Problemática e implicaciones jurídicas por la inadecuada aplicación de técnica legislativa en la ley del impuesto sobre la renta

2. Análisis de la técnica legislativa
3. Técnica legislativa en el Derecho Fiscal
4. Problemática por la inadecuada aplicación de técnica legislativa en la ley del impuesto sobre la renta
5. Implicaciones jurídicas en la interpretación de leyes fiscales
6. Conclusiones generales
7. Referencias documentales

INTRODUCCIÓN

Las conductas de los hombres que conviven en sociedad son reguladas en su mayoría por reglas de conducta, es decir por leyes, una nación que se ocupa en mejorar la calidad de sus leyes es una nación que avanza en muchos aspectos.

En México, existe la dificultad en entender, interpretar y aplicar correctamente la mayoría de las disposiciones que contienen las leyes fiscales, pues muchos profesionistas como los abogados y contadores, al estudiar alguna ley para consultar el tratamiento de un acto o situación de la que es objeto esa ley, lejos de obtener una interpretación o entendimiento fácil y claro para la correcta aplicación de la disposición, sucede lo contrario; incluso, en muchas ocasiones surgen confusiones con las propias autoridades fiscales, ya que, cuando se les consulta en sus diversas dependencias sobre cierta situación jurídica, emiten a los contribuyentes respuestas y criterios diferentes para esa misma consulta; También es palpable que, en las diversas legislaciones y no únicamente en la fiscal, han sido superadas por el avance tecnológico y por consecuencia, por las nuevas formas de delinquir, quedando atrás en el legislar dichas situaciones.

Por lo mencionado, ¿Cómo enfrenta el legislador el problema de la inadecuada aplicación de la técnica legislativa en las normas tributarias, el avance de la tecnología, y como evita quedar superado en el intento de legislar frente a una sociedad que se ve confundida en la interpretación de las normas y además, invadida por nuevas formas de comunicación y nuevos estándares internacionales en materia de tecnológica?

Las investigaciones centradas en las actividades del Congreso Federal Mexicano, son escasas, y lo han hecho mas en relación con el resultado final de dichas actividades (estudiar normas y disposiciones que se dictan), que sobre la forma en que se realizan. Por lo que los estudios de técnica legislativa, han estado prácticamente alejados del interés de la doctrina nacional; olvidándose que, de la construcción de los textos legales se ocupa precisamente la técnica legislativa, y el creador de la norma es quien las integra en su texto.

Luego entonces, interpretar una norma jurídica significa esclarecer su verdadero sentido y alcance, sin embargo, para estar en condiciones de ello, es necesario que el mismo texto legal que se construya sea entendible, que radica en que se exprese en un lenguaje sencillo, sin tecnicismos, teniendo coherencia en sus párrafos e ideas, etc., tomando en cuenta al destinatario final de la norma.

El desinterés en estudiar sobre las funciones del Congreso mexicano, se da y se ha dado en el entorno político, y también en el área de estudios estrictamente jurídicos. Lo anterior, complica la seguridad jurídica de los contribuyentes y trastoca las finanzas del gobierno, ya que los ciudadanos que contribuyen vía impuestos y contribuciones al gasto publico, se les dificulta el cumplimiento de contribuir, al no ser claras y concisas las normas que lo obligan, afectando así, a la recaudación de contribuciones.

En consecuencia, el gobierno no recauda oportuna y correctamente los ingresos por contribuciones presupuestadas en la ley de ingresos, e inicia la labor de recuperación de adeudos por omisiones y diferencias detectadas, a través del envío de requerimientos y los procedimientos administrativos de ejecución, lo que provoca a que se generen contrataciones de mas personal para lanzar auditorias masivas sobre las empresas, lo que representa una gran suma de dinero invertido en esas diligencias.

Por su parte, los contribuyentes hacen valer sus medios de defensa a través de recursos y amparos, desencadenándose entonces una ola de litigios entre autoridad fiscal y contribuyentes, en donde los resultados de dichos litigios en su mayoría son ganados por los últimos, según cifras y datos que maneja la prensa nacional y la propia S.H.C.P. quedando para la autoridad solo gastos, perdida de tiempo y sin los recursos que pretendía, en tanto que el contribuyente, también queda con secuelas de desgaste físico y mental, y con el temor de que la autoridad lo estará vigilando y acosando mas de cerca, aunado al desembolso económico por el costo de los abogados.

Y por otro lado, en referencia al avance tecnológico, la informática y los sistemas computacionales, son actualmente indispensables en todos los procesos existentes en el comportamiento humano, educativo, social y económico; y que las computadoras así como el Internet, son un invento que no contando con más de 50 años, han ingresado a nuestras vidas en todos los campos, cada vez con mejores aplicaciones lógicas y mejoras en soporte físico; este suceso, ha ocasionado desfase en la interrelación con las leyes que nos rigen.

Muchos países a la vanguardia de las nuevas tecnologías, han avanzado en un proceso hasta llegar al liderazgo en materia tecnológica y en el uso de nuevas tecnologías en favor del desarrollo de la sociedad en general, México no ha sido la excepción, sin embargo, no se han adecuado totalmente los marcos regulatorios a la realidad tecnológica existente.

El avance de la tecnología afrenta, ávida de nuevos escenarios y plantea nuevos desafíos; el derecho no es ajeno a ello. De hecho en México existen desafíos en la técnica de crear y hacer leyes, ya que la mayoría de estas no consideran adecuadamente la realidad social, cultural, jurídica y económica que vivimos. Por lo que, existe desconocimiento de los avances en tecnologías de la información y los efectos mediatos e inmediatos, surgen nuevas formas de criminalidad y presión del legislador por emitir iniciativas legislativas que resuelvan problemas inmediatos derivados del avance tecnológico, nuevas formas de comercio e intermediación con asistencia de las tecnologías de la información, legislación ambigua y confusa que favorece a sectores con fines de lucro, quebrantando la relación Gobierno – Ciudadano, falta de asistencia de investigación jurídica especializada a favor de un ejercicio legislativo responsable.

La problemática mencionada, y la naturaleza misma del ser humano, de querer siempre conocer y aprender más, me inducen a llevar a cabo esta investigación. Aunado al querer formar parte de la evolución de nuestra sociedad hacia esa meta de construir una ciudad basada en el conocimiento; ya que en una ciudad así, requiere que cada hombre y cada mujer tengan la mejor preparación en todos los órdenes de la vida; y este seria mi granito de arena.

La realización de este trabajo se enfoca en el estudio de la técnica legislativa y su inadecuada aplicación en la Ley del Impuesto sobre la Renta, en donde se determinara la problemática y las implicaciones jurídicas; Pues es frecuente que al consultar esta ley surgen en muchos de sus párrafos las dudas y malas interpretaciones; por lo que tales situaciones sin duda llaman la atención.

En México, la investigación de la técnica legislativa no es abundante, a diferencia de países como Argentina, Brasil, Italia, España y Venezuela, entre otros, donde la han estudiado a fondo varios autores, por lo que gran parte de las fuentes de información bibliográficas y documentales que se emplean provienen de esos países; por ello, la investigación propuesta puede considerarse conveniente y acertada. Si no se realiza el estudio adecuado de esta figura, existe el riesgo de cometer violaciones a los principios jurídicos de las contribuciones y por consecuencia a las garantías individuales de los contribuyentes.

Este estudio es útil para los profesionistas dedicados a la materia fiscal, principalmente contadores públicos y abogados, que continuamente son los encargados de interpretar y aplicar las leyes en sus actividades profesionales.

Esta investigación se limita a estudiar la técnica legislativa en la ley del impuesto sobre la renta; con ello, se busca proporcionar el conocimiento de esta figura para distinguirla en las normas tributarias, conocer sus alcances, limitaciones, efectos y considerarla como elemento para crear y elaborar adecuadamente las leyes fiscales, para conocer su verdadero sentido y que a través de un buen producto interpretativo, finalmente alcancen su debida eficacia y por consiguiente, a través de las contribuciones, se realicen y se alcancen los objetivos de progreso y bienestar que necesita obtener el país.

Siendo la técnica legislativa figura recurrente del legislador fiscal, para solucionar problemas de redacción de las disposiciones a la realidad, que en ocasiones pueden imponer obligaciones a los particulares, representa un problema; por lo que es necesario estudiarla e investigarla a profundidad para señalar su alcance en el derecho fiscal así como sus efectos en la interpretación de las leyes fiscales.

El objeto de estudio es, determinar los problemas, implicaciones jurídicas y consecuencias legales de la carencia de técnica legislativa en la LISR y sus efectos en el análisis e interpretación.

Los objetivos particulares de la investigación son los siguientes:

(a) Analizar el concepto de técnica legislativa; (b) Revisar la relación de la técnica legislativa aplicada en la elaboración de las leyes fiscales con los principios jurídicos que rigen la materia fiscal establecidos en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Mexicana; (c) Determinar si la técnica legislativa aplicada adecuadamente en las leyes fiscales es solución contra la evasión y elusión fiscal; (d) Justificar el uso de la técnica legislativa en la legislación fiscal mexicana; (e) Determinar los efectos que tiene la aplicación de técnica legislativa en el análisis e interpretación de las leyes fiscales.

El enfoque de este estudio es cualitativo, porque se investiga una figura del Derecho (técnica legislativa), con el objetivo de determinar los efectos que tienen al analizar e interpretar leyes fiscales, lo que involucra la recolección, análisis e interpretación de datos cualitativos, propios de disciplinas humanísticas y sociales como el Derecho, descartando un enfoque cuantitativo propio de las ciencias exactas, en virtud de que no se utilizarán datos y análisis estadísticos ni mediciones numéricas.En principio, el alcance de este estudio es de tipo exploratorio, porque en México son pocas las investigaciones realizadas a la técnica legislativa, particularmente las investigaciones en México casi no existen, al menos fue lo percibido en la recopilación de libros y fuentes bibliográficas, porque las más destacadas y directamente coherentes con los temas de la investigación surgen del extranjero.

Posteriormente, el estudio es de carácter correlacional porque una vez analizado el concepto de técnica legislativa se relaciona con el análisis e interpretación de las leyes fiscales, para señalar los efectos que tienen en dichos procedimientos.El estudio señala los efectos que pueden tener la técnica legislativa en el análisis e interpretación de leyes fiscales, por lo que no se establece propiamente una hipótesis o una teoría concretamente.

Se utiliza el método deductivo, porque se parte de apuntes y premisas generales como, los conceptos de técnica legislativa en lo general, para llegar al campo del derecho tributario, en particular.

Se estudia también el análisis y la síntesis del concepto, es decir, se descompone en todos sus elementos para examinar las características que lo integran para que lleven a determinar sus efectos en el análisis e interpretación de las leyes fiscales.

Primeramente, se define el concepto de técnica legislativa. Para ello, se parte de sus raíces etimológicas y antecedentes, y de los datos que ofrecen los diccionarios comunes, para conocer que es en general.

Una vez definido el concepto en lo general, se ubica su definición en el campo de la ciencia del Derecho, iniciando con las opiniones y definiciones que brinda la doctrina y continuando con las contenidas en los diccionarios especializados.

CAPITULO 1

ANÁLISIS DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

La importancia del contenido de éste capítulo se da, en virtud de que se analiza la función que desempeña la técnica legislativa en el campo del Derecho en general y tributario en particular, partiendo de su precisión conceptual, iniciando con la técnica legislativa en lo general hasta llegar a su concepto legal, y el análisis de los elementos concurrentes para que se verifique la existencia la técnica legislativa en los ordenamientos legales.

1. Raíz etimológica y concepto.

El vocablo "técnica" proviene del latín technĭcus y este del griego tékne, relativo a las aplicaciones, procedimientos y recursos de que se sirven las ciencias y las artes, es decir, pericia o habilidad para usar de esos procedimientos y recursos. De lo anterior, se observa que de sus propias raíces, técnica significa, la habilidad y conocimientos especiales de una ciencia o arte que posee una persona para ejecutar cualquier cosa o para conseguir algo.

En cuanto a la palabra "Legislativa", proviene de "legis", es decir, referido a la ley. Significa el derecho o potestad de hacer leyes (de legislar), relativo a las normas en sentido amplio, a las leyes en conjunto.

En terminos similares, y aludiendo a la referencia etimológica, García Maynes dice que "Una técnica, es una aplicación adecuada de medios para el logro de propósitos artísticos. Pero como la adecuación a que se alude supone el conocimiento de la eficacia de los procedimientos empleados y tal conocimiento es de orden científico, toda técnica genuina debe hallarse iluminada por las luces de la ciencia". También agrega, "si aplicamos la noción al caso especial del derecho, podremos decir que la técnica consiste en el adecuado manejo de los medios que permiten alcanzar los objetivos que aquel persigue."

Analizando el principal componente etimológico de la técnica, María Moliner comenta que, técnica "Es una sucesión de actos que dependen unos de otros para conseguir un fin". Aunque para Miguel Ángel Camposeco Cadena, técnica es un conjunto de actos, de ejercicios de derechos que tiene por objeto obtener un resultado final que se denomina ley.

Miguel A. López Olvera, define Técnica como el "conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve una ciencia o arte " y él termino " Legislativo " hace referencia a las normas en sentido amplio a las leyes en conjunto, sin embargo, al conjuntar los términos "técnica y legislativa ", ya nos refiere a un concepto jurídico a que precisamente Aníbal Vacunan Valdez hace referencia, y nos dice " simplemente la técnica legislativa es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una idónea elaboración, formulación e interpretación general de las leyes".

Las raíces etimológicas dan una idea precisa de todo lo que representa la técnica legislativa, sin embargo, en aras de analizar su significado, el Diccionario de la Real Academia Española, nos define Técnica, como el conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve una ciencia o arte. Legislativa, hace referencia a las normas en sentido amplio, a las leyes en conjunto. Al conjuntar los términos técnica-legislativa, se refiere a un concepto jurídico.

En conclusión, la técnica legislativa es una figura que implica el arte, oficio, pericia, recursos y habilidades para la idónea creación, elaboración, formulación e interpretación general de normas o leyes en conjunto.

1.2. Antecedentes de la técnica legislativa.

Los antecedentes de la técnica legislativa los encontramos durante los siglos XVII y XVIII, dentro de las escuelas afines al positivismo jurídico actual. Murhard, pensador de esta corriente, afirmaba que el fin fundamental del Estado era la seguridad jurídica; para alcanzarla sostenía que era necesario un dato que hiciera derivar al resto de la estructura del derecho.

La lógica deductiva construyó el sistema de derecho; a través de sus brazos alcanzó los principios, las primeras conclusiones y los supuestos más alejados destinados a regular los casos concretos. A finales del siglo XVIII, en la época de la revolución francesa y americana, la concepción totalizadora pasó del campo de las ideas al de las realizaciones concretas, tanto en el derecho público como en el privado.

La máxima expresión del espíritu moderno fue el constitucionalismo, en donde la Constitución, sería la primera norma positiva del sistema, es decir, la norma fundamental o suprema. La Constitución es la primera norma positiva de reconocimiento porque establece los procesos y órganos de creación de las normas inferiores, así como los contenidos prohibitivos, permisivos o potestativos de las normas inferiores.

En el ámbito del derecho privado la consecuencia más inmediata de las ideas modernas fueron los códigos civiles. Todo buen racionalista sintió la firme convicción de redactar leyes perfectas, definitivas, eternas, válidas para toda la humanidad y con mayor concreción del sistema jurídico. Un ejemplo lo tenemos en 1843 cuando se estableció la Comisión General de Codificación, que en su decreto de creación y su preámbulo se señaló como objetivo "dotar a la nación de Códigos claros, precisos, completos y acomodados a los modernos conocimientos". Tanto creció esta presunción que los últimos racionalistas nos regalaron ciertos códigos voluminosos, indigestos, abstractos, que estaban condenados de antemano a una eficacia inversamente proporcional a su molde.

Dentro de la corriente codificadora se adoptó el término "técnica legislativa" en el siglo XIX, en la obra colectiva de Geny titulada Le Code Civil, específicamente en el trabajo denominado La tecnique legislative dans la codification civile moderne. Es a principios del siglo XX que la técnica legislativa alcanzó, con la Escuela Histórica del Derecho, un papel preponderante en la creación normativa, porque aportó una gran claridad y precisión a raíz de abstracciones sumamente desarrolladas y un lenguaje de gran pureza.

En la segunda mitad del siglo XX, a raíz de los excesos de la Segunda Guerra Mundial, se puso énfasis en rubros que limitaban el actuar de las decisiones gubernamentales. Así surgen con gran auge temas como la vigilancia legal de la actuación de las autoridades (ombudsman), la revisión de la cuenta pública por órganos independientes (Tribunal de Cuentas), la tutela de la constitucionalidad de los actos y las leyes (Tribunal Constitucional) y el tema de las reglas para legislar (técnica legislativa).

La explosión legislativa, que ya se sufría a inicios de la modernidad, se agravó en la segunda mitad del siglo XX. De esta manera surgió la necesidad de canalizar esfuerzos en el ámbito legislativo, para evitar las redundancias, contradicciones, lagunas y oscuridades en el sistema jurídico. Incluso en países europeos se constituyeron instituciones y trabajos que tenían por objeto el estudio de los elementos necesarios para legislar.

Recientemente, en otros países se han creado normas o directrices que prescriben la forma de crear leyes. En México, el interés sobre esta materia es relativamente reciente, si consideramos el momento en que se genera el término con Geny en el siglo XIX y lo ocurrido durante el siglo XX. Y aún considerando que la primera obra que trata sobre la técnica legislativa data de 1979, y es hasta finales de la década de los años ochenta que se aborda con mayor decisión, dicho tema. En los años noventa, el interés se manifiesta en cursos de la licenciatura y de postgrado.

De hecho, en la actualidad se han estado publicando algunas obras sobre técnica legislativa que la abordan superficialmente y/o confunden con el Derecho Legislativo; es decir, con el proceso legislativo o con el Derecho Parlamentario. Lo más grave es que los órganos que producen normas jurídicas no las conocen y no hacen uso de ellas; de ahí la necesidad de promover su estudio y difusión.

1.3. La Técnica Legislativa en el Derecho.

Una vez explorados brevemente los orígenes de la técnica legislativa, es necesario abordarla desde el lenguaje jurídico, iniciando con la definición de la palabra que brinda la doctrina jurídica, para complementarla con las propias de los diccionarios específicos de la ciencia del Derecho.

Lo anterior a fin de analizar aspectos relevantes relacionados con la técnica legislativa en el derecho y comprender su utilidad práctica que representa en la resolución de problemas prácticos, que pueden afectar la vida de los contribuyentes.

1.3.1. Concepto de técnica legislativa según la doctrina.

Las definiciones de técnica legislativa que otorga la doctrina permiten clarificar el concepto y tener una mejor idea de su inclusión en el mundo jurídico. Sainz Moreno es uno de los más notables tratadistas del tema, define a la técnica legislativa, como el arte de redactar los preceptos jurídicos de forma bien estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurídica y los principios generales de derecho.

Con respecto a la definición del concepto de "técnica legislativa"; en opinión de Coderch, la técnica legislativa "persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales: su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje."

Para Camposeco Cadena, "es el conjunto de principios jurídicos, postulados constitucionales, conocimientos de la legislación vigente, experiencias parlamentarias, a todo lo cual deben sumarse los usos, prácticas, costumbres y precedentes del derecho reglamentario que las asambleas han acordado a lo largo de su historia como poder legisferante, productor de derecho positivo y vigente."

Bulygin indica que, la técnica legislativa se ocupa de la construcción formal y de la redacción de las normas, para lo cuál el legislador deberá considerar, entre otras cosas, todos los principios de orden jurídico, constitucional, las costumbres, los usos, etc. y las características, experiencias, entre otras, así como los precedentes del Derecho en orden de crear las normas jurídicas.

Carbonell ofrece la definición siguiente, la técnica legislativa "constituye el conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurídica, bajo los siguientes pasos: primero, la justificación o exposición de motivos de la norma y, segundo, la redacción del contenido material de manera clara, sencilla y accesible a los sujetos a los que está destinada", siendo el instrumento de creación normativa.

Otra definición, postula Atienza, dice que la técnica legislativa "es la elaboración de leyes, en tanto objetos de la cultura, como conjunto de palabras, frases, cláusulas, que con lógica y orden integran capítulos, títulos y artículos que servirán para regular algún sector específico de la vida social", dicho en otras palabras, "es el conjunto de reglas para hacer bien una ley."

Para Aníbal Bascuñan Valdez, Técnica legislativa es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una idónea elaboración, formulación e interpretación general de las leyes.

También Arteaga Nava, define que, la técnica legislativa es el arte de construir un ordenamiento jurídico bien estructurado en sus principios e integrado por normas correctamente formuladas. Su objeto es el de mejorar la calidad de las leyes.

Todas las definiciones doctrinales anteriores, otorgan una idea clara de lo que es la técnica legislativa en el mundo jurídico. Sin embargo, Aguiló Regla señala, que la técnica legislativa es un instrumento para la creación normativa, y para la inserción armónica de nuevos ordenamientos y que toma en cuenta el ámbito de validez territorial o espacial, temporal y material, refiriéndose a la primera, como la distribución de competencias, según la forma de Estado que se adopte; federal, unitaria, regional o confederada. Y en el ámbito temporal, abarca la entrada en vigor, la modificación, la abrogación o derogación de una norma; y por ultimo, Material, donde es necesario que se considere el objeto de la norma. Para aclarar este supuesto, se puede señalar que la materia puede ser fiscal, penal, civil mercantil, electoral, entre otras.

Es importante destacar que, la técnica legislativa puede o no coincidir con la parte de los valores de la teoría jurídica, porque pueden darse en el uso del método y reglas para legislar intereses que no atiendan necesariamente a la justicia ni a la equidad, pero que sean claras, concretas, sencillas y accesibles al conocimiento de la población y cumplan con los requisitos de reconocimiento del sistema legal al que pertenecen.

Por lo anterior, la técnica legislativa no es sólo un instrumento del Poder Legislativo, también puede ser útil para que el Poder Ejecutivo y el propio Poder Judicial creen adecuadamente normas jurídicas.

En conclusión, puede decirse que la técnica legislativa es el conjunto de pasos para elaborar las leyes, en sentido general, se ocupa en primer lugar de la creación y construcción de las normas, enfatizando la buena, clara, sencilla y entendible redacción, así como su buena estructuración e integración, debiendo siempre cuidar el orden, la lógica y el respeto irrestricto de los principios de seguridad jurídica y los principios generales de Derecho, iniciando con las justificaciones o exposición de motivos de las normas jurídicas; sin dejar a un lado la inserción armónica de nuevos ordenamientos que toman en cuenta los ámbitos de validez territorial, temporal y material.

1.3.2. Concepto de técnica legislativa según los Diccionarios Jurídicos.

Otro punto para definir el concepto jurídico de la técnica legislativa, sin duda alguna lo representan los diccionarios especializados en la materia jurídica; en dicho orden de ideas, el Diccionario Instructivo de las Ciencias Sociales, nos dice que, " La técnica legislativa tiene por misión establecer los principios relativos a la expresa elaboración de los códigos y leyes, desde su preparación y confección hasta su sanción por los poderes correspondientes".

Por su parte, el Diccionario de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, ofrece la siguiente definición, el vocablo "técnica" proviene del griego técnica, relativo al arte, conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve una ciencia o arte. "Legislativa", del derecho o potestad de hacer leyes, relativo a las normas en sentido amplio, a las leyes en conjunto.

El Diccionario Critico de las Ciencias Sociales, divide en " interna" y " externa", La técnica legislativa interna es el conjunto de aspectos de técnica legislativa que se refieren al texto del documento normativo, sin tomar en cuenta qué autoridad lo sanciona ni por medio de qué procedimientos. La externa es el conjunto de los aspectos de la técnica legislativa que se refieren a la creación de las normas jurídicas, incluyendo especialmente la autoridad que las sanciona y los procedimientos utilizados tanto políticos como técnicos; no se toma en cuenta el texto del documento normativo".

En consulta en línea en el Diccionario Jurídico Español, (http://neoforum.iespana.es) se encuentra la definición de la técnica legislativa y describe que, La técnica legislativa o de formulación del derecho, es la que se refiere a la actividad del legislador en la elaboración de las normas jurídicas. Entre otros, comprende los siguientes problemas:

1) Lenguaje y estilo de la ley. En cuanto al modo de redacción, las leyes solían ser antes redactadas en estilo persuasivo, tratando de inducir a los obligados, explicando además la ratio legis, etcétera.

Hoy día, en cambio, se redactan en estilo sencillo, conciso y con la fuerza expresiva de un mandato u orden, sin dar ninguna clase de explicaciones.

2) Distribución de las leyes en distintos códigos y distribución de las normas dentro de los códigos y leyes. Este problema, igual que el anterior, tiene mucha importancia, pues nadie negara que una adecuada distribución de materias, permita, en primer término, una correcta redacción, evitando repeticiones inútiles y, lo que es peor, posibles contradicciones; además facilita grandemente su conocimiento y aplicación.

3) Sistemas de legislación. Hay dos procedimientos básicos: el de la codificación y el de la simple incorporación o abierto, siendo una cuestión de técnica legislativa resolver la conveniencia de uno u otro en los distintos casos.

De las definiciones brindadas por los Diccionarios citados, se aprecia que la técnica legislativa, ha de ocuparse del conjunto de directrices que deben seguirse para construir la estructura y contenido del ordenamiento jurídico. Es decir, es la actividad encaminada a construir un ordenamiento jurídico bien estructurado en sus principios e integrado por normas correctamente formuladas.

1.3.3. La técnica legislativa en el acto legislativo.

A través de las siguientes líneas que se abordaran sobre Técnica Legislativa en los actos legislativos, se pretende dar una aproximación que nos brinde una visión lo más integral posible, acerca de esta materia de trascendental importancia para el proceso de fortalecimiento del Poder Legislativo del Estado.

Para la elaboración de un proyecto legislativo, Manuel Atienza especialista en Técnica Legislativa, refiere como elementos preliminares indispensables:

1. La valoración de la realidad social, económica, cultural y política a que habrá de dirigirse.

Esto supone que tal realidad, desde el punto de vista económico, político, cultural y social, debe ser perfectamente conocida y tomada en cuenta por el encargado de la redacción del proyecto de iniciativa de ley o decreto.

2. El análisis sobre la constitucionalidad de la ley y su correspondencia en el marco normativo vigente.

Este estudio de congruencia sobre la constitucionalidad de la ley vigente y del contenido en el proyecto, es un punto de apoyo valioso, pues permite prever y corregir, a través de las reformas o de una nueva ley, las posibles lagunas o deficiencias de la legislación materia de revisión. En este sentido se ha afirmado que una ley, un decreto, una resolución, al establecer reglas de conducta, imponen obligaciones o reconocen derechos que reflejan la decisión política del órgano estatal con potestad legislativa, que ha considerado las posibles soluciones a una cuestión dada y ha optado por alguna de ellas.

Por ello, la decisión política atañe exclusivamente al Legislador en el ámbito de la denominada política legislativa, mientras que el diseño de un texto escrito que capte la voluntad de aquel, compete al ámbito de la Técnica Legislativa.

Para ello, una investigación integral de lo actos legislativos debe comprender, al menos, un estudio de su vigencia jurídica, legitimidad, eficacia, conveniencia y valor o mérito intrínseco. Respecto de cada uno de ellos se dice:

A) Vigencia. Estudiar la vigencia de los actos legislativos, supone verificar en un lugar y tiempo determinados qué normas legislativas tienen existencia.

B) Legitimidad. El análisis de la legitimidad debe considerar hasta qué punto los actos legislativos de que se trate concuerden con aquellas normas a que deben subordinarse, dentro del ordenamiento jurídico positivo que conforma –como tal– un sistema normativo pleno y jerarquizado, que permite determinar si los actos legislativos sometidos a examen son válidos o inválidos.

C) Eficacia. En este caso, el estudio de los actos legislativos debe tender a evidenciar dentro de qué grado las normas jurídicas contenidas en los actos legislativos se cumplen realmente.

D) Conveniencia. Dado que mediante la sanción y aplicación de los actos legislativos se pretende lograr ciertos cometidos estatales, el estudio de la conveniencia de aquellos permitirá determinar si son adecuados para la obtención de tales cometidos; es decir, si son instrumentos capaces de producir los efectos previstos, independientemente de que fueren eficaces o no.

E) Valor. La consideración del valor o mérito de los actos legislativos deberá tender a estimar si los objetivos o cometidos perseguidos al sancionarlos, son ventajosos, oportunos y se adecuan a los fines estatales.

Otra idea apunta Luis Raigosa, proponiendo el siguiente esquema metodológico que sugiere la Técnica Legislativa:

I. Racionalidad lingüística:

La claridad puede entenderse desde dos ángulos: el emisor y el receptor. Desde el punto de vista del receptor, una de las acepciones del termino claridad, es la distinción con que, por medio de la inteligencia, percibimos las ideas. De ahí se puede desprender que, de acuerdo con la aptitud del auditorio a quien se dirige cierta información, ésta se asimila.

Lo anterior deja una gran carga al sujeto pasivo –receptor-, porque no se considera la calidad de la forma del mensaje a cargo del emisor.

Desde el ámbito del emisor, la claridad depende de tres aspectos: estilísticos, ortográficos y léxico-semánticos.

A) Aspectos Estilísticos. Tradicionalmente se han considerado como tales: la claridad, precisión, propiedad, concisión. En la práctica debe utilizarse la brevedad de los enunciados y construcciones gramaticales, sin tecnicismos, en el entendido de que la unión de palabras es correcta, por lo que hace a la brevedad de los enunciados; la oración extensa se construye con mayores dificultades que la oración breve; además, en caso de requerir reformarse, es más sencillo tratándose de frases cortas. Por ello, es necesario entender a la brevedad de la frase como la organización lógica del pensamiento, con objeto de ordenar y separar las ideas.

En el uso de las palabras se debe preferir el sinónimo más breve, evitar los adverbios terminados con el sufijo (-mente), las locuciones prepositivas adverbiales y expletivas, pues no son convenientes para la brevedad de los enunciados; por eso las construcciones gramaticales deben ir sin tecnicismos.

En cuanto a los verbos, debe hacerse uso de la voz activa, las formas personales, los verbos simples, el tiempo presenten cuanto sea posible y el modo indicativo, que son las formas más naturales; además, es necesario alejarse, hasta donde sea posible de la nominalización y las formas no personales del verbo: infinitivos, gerundios, y participios.

B) Aspectos Ortográficos. Estos son: el uso de mayúsculas, las abreviaturas, las siglas, el guión, el paréntesis, las comillas, el uso de palabras pertenecientes a otras lenguas, la escritura de cantidades y los signos de puntuación.

El empleo de las mayúsculas ha proliferado con fines enfáticos; su uso está justificado cuando se emplea en nombres propios, toponimias, denominaciones orgánicas o de instituciones superiores, o términos anfibológicos y que estén llamados a un simbolismo integrador, y la numeración romana.

Las abreviaturas no son aconsejables en los textos legales, excepto tratándose de las siglas, puesto que éstas alivian el estilo pesado de escritos que han de reproducir una locución extensa. Antes de usarse por primera vez, ha de explicarse por medio de la locución completa a que corresponde la sigla, entre paréntesis o comas, con la expresión en adelante y sin el punto indicador de la abreviatura a continuación de cada una de las letras que la forman.

Los paréntesis se pueden usar para introducir un dato breve, el guión corto debe usarse para separar los formantes compuestos, excepto cuando se trate de gentilicios de los pueblos o territorios que forman una entidad geográfica en la que se han fundido los caracteres de ambos pueblos; y el guión largo, para encerrar explicaciones a otro nivel del discurso. Las comillas se utilizan para citar literalmente textos, frases o vocablos, expresados en alguna otra fuente. Las voces de otras lenguas, reproducidas en su forma natural se manejan en cursiva. La escritura de cantidades ha de hacerse en letras y no en números, salvo que se trate de las leyes de ingresos o presupuestos de egresos. La coma es el signo a través del cual respira la frase; por lo que para saber dónde es necesario anotarla, es recomendable releer el texto en voz alta.

C) Aspectos léxico-semánticos. Se debe preferir el uso del lenguaje común, como género y como especie; en el léxico jurídico, la preferencia es para el latinismo culto, neologismos y tecnicismos, aunque no sean jurídicos. Por ello se debe pugnar cuando menos, por un equilibrio entre el léxico común y el léxico técnico; del primero depende la riqueza del segundo. Sin incurrir en la vulgaridad, se debe conectar el buen decir, llano y paladino, con el nivel común de la lengua.

El uso de neologismos se presenta cuando se crea una voz nueva o se dota de un nuevo significado a una voz ya existente. Para que su uso esté justificado deben satisfacerse los siguientes requisitos:

1. Porque no existe otra voz en el idioma, que pueda significar la misma idea.

2. Incapacidad para derivar otras palabras, y

3. Respaldo social.

El uso de definiciones puede despejar dudas sobre el significado de términos legales, sobre todo a la luz de la terminología de otras áreas del conocimiento. Al significado común se le determina para precisar, restringir o ampliar sentidos usuales, y abreviar o simplificar la ley; es decir, por razones prácticas que redunden en expresiones mediante las definiciones de conceptos o términos que se emplearán de manera frecuente dentro de una ley. Existen tres situaciones que no deben definirse:

1. No hay que definir lo obvio;

2. No se debe construir definiciones banales o inútiles; y

3. No hay que definir una expresión que solo vaya a usarse una vez.

II. Racionalidad jurídico-formal:

Cada una de las normas que forman parte del sistema jurídico, deben tener cabida de manera armónica en el conjunto de normas del cual formarán parte; para ello, la primera regla que debe determinar la inserción armónica de una norma, es respecto de su constitucionalidad; es decir, que no vaya en contra de la Constitución. Para este tipo de normas es necesario destacar el principio que establece que la norma superior desplaza a la inferior; de este modo, para que una norma sea reconocida, debe guardar relación con la norma superior.

Una segunda regla es la facultad o atribución del poder público para legislar en ciertas materias. Además del reconocimiento formal de la norma, ésta debe tener el reconocimiento social y contar con la suma de las relaciones existentes de poder que rigen a un país o a un estado; en otras palabras, a la Constitución real del país o estado.

III. Racionalidad pragmática.

Es la adecuación y obediencia a lo prescrito por la Ley.

IV. Racionalidad teleológica.

Es la que se describe por el alcance de la ley dentro de los fines sociales perseguidos, y

V. Racionalidad ética.

Es la fundamentación de los valores dentro de la ley, que son susceptibles de justificación moral.

Estas tres últimas reglas no dependen de reglas determinantes, sino al contrario, su dependencia se circunscribe a las valoraciones y juicios de quien lleva a cabo la actividad de la Técnica Legislativa.

El técnico legislativo o proyectista de una ley, debe crear un texto normativo que refleje con precisión, claridad y simplicidad la voluntad política que se le transmite. Debe atender a las cuestiones técnicas que nacen de la redacción, estructura y la lógica interna de sus normas; pero además, debe analizar la constitucionalidad de la propuesta y su correspondencia con el ordenamiento jurídico vigente. Del técnico legislativo se exigen las siguientes características:

1. Habilidad intelectual para interpretar y extraer lo sustancial del conocimiento experto y para discernir entre varias soluciones;

2. Capacidad de investigación;

3. Capacidad de selección y de procesamiento adecuado de la información;

4. Capacidad de trabajo y modestia, para someter su trabajo a constantes revisiones;

5. Capacidad para trabajar en equipo, compartir la información y consensuar respuestas, y

6. Respeto a los límites que le impone el propio ámbito de desarrollo de su tarea; es decir, la toma de decisiones corresponde al Legislador, no al técnico legislativo. El técnico y el legislador deben trabajar en una estrecha relación de confianza mutua.

La técnica legislativa es, pues, una parte del Derecho Parlamentario, que tiene como objeto de estudio el conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración y adecuada redacción de las leyes en general y de las disposiciones normativas particulares, así como para sus reformas o enmiendas. Esto, por tratarse de un saber específico sistematizado, está encuadrado en lo que algunos autores denominan Teoría de la Legislación.

La acción legislativa desarrollada por los congresos o parlamentos, debe ajustarse a reglas o normas técnicas en general; pero por lo que atañe al proceso de creación de las normas, su propósito al legislar, debe ser el de interpretar la realidad para normarla, elaborando leyes eficaces que garanticen su vigencia. De ahí que, como expresara Murhard, la vigencia requiere el acatamiento de determinadas reglas técnicas en las etapas de preparación y emisión de la voluntad legislativa, su aplicabilidad y tener presentes normas técnicas referidas a la publicación de los actos legislativos y, tanto la eficacia como la conveniencia, el cumplimiento de ciertos preceptos técnicos, referidos principalmente a su contenido y a su norma.

Por otro lado, Aníbal Bascuñan dice que en el caso de la acción legislativa, las reglas o normas técnicas específicas a que ella debe ajustarse, constituyen la denominada Técnica Legislativa. Ésta, independientemente de la legitimidad e incluso del valor intrínseco de los actos legislativos, procura esencialmente, que éstos resulten o configuren una realidad idónea; es decir, lleguen a tener vigencia o existencia y, siendo aplicables, resulten eficaces y convenientes.

En virtud de lo anterior, puede dividirse a la Técnica Legislativa en externa e interna, comprendiendo la primera las reglas referidas a la preparación, emisión y publicación de los actos legislativos, y la segunda las vinculadas al contenido y a la forma de tales actos.

La interna se distingue en técnica material y técnica formal. En la material debe precisarse, en primer lugar, su noción, y en segundo lugar, los requisitos que en atención a sus reglas deben cumplimentar los actos legislativos. Su noción, en estas reglas, no se vincula con la legitimidad jurídica que los actos legislativos deben tener, ni con la exigencia de que sean justos por tender al bien común, siendo estos los aspectos que el legislador, de manera ninguna, puede dejar de tomar en cuenta.

En cuanto a sus requisitos y en atención a su necesaria eficacia y conveniencia, todos los actos legislativos deben cumplimentar una serie de requisitos técnicos, que tienden básicamente a asegurar su integralidad, irreductibilidad, coherencia, correspondencia y realismo; deben observar además, según su clase y contenido, otros requisitos específicos. Así por ejemplo, en los constitucionales, la rigidez fundamental y plasticidad –sin perjuicio de otros– son exigencias impuestas por sus particulares características; por consiguiente, no siempre serán propias de otras clases de actos legislativos, los cuales a su vez presentarán otros requisitos.

Integridad de los actos legislativos. Al expresarse que éstos deben ser integrales, se quiere significar que éstos deben ser completos; o sea, que en relación con los objetivos perseguidos, la clase de acto de que se trate y la naturaleza de su contenido tengan todas las normas pertinentes.

Un acto legislativo que no es integral –es decir, que no agote sus posibilidades normativas– evidentemente será un dispositivo deficiente, por adolecer de lagunas técnicas que requerirán el dictado de otros actos legislativos (modificatorios o complementarios), tendientes a superarlas. Sin perjuicio de otros aspectos, deberá tenerse en especial cuenta la posibilidad y conveniencia de que determinados actos legislativos sean perfeccionados por otros de carácter accesorio.

Fundamentalmente, es una cuestión de prudencia o razonabilidad legislativa el determinar en cada caso el ámbito de vigencia material del acto legislativo, evitándose incurrir en un universalismo de imposible concreción, como en un particularismo que, atendiendo generalmente a situaciones de coyuntura o aspectos minúsculos de la realidad, generen una agregación de disposiciones legislativas que puedan afectar la organicidad que todo ordenamiento jurídico debe tener.

Irreductibilidad del acto legislativo. Sin perjuicio de que éstos sean integrales, éstos deben ser irreductibles o irreducibles, por no expresar más que lo pertinente, y se desconocerá este requisito en los casos de excesos legislativos que establezcan más normas de las requeridas. Los aspectos legislativos que, además de ser integrales fueran irreductibles, al contemplar todo lo necesario, tendrán un ajustado contenido que facilite su interpretación y, por ende, su cumplimiento

Coherencia del acto legislativo. La necesaria unidad del pensamiento que debe expresar todo acto legislativo no requiere justificación, pues se resuelve poco menos que en la evidencia misma. Ésta puede verse afectada por incoherencias normativas producidas por contradicciones y por inarmonías. Las incoherencias de los actos legislativos que conspiran contra su precisión y claridad, son fuentes inevitables de inseguridad y de arbitrariedad; por lo tanto, aparte de conspirar contra su eficacia, puede posibilitar su cumplimiento en sentido distinto al querido, produciendo efectos no deseados y otorgándoles carácter de inconvenientes.

Correspondencia del acto legislativo. La correspondencia legislativa, en tanto ésta fuere subordinada, se vinculará con su legitimidad, en cuanto no tuviere ese carácter o –fuera de coordinación– se relacionará como exigencia solo de Técnica Legislativa, con su conveniencia.

Realismo del acto legislativo. Se ha expresado que los actos legislativos pueden calificarse como convenientes, cuando se verifique que producen los resultados o efectos en la realidad social, perseguidos por su sanción. Esto supone que tal realidad, desde el punto de vista político, cultural, económico etc., deberá ser perfectamente conocida y tomada en cuenta por el Legislador. Lo contrario implicaría la absurda pretensión de querer influir en algo que no se conoce y que responde a ciertos requerimientos y factores para reaccionar, generando situaciones no previstas y capaces de comprometer el logro de los objetivos perseguidos por la legislación dictada.

El dictado de disposiciones legales a ciegas, como fruto de actitudes meramente impulsivas o basadas en la creencia de que tienen una virtualidad mágica, no serán más que expresiones de arbitrariedad e irresponsabilidad legislativa, que solo importarán –en la mayoría de los casos– experiencias frustrantes, atentatorias incluso, contra la dignidad de la legislación como instrumento de ordenamiento social.

La técnica legislativa formal. En primer lugar debe precisarse su noción, para poder analizarla; y en segundo término, los requisitos que los actos legislativos deben observar conforme a sus reglas.

Noción. Como su nombre lo indica, las reglas técnico-legislativas formales están referidas a los requisitos que deben tener los actos legislativos en sus aspectos formales; pero –lo mismo que en el caso de las reglas técnico-legislativas materiales– solamente en la medida en que tales aspectos pudieren incidir en su eficacia y conveniencia.

Requisitos. Pese a lo que podría creerse en contrario, la eficacia y la conveniencia de los actos legislativos depende en gran medida de que se satisfagan una serie de exigencias técnicas, tanto en su vocabulario o terminología, como en su sintaxis, estructura y estilo.

Requisitos de vocabulario. En lo referente a las palabras, términos o vocablos a utilizar en la formulación de los actos legislativos, lo primero que debe tenerse presente es que solo será correcto consignar aquellos que fueron propios del idioma, expresados conforme a las reglas ortográficas de la gramática correspondiente. La utilización de vocablos de otras lenguas no es admisible, aun cuando no existieren términos con igual significación en el idioma nacional.

Por otra parte, no debe recurrirse al uso de sinónimos cuando se trate de palabras que expresen conceptos fundamentales, pues ellos pueden no ser interpretados estrictamente como tales, sino como vocablos con significación en mayor o menor grado diferente, afectándose consecuentemente la claridad del texto. Las repeticiones lexicológicas en los cuerpos legales, aunque aparentemente atenten contra su valor literario, en la medida en que respondan a la preocupación de preservar su claridad, constituirán una exigencia impuesta por la particular naturaleza de su contenido.

Respecto de la utilización de una terminología técnica, se considera que ella es necesaria, pero sólo en tanto y en cuanto –mediante el uso de vocablos propios, tanto de la ciencia del Derecho como del lenguaje común, pero con un significado especial en el ámbito jurídico– se otorgue mayor precisión al contenido de los actos legislativos. Lo más importante en materia de vocabulario es cuidar que los términos utilizados tengan en el texto legislativo un sentido unívoco, cuando fueren esenciales para comprender lo que por esto se quiere expresar. Lo esencial es que en cada acto legislativo los vocablos utilizados aparezcan como precisos; es decir, que no puedan generar ningún tipo de duda sobre la significación que se les ha otorgado.

Requisitos de sintaxis. En la redacción de los actos legislativos, el enlace o coordinación de las palabras con el fin de componer oraciones o frases, debe efectuarse respetándose estrictamente las reglas gramaticales sobre sintaxis o fraseología. Por otra parte, la utilización de los signos de puntuación corresponde que sea realizada conforme a las reglas ortográficas pertinentes. Las frases u oraciones deben ser compuestas de tal manera, que los conceptos y juicios por ellas expresados tengan la máxima claridad y fuerza de expresión, aun cuando esto pudiera afectar su brillo o atractivo literario y con el vocabulario adecuado a la claridad y comprensibilidad de los actos legislativos y, consecuentemente, a una puntuación correcta.

Requisitos de estructura. El contenido de los actos legislativos debe consignarse ordenadamente, lo cual supone, desde el punto de vista de su estructura, la conformación de un cuerpo adecuadamente articulado y sistemático.

El articulado de los actos legislativos. El ordenamiento de las disposiciones legislativas mediante un articulado, se ha efectuado prácticamente, desde la aparición misma de los actos legislativos escritos; es decir, de dividir el contenido de los cuerpos legales de manera tal, que la mención de sus diversas normas pueda efectuarse sin que sea indispensable, en cada caso, citar textualmente lo que éstas expresan.

A los fines de individualizar los distintos artículos, en la actualidad se ha impuesto, en general, el uso de números enteros naturales. A las letras sólo se suele recurrir para señalar divisiones en los artículos. Los números subindicadores, únicamente suelen ser utilizados (enseguida de los enteros) para individualizar artículos, incisos o apartados intercalados entre los originarios, en virtud de modificaciones.

En lo que respecta al uso de letras para individualizar partes de los artículos (incisos o apartados) se considera recomendable, pues la utilización de números tiende a generar confusiones con los que se consignan para individualizar los artículos. Puede advertirse, por otra parte, que en ciertos casos se opta por la utilización de números ordinales, y en otros por los cardinales, teniendo por finalidad la numeración sólo para individualizar los artículos y no para establecer entre ellos un orden de sucesión.

En ciertos actos legislativos se ha ensayado la utilización de una numeración codificada, que responde al sistema de clasificación decimal universal, generalmente con la intención de facilitar la introducción de futuras modificaciones (especialmente ampliatorias) en su articulado.

En lo que respecta al contenido de cada artículo, en principio, lo recomendable es que no comprenda más que una norma. Los artículos integrados con dos o más normas, aparte de dificultar su cita, pueden –por su compleja estructura– complicar innecesariamente su comprensión.

Por último cabe consignar que, en lo relativo a la numeración individualizante de los artículos, como en lo referente a su contenido, tratándose de actos accesorios, es sumamente conveniente el criterio a veces adoptado, de adecuarlos estrictamente al de los actos legislativos principales.

Sistemática de los actos legislativos. Las normas jurídicas contenidas en estos actos deben constituir una estructura internamente organizada y coordinada por una unidad o cuerpo resultante de un plan conceptualmente fundamental; es decir, de un sistema que tienda a distinguir al menos, las partes fundamentales en que dividirá su contenido, aunque esto luego no se traduzca –en todos los casos– en una formulación con títulos, capítulos, secciones, etc.; lo importante es poder visualizar globalmente y desde el principio, lo que deberá consignarse, con qué alcance y en qué lugar del texto.

Requisitos de estilo. Dada su finalidad esencialmente preceptiva, habrán de expresarse mediante un estilo sobrio y conciso, claro y preciso, y no deben agregarse razonamientos persuasivos, fundamentaciones, motivaciones, o aclaraciones, con fines meramente teóricos o docentes.

Las motivaciones, razonamientos o aclaraciones, deben consignarse fuera del texto legislativo o como los considerandos, notas u observaciones, cualquiera que fuere su clase.

Los artículos. El cuerpo de artículos que conforman las iniciativas de ley, normalmente se divide en dos: los de carácter permanente y los transitorios.

Comúnmente, el texto de una ley o código, dependiendo de su mayor o menor extensión, se divide –en orden decreciente– en: libros, títulos, capítulos, secciones, artículos, apartados, párrafos, fracciones, incisos y subincisos.

El orden de la división antes citada, no siempre ha sido el utilizado. El Fuero Juzgo, por ejemplo, se divide en libros, éstos en títulos, y éstos a su vez en leyes.

La división por libros se justifica cuando se trata de códigos o leyes de gran extensión; por lo que generalmente es suficiente la división por títulos y capítulos.

Los artículos a su vez, según su extensión, se pueden subdividir en párrafos, fracciones, incisos y subincisos.

Las divisiones del texto legal deben se numeradas en su orden, a excepción de los párrafos, respecto de los cuales no se acostumbra, sin perjuicio de que se subdividan en fracciones, incisos y subincisos, en cuyo caso éstos son los que se numeran.

Los artículos se numeran en orden progresivo; esto es, en forma continua desde el primero hasta el último, sin volver a iniciar la numeración en cada capítulo; es decir, números ordinales del l.º al 9.º, y cardinales del 10 en adelante.

Es recomendable utilizar letras mayúsculas para los apartados, números romanos para las fracciones, y letras minúsculas o números arábigos con medio paréntesis sin punto, con viñetas, o el simple número y punto, para los incisos.

Al término de cada fracción o inciso debe usarse punto y coma, excepto en el último, en que se pone punto.

Para efectos de contar los párrafos, hay que tener presente que las fracciones y los incisos de un artículo forman un solo párrafo.

En los decretos de reformas, el método de división más frecuente, utilizado en los últimos tiempos, consiste en incluir en un solo artículo las reformas, las adiciones y las derogaciones. En la actualidad, todavía se ponen las reformas en un artículo, las adiciones en otro y las derogaciones en otro.

Aunque no hay reglas al respecto, cuando se trata de proyectos complejos y sobre todo cuando un mismo artículo es simultáneamente objeto de reformas, adiciones y derogaciones, lo aconsejable es incluir éstas en un solo artículo, ya que así se facilita su comprensión.

Redacción. La redacción de las leyes debe ser clara, sobria y gramaticalmente correcta, siendo necesario observar las reglas de ortografía y sintaxis, y siempre redactadas en español.

La ortografía nos enseña a escribir correctamente las palabras y los demás signos de la escritura; la sintaxis se refiere a la coordinación y unión de las palabras para formar las oraciones y expresar conceptos.

En cuanto a la puntuación, se deben observar también sus reglas, para distinguir el valor prosódico de las palabras y el sentido de las oraciones. Al mismo tiempo, el uso de los signos de puntuación permite acortar las frases, lo que facilita su inteligibilidad. Hay que utilizar la coma, el punto y coma y el punto, tantas veces como sea aconsejable para una mayor claridad del texto, sin olvidar que una misma oración puede tener un significado muy distinto, por el simple cambio de su puntuación.

En las leyes debe evitarse el empleo de palabras entre paréntesis y de notas en pie de página, Así como no se deben emplear siglas o sinónimos ni abreviaturas.

Otra aportación nos da Mouchet, con respecto a la técnica legislativa en el acto legislativo, estableciendo que durante el proceso de producción de leyes se implica invariablemente una serie de interacciones que tienen lugar entre los autores de normas, los destinatarios o las personas a quienes la ley está dirigida, el sistema jurídico o el conjunto normativo del que forma parte la nueva ley, los fines, objetivos o metas que se persiguen en la elaboración de las leyes y los valores que justifican dichos fines. Para ello, se ha distinguido en tres fases o etapas: prelegislativa, legislativa y postlegislativa.

Por ello, debe definirse antes el proceso de producción de las leyes, como el proceso que regula el cambio institucional que permita establecer procesos de planeación legislativa acorde con la dinámica de reformas del Estado.

Etapa Prelegislativa. Es la que se traduce en un proceso previo para el establecimiento de prioridades en la agenda legislativa y de análisis sobre la necesidad de diseñar instituciones formales, modificar las existentes, o dotar a aquellas instituciones informales, del carácter de formales.

Esta etapa representa, dentro del proceso de creación legislativa, el momento propio para dotar a la norma jurídica de legitimidad y legitimación y, a su vez, para abonar el terreno que haga factible su eficacia. Asimismo, abarca cuestiones relacionadas con la identificación de las necesidades de creación, reformas o adiciones a las instituciones formales. Los procesos que prevalecen son los de consulta y negociación entre los diversos actores involucrados públicos o privados, con lo cual se pretende generar un acuerdo acerca de los fines dotados de sustento político.

También en esa etapa se persiguen además dos resultados: uno, la construcción de los argumentos y razones político-jurídicas y socio-económicas que justifican las instituciones formales; y dos, la formulación de los fines y valores que den legitimidad empírica y normativa.

Etapa Legislativa. Es la que, en la actividad relevante, tiene que ver sustancialmente con la elaboración formal de la ley; lo que implica cuestiones lógicas y de técnica legislativa, para asegurar la corrección jurídico-formal y lingüística del cuerpo normativo. El objetivo es la construcción de instituciones jurídicas congruentes y consistentes internamente, y con el sistema jurídico al que se integran.

En esta etapa cobra especial relevancia el almacenamiento y recuperación de la información relacionada con los antecedentes de la materia y con las disposiciones normativas vigentes. En esta etapa de diseño institucional, se distinguen dos fases: una primera de investigación y descripción de los insumos del trabajo legislativo, y una segunda denominada de creación y justificación institucional.

Para la fase de investigación y descripción, se prevé lo siguiente:

• Compartir y describir los antecedentes en la materia a regular;

• Analizar la coherencia, es decir, qué incentivos y reglas formales existen en las diferentes esferas –constitucional, federal y local–, relacionadas con el nuevo arreglo legislativo;

• Análisis comparado interno e interestatal;

• Monitoreo de la opinión de las organizaciones públicas y privadas; es decir, la formulación de encuestas e instrumentos de recolección de la opinión de personas individuales o morales, y de los funcionarios especializados y encargados de la ejecución institucional;

• Motivar y fundamentar legalmente; y

• Previsión de supuestos conflictivos en su redacción.

Para la fase de creación y justificación se prevé:

• La redacción del texto legislativo que se crea o se modifica. Esta comprende la estructura formal técnico-jurídica en sus aspectos de lenguaje legal, y los aspectos formales de la Técnica Legislativa;

• Adecuar el texto legal al proceso electrónico de datos, con la finalidad de generar mecanismos informatizados de memoria institucional;

• Diseñar los procesos para garantizar la ejecución de la norma, con atención en las garantías de audiencia y legalidad;

• Analizar sus alcances, extensión y nivel de detalles, las afectaciones preexistentes, sus efectos concretos sobre los ciudadanos, organizaciones o grupos y administración pública, tanto federal como estatal;

• Realizar un análisis costo-beneficio de la institución;

• Llevar a cabo el cabildeo y estrategias para amarrar políticamente la norma;

• Elaborar los documentos introductorios, preámbulo y exposición de motivos, de la disposición normativa; e

• Iniciar el proceso legislativo formal.

Etapa Postlegislativa. Ésta comprende el seguimiento y la evaluación de la adecuación de las normas al sistema jurídico, la observancia de las finalidades incorporadas al texto legal, así como el cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron elaboradas.

En el sistema jurídico mexicano, la estructura de una iniciativa de ley consta de dos partes genéricas: la exposición de motivos y el contenido normativo. La primera es la argumentación que hace el autor de la iniciativa de ley, de las causas que motivan la proposición de la misma, señalando la forma en que se pretende resolver el problema. El contenido normativo es el conjunto de disposiciones preceptivas que reglamentan el objeto de la iniciativa de Ley.

Generalmente las iniciativas de nuevas leyes o de reformas a las existentes, no están respaldadas en estudios especializados que justifiquen la necesidad y oportunidad de dichas legislaciones, el impacto social y los costos económicos que su vigencia acarrearía, su congruencia con el orden jurídico vigente, tanto en el plano constitucional como en el legal, y la clarificación de los objetivos que se persiguen con la iniciativa, entre otros aspectos importantísimos.

Los procesos se enfocan fundamentalmente a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia práctica y efectividad de la misma. Para ello debe:

• Dar publicación y publicidad a la institución;

• Analizar el impacto de la institución sobre aquellos aspectos directamente considerados y la posibilidad de efectos no previstos;

• Monitorear la norma; e

• Iniciar el proceso de rediseño y modificación de la legislación.

En el proceso de creación de la Ley, Alejandro Vergara distingue dos aspectos, a saber: el técnico y el político.

Para ello, es evidente que la iniciativa, la discusión, la aprobación y la publicación de una norma jurídica, tienen un carácter político y uno técnico. Habrá que reconocer que, en ocasiones, no es sencillo distinguir entre lo político y lo técnico; por ejemplo, la claridad con la que se redacta una norma que es de carácter técnico; sin embargo, aprobar una norma con redacción obscura, con el propósito de no hacerla aplicable, implica que lo técnico sea a la vez político.

Respecto a la distinción entre lo político y lo técnico, se puede señalar lo siguiente, lo estrictamente político es lo que contiene las posiciones ideológicas de los partidos políticos y grupos de interés. Lo técnico se refiere a las características formales que debe tener un texto normativo, como son: el uso del lenguaje, su estructura lógica, brevedad, claridad y la inserción armónica dentro del sistema jurídico; es decir, de su cumplimiento con las reglas de reconocimiento, constitucionalidad y de legalidad.

La creación de una Ley, requiere el acatamiento de determinadas reglas técnicas en las etapas de preparación y emisión de la voluntad legislativa; la aplicabilidad, que es tener presentes normas técnicas referidas a la necesaria publicación de los actos legislativos, tanto en la eficacia como en la conveniencia, y el cumplimiento de ciertos preceptos técnicos referidos principalmente a su contenido y forma.

En el marco de la técnica legislativa, en el proceso de elaboración de un texto legislativo, especial esmero exige la redacción de sus fundamentos, compendios de una introducción, un cuerpo central integrado por la mención de sus antecedentes, de su motivación política social, su viabilidad técnica, su adecuación jurídica y el análisis del dispositivo encaminado a asegurar la producción de un acto legislativo oportuno y conveniente, que resulte de la aplicación efectiva y refleje la realidad social, económica, cultural o política que se pretenda describir.

Por todo ello, el texto legislativo debe gozar de las siguientes características: Integridad, Irreductividad, Coherencia y Correspondencia.

A) Integridad es el acto legislativo completo, que contienen todas las normas pertinentes, que no presenten lagunas técnicas que requieran de otros actos legislativos.

B) Irreductividad es que no ha de expresar más de lo necesario, evitando las reiteraciones y excesos legislativos.

C) Coherencia es que no debe presentar contradicciones o inarmonías o soluciones diferentes para iguales supuestos.

D) Correspondencia se entiende como el acto legislativo que debe tomar en cuenta otras normas vigentes. Ésta no debe ignorar el resto del ordenamiento jurídico, expresándose con claridad las derogaciones y la correcta inserción de la nueva norma.

Es así que, valorado el impacto de la técnica legislativa en el diseño de un proyecto de ley, es necesario el estudio de la lógica interna de las normas, en el análisis preliminar de su posible viabilidad y operatividad; los eventuales costos sociales, gubernamentales, políticos, jurídicos y económicos que puedan derivarse de la puesta en vigencia de las normas, incluyendo la revisión cuidadosa de las complejas conexiones dentro del sistema jurídico.

En este orden de ideas, todo proyecto legislativo debe estar debidamente sustentado y planificado, de tal suerte que, cuando el titular del derecho de iniciativa tenga una idea traducida en una proposición lingüístico-jurídica, debe reconocer la necesidad de preparar los documentos de control de las actividades, determinación de objetivos, precisión de metas, su ubicación en el tiempo y su organización integral, siendo el insumo de mayor importancia en esta serie de actividades, la búsqueda, obtención, captura, organización, clasificación y desechamiento de toda clase de información actualizada.

Analizando la técnica legislativa en los actos legislativos, se observa que la tarea del legislador no es nada fácil. En relación al lenguaje, Sperb de Paola advierte algunas deficiencias en el mismo como es su vaguedad, porque no es rigurosamente delimitado al expresar los fenómenos en palabras, existiendo áreas de claridad y de oscuridad; también es ambiguo, porque muchas palabras tienen más de un significado, dependiendo de la interpretación contextual para saber cuál está siendo utilizado al caso concreto. Aunado a ello, si el legislador no siempre usa la mejor técnica, se advierten serios problemas para el intérprete, que en sinnúmero de ocasiones es obligado a utilizar un lenguaje de segundo grado.

La ficción, en el presente caso, es especialmente sensible a dichos problemas. El legislador debe construir conceptos legales partiendo de las realidades naturales, que en ocasiones implican un falseamiento de la realidad, una vez constatada la no correspondencia entre la realidad jurídica y la natural, se produce la ficción; al construir la norma, el legislador tiene absoluta libertad (con algunas restricciones) para moldear los institutos y conceptos jurídicos, por lo que puede incluir las ficciones en las normas legales para cumplir determinadas funciones.

Concluyendo, se puede afirmar que la Técnica Legislativa, independientemente de la legitimidad e incluso del valor o mérito intrínseco de los actos legislativos, procura esencialmente que éstos resulten o configuren una realidad idónea; es decir, que lleguen a tener vigencia o existencia y siendo aplicables, resulten eficaces y convenientes.

Destacando también que, la técnica legislativa tiene dos ámbitos principales: uno político, que se refiere a la discusión, aprobación y publicación de la norma, porque contiene las posiciones ideológicas de los partidos políticos y grupos de interés, que es lo que constituye el proceso legislativo en sí, el otro ámbito es el técnico, que se refiere a las características formales que contiene el texto legal, entre otros, el uso del lenguaje, su estructura lógica, brevedad, claridad y la inserción armónica dentro del sistema jurídico.

Ligado a lo anterior, sobresalen los aspectos sobre los cuáles opera la técnica legislativa:

a) El estudio de la estructura y texto de la propia norma; b) El análisis de su adecuada inserción en un orden jurídico; c) La previsión de las consecuencias derivadas de las relaciones que se guardan con otros sistemas jurídicos existentes dentro del orden jurídico general; d) La observancia de los principios básicos del sistema constitucional que fundan la validez del orden jurídico del cuál se integrará la norma, sea norma nueva o reconstruida; e) Exploración de los posibles resultados derivados de la aplicación de las reglas que sustentan la validez de los procedimientos de las asambleas y órganos facultados para emitir actos normativos del Gobierno y f) Introducción de la evaluación económica de la creación, modificación, supresión total o parcial de las normas, con relación a los sujetos protegidos o tutelados por ésta, comprendiendo todos los derechos indispensables para la seguridad e integridad colectivas.

De todos los aspectos que debe comprender la técnica legislativa, puede deducirse lo difícil que resulta la tarea de crear las leyes, porque no sólo deben construirse adecuadamente, en los términos mencionados en las definiciones, sino también debe atenderse para guardar la legalidad constitucional a todos los principios jurídicos, así como prever los posibles efectos que se derivarán de la inserción de la norma en el orden jurídico, tanto sociales como económicos.

1.3.4. La función de la técnica legislativa en el Derecho en general y en el Derecho Tributario.

La técnica legislativa cumple en el Derecho funciones que van más allá de la construcción de las normas jurídicas a que se refirió en apartados anteriores. Las relativas al Derecho Tributario sólo serán enunciadas para analizar las justificaciones para su utilización; primero se señalan las funciones en el Derecho en general para concluir con las propias al derecho tributario en lo particular.

En el Derecho en general, Sperb de Paola alude a Martín Oviedo para expresar que "la técnica legislativa reduce la complejidad sustancial para construir la norma, por lo que más que útiles, son necesarias y a veces, imprescindibles", por lo que su adecuada aplicación en la elaboración de la norma, ayuda a los elementos sustanciales del Derecho para facilitar la aplicación e interpretación de las normas jurídicas.

G. Zagrebelsky concuerda con tal función, que en su opinión se traduce en facilitar la abstracción de los hechos a la norma, por lo que la técnica legislativa utiliza principios para mejor "regular" el hecho de la norma, por lo necesario de la precisión que sin su empleo, se volvería imposible, por la propia naturaleza de las realidades sociales.

La norma jurídica recoge apenas los elementos tenidos como esenciales por el legislador de las realidades sociales reguladas, por lo que el empleo de ficciones coadyuvan para facilitar el proceso de abstracción, siendo un elemento extremadamente útil para conferir una mayor precisión jurídica a la propia norma, ya que en algunos casos, sin su empleo, los efectos de la norma difícilmente podrían ocurrir por la en ocasiones tortuosa comprobación y caracterización de los hechos que se abarcan en la norma.

Asimismo, Pérez de Ayala agrega a la precisión jurídica que se alcanza con la técnica legislativa, la de facilitar el "proceso de transformación conceptual" a la que se somete la realidad pre-jurídica en su paso a convertirse en norma jurídica.

Otra de las funciones de la técnica legislativa en el Derecho es la facilitada por Llano Cifuentes a través de Ihering, que es la relativa a facilitar la adopción y aplicación de nuevas reglas del Derecho más o menos ásperas, porque deja la doctrina tradicional intacta en su forma antigua, pero no se disminuye la plena eficacia de la forma nueva, además de facilitar el progreso del Derecho. El mismo Llano a su vez señala que la técnica legislativa simplifica la redacción de las normas comunes.

Pallares refiere a Geny y agrega a la función de introducción de nuevas reglas de Derecho sin alterar las existentes, "una función dogmática de la técnica legislativa, en el sentido de que ha servido para poner las soluciones jurídicas que se apoyan en ellas, con el sistema de Derecho positivo considerado como un conjunto cerrado".

Bonilla San Martín aparece en el Diccionario Jurídico Mexicano para añadir otras dos funciones que la técnica legislativa desempeña en el Derecho. La primera se refiere a la de facilitar la interpretación de las consecuencias jurídicas a los hechos jurídicos de difícil entendimiento, mientras que la segunda es la de legitimar situaciones que no serían tan aceptadas fácilmente por el sentir público en ausencia de alguna ficción, como la vieja ficción de representación política en el caso de que el pueblo decidiera cambiar la forma de gobierno, de acuerdo con algunos artículos de la Constitución mexicana.

En un plano más de derecho tributario, Sperb de Paola establece que la función fundamental de la técnica legislativa, es la de auxiliar en la búsqueda de riqueza del contribuyente. Tal auxilio se torna necesario, por la apreciable cantidad de contribuyentes dispuestos a, mediante el uso de los más imaginativos y creativos artificios, burlar las leyes fiscales y para cohibir tal conducta, sin el instrumental técnico en cuestión, sería mucho más difícil.

Otras de las funciones de la técnica legislativa en el derecho tributario son las que se refieren al aumento y eficacia en la recaudación tributaria, a la aceleración de la gestión y liquidación tributaria, combate al fraude y evasión tributarios, que por su importancia, se dedica un apartado especial, por lo que no se abordan en el presente.

En síntesis, las funciones de la técnica legislativa en el Derecho en general, se resumen a la adecuación de la realidad a la norma para alcanzar un mayor grado de precisión jurídica, y algo muy importante, también conduce a facilitar la aplicación del Derecho y por lo tanto, lograr su plena eficacia; igualmente, la introducción de nuevas reglas a los ordenamientos o sistemas legales cerrados, sin alterar las ya existentes, y por último, facilitar la redacción de las normas.

Hasta aquí, se concluye que la técnica legislativa son conjuntos de principios y normas creados para el legislador, que al redactar y crear correctamente las leyes están surtan sus efectos o consecuencias jurídicas de un hecho a otro; la técnica legislativa tiene múltiples funciones en el Derecho, entre las que se destacan la de facilitar la aplicación e interpretación de las normas jurídicas, a través de los elementos esenciales del Derecho; y las funciones recaudatorias de contribuciones y como herramientas de combate contra las conductas ilícitas de los contribuyentes.