicación de las distintas medidas y tipos de incentivos dentro de la legislación nacional. En el Segundo y Tercer Capítulo (Desarrollo) se busca sentar algunos criterios e indicadores que nos permiten evaluar el régimen de incentivos desde varios puntos de vistas, que luego de analizar serán la base fundamental para las conclusiones y recomendaciones de este estudio.

CAPÍTULO I.- B. MARCOTEÓRICO

ANTECEDENTES Sección I.- POTESTADESTATAL DEFOMENTO A TRAVÉS DE LA HISTORIA.

1.- Intervención del Estado en la Economía y Derecho Administrativo

La intervención económica del Estado, como órgano máximo, se presentó hace relativamente poco, y ha constituido todo un hito en la evolución del derecho y la interrelación de éste con la salvaguarda de la democracia, salvaguarda que es un verdadero reto en la medida en que se presentan nuevas situaciones sociales, económica, culturales, etc.

La libertad individual ha sido el mayor logró de la sociedad, este logro que se manifiesta como un derecho de todos los hombres a partir de la revolución francesa de 1789; ha tenido durante el transcurso de la historia una relevancia tan importante que ha sido el fundamento del modelo democrático del Estado contemporáneo.

Siendo el pilar de nuestro sistema, el Estado es el obligado a mantener la libertad individual como columna de la civilización. Es mas, en torno a la libertad individual es que los Estados adquirieron durante la segunda mitad del siglo XIX su carácter “democrático”. Ese siglo marco el inicio del Estado Liberal de Derecho, que en el plano económico fue reforzado por el Liberalismo de Adan Smith, y la concepción económica del Estado que se abstiene de intervenir en la economía y que deja el rumbo de esta a la “mano invisible del mercado”.

Esta concepción “Liberal”, tiene que ser revisada ya en el siglo XX, luego de las catástrofes económicas a que condujeron la falta de una mínima planificación económica, verbo y gracia de esto fue la crisis de 1929, que costó mas de treinta años revertir. Situaciones de crisis económicas que guiaron al estallido de la Segunda Guerra Mundial con los ya conocidos resultados.

La necesidad de la intervención del Estado en la Actividad Económica, entonces, se hace cada vez más indispensable para mantener no solo la estabilidad macroeconómica, sino incluso el equilibrio social. Las

posiciones doctrinarias frente a la intervención necesaria por parte del Estado, hicieron hincapié en el peligro de incurrir en violaciones a la libertad individual.

El Estado, según esta nueva realidad tendrá que ampliar su papel e intervenir mas profundamente, a fin de ir mas allá de simplemente garantizar el orden público (actividad de policía), procurando atender y satisfacer una serie de nuevas necesidades y exigencias de la comunidad, que también son de interés público.1

La intervención estatal en la economía, presupone la necesidad de analizar este nuevo “poder del estado” con respecto a la libertad individual. ZANOBINI señala que “la extensión mayor o menor de la ingerencia y su penetración más o menos profunda en la esfera de la libertad individual depende en parte de circunstancias prácticas y contingentes y en una parte mucho mayor de las tendencias políticas en que están inspiradas cada uno de los ordenes”.2

Este debate que es relativamente nuevo3, se profundiza debido a la coexistencia por más de 60 años del siglo XX de dos modelos económicos y estatales contrapuestos: el capitalismo y el socialismo. Al respecto muchos autores como FRAGA, FUEYO, MASPETIOL, señalan que la planificación estatal de la economía no es compatible con la libertad individual, y que la primera atenta contra la última. Entre las razones que justifican este criterio podemos señalar: el detrimento que la planificación causaría a la cultura y la libertad4, que la antitesis intervencionismo-libertad producirá inevitablemente el sacrificio de la segunda en virtud de la primera5. Ante estos argumentos BAENA DEL ALCÁZAR señala: “el Estado nuevo, al menos el Estado democrático, atiende como siempre a la protección de la libertad, pero de libertades nuevas que se centran en el campo económico y social y que reclaman una intervención creadora por parte del Estado”6. Estas nuevas libertades que el Estado debe salvaguardar implican repercusiones sobre las libertades tradicionales sobre 1 2 ESCOLA,Héctor Jorge “Compendio de Derecho Administrativo” Vol. II 1984. Buenos Aires, Argentina Pág. 858. ZANOBINI. “Corso di diritto ammnisitrativo”, Vol. V, 3ra Edición. Milán, 1959, Pág. 407 citado por BAENA DELALCÁZAR, Mariano“Régimen jurídico de la Intervención administrativa del Estado”. Madrid 1966, Pág. 155. 3 superar la antitesis intervencionismo-libertad constituye un tópico de la literatura reciente”. 4 por BAENA DELALCÁZAR, Op Cit., Pág. 156. 5 páginas 271 y sig. citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op Cit, Pág. 157. 6 Pág. 158

todo las referidas al campo económico, y que –como señalamos- se debe al desarrollo de la industria y el comercio.

La nueva realidad impone nuevas facultades y obligaciones al Estado, pero también crea objetivamente un aumento de poder del mismo, en cuanto a la concentración en las manos del estado no solo del poder político –único en el Estado Liberal de Derecho-, sino que ahora también el poder económico; con lo que aumenta extraordinariamente el poder de presión sobre el individuo7. El poder económico antes diseminado en su totalidad entre los empresarios capitalistas, se transfiere parcialmente al Estado, y una vez transferida aumenta potencialmente. La nueva función de planificar, es tan importante, que autores como SÁNCHEZ AGESTA8, lo señalan como un nuevo poder del Estado, tomando en cuenta la magnitud de la importancia que en las actuales economías tiene la nueva función. Incluso algunos doctrinarios la ubican –esta planificación- como un nuevo poder formal a la misma altura de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial9.

Este aumento del poder estatal es ambivalente, en la medida que no sólo es cuantitativo, sino que también cualitativo, ya que para garantizar una intervención eficiente se necesita mayor centralización y coordinación.

Los efectos sobre el Derecho Administrativo de esta nueva atribución del Estado se manifiestan en varios aspectos. El primero de ellos, se refiere al carácter de la Administración, que ahora tiene una dualidad. Dualidad que se origina en el carácter intervencionista que los poderes del Estado adoptan, versus la neutralidad que caracterizó a éstos en la primera etapa del Estado liberal moderno. O sea, la pervivencia necesaria de muchos aspectos del modelo tradicional, hace necesaria la conjugación de ambas funciones. BAENA DEL ALCÁZAR señala al respecto: “la nueva administración no va a mantener ya una postura laissez faire, sino que va intentar transformar o conformar la sociedad con objeto de conseguir un mayor desarrollo económico y una mejor distribución de la renta nacional (…)”.10

Esta dualidad no dejó de significar inconvenientes objetivos. La administración tradicional mantiene sujeciones muchas veces incompatibles con los nuevos fines. También provoca inconvenientes de carácter 7 TREVES, “Lo Stato de benessere” Revista “Cultura e Scuola” diciembre de 1962 – febrero 1963, núm. 6 Pág. 216 y 217 citado por BAENA DELALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 158. 8 BAENA DEL ALCÁZAR, Op Cit. Pág. 159. 9 ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 160 10

técnico, el asumir nuevos fines, significa un personal administrativo con una preparación mas profunda y amplia de la que se requería en el Estado liberal.

Aún más que la dualidad, el problema de la garantía de la libertad, ha sido el tema de mayor estudio por los doctrinarios del derecho administrativo. Obvio, ya que esta rama del Derecho funda su existencia precisamente en las relaciones entre los individuos y el ser omnipotente y omnipresente que es el Estado.

GARRIDO FALLA señala que a pesar del cambio, en lo que respecta al respeto a la libertad: “el esquema formal de este derecho puede reputarse intacto si bien los contenidos han adquirido una concentración que nunca conocieron las épocas anteriores”.11 Se destaca la salvaguarda de aquel derecho, pero al mismo tiempo reconoce que el contenido de las relaciones efectivamente ya no es el mismo. Este cambio entonces, tendrá que afectar el derecho a la libertad, o más bien la concepción subjetiva de ese derecho. BAENA DEL ALCÁZAR señala oportunamente al respecto que: “No se trata ya de proteger la libertad burguesa de industria y comercio que puede estimarse desaparecida, al menos entendiéndola como se entendía en el siglo XIX, sino de las repercusiones de la libertad de industria y comercio en la libertad humana. La libertad de comercio y de industria es un derecho individual al mismo tiempo que un elemento objetivo del orden económico”. 12

Autores como TREVES sostienen que esta nueva concepción del Estado, el Estado de bienestar, produce una pérdida de sentido jurídico en la actuación administrativa; y más aún que este modelo se asemeja –con las obvias distancias de tiempo y contenido- al Estado Interventor de la época mercantilista. Según aquel autor, el nuevo Estado tiene la potestad de aplicar medidas económicas, pero éstas medidas tienen repercusiones más allá de lo estrictamente propio de la materia, lo cual significa una restricción de la libertad humana.13

Estas concepciones de Estado de Bienestar y de Derecho que parecen reñir, son las que deben conjugarse de la manera adecuada para garantizar, por un lado que el Estado asegure el mayor número de bienes a mayor número de personas, y por el otro, que se refuerce las libertades civiles y políticas de todos, así como garantizar la participación de todos los ciudadanos en la imposición de las restricciones que les afectarán. 11 GARRIDO FALLA, “Las Transformaciones del Régimen Administrativo” 1962. Madrid, España Pág. 12 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit., Pág. 163. 12 13

Los retos planteados por esta transición aún son objeto de estudio. Es importante conocer la importancia de dicha transición. El cambio ha sido radical, GARRIDO FALLA lo resume de la siguiente manera: “(…) mientras el Estado abstencionista, que constriñe sus propios fines a la elemental atención de garantizar el orden público, limita sus actividades a la de policía, el Estado Social de nuestros días se preocupa de montar un sistema de servicios públicos capaz de satisfacer con sus prestaciones las necesidades que actualmente se sienten como públicas.”14

La evolución del derecho y de la propia economía hace necesaria esta conjugación, sobre todo si tenemos en cuenta que “el hombre de nuestros días no pide a los poderes políticos seguridad en vez de libertad, sino seguridad además de libertad”.15

2.- Fomento: Instrumento de Intervención estatal en la Economía El fomento es un importante instrumento en la intervención del Estado en la economía, y es base del presente estudio, por lo que realizaremos algunas acotaciones que ilustren la evolución de esta potestad estatal a lo largo de la historia.

Las técnicas administrativas de fomento, poseen antecedentes lejanos, ya eran conocidas durante la Edad Media, por lo menos lo que se refiere a construcción de obras públicas. El concepto es mejor desarrollado durante el nepotismo ilustrado, donde ya aparece en la legislación con un alcance general es a inicios del siglo XVIII.16

En sus principios, la actividad de fomento se confundía con la actividad de policía y su derecho (ius politiae) y comprendía toda la actividad administrativa que se incluía en la competencia del monarca. La distinción entre ambas actividades (policía y fomento) se da cuando se distinguió entre la policía de orden y la policía de bienestar o prosperidad (cura promovendae salutis), cuyo contenido era todas aquellas actividades que no entraban dentro de la policía y seguridad.17 14 15 16 17 GARRIDO FALLA, Manuel “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II 2002 Madrid, España. Pág. 358 BAENA DELALCÁZAR, Op. Cit., Pág. 166. ESCOLA, Op. Cit. Pág. 858 WONG ON¸ María Gabriela “Incentivos Fiscales como Incentivo Estatal” Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 1998. Pág. 10

Durante la Edad Moderna, cuando el Estado asume su concepción actual de Nación-Estado, se produce una concentración de los poderes militares, burocráticos y económicos en dicha unidad de acción política. Los medios de autoridad y administración que permanecían en poder privado, se transformaron en propiedad pública. Esta transformación conllevó la existencia de un sistema tributario de fomento más fuerte que proveyese de los ingresos suficientes para sostener al ejército, la burocracia y demás funciones del Estado.

El desarrollo del fomento dentro del Estado moderno, como hemos señalado, esta directamente relacionado con el contexto económico-político. Así, podemos ilustrar el papel de estas medidas en los diferentes momentos que se han sucedido en la historia.18

2.1. Liberalismo. Los lineamientos del pensamiento liberal eran: limitación extrema de los gastos públicos, equilibrio anual del presupuesto financiero, neutralidad de las imposiciones, diferenciación entre finanzas ordinarias y extraordinarias, y condena a la inflación monetaria.

Se extendió hasta la Primera Guerra Mundial. Suponía la superioridad de la iniciativa privada, reduciendo la acción del Estado al cumplimiento de funciones esenciales y más necesarias; se limitaba a cubrir los gastos públicos propios de sus funciones y a distribuir las cargas equitativamente entre los habitantes. Durante el siglo XIX, la finalidad de fomento se convierte en una de las primordiales del Estado.

La no intervención del Estado se basaba en el lineamiento del liberalismo, que supone que las imposiciones no deben afectar los precios del mercado, los tributos debían de causar la menor incomodidad posible al contribuyente.

Esta etapa del liberalismo se caracteriza por el excesivo individualismo, en contra posición surge la posición socialista, que mantiene la realización del individuo como meta de la actividad política y administrativa, pero que es alcanzable únicamente a través de la sociedad, fortaleciéndose así el concepto de interés público. Esto fue la base ideológica de las nacionalizaciones y las limitaciones a la propiedad privada. 18 ÍDEM.

2.2. Intervencionismo Surge ante el fracaso del principio de libre competencia propugnado por el liberalismo. El Estado se ve obligado a intervenir para evitar abusos del liberalismo, y por ello se utilizan técnicas incentivantes para orientar la actividad privada hacia la consecución de objetivos definidos por la Administración Pública. El Estado lo que pretendió fue promover la participación privada, concediendo diversos incentivos financieros y el propio régimen fiscal. Esta época se caracteriza por el incremento de los tributos, debido a los gastos en que incurrían los Estado por la guerra y las erogaciones de tipo social (subsidios familiares). Igualmente el Estado no asumió un papel directivo en la economía, por cuanto no pretendía alterar el régimen económico, sino solamente modificar sus efectos. El auge de la actividad de fomento se da con la aparición del moderno Estado Social de Derecho, en donde el Estado procura la satisfacción de las necesidades y exigencias sociales a través de un estímulo. 2.3. Dirigismo. Se desarrolla posteriormente a la Segunda Guerra Mundial, se caracteriza por la acción paralela de un capitalismo poderoso y de una clase obrera homogénea e influyente social y políticamente. La prosperidad social es adoptada como la finalidad primordial del nuevo Estado, que se pretende conseguir a través de los servicios públicos eficientes, medidas para el desarrollo económico y el aumento de la renta nacional. Un objetivo de la política estatal en esta etapa era la adopción de medidas para fomentar el desarrollo económico del país. 2.4. Neoliberalismo Esta concepción apunta a volver a los postulados del liberalismo, eliminando la intervención estatal en lo relacionado con muchos de los servicios referentes a las necesidades públicas. Uno de sus ideales es el incentivo a la iniciativa individual sin la intervención directa del Estado. Se produce en esta etapa una economía de mercado con intervención estatal en ciertas variables económicas, disminución del sector público paralelo a un proceso de privatización de empresas del Estado, reducción del déficit presupuestario y mayor eficacia en la recaudación.

Sección II.- INCENTIVOS EN LA HISTORIA CONTEMPORÁNEA

1.- Aproximación Histórico-Social Para ubicarnos en el tema de los incentivos, es preciso, realizar un acercamiento histórico que guíe a una comprensión en términos generales de su utilización y cual ha sido su origen histórico. Es a partir del siglo pasado que esta figura ha cobrado valor y repunte, pero sería muy general dejar hasta ahí su origen y carácter. Es necesario profundizar más, pues creemos que han existido dos etapas más o menos uniformes en su evolución.

Tenemos que antes de la Segunda Guerra Mundial, la figura como tal de los incentivos existió en las economías. Este periodo, se ubica en una etapa que se caracterizó por el fortalecimiento de las economías en auge, como la norteamericana, británica e incluso la alemana. Recalcando que estas potencias se desarrollaron como tal a partir del proceso de industrialización que arranco a mediados del siglo XIX, y que se reforzó con el surgimiento de los trusts y la fusión de los capitales financieros e industriales, vigorizándose mas con la expansión de los mercados, y mas aún con los avances de las ciencias (ferrocarriles, comunicaciones, energía eléctrica, la naciente aviación, etc.).

Sin embargo, en esta etapa, las economías no muestran mayor interacción entre ellas de forma organizada, es decir las relaciones comerciales eran meras transacciones y no había una regulación de este comercio a gran escala19; esto es fácilmente explicable, pues los países industrializados muestran una brecha amplísima sobre los demás países en un atraso bastante profundo casi semicolonial.

Uno de los hitos importantes en este periodo es el “crack” de la economía norteamericana en 1929 / 1930. Esto fue una señal, la sobreproducción de la gran potencia y la ausencia de mercados donde comercializarlos condujeron a la peor crisis económica de toda su historia. Esto hace ver la necesidad de interrelacionar productos y mercados entre las naciones industrializadas y las no industrializadas, la cual debe ser promovida por medio de la atribución Estatal. 19 Por ejemplo, los prestamos a países, no los concedían organismos pues no existían, sino que eran meras transacciones con bancos internacionales, e incluso gobiernos.

Luego de la Segunda Mundial, en el ambiente de los acuerdos de paz es que se crea un marco jurídico y organizaciones de carácter internacional, que tendrán que salvaguardar la paz, el orden internacional e incluso las relaciones comerciales.

Dentro de estas organizaciones encontramos, la ONU, como espacio de negociación entre los distintos países. La OTAN y el Pacto de Varsovia, como correlatos militares de la bipolaridad (EEUU – URSS). Además, las instituciones financieras surgidas de la Conferencia de Bretton Woods (FMI), que buscaba tener mecanismos para paliar las crisis económicas y así evitar los derrumbes económicos como el de 1929 / 1930.

Luego del conflicto bélico mundial, es que viene la reconstrucción de Europa y Japón y el surgimiento del Plan Marshall, esto condujo a una etapa de crecimiento económico sostenido de los grandes países, y un auge económico más o menos general en el continente americano. El periodo de Post Guerra (1950-1970) ha sido el más loable económicamente de la historia, incluso en nuestro país. Esto se puede observar claramente en nuestro país y en la región centroamericana en general: “Entre 1958 y 1975 la extensión de carreteras pavimentadas y el número de teléfonos por habitante prácticamente se triplicó. Fenómeno parecido aconteció con la capacidad portuaria, mientras que la generación eléctrica (medida en GHw) aumentó casi 15 veces. También mejoraron algunos indicadores sociales. Así, se amplió el porcentaje de población con acceso al agua potable y se elevaron las expectativas de vida al nacer.”20

Ese orden mundial establecido a mediados y finales de los cuarenta, ha venido sufriendo transformaciones desde el colapso/derrumbe de la URSS y los ex estados obreros del este europeos. Las organizaciones financieras han cobrado mas importancia (FMI) y además se crean nuevas instituciones que se encargar de regular el comercio internacional (GATT, OMC).

Esta evolución obviamente fue el embrión ya a mediados del siglo pasado, del fenómeno de globalización e integración económica de finales del siglo XX e inicios del actual milenio. Esto acrecentado –como se vio- por el carácter unipolar del mundo, luego de la desaparición de la URSS como punto de referencia político- económica. 20 CEPAL, “Incentivos Tributarios, Ahorro e Inversión en Centroamérica” 13 de octubre de 1999. Pág. 147

2.- Incentivos a través de las etapas. Con respecto a los incentivos, su aplicación y finalidad han estado en dependencia del contexto histórico en que se encuentren las naciones.

De mediados de siglo para atrás, cada economía en términos generales, se desarrollaba según las capacidades de cada país, no existían organismos supra nacionales que dictasen la política económica. Los incentivos, no jugaban un papel de “alentador”, mas bien jugaban un papel “desalentador proteccionista”, pues ante la invasión de los productos extranjeros; los gobierno por medio de éstos protegían la producción nacional, ya sea de productos o de las materias primas. Así evitaban el desmoronamiento de los empresarios nacionales. Se trató entonces, de medidas para salvar “la industria nacional”, no de estimular el surgimiento de industrias diversas o de crear un desarrollo económico. Es decir, inicialmente revestían formas primarias, proteccionistas, consistentes habitualmente en meros subsidios o aportaciones estatales a determinadas actividades por lo general manufactureras.

En la década de los cincuenta, por ejemplo, la ley de incentivos a inversiones en Guatemala21 beneficiaba únicamente a las empresas que tuvieran participación de capital local. En El Salvador, esta restricción iba mas allá, pues estipulaba para la concesión del estímulo, no solo la participación local, sino que ésta fuese al menos del 55% del capital total. Esto denota, que dentro de los objetivos de la política de estímulo no existía una actitud definida con respecto a la función que debe desempeñar el capital extranjero directo en su estrategia de desarrollo.22

Otro ejemplo válido del papel proteccionista que se le atribuyó a los incentivos en gran parte del siglo pasado, fue su inclusión en el modelo de Sustitución de Importaciones, que pretendía reducir el déficit de la Balanza de Pagos disminuyendo las importaciones. Para ello era necesario por un lado fomentar la industria nacional para asumir las necesidades de productos importados; y por otro, limitar la cantidad de materias primas importadas por la industria nacional, el fomento a la exportaciones fuera del área centroamericana no recibió atención similar23. La misma ley de Guatemala variaba el grado de exención directamente de acuerdo con el porcentaje de materias primas nacionales utilizadas. En países como México y Filipinas, se establecía 21 PRESIDENCIA DE LAREPÚBLICA DEGUATEMALA, “Decreto 459: Ley de Desarrollo Industrial”, 11 de diciembre de 1947. Reformada por el Decreto 885 del 25 de abril de 1952. 22 23

un porcentaje mínimo de los artículos que entran en costos directos de producción, que debían ser de procedencia nacional.

Luego del periodo de post guerra (1975 en adelante), es que se profundiza en el ordenamiento de las economías a nivel global. En esta tarea de “ordenar” las relaciones económicas, es que se ve la necesidad del desarrollo de los países mas atrasados, a fin de que los países industrializados puedan expandir sus capitales, así como crear las condiciones de mercados necesarias para introducir sus productos. Se ve una relación reciproca: es decir, los países más pobres necesitan desarrollarse, y los países industrializados necesitan expandir capitales y mercados. En este sentido, los países centroamericanos introdujeron reformas económicas “con objeto de alentar las exportaciones y disminuir el sesgo anti-exportador asociado a la sustitución de importaciones.”24 Este proceso se ve acelerado en los años ochenta fruto de la profunda crisis que provocó el desplome del precio de los productos tradicionales de exportación, sufriendo el comercio centroamericano un fuerte deterioro, así los países del área centroamericana apuntan a la consecución de un nuevo modelo de desarrollo, que se ve acrecentado en el caso particular de Centroamérica por el desastre económico heredado por las guerras civiles en el área, y es así que: “Después de un largo periodo de proteccionismo, en los noventa los países centroamericanos adoptaron un modelo de desarrollo liderado por las exportaciones.”25

Entonces, el desarrollo de los países pasará por crear las condiciones para crear industrias y atraer la inversión extranjera; así como el fomento de las exportaciones fuera del área centroamericana. “Se reforzaron los instrumentos de política económica que se venían aplicando desde la década anterior, mientras se ponía en marcha un programa de reducción de la protección arancelaria a fin de disminuir el sesgo a favor de la sustitución de importaciones”. Esta reforma arancelaria inicia en Costa Rica en 1986 y se completa la primera fase en todos los países centroamericanos a inicios de la década de los años 90.26 Muestra de ello es que a partir de 1991, nuestro país así como los del istmo, firmantes de la Declaración de Guatemala adoptaron como pautas principales: “el libre comercio interno y externo, la apertura externa de la economía, la transformación productiva, y la mayor participación en el comercio internacional, con énfasis en el desarrollo de las exportaciones.”27 Esta expansión de las exportaciones condujo a una 24 25 IBIDEM, Pág. 146 AGOSÍN, Manuel R. y otros, “Globalización, liberalización y desarrollo humano sostenible en Nicaragua” (2000) PNUD/UNCTAD. 26 27 Estratégicos” (2000) PNUD/UNCTAD. Pág. 1

importante diversificación en todos los países, en donde se desatacan sectores de importancia económica como la maquila, así como otros productos livianos, el turismo, el camarón, las frutas, las hortalizas y las plantas ornamentales. Es decir: “(…) los países centroamericanos diversificaron exitosamente sus exportaciones hacia sectores relacionados con sus ventajas comparativas en recursos naturales y mano de obra no calificada. En consecuencia, la proporción de las exportaciones tradicionales se redujo apreciablemente en todos los países de la región.”28

Esta es la segunda generación de incentivos, que surge como reacción a los costos en términos de eficiencia de la primera (proteccionismo), y se orientó al fomento de exportaciones no tradicionales a terceros mercados. En el caso centroamericano, la CEPAL señala: “(…) en el trenio 1990-1992, en una parte significativa de la economía centroamericana se asocia la cancelación de un conjunto significativo de exoneraciones y deducciones al reforzamiento de los regímenes de fomento y las exportaciones no tradicionales.” 29

Aquí es en donde los incentivos económicos aparecen como un instrumento fundamental para alcanzar el objetivo desarrollista. GIAMPIETRO BORRÁS señala: “Las ansias y necesidades de los pueblos rezagados de acceder al desarrollo económico y social como objetivo final y trascendente (…) condujo a los Estados a idear procedimientos, arbitrios, expedientes, en fin, instrumentos tendientes a su consecución entre los cuales se encuentran los llamados incentivos o estímulos o alicientes económicos en general y los tributarios en particular.”30

Ya en esta etapa, el carácter de los incentivos, no será el de “desalentador proteccionista” que tuvieron antes de la Segunda Guerra Mundial. Toma las características y adopta la finalidad “alentadora” que en la actualidad conocemos. Este nuevo papel alentador de los incentivos, se refiere a la consecución de Inversión Extranjera Directa (IED); esta política de apertura y de creación de nuevas industrias tuvo resultados en la segunda mitad de la década pasada, así tenemos que: “La inversión extranjera aumento significativamente de 1997 a 1999, aunque se localiza principalmente en las actividades comerciales, turismo, servicios bancarios, energía, construcción y en las zonas francas industriales.”31 28 AGOSÍN, Manuel R. y MACHADO,Roberto“Pequeñas economías, grandes desafíos: Políticas económicas para el Desarrollo” (2004) BID Washington D.C., Estados Unidos de América. Pág. 45 29 30 31

3.- Reestructuración del Sistema Tributario. De las acotaciones anteriormente hechas, podemos distinguir que a través de la historia se puede asumir que ha sucedido una reestructuración cualitativa del sistema tributario.

En primera instancia, los tributos fueron exclusivamente instrumentos que procuraban ingresos al Estado a fin de solventar sus gastos. Mas tarde se añade a esta concepción la incidencia económica y aspectos sociales del país; otorgando al sistema impositivo fines desarrollista, un fin que es extra-fiscal.

Esta primera etapa en la concepción de Estado Moderno corresponde al liberalismo clásico, en la que el tributo reposaba en el principio de neutralidad, que consistía en que el reparto de las rentas debía de ser justo y económicamente útil. El carácter de “neutral” se refiere a que éste no modificaba la situación material relativa comparada de los contribuyentes. Esta posición, en los hechos se vio negada, pues los impuestos siempre producen efectos económicos. La neutralidad aseguraba que la realidad económica de un país no puede ser alterada por los impuestos, dado que los recursos obtenidos se destinan exclusivamente a sostener los servicios públicos existentes.32

La necesidad de crecimiento económico ha sido el factor de mayor influencia en la reestructuración del sistema tributario, y ambos elementos mantienen una interrelación de dependencia, pues la reestructuración se hace en pos del crecimiento, y el desarrollo a su vez dependerá en parte, de una correcta estructura impositiva.

No esta de más señalar, que la reestructuración debe partir de un conocimiento bastante acabado de la situación y la realidad del sistema impositivo de un país. Ésta exige una precisa y certera armonización, y adecuación de la realidad económica, social, institucional, de principios jurídicos, filosóficos o incluso políticos del país donde va implantarse y en la época en la cual se aplicará.

El no intervencionismo que caracterizó la concepción de Estado anteriormente, ha sido sustituido por una mayor beligerancia de éste en las relaciones económicas, sobre todo apuntando a la consecución de inversiones y formación de capitales. En la actualidad, es muy difícil que alguien mantenga aquella posición, aún los más convencidos liberales. 32 WONG ON, Op. Cit. Pág. 60 y 61

Esto lo expresa clara y coherentemente GERLOFF, quien señala: “la moderna política tributaria en la política de ordenamiento no se dirige solo a metas individuales, sino que busca, además, o aún en primer término, una estructura del sistema tributario que facilite su empleo como recurso a gran escala, de la política de coyuntura, en particular la política de ocupación plena (…) El impuesto de ordenamiento tiene su principal aplicación para dirigir la actividad económica y para influir en producción y consumo, ahorro e inversiones en magnitud y rumbo”.33

Sección III.- INSTITUCIONES EINCENTIVOS RELATIVOS AL TURISMO EN NICARAGUA

1.- Evolución Histórico-jurídico de los Incentivos a la Actividad Turística en Nicaragua. En la evolución jurídica de los incentivos como figura, analizaremos las leyes que se sucedieron en nuestra historia y que condujeron a las actuales leyes. Esta claro que podremos diferenciar varias etapas, teniendo en cuenta características propias de los ordenamientos. Tomando como premisa el carácter regulador de cada momento hemos estructurado esta evolución en etapas más o menos definidas:

1.1. Etapa de Gestión. (1936-1959) Hemos designado esta etapa como “de gestión”, dado que las leyes en este periodo estaban destinadas a crear instituciones, cuya actividad fundamental de fomento la constituyó la promoción del turismo y la proporción de los elementos indirectos para el integral desarrollo de esta actividad económica.

Lo que se procura, es descentralizar las funciones ligadas al turismo, este es el primer paso en el proceso de especialización institucional con respecto a la regulación del turismo. Estas instituciones tendrán un abanico amplio de facultades, pero podremos observar, que estas son de carácter de gestión, es decir el fin no es “crear, incentivar actividad turística”, sino promoverla, en palabras simples, hacer como una “agencia turística estatal”.

Aunque esta es la mística central de estas instituciones, podemos decir que aportan elementos indirectos al desarrollo de la actividad turística, en el sentido que deben procurar facilidades estructurales que son indispensables para dicha actividad, como buen estado de vías de acceso; capacitación a hoteles, teatros, etc. 33 GERLOFF, WILHEM “Doctrina de la economía financiera, inserto en Handbuch der Finunzwissenschaft” T II. Pág. 222 y 223. citado por GIAMPIETROBORRAS, Op. Cit, Pág. 108

A esta etapa pertenece el primer cuerpo jurídico referente a la actividad turística, el Decreto 287 del 29 de Agosto 1936. El valor es mayormente nominal, en su contenido solo plasma el interés del Gobierno, de las instituciones del Estado y de las empresas para que se “presten todas las posibilidades a todos los viajeros del interior del país como a los turistas extranjeros de transito”.34

Crea la “Junta Nacional de Turismo”, en la cual delega la responsabilidad elemental de “Formular los Estatutos, Reglamentos y Leyes y toda disposición relacionada con el éxito de esta institución”. Se observa que el legislador deja en las manos de este órgano administrativo, la enorme responsabilidad de “legislar” sobre todo lo relacionado. Es un elemento significativo, desde el punto de vista que la Junta podrá elaborar Leyes y Reglamentos, algo que es impensable en la actualidad.

El contenido del Decreto 29635, es una continuación hacia la delimitación clara de la estructuración y facultades de la “Junta Nacional de Turismo”.

Con respecto a las funciones, señala un sinnúmero que se caracterizan –como señalamos- por tener un carácter de gestión. Podemos señalar: Fomentar el turismo local o internacional, Ejecutar obras necesarias para ello, Editar publicaciones de Propaganda, Establecer Oficina General, Interesándose por que las vías de comunicación se mantengan en buen estado y que se abran otras, sometiendo a quien corresponda y por el órgano respectivo proyectos de pequeños impuesto para constituir su renta necesaria para los desarrollos de sus fines y propósitos.

Un elemento necesariamente destacable, es el establecimiento de “pequeños tributos” para el financiamiento de la Junta. Es curioso, en cuanto a que en esta etapa de gestión, el Estado no interviene directamente en el desarrollo económico de la industria turística por medio de incentivos hacendistas, crediticios o cambiarios; mas bien da la facultad de crear estos arbitrios con el fin único de mantener un órgano burocrático. 34 PRESIDENCIA DE LAREPÚBLICA DENICARAGUA, “Decreto 287: Fomento y Obras Públicas constituye la Junta Nacional de Turismo” G.D.O. # 189 del 29 de Agosto de 1936 35 16 de enero de 1937.

1.2. Etapa de Incentivos (1960-1979)

El calificativo de “incentivador” lo damos en la medida de que, el Estado, ya otorga beneficios (incentivos) directos y específicos a la creación de actividad turística. Es destacable, que no existe una línea divisoria en el tiempo, que marque un brusco cambio de pasar de gestión a la de incentivar.

El proceso tiene sus primeros vestigios en el Decreto No. 520 del 13 de septiembre de 1960, en el cual, si bien ya se otorgan beneficios tributarios, aún encontramos elementos interesantes que dejan claro que aún no se encuentra depurada en su totalidad la concepción de “facilitador” del Estado.

El Arto. 3, de este decreto señala que el Poder Ejecutivo tiene la facultad de “Ceder al inversionista previo tramite de ley, la cantidad de terreno nacional que fuese necesario para la construcción del hotel o centro de diversión, recibiendo el pago correspondiente en dinero en efectivo o en acciones de la misma inversión”36. Este texto es sumamente curioso, primero el Poder Ejecutivo puede vender propiedades territoriales que pertenezcan al Estado, en principio se evidencia que otorgaba un poder profundo de gestión patrimonial, la cual en la actualidad sería imposible por diversas normas constitucionales, y mas aún, significaría un golpe muy importante contra la soberanía municipal, la cual se ha desarrollado a través del tiempo.

Pero el aspecto mas llamativo, es que se señala, que el interesado al realizar los pago por la venta de territorios, podrá hacerlo cediendo acciones al Estado. Esto coloca al Estado en una situación sui generis, pues pasaría a ser un órgano benefactor, y a la misma vez beneficiario; esto plantea un conflicto de interese importantísimo.

Estos detalles de la ley, son los que nos obligan a pensar –como dijimos- que no se tenía aún claros el perfil que debía jugar el Estado en la creación y propiciación de la actividad turística. Por eso se trata de una ley “transicional” que es un peldaño más hacia la depuración de los incentivos para el Desarrollo como cuerpos legislativos. 36 CONGRESO NACIONAL DE LAREPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 520: Declara de Interés nacional las inversiones desde 7 millones de córdobas”. G.D.O. # 184 del 13 de Agosto de 1960. Managua, Nicaragua

Este mismo cuerpo, es novedoso al declarar de “Interés Nacional” las inversiones destinadas a crear turismo, además constituye el primer instrumento en definir, regular y reglamentar los incentivos tributarios para la inversión en el sector turístico.

Pero aunque es novedosa, todavía es muy débil en varios aspectos importantes. Resalta que al momento de definir la materia, únicamente se beneficiarán las inversiones con un monto definido (siete millones de córdobas37), y más importante aún, que será sobre las inversiones destinadas a la construcción de hoteles o centros de diversión que fomenten el turismo extranjero, no aludiendo al turismo interno.

Como vemos, no hay una movilidad o plan diferenciado para los montos de inversión. Pero lo mas limitante es que solo se refiere a la construcción de hoteles y centros de diversión, esto denota lo limitado que resultaba ser la concepción del legislador con respecto al turismo, pues solo se incentiva el alojamiento y centros de diversión, que son solo dos elementos del largo abanico de posibilidades que la actividad turística encierra. Los incentivos que esta ley otorga son de dos tipos.

Incentivos Hacendistas: Exención de Impuestos sobre el capital y sobre la Renta por 10 años a partir del día que el Ministerio de Economía declare que el hotel o centro de diversión ha entrado en operación. Exención de los impuestos directos sobre el capital en el término correspondido entre la ejecución de los trabajos y la fecha en que empiece a operar el negocio. Franquicia Aduanera y Consular para la importación en toda clase de materiales, equipos, enseres, mobiliario, maquinarias y demás artículos destinados exclusivamente a la construcción y montaje del hotel o centro de diversión y sus anexos. Con respecto a los Planes de Arbitrios de los municipios, señala que éstos se deben ajustar a esta ley y no establecer gravámenes similares a los exonerados por esta ley.

Incentivos Crediticios: Exención de la obligación de hacer depósitos previos para sus importaciones y autorizaciones para hacer uso de créditos extranjeros. 37 Aunque se señala una excepción, que cuando son áreas de “reconocido atractivo turístico”, el Ministerio de Economía puede con la aprobación del Ministerio de Hacienda, y la Junta Nacional de turismo otorgar los privilegios que esta ley concede cuando el capital a invertir sea menor de los 7 millones, pero nunca a una inversión menor a 1 millón de córdobas.

El Decreto 141138 agrega más incentivos, que son en su totalidad de carácter Crediticios. Pero no son incentivos que beneficien directamente a los inversionistas en proyectos relacionados al turismo. Se trata de incentivar indirectamente otorgando beneficios fiscales a aquellas personas que otorguen prestamos a quienes realicen los proyectos turísticos, que la ley señala taxativamente como construcción de hoteles y centros de recreación para extranjeros, o sea para aquellos inversionistas que se hayan acogido al Decreto 520.

Los beneficios a las personas o instituciones que otorguen préstamos a favor de los ejecutores de los proyectos turísticos señalados, consisten en la exención de impuestos sobre bienes mobiliarios desde el día en que se conceda el crédito y por el término mismo, no pudiendo ser mayor de 20 años.

El préstamo debe reunir 3 requisitos: primero, el interés no debe exceder el 8%, segundo, el plazo no debe ser menor de 5 años, y último, la cantidad no debe ser menor de un millón de córdobas.

El hecho de que el periodo de los prestamos sea de 5 a 20 años, intuye que la intención de la ley, aparte de incentivar los prestamos a los ejecutores, es encausar y planificar económicamente el desarrollo de la actividad turística a un mediano y largo plazo. Esta ley que complementa el Decreto 520, no significa una evolución con respecto a las limitaciones en término de materia y montos de aquel.

El Decreto 2839, en 1975, reafirma el Decreto 520, y en realidad no establece cambio alguno en lo que respecta a los incentivos al sector turismo, y la reforma va más bien enfilada, a incluir las inversiones en infraestructura hospitalaria en los beneficios ya establecidos quince años atrás para el turismo.

Curiosamente, para las inversiones hospitalarias si se establecen una diversificación montos mínimos –lo que no sucede con la inversión turística-; y los montos varían de acuerdo a la ubicación geográfica del proyecto, así establece que la mínima inversión para la construcción de hospitales es: Un millón de córdobas para el Distrito Nacional. Quinientos mil córdobas para los municipios de Chinandega, León, Masaya, Jinotepe, Diriamba, Granada, Rivas y Matagalpa. 38 CONGRESO NACIONAL DE LAREPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 1411: Exención de Impuesto sobre la Renta y Bienes Mobiliarios sobre prestamos para fomentar el Turismo” G.D.O. # 94 del 2 de Mayo de 1967. Managua, Nicaragua. 39 relativo declarar de Interés Nacional construcción de Hoteles y Centros de Diversión”. G.D.O. # 163 del 22 de julio de 1975. Managua, Nicaragua.

Cien mil córdobas para cualquier otro municipio.

Es valido resaltar, que entre los meses de mayo y junio de 1974 se llevó a cabo una misión de asistencia técnica de la división de desarrollo turístico de la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos. Esta misión emitió un sinnúmero de recomendaciones, dentro de las cuales podemos destacar dos: Sanción de una Ley de Turismo. Sanción de una Ley de Incentivos.40

Desde el Decreto 520 de 1960 hasta 1979, el desarrollo legislativo en materia de incentivos tributarios vinculados a la actividad turística no es muy acelerado. Las limitaciones del decreto de 1960 aún persistían hasta 1979 y no había señal de que se pretendiera por parte del legislador profundizar en el perfeccionamiento de una ley más moderna y especializada.

1.3. Etapa de Economía Mixta (1979-1990) En 1979, se da la caída del Régimen “Somocista” por la Revolución Popular liderada por el Frente Sandinista de Liberación Nacional. Esto supuso la creación de un nuevo orden jurídico-legal, que fue de profundo impacto, pues hubo cambio no solo de Gobierno, sino de Régimen.

El primer cuerpo legislativo relacionado con la materia es el Decreto No. 16141, en la cual se crea el Instituto Nicaragüense de Turismo como ente con autonomía. En lo que se refiere incentivos, no ofrece mayor novedad al tratarse de una ley con carácter orgánico. Si es importante resaltar que esta ley establece los conceptos básicos como el de “turista”, y mas importante aún el de “Empresa Turísticas”.

Esto es un paso importante, porque las materias consideradas como turismo eran –como ya se vio- limitadas en la época anterior. Así se define a los “Turistas” en el artículo 2342 de la ley, y define a las “Empresas Turísticas” en el artículo 29 que reza textualmente: “Artículo 29.-Se consideran Empresas Turísticas las siguientes: a) Agencias de Viajes y Operadores de Turismo nacionales o extranjeros; b) Hoteles, moteles, 40 41 OLIVAS ZÚÑIGA, Francisco José “Legislación y Estudios Turísticos” 1978. Managua, Nicaragua Pág. 09 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No 161: Ley Creadora del Instituto nicaragüense de turismo” G.D.O. # 62 del 20 de Noviembre de 1979. Managua, Nicaragua. 42 vacaciones, religión, misiones y reuniones, se traslade de un lugar a otro de la República; y b) El extranjero que con los mismos fines ingresó al país.

pensiones, y demás centros de hospedaje; c) Comedores, Restaurantes, Cafeterías y similares; d) Clubes nocturnos, discotecas y similares; e) Industrias y artesanía típica, y establecimientos comerciales dedicados al expendio de esos productos; f) Empresas y taxis de transporte turístico; g) Empresas y campamentos que exploten turística mente la caza y la pesca; h) Las empresas comerciales de información, de propaganda y de publicidad turística, e i) Cualquier otra actividad relacionada con el turismo, a juicio del Instituto.”

El Decreto No 75043 crea la Corporación de Turismo de Nicaragua (COTUR). Esto obedece al modelo de economía mixta, siendo ésta el órgano estatal encargado de administras las Empresas de Servicios Turísticos propiedad del Estado y que presten cualquier servicio comprendido en las Actividades Turísticas ya señaladas en el Decreto No 161.

Esta ley no aborda o define incentivos para la actividad turística, sobre todo porque es el Estado quien monopoliza el ejercicio de las actividades productivas. Las empresas cuyo giro productivo se enmarca en el turismo, y que pasaron al control estatal, son puestas a la orden de la COTUR la que se encargará de supervisar y procurar su correcta productividad.

El análisis de los postulados de esta ley son importantes, en tanto, expresan claramente el carácter de “economía mixta” del Gobierno de la Junta de Reconstrucción Nacional. La COTUR posee funciones de distintas naturaleza, dentro de estas hay unas que denotan un carácter de “incentivadota” de la industria turística, pero una industria que surge desde el Estado, bajo el control y tutela del mismo.

Del artículo 3 que reza taxativamente sus atribuciones, podemos destacar: 1.3.1 De Gestión Administrativa: Dirigir y administrar las Empresas y Servicios Turísticos que le son asignados por el Estado o que creare ella misma; (inc. a)

Arrendar o adquirir inmuebles que se dediquen o vayan a ser destinados a la expansión o instalación de empresas hoteleras y servicios turísticos, también podrá adquirir en cualquier forma que crea conveniente, equipos, maquinarias, utensilios, derechos y demás bienes que se relacionen y contribuyan 43 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No.750: Ley Creadora de la Corporación de Turismo de Nicaragua”. G.D.O. # 152 del 10 de julio del 1981. Managua, Nicaragua.

al desarrollo de estas empresas, y podrá asimismo, alquilarlos, venderlos o cederlos a personas o empresas de carácter privado dentro del giro ordinario de operaciones de La Corporación; (inc. i)

Colaborar con el Instituto Nicaragüense de Turismo para establecer, dirigir, mantener o patrocinar servicios que estén destinados a la promoción, estudio y divulgación de cuestiones relacionadas con la empresa hotelera y demás servicios turísticos. Podrá, asimismo, financiar o colaborar en la creación de establecimiento o escuelas para el aprendizaje, capacitación y estudios técnicos del personal de empresas hoteleras y afines; (inc. j)

1.3.2 De Gestión Financiera. Contratar empréstitos ya sean procedentes del Sistema Financiero Nacional o de fuentes extranjeras, de acuerdo a las normas dictadas por el Gobierno Central, pudiendo otorgar toda clase de garantías sobre los bienes de su propiedad, para la enajenación o gravamen de los inmuebles se necesitará autorización de INTURISMO; (inc. b)

Conceder a las Empresas bajo su administración, préstamos con fondos propios y/o provenientes de préstamos del Sistema Financiero Nacional o Extranjero de acuerdo con las decisiones de la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional; (inc. c)

Gestionar créditos, donaciones y asistencia técnica para el desarrollo de las Empresas bajo su administración; (inc. d)

Actuar como fiduciario; (inc. f)

Si bien no se tratan de incentivos tributarios, las Empresas del Estado, a través la COTUR, poseían un sinnúmero de posibilidades que podrían clasificarse como incentivos crediticios que se comprenden en los incisos b, c, d y f del citado artículo. En dichos incisos, la COTUR que es un ente estatal como lo señala el artículo 144de esta ley, puede contribuir con prestamos a las Empresas que se encuentran bajo su supervisión, 44 “Artículo 1.- Crease la Corporación de Turismo de Nicaragua, que se podrá designar con la sigla COTUR, y para los efectos de esta Ley también se le podrá designar «La Corporación», adscrita al Instituto Nicaragüense de Turismo, de duración indefinida, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Estará destinada al fomento y desarrollo de Empresas de Servicio Turístico que le sean dadas en administración, así como las de igual naturaleza que constituya y organice.”

es la máxima expresión del modelo de Economía Mixta, en donde el Estado le presta a Empresas que le pertenecen y que cuyo giro en una actividad económica en donde conviven con empresas de carácter privado o cooperativo. La COTUR, poseía atribuciones que apuntaban también al correcto funcionamiento de este modelo económico mixto, el inciso e) del mismo artículo 3 señala: “Constituir nuevas sociedades que favorezcan el desarrollo de la industria turística del país, ya sean con la sola participación de La Corporación o por medio de Empresas mixtas;”. Por otro lado el inciso k) reza: “Adquirir o suscribir acciones, bonos, obligaciones y todo título público o privado que favorezca el desarrollo de sus Empresas;”.

Incentivos tributarios no se encuentran en esta ley, es mas el artículo 1045 deja claramente expresado que la COTUR es un sujeto tributario común. De este enunciado se desprende que ni siquiera las mismas empresas estatales eran beneficiarias con mayores exoneraciones fiscales que las concedidas desde 1960.

Estos incisos dejan clara la posibilidad de que en una misma empresa exista capital Estatal y privado, esto por dos vías, la primera que la COTUR forme nuevas empresas en las cuales se permite por ley que estas tengan carácter “mixto”. Y por otro lado, que se emita de las Empresas Estatales existentes acciones, o cualquier otro título público, títulos que son susceptibles a ser adquiridos en el mercado accionario por cualquiera que quisiera participar en las empresas estatales.

Aún con estas últimas dos posibilidades, el ejercicio de la actividad turística por personas naturales o jurídicas ajenas al Estado mismo, no constituye un tema de relevancia para las autoridades rectoras del turismo, sino hasta Agosto de 1981.

Es este mes que se publica el Reglamento de las Empresas y Actividades Turísticas de Nicaragua46, en este se define minuciosamente lo que se entiende por actividades turísticas, y mas aún profundiza en la definición especifica de cada una de éstas. Este decreto refuerza el control monolítico del Estado sobre la actividad turística, pues enumera las funciones rectoras que tendrá el INTUR sobre las empresas (públicas o privadas). 45 Artículo 10.-Los excedentes que resulten del desarrollo de las actividades de La Corporación después del cumplimiento de sus obligaciones financieras y de las fiscales que le corresponden como sujeto tributario común, serán asignados por la Junta de Gobierno de reconstrucción Nacional, de acuerdo con los lineamientos de la política socioeconómica y fiscal del Gobierno. 46 19 de agosto de 1982. Managua, Nicaragua.

No otorga incentivo de alguna clase, aunque dentro de las funciones del INTUR tímidamente se establece algún carácter de “gestión” para aportar al desarrollo de dichas empresas, esto se expresa en el artículo 13, incisos J) y K), que señalan: “Artículo 13.- Sin perjuicio de las atribuciones administrativas sobre materias específicas que guarden relación con el turismo, es competencia del Instituto Nicaragüense de Turismo: j) Brindarles protección, otorgarles asistencia técnica e incluirlas en su promoción y publicidad, de acuerdo con sus posibilidades, y k) Recomendar medidas de fomento y protección para ellas ante otros organismos.” En los decretos y leyes analizados, no se encuentra aún vestigio alguno del otorgamiento de incentivos a la actividad turística, solo pequeñas atribuciones de gestión administrativa del órgano rector a favor de las empresas que se encuentran en este campo económico.

Aún así, existió un cuerpo legislativo que rescata la política de incentivos a la actividad turística. El Decreto Ejecutivo 98247, en su único artículo señala: “Artículo 1.-Las atribuciones y funciones que el Decreto No.520 del 5 de agosto de 1960, publicado en "La Gaceta", Diario Oficial, No.184 del 13 de agosto de 1960 y sus reformas, le confiere al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, se entenderá que corresponde ejercerlas al Instituto Nicaragüense de Turismo.”

Aunque se trata de una enunciación breve, se puede deducir de este texto, que legislativamente existió en esta etapa, una regulación sobre los incentivos fiscales; aunque el modelo económico imperante hizo imposible su existencia y desarrollo en los hechos, constituyendo un estancamiento cualitativo y cuantitativo en la materia.

1.4. Etapa Actual (1991-Actualidad) Con el triunfo electoral de la derecha agrupada en la UNO (Unión Nacional Opositora) encabezada por Violeta Barrios de Chamorro, se da un cambio de régimen en nuestro país, en donde después de 10 años del proyecto revolucionario de economía mixta, se vuelve a los principios del capitalismo burgués clásico, restituyéndose el libre mercado y la propiedad privada como expresión máxima de la libertad de comercio.

Se da una etapa de transición muy importante entre el saliente gobierno sandinista y el nuevo gobierno “democrático”, por ello es que las reformas institucionales son hechas en etapas lentas y procurando no dar un salto brusco que tensara mas las relaciones socio-económicas que se encontraban en un proceso de normalización difícil y tormentoso. 47 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No. 982: Atribuciones del Decreto 520 del 5 de Agosto de 1960 y sus reformas se lo confieren a INTURISMO”. G.D.O. # 54 del 6 de marzo de 1982. Managua, Nicaragua.

Se publican varios decretos que tienen que ver con la reorganización de la estructura estatal rectora de la actividad turística, es el caso del Decreto 16-9148 y el Decreto 21-9149, que solo reforman atribuciones mínimas en el funcionamiento del INTUR, y que aún con el nuevo régimen político, no constituyen aún un intento por legislar a favor de los incentivos económicos a la actividad turística.

Los grandes cambios y la reorganización de los poderes del Estado son pausados, tocan al turismo hasta 1993, con la publicación del Decreto 1-9350 y donde se crea el Ministerio de Turismo, el cual se plantea sea el sustituto y heredero del INTUR51. El INTUR por medio del Decreto No. 982, poseía las atribuciones que otorgaba a su vez el Decreto 520 y su reforma de 1975; esta inclusión y la no derogación expresa de este decreto (520) deja viva en la legislación nicaragüense la figura de los incentivos a la inversión en la construcción de hoteles y centros de recreación, obviamente con un atraso significativo, pues en 1993 se posee una ley de 1960.

La ley creadora del Ministerio en sí, no amplia sobre los incentivos, pero si le otorga a ciertas facultades, que instruyen un primer paso en la evolución legislativa hacia la inclusión y refinamiento de la figura de los incentivos fiscales en las leyes nacionales.

En las atribuciones que se le da al Ministerio de Turismo, se destaca los siguientes incisos: “2) Fomentar y estimular la inversión de capital nicaragüense o procedente del extranjero en empresas de servicios turísticos, así como promover su financiamiento actuando como facilitador. Para estos propósitos podrá evaluar y opinar sobre la conveniencia de la ejecución de determinados proyectos turísticos. (……) 5) Proponer a la Presidencia de la República la reformas legislativas y fiscales pertinentes, y velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones relativas al turismo, ejerciendo las acciones 48 PRESIDENCIA DE LAREPÚBLICA DE NICARAGUA,“Decreto 16-91: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo” G.D.O. # 63 del 9 de abril de 1991. Managua, Nicaragua. 49 Turismo.” G.D.O. # 100 del 3 de junio de 1991. Managua, Nicaragua. 50 G.D.O. # 6 del 9 de enero de 1993. Managua, Nicaragua. 51 de la República, así como las anteriormente asignadas al Instituto Nicaragüense de Turismo en lo que fueren conducentes, para mientras se emite la correspondiente Ley Orgánica del nuevo Ministerio de Turismo.”

que le competan. (……) 10) Establecer dentro y fuera del país delegaciones que promuevan la industria turística nacional.”52

El carácter de facilitador del Ministerio es establecido taxativamente, también, intrínsicamente se le dota de un carácter de “gestor” en la promoción de la industria turística a nivel nacional e internacional.

La primera ley que contempla y rescata los incentivos para la actividad turística es la Ley 25753, la cual es la primera y más profunda reforma al régimen fiscal que pervivía desde la década de 1980 y aún antes. El objetivo de la ley es reformar y modernizar la Ley Tributaria Común (1962), la Ley de Impuesto sobre la Renta (1976), la Ley del Impuesto General al Valor (1984) y al Decreto 23-94 de Impuesto Específico de Consumo (1994).

Esta ley viene a ampliar los incentivos fiscales establecidos en el Decreto 520 y sus reformas de 1975. La principal novedad es que ahora brinda incentivos a una sub-actividad turística que no gozaba de los beneficios: la inversión en restaurantes.

El artículo 37 de esta ley establece que las inversiones en restaurantes estarán sujetas a las disposiciones consignadas en los artículos 13 y 14 del mismo cuerpo legislativo. Artículos que se refieren al “Régimen tributario de las inversiones hospitalarias”.

El artículo 13, por su parte establece los beneficios fiscales de acuerdo a la inversión mínima del proyecto. Encontramos otro rasgo muy importante, que es la diferenciación de los montos mínimos de acuerdo al área geográfica en la cual se pretenda invertir, lo cual no era comprendido por el Decreto 520 que establecía un monto mínimo de siete millones de córdobas únicamente.

Así tenemos que la inversión mínima según la nueva ley es: Cinco millones de córdobas, en los departamentos de Chinandega, León, Managua, Masaya, Carazo Granada y Rivas; Dos millones de córdobas, en las Regiones Autónomas del Atlántico; Tres millones de córdobas, en el resto del país. 52 53 Artículo 4. ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley 257: Ley de Justicia Tributaria y Comercial” G.D.O. # 106 del 6 de junio de 1997. Managua, Nicaragua.

Y los beneficios que la ley contiene son: Incentivos Hacendistas son la exención permanente de: oDerechos Arancelarios a la Importación (DAI), oArancel Temporal de Protección (ATO), oImpuesto Específico de Consumo (IEC) oImpuesto General al Valor (IGV) de los bienes necesarios para su construcción, equipamiento y puesta en funcionamiento, conforme a programa anual público, previamente aprobado por el Ministerio de Salud y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. oAsimismo, estarán exentos del Impuesto General al Valor (IGV), Ley de Justicia Tributaria y Comercial las compras locales de bienes incluidos en el Programa Anual Público y los servicios de construcción correspondientes. Los incentivos son de varios tipos, aún así, es destacable que no hay exenciones en el impuesto sobre la renta. Es lógico ya que las inversiones en restaurantes están sometidas al “Régimen Fiscal de Inversiones Hospitalarias”, y este beneficio no se les otorga por esta Ley a los Hospitales, pues el pago del IR para estas instituciones –hospitales- esta regulado en otros cuerpos legislativos de carácter fiscal. Sí, se establece una exención al impuesto sobre la Renta a los Restaurante, cuando la inversión mínima sea de cincuenta millones de córdobas. Y el monto y periodo de los beneficios serán los mismos otorgados a las inversiones hoteleras equivalente a siete millones de córdobas que contempla el Decreto 520 de 1960. La supervivencia de los incentivos creados desde 1960 en el Decreto 520, queda plasmado taxativamente en este mismo cuerpo normativo, cuando en el numeral 17 del artículo 30 señala: “Artículo 30.-Deróganse [sic] todas las disposiciones legales que otorguen exenciones o exoneraciones, exceptuándose las siguientes: 17)Las contenidas en el Decreto Legislativo No. 520 del 5 de agosto de 1960 y sus reformas, sobre Inversiones Hoteleras, Centros de Diversión y Hospitales, excepto en lo referente a inversiones hospitalarias (…)” El imperio del Decreto 520 duró en el tiempo mas de 35 años, pues no fue sino hasta la promulgación de la Ley 306 “Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua”, la cual es el centro de el presente estudio y que se abordará en un capítulo especial.

2.- Evolución de las instituciones rectoras del turismo en Nicaragua Habiendo analizado la evolución de los incentivos en la legislación nacional a través de la historia, es necesario analizar sincrónicamente como se han formando y sustituidas en el tiempo las instituciones estatales dirigidas a monitorear y rectorar la actividad turística. La primera institución que por ley fue “especializada” en el monitoreo de la actividad turística, fue la creada por el Decreto 287 en 1936. Este decreto crea la Junta Nacional de Turismo (JNT). Obviamente por ser la primera institución de su clase no se encontraba tan perfeccionadas sus facultades y organización. Su estructura orgánica estaba compuesta por un presidente, un vicepresidente, un secretario general, un tesorero, 2 vocales y 3 asistentes de directores. Los nombramientos en estos cargos eran realizados por el Secretario de Fomento y Obras Públicas, por lo que se desprende que estaban subordinados orgánicamente a esta Secretaría, pues la organización del Poder Ejecutivo era por Ministerios o Secretarios de Estado. Dentro de las facultades de la JNT estaba formular los estatutos, reglamentos, leyes y toda disposición relacionada con el éxito de esta institución del Estado. El Decreto 296 de 1937 reforma la composición de la JNT, ahora sus miembros serán “Directores Asistentes”, tendrán representantes en las diferentes ciudades e incluso en el exterior; así también podrán incorporarse a la Junta los llamados Miembros Honorables. Es novedosa en cuanto a la regulación expresa de las instancias de funcionamiento. Destaca que establece el periodo de funcionamiento de la Junta, de igual forma lo indefinido del periodo del ejercicio de sus miembros (2 años), la regularidad de las sesiones (2 veces por mes), el quórum de sesiones (la mitad mas uno), el quórum para tomar resoluciones (la mitad mas uno de los presentes), etc. Señala que el Oficial Mayor será electo por los miembros de la junta por mayoría de votos. Dota de facultades administrativas a sus autoridades, sobre todo, cumplir y hacer cumplir las resoluciones tomadas por la misma Junta; más importante vemos que en este cuerpo legal un origen de lo que mas adelante será la autonomía patrimonial, ya que la Junta puede gestionar títulos de bienes que ésta adquiere, así como autorizar pagos y planillas. En este mismo sentido, este cuerpo señala como función del Tesorero en

el artículo 10: “Hacer colecta de todos los fondos que corresponden a la Junta, lo mismo que los arbitrios establecidos o por establecerse”.

Este decreto ya define en su artículo 14, que la JNT tiene carácter de “Persona Jurídica”, además que goza por la misma ley (Art. 15) de franquicia postal, telegráfica y telefónica.

Por medio del Decreto 520 de 1960, se establecen, como lo mencionamos anteriormente los primeros incentivos a la inversión turística, en el mismo se le asignaba al Ministerio de Economía la potestad de otorgar o no los beneficios, dejando a la JNT, sin mayores facultades.

El procedimiento establecido comprendía la necesidad de presentar una solicitud en donde se detallaran los pormenores y detalles del proyecto para que el Ministerio de Economía en un máximo de 30 días emitiera una resolución. En caso de que se determinara que el proyecto cumple los requisitos de ley, es el Ministerio de Hacienda quien ejerce el control sobre los beneficios que este decreto estipula, así como el encargado de imponer las sanciones que le faculta la “Ley de Protección y Estímulo al Desarrollo Industrial”.

La única nueva función que por medio de esta ley se le da a la JNT, es la obligación que tiene el Ministerio de Economía de consultar a dicha junta, al momento de autorizar proyectos en zonas de reconocido atractivo turístico, y particularmente cuando se trate de inversiones que aún siendo inferiores al monto mínimo legal (7 millones de córdobas) para ser beneficiarios; sean mayores a un millón de córdobas.

En al año 1966, el Decreto 10354 reforma sustancialmente la JNT cambia su denominación, y ahora pasa a ser la Dirección General de Turismo de Nicaragua (DGT) y por ley es adscrita al Ministerio de Economía.

El Decreto 13855 de 1967, deroga todos los decretos anteriores (287, 296 y 103). Ratifica la intención del Decreto 103 –ya derogado- y crea la Dirección General de Turismo, adscrita siempre al Ministerio de Economía. 54 PRESIDENCIA DE LAREPÚBLICA DENICARAGUA. “Decreto 103” G.D.O. # 67 del 22 de Noviembre de 1966. Managua, Nicaragua. 55 Economía bajo la denominación Dirección General de Turismo” G.D.O. # 92 del 2 de mayo de 1967.

En él se señala expresamente, que la Junta Nacional de Turismo cesa de sus funciones y hace entrega a la DGT los bienes muebles y enseres existentes bajo inventario. Este cuerpo no señala las atribuciones y composición de la DGT, señalando que será atribución del Ministerio de Economía fijarlas por los Reglamentos convenientes. La DGT no sufrió mayor desarrollo, y su carácter en realidad rayaba en ser nominal, pues aunque desde 1960, el Decreto 520 establece los primeros incentivos para la inversión en actividades turísticas, este decreto no otorga facultades a los órganos rectores del turismo; la JNT en su tiempo o la misma DGT creada con posterioridad. Tanto el citado Decreto 520, como el Decreto 28 que regularon los incentivos a la industria turística, no atribuyen a estos órganos ninguna función activa que esté ligada directamente al otorgamiento, supervisión o regulación de los beneficios fijados por dichos decretos. El Decreto 161 crea un órgano rector de la actividad turística, que es el primero en establecer un perfil detallado y minucioso acerca de sus funciones, atribuciones y estructura administrativa. Por medio de este decreto se crea el “Instituto Nicaragüense de Turismo”, al cual atribuye personalidad jurídica, patrimonio propio y será capaz de contraer derechos y obligaciones; de igual manera lo declara como el sucesor de la Dirección General de Turismo. Los objetivos del Instituto son clasificadas en cuatro categorías: Políticas, Económicas, Sociales y Culturales. El mismo decreto señala 17 atribuciones específicas para el Instituto, dentro de las cuales se encuentran las dirigidas a la gestión (informativa y financiera) para el desarrollo de la industria turística; igualmente las necesarias para la conservación del patrimonio turístico. Pero las más propias de esta época, son aquellas que destacan el control del Estado sobre las actividades, y que en el caso del turismo, son atribuciones referida a la regularización de los precios y tarifas por los servicios que presten las Empresas Turísticas. Un elemento indispensable para el buen funcionamiento de los órganos, es el patrimonio con que estos cuenten y las fuentes para financiar sus actividades. En este sentido este Decreto es el primero que define cuales serán las fuentes de ingresos del Instituto. Se mencionan las fuentes comunes de todos los demás órganos de aparato estatal (asignación presupuestaria; ingresos por arrendamientos, multas y sanciones; aportaciones de capital del estado, etc.); pero también se contemplan fuentes de ingresos que son intrínsecas

a la actividad turística como tal. Encontramos que el Instituto tiene derecho a un porcentaje de los ingresos provenientes de los impuestos existentes por servicio de hospedaje y alimentación y otros centros similares de expendio de bebidas y comidas; así como de los ingresos provenientes de la expedición de la Tarjeta de Turismo, y el ingreso proveniente del servicio sobre expediciones de pasajes o boletos aéreos para viajar al exterior. De igual manera, el ingreso correspondiente al producto de una o más emisiones de sellos postales alusivos al turismo. Esta innovación es importante, ya que las leyes que creaban y regulaban las antiguas instituciones antes del presente Decreto, establecían que aquellas contaban con patrimonio propio y que incluso podían crear pequeños arbitrios (Decreto 296) para su mantenimiento; pero no establecían tan detallada y taxativamente las fuentes de financiamiento como se hace en este cuerpo legislativo. Otro salto cualitativo en las instituciones rectoras del turismo que este Decreto marca, es con respecto a los beneficios que se le concede al Instituto de parte del Estado a fin de que se desenvuelva en las condiciones más óptimas de trabajo. Con anterioridad eran beneficios que se limitaban a concesiones como franquicia postal, telegráfica y telefónica; este cuerpo legislativo agrega muchos beneficios mas a parte de los ya concedidos históricamente; como la exoneración de los requisitos de licitación pública y privada para la contratación de publicidad en cualquier medio de comunicación nacional e internacional estableciendo un proceso de pago propio; la facultad de utilizar los bienes y servicios nacionales de uso público, sin pago de indemnización, tasas o contribuciones, exceptuando el pago de los servicios de agua, luz y teléfono; y por último, atribuye el carácter de inembargable a los bienes muebles e inmuebles del Instituto. El Instituto no sólo goza de novedosas atribuciones y beneficios, también se le asignan obligaciones que enfatizan el carácter funcional del instituto. Tenemos que es obligación por la ley que el Instituto, publique sus Estados Financieros en el Diario Oficial "La Gaceta", cada semestre. Así como una Memoria Anual (finanzas del instituto, exposición de las principales actividades relativas al turismo, logros económicos de la actividad turística, etc.) que informe de su situación económica y las labores realizadas durante el año. El decreto de igual forma señala las funciones del Director del Instituto que son variadas y de diversa categorías. También se constituye el Consejo Asesor del Instituto, el cual es un consejo multidisciplinarlo que conformado por un miembro designado por los varios de los Ministerios del Estado (Ministerio del

Interior, Exterior, Cultura, Planificación, Industria y Comercio, etc.) así como los demás que el Director considere pertinente incluir en dicho órgano.

El último elemento de relevancia que este decreto contiene, es que se faculta al Instituto a crear sus propio Reglamento, pero contando con la aprobación del Poder Ejecutivo.

En los años sucesivos a la publicación de esta ley, se publicaron una variedad de Decretos en las que se modificaron superficialmente algunos detalles de la ley original. El Decreto 62656, modifica