Ensayo con partes de estudio comparativo sobre las atribuciones, composición y operación de la administración electoral en México y en otros países de Centroamérica, considerando la integración de los órganos encargados en la administración electoral, su estructura y las funciones que tienen encomendadas, su independencia política, funcional y económica, así como sobre la impugnabilidad de sus resoluciones. Se parte de los antecedentes históricos de las elecciones federales en México desde la federalización del proceso electoral en 1946 hasta la reforma electoral federal de 1990, que fue resultado directo de un proceso de concertación entre los partidos políticos y llevó a la creación del Instituto Federal Electoral y, como resultado de la reforma al artículo 41 constitucional, a la mejora de los medios de impugnación por medio del Tribunal Federal Electoral. La integración y funciones de los órganos encargados de la administración electoral de México se comparan con los casos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Se revisan las estructuras y funciones encomendadas al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Federal Electoral de México, así como las que aplican al Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, al Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, al Tribunal Electoral de Panamá, al caso legal de El Salvador, al Tribunal Nacional de Elecciones de Honduras, y al Consejo Supremo Electoral de Nicaragua. En México, los órganos de organización de las elecciones federales y el jurisdiccional en materia electoral tienen un carácter autónomo, aunque esto no se compara con las situaciones de los países centroamericanos
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
El término tiene dos acepciones principales: la primera relativa a los órganos encargados de la conducción electoral; la segunda atinente a las actividades y procesos necesarios para lograr que las se lleven a cabo eficazmente. Por un lado, se trata del orden político e institucional y, por otro, de cuestiones de gestión y procedimientos rutinizados. En la acepción institucional, Administración Electoral es el conjunto de órganos en el aparato del Estado responsables de la conducción de elecciones. El término puede abarcar uno o varios organismos con funciones diferenciadas relativas a las elecciones, según regiones del mundo, países, tradición constitucional y . En América Latina en general, se les denomina tribunales electorales. En otras áreas del mundo, sobre todo en países anglosajones y en democracias de reciente creación, se les llama comisiones electorales. Incluso hay países, como el Reino Unido, donde no existe una propiamente dicha en cuanto referencia institucional y administrativa de alcance nacional. De aquí la utilidad conceptual y práctica de acotar un concepto como el de para referirnos, en sentido amplio, a una variedad de instituciones y órganos cuyo factor común radica en la responsabilidad por la conducción de las .
En la acepción administrativa, es gestión y procesos. En este sentido, la celebración de implica una variedad de actividades, desde la preparación de proyectos legales hasta la resolución de reclamaciones y contenciosos sobre resultados, pasando por la planificación estratégica y operativa del proceso, el registro de , la inscripción de partidos y candidatos, el seguimiento de la campaña, la preparación y control del material electoral, la actividades de información y educación ciudadana de los votantes, la capacitación de las personas encargadas de administrar las votaciones, el y el anuncio de resultados. Todo ello además de la rutinaria gestión y administración de los permanentes, que ya es el caso en la mayor parte de los países (selección y capacitación del personal, mantenimiento de materiales y registros, asistencia jurídica y legislativa, educación ciudadana permanente, etc.).
Estas actividades o funciones se articulan institucional y orgánicamente de distinta manera según países por las razones históricas ya mencionadas de tradición constitucional y cultura política. La adopta una variedad de formas organizativas. En la mayor parte del mundo, existen organizaciones específicamente encargadas de todas las funciones electorales o alguna de ellas en particular (el registro, las votaciones, los contenciosos). En algunos países las diversas funciones electorales se encuentran orgánicamente situadas en las administraciones ordinarias del ejecutivo nacional o local así como en los órganos del Poder Judicial. En muy pocos (el Reino Unido e Irlanda) no existe alguna y la sola instancia nacional es una asociación de empleados públicos con alguna responsabilidad en la administración del . En los Estados Unidos sólo existe en el ámbito nacional una Comisión Electoral Federal con responsabilidad limitada al control de los gastos de las campañas.
En América Latina, las administraciones electorales como organismos especializados e independientes del Poder Ejecutivo son producto, en su mayoría, del primer cuarto del siglo veinte. Hoy día prácticamente todos los países tienen algún órgano estatal encargado de las y en algunos está considerado como un cuarto poder del Estado (Costa Rica, Uruguay, Venezuela) e incluso está constitucionalmente así definido como en Nicaragua1. En el conjunto del mundo, sobre todo en democracias emergentes de las últimas décadas, la tendencia es hacia la institucionalización de organismos nacionales permanentes y separados de los otros poderes. Adicionalmente, la evidencia disponible apunta a que una de carácter permanente gestiona los con menor coste que organismos que solo tienen una vigencia temporal mientras duran las . A estas conclusiones llegó el autor en un trabajo de extensa recopilación de información y análisis comparado de la experiencia mundial, por encargo del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas2 . La tipología que se ofrece a continuación da cuenta de tal variedad institucional.
TIPOLOGÍA
Aunque no hay dos países con el mismo tipo de , los pueden clasificarse en cinco categorías según su relación y grado de dependencia institucional del Poder Ejecutivo. Por orden de frecuencia, primero están las comisiones o tribunales electorales, independientes del Ejecutivo y con plena responsabilidad sobre dirección y gestión del . Como se ha dicho, este es el caso más común en las nuevas democracias y antiguo en América Latina. Una variante del modelo anterior incluye diferentes órganos, separados entre sí e independientes del Poder Ejecutivo. Normalmente se trata de dos instituciones electorales, una encargada de la administración de las y la otra con competencias reguladoras, de supervisión y judiciales. Tal es el caso de países como Barbados, Chile, Colombia, Perú, Botswana y Mozambique. La tercera categoría, aunque segunda en número de casos, abarca los casos donde las están organizadas por el gobierno (Ministerio del Interior o equivalente), aunque bajo supervisión de un órgano colegiado integrado por jueces u otros miembros de las profesiones jurídicas, representantes de los , o una mezcla de ambos, con ciertas competencias reguladoras, de supervisión y judiciales. Es el denominado "modelo francés", vigente en media Europa Occidental y parte del Este, muchos países del África sobre todo francófona, y en algunos países de otras regiones del mundo (Argentina, Japón, Nueva Zelanda, Turquía, Israel). En el caso de Francia misma, las elecciones las organiza el Ministerio del Interior, pero son supervisadas por el Consejo Constitucional y el Consejo de Estado, según el tipo de de que se trate. En España, la actuación del Ministerio del Interior es supervisada por la Junta Electoral Central en el ámbito nacional, un órgano permanente ligado al parlamento, y por juntas provinciales y municipales en ámbitos inferiores. En un cuarto grupo están los países donde la gestión electoral corre exclusivamente a cargo del gobierno. Tal es el caso en la otra mitad de Europa Occidental y en un cierto número de países del Caribe, Asia del Sur y el Pacífico, África y Oriente Medio. Finalmente, en un quinto grupo de países las se realizan bajo un sistema de administración fuertemente descentralizado, bajo la limitada coordinación o supervisión de alguna entidad nacional, que puede ser independiente del gobierno (Elections Canada, La Comisión Federal Electoral en los Estados Unidos), forma parte del Poder Ejecutivo (Cancillería Federal en Suiza, Comisión Federal en Alemania) o se trata de una asociación profesional de empleados electorales (Reino Unido, Irlanda).
El cuadro adjunto resume una estadística sobre el particular, con 148 países, elaborada por encargo del PNUD. Por razones de claridad interpretativa, las cinco categorías anteriores se han reducido a tres modelos básicos. De un lado se incluyen, como un solo modelo, los países regidos por una comisión electoral y los que tienen varios independientes. Por otro, Estados Unidos, Reino Unido e Irlanda se han agregado al grupo de países donde el gobierno se hace cargo de las bajo una autoridad supervisora exterior al mismo.
Las conclusiones principales de este trabajo de clasificación son las siguientes. Primero, la organización de las hoy en la mayoría de los países del mundo corresponde en exclusiva a una comisión electoral, que al menos legalmente es independiente del gobierno (más del 53% de los casos). Segundo, le siguen en importancia y a gran distancia aquellos países donde las son administradas por el gobierno bajo supervisión de alguna autoridad colegiada (27% de los casos). Finalmente, sólo en uno de cada cinco países las son gestionadas exclusivamente el Poder Ejecutivo (20%), siendo más frecuente el caso de ciertas islas del Caribe (Aruba, Granada), la región de Asia-Pacífico (Sri Lanka, Fiji), el Norte de Europa (Dinamarca, Finlandia), Oriente Medio (Líbano, Jordania) y África Oriental (Burundi, Seychelles).
Existe la tendencia generalizada hacia un sistema de independiente en forma de comisión o tribunal electoral. Como un estadio que históricamente podría resultar intermedio, se establece a veces un organismo supervisor de la conducción electoral en países donde ésta corre a cargo del Poder Ejecutivo. La tendencia se manifiesta en las nuevas democracias de Europa del Este, Asia y África; sin contar América Latina, donde las últimas reformas abundan en el sentido esperado de la tradición de la región de separados del Poder Ejecutivo, que hoy se impone mundialmente. Así en México, la reforma constitucional de 1990 estableció un Instituto Federal Electoral, como comisión independiente con plena responsabilidad sobre las y un Tribunal Federal Electoral como corte que conoce de los contenciosos electorales. En Paraguay, las reformas de 1996 supusieron la mejora legal de la independencia de las autoridades electorales al sacarlas del seno del Poder Ejecutivo y situarlas dentro de la administración de justicia. La nueva institución, el Tribunal Superior de Justicia Electoral incluye una representación de los . En Venezuela, donde siempre existió una comisión integrada fundamentalmente por miembros de los , la reforma de 1998 estableció que todos los magistrados fueran designados por el parlamento entre personas sin afiliación partidaria. Esta reforma estableció también el depósito del y su por medios electrónicos. En Honduras, la ley electoral de 1991 incluye medidas de fortalecimiento del Tribunal Nacional de Elecciones, que está integrado por un magistrado designado por la Corte Suprema de Justicia y un número variable de representantes de los a uno por partido legalmente inscrito. En Haití, la Constitución de 1987 estableció un Consejo Electoral Permanente, aunque aún está por designar y las diferentes han sido gestionadas por sucesivos consejos provisionales de corta duración. En Colombia, las últimas reformas constitucionales y legislativas han reforzado el carácter independiente de la . Hay un Consejo Nacional de Elecciones con siete miembros, representantes de los , que supervisa el y aprueba un presupuesto para la Registraduría Nacional del Estado Civil de las Personas, que es el organismo que administra las . El Registrador es nombrado por el Consejo y debe ser una persona representante del principal partido de la oposición.
ESTRUCTURAS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
La composición de los no integrados en el Poder Ejecutivo varía mucho según países. En unos casos, están formados total o parcialmente por representantes de los , ya en calidad de miembros o de candidatos sobre los que las fuerzas parlamentarias han llegado a un acuerdo, como sucede en la mayor parte de América Latina, Europa Occidental y del Este, África y la Comisión Federal de los Estados Unidos. Australia y Canadá, por el contrario, se cuentan entre los pocos casos de antiguas democracias donde una independiente no tiene ninguna composición partidaria. Conviene resaltar, sin embargo, que la independencia respecto del Poder Ejecutivo y la neutralidad en las actuaciones de una autoridad electoral no deben considerarse vulneradas por el hecho de que los estén representados en los . Lo importante para que unas se celebren de manera limpia, honesta y eficaz es que exista un grado de confianza suficiente entre los contendientes y que todos ellos consideren bien atendidos sus intereses por parte de quienes organizan y gestionan la . En algunos países, no muchos, se sigue confiando en los funcionarios del gobierno como gestores electorales tras más de un siglo de conflictos y lucha por el . En otros con una cierta tradición constitucional, la confianza tiende a depositarse en jueces y abogados independientes de toda afiliación partidaria. En la mayoría de las democracias, sin embargo, la confianza y el consenso se construyen involucrando directamente a los representantes de los en los organismos electorales, como una forma de neutralización recíproca y de establecer distancias respecto del Poder Ejecutivo, con frecuencia dominado por un partido único, una oligarquía militar o un gobernante autoritario, según variantes del contexto de los procesos de , que en forma masiva están teniendo desde los años ochenta del siglo que termina.
En la práctica, y con independencia de lo establecido en las leyes, la independencia de una viene fuertemente condicionada por su autonomía financiera; y ésta depende de la forma en que se elabora y aprueba su presupuesto. El modelo ideal de autonomía financiera implica que la autoridad electoral elabora su propio presupuesto, que en sus elementos básicos dicho presupuesto forma parte del presupuesto ordinario de la nación y que es tramitado directamente en el parlamento sin interferencia del Poder Ejecutivo, más allá de la inclusión del presupuesto electoral en los presupuestos generales de la nación. Hay que resaltar que tal situación de plena autonomía financiera es la menos frecuente, por razones esencialmente políticas de preponderancia del ejecutivo. Como ejemplos de autonomía presupuestaria en sistemas de orgánicamente separada del Poder Ejecutivo pueden mencionarse Canadá y Australia, en el mundo anglosajón, así como Guatemala, Costa Rica, El Salvador y Brasil en América Latina, donde el presupuesto elaborado por la autoridad electoral se incorpora automáticamente al proyecto que presenta el Gobierno sin que éste pueda corregirlo3. Por su parte, en aquellas antiguas democracias occidentales donde la organización de las corre a cargo del Poder Ejecutivo, el presupuesto electoral forma parte de la financiación rutinizada de los aparatos del estado sobre la base de equilibrios alcanzados no sin dificultad en la contienda política de muchos años de antagonismo por la limpieza del .
LA COMO GESTIÓN Y PROCEDIMIENTOS
En el ámbito operativo de los procesos, actividades y procedimientos, el organigrama de una , sin incluir la justicia, suele contener los siguientes divisiones o departamentos bajo distintas denominaciones: planificación y programas, personal y capacitación, administración y finanzas, legal y de procedimientos, registro de , logística, estadística y proceso de datos, información y publicidad. Con todo este equipamiento organizativo, se trata idealmente de asegurar el ejercicio libre y limpio del derecho al .
a) Fases del proceso: En su conjunto, el abarca las siguientes actividades: convocatoria, actualización y cierre del registro de , inscripción de , , votaciones, , anuncio de resultados y resolución de los contenciosos electorales presentados (parte o la totalidad de esta última actividad competen a los organismos judiciales, según los países).
Una peculiaridad del , a semejanza de la acción en cualquier otro ámbito público y a diferencia del sector privado, es que implica procedimientos administrativos o de actuación de las autoridades del estado a nivel nacional regional y local; sometidos normalmente a requerimientos de información pública, formas y plazos determinados, todo ello sujeto a la posibilidad de impugnación o recursos por parte de los "administrados". Este hecho es un elemento esencial a tener en cuenta para la programación de actividades y la gestión de recursos ya que, por una parte, no puede pasarse de una actividad a la siguiente sin agotar los plazos administrativos y, por otra, las impugnaciones de cada fase han de resolverse en tiempo y forma tales que no se dificulte la marcha del calendario electoral en su conjunto. Desde esta perspectiva, las son un proceso administrativo de alcance masivo pues envuelve a toda la , pero que se desenvuelve escalonadamente en muy breve tiempo y plazos perentorios. De aquí que quienes se ocupan de la asesoría y consulta en estas materias, sobre todo si proceden del sector privado, deban familiarizarse mínimamente con la naturaleza de los procedimientos administrativos.
b) Planificación: La planificación estratégica y operativa cada día se muestra más necesaria también en el campo electoral, pues se trata de coordinar una multiplicidad de esfuerzos individuales en tiempos cortos y con recursos limitados. Planificar un no es tarea especialmente difícil, sobre todo a medida que se torna un acontecimiento repetitivo en el . Estamos ante un proceso por definición rutinizable (se descompone en muchas partes iguales entre sí) y rutinizado (la repetición de las hace que su organización sea cada vez más parecida). La planificación estratégica implica tomar decisiones sobre definición de objetivos para el conjunto de la organización a corto y medio plazo; ordenar los recursos materiales y humanos necesarios/existentes para alcanzarlos; y calcular/fijar tiempos para la ejecución. La planificación operativa define objetivos a las distintas unidades de la organización, distribuye tareas entre sus componentes, asigna los recursos y fija los tiempos correspondientes. Una buena planificación operativa debe incluir "planes B" o de contingencia como salida alternativa ante situaciones no previstas en el plan original. Hay fases del donde un plan alternativo suele resultar especialmente útil; tales como la distribución del material electoral o el dispositivo para un electrónico.
c) Información y costes: Recoger, sistematizar, acumular información relevante es requisito imprescindible para una buena planificación, cualquiera que sea el nivel de que se trate. Sobre una adecuada base informativa, la buena planificación exige empezar con un borrador de presupuesto, que se irá ajustando a medida que avanza el proceso planificador mismo y se van especificando las tareas, tiempos y recursos necesarios para alcanzar los objetivos propuestos. Sobre costes electorales se ha escrito mucho y se sabe poco, debido a las grandes diferencias en las condiciones materiales, sociales y políticas en que tienen lugar los de los diferentes países. Sin embargo, sabemos con cierto fundamento algunas cosas como las siguientes. Primero, la planificación estratégica y operativa parece ser el principal mecanismo para reducir costes. Segundo, los costes varían mucho en virtud de las circunstancias generales de la , siendo fundamental distinguir entre contextos de posguerra con intervención de misiones de paz de la comunidad internacional, situaciones de transición pacífica a la y rutinarias en estables. Tercero, los costes varían también en función del tiempo o antigüedad del sistema democrático y la rutinización de los procedimientos administrativos. Cuarto, tomado aisladamente, el componente más costoso de una es el registro de , que puede beneficiarse de una importante reducción de costes cuando se mantiene sobre una base permanente. Quinto, una sustancial reducción de costes puede lograrse utilizando materiales electorales de calidad normal (urnas, papeletas, actas, tarjetas de identificación). Es la falta de confianza política y no una necesidad técnica o administrativa lo que encarece el material electoral, sin que ello garantice por sí sólo el éxito político de la elección. Cuando los contendientes participan en todas las fases del proceso y tienen representantes en los lugares de votación y , la posibilidad de control recíproco debería eximir la utilización de material electoral de alta calidad y gran coste4. En resumen, la planificación, un permanente y condiciones de confianza política vienen a ser los mayores reductores del coste de las .
d) Nuevas tecnologías: En cuanto al uso electoral de las nuevas tecnologías de la microelectrónica, la informática y las telecomunicaciones, es conveniente encararlas abiertamente y discutir su utilidad y costes para un país determinado por cuanto forman parte esencial de la organización productiva de nuestro tiempo. Se trata de tecnologías de costes decrecientes y capacidad cada vez mayor. Invertir en ellas conlleva costes de instalación, que a medio plazo suelen amortizarse. No así los costes de mantenimiento, que pueden ser estables o crecientes. Por otra parte, su aplicación en el ámbito electoral no parece ofrecer mayores problemas de aprendizaje y utilización entre el electorado en países con muy diferente nivel cultural (USA, Brasil, Venezuela). Sin embargo, no hay receta en esta materia, que debe ser objeto de consideración en función de las condiciones materiales y necesidades administrativas de cada país y, de la confianza política entre los diferentes actores del sistema.
e) Votación, y anuncio de resultados: Se trata de áreas de actividad a las que suele dedicarse desigual atención y recursos por parte de las administraciones, sobre todo en las nuevas democracias y generalmente en perjuicio de la fase de y publicación de resultados. Tanto vale una votación ordenada y limpia como que sus resultados se manejen con la misma limpieza y sean conocidos en tiempo oportuno. De nuevo, la planificación resulta necesaria para equilibrar la asignación de recursos entre las diferentes etapas del proceso. Vale aquí cuanto antes se ha dicho sobre uso de las nuevas tecnologías. Adicionalmente, como garantía de limpieza y eficacia del proceso, se hace necesario tener permanentemente bien informados sobre la evolución del mismo a los partidos y a la . Ellos son los dueños y actores principales del proceso y para cuyo servicio se ha establecido una .
f) Supervisión y control: Forma parte de la responsabilidad de los dedicar recursos al cumplimiento de la legalidad en materia de actos de campaña, uso de los medios de comunicación por parte de los contendientes, financiación de los y gastos de su campaña. La legislación sobre estos aspectos varía mucho por países, pero en todo caso una cierta responsabilidad de la autoridad electoral resulta ineludible, aunque solo fuere para atender quejas y recursos legales. Al mismo tiempo, la evidencia muestra una cierta incapacidad de dicha autoridad para ejercer el control legal en materia de financiación y gastos de los partidos. Los escándalos al respecto han abundado en las últimas décadas, tanto en las nuevas como en las antiguas democracias. Al igual que en la fase de planificación electoral general, es recomendable en este ámbito de operaciones el uso de cronogramas que faciliten la visualización de las etapas del proceso y la ordenación de las tareas en el tiempo.
g) Gestión interna: En cuanto a la ordinaria administración de los propios , un aspecto crucial es el tamaño o número de empleados necesarios para el cumplimiento eficaz de sus funciones. Baste dejar aquí sentado el principio de que una permanente y eficaz no requiere una burocracia de gran tamaño, aunque debe disponer de un equipo central y algunas oficinas regionales con un mínimo de empleados fijos o de carrera. La mayor parte del personal de nivel regional y local, sin embargo, pueden y suelen ser contratados temporalmente solo en época de . Los sistemas de selección, capacitación y evaluación del personal electoral dependen mucho del tipo de organización adoptado. En el esquema de una organización permanente de tamaño intermedio, lo normal es que el personal fijo adopte las pautas de carrera administrativa y el personal temporal responda a las necesidades del momento. En cada caso, y a tenor del nivel cultural general del país, la deberá proveer las fórmulas más adecuadas de selección, capacitación, supervisión y evaluación.
La supervisión y control del personal electoral es tanto o más importante que en otras áreas de la actividad pública. Ello se aplica al personal tanto permanente como temporal, durante la ejecución de las tareas y también al final del proceso. La autoridad electoral debe disponer de medios que le permitan cerciorarse de que las tareas se llevan a cabo de acuerdo con la programación. Conviene señalar que, en el ámbito electoral, la actividad de supervisión y control es generalmente y debe ser compartida por los representantes de los , otro tipo de observadores nacionales o internacionales y eventualmente incluso por los medios de comunicación. Sin embargo, debido al carácter perentorio de los tiempos del , una vez que los resultados han sido aceptados por todos los contendientes existe el riesgo de rebajar el esfuerzo de evaluación del personal fijo que ha gestionado la ; lo que obviamente deja de contribuir a la buena planificación de la siguiente .
Relacionado con el tamaño de la organización y tipo de personal necesario está el problema del grado de centralización o concentración de responsabilidades y actividades. La experiencia en este punto es muy variada por países. Sin embargo, de reducirla a una sola conclusión ésta sería que casi todas las fases del proceso (selección y capacitación de la mayor parte del personal electoral, seguimiento de actos de campaña, distribución y recogida de materiales, organización de los centros de votación, ) los mejores resultados suelen producirse con un esquema de dirección centralizada y gestión descentralizada en las unidades intermedias y los escalones más bajos de la pirámide administrativa.
Aparte de la planificación relativa a la organización de unas concretas, las administraciones electorales han de planificar su actividad interna en cuanto unidades permanentes del aparato del estado. En este nivel de operaciones se hace igualmente necesaria la planificación estratégica y operativa, que debe incluir en su definición de objetivos la anticipación de metas de crecimiento (expansión/restricción presupuestaria y de personal) y de una correspondiente ordenación del gasto (costes fijos y variables) para el ejercicio en cuestión.
DESAFÍOS INSTITUCIONALES Y DE GESTIÓN
Al comenzar el último cuarto del siglo XX, en 1974, solo había en el mundo 39 democracias. Al acabar el siglo se habían celebrado en más de 170 países, lo que equivale aproximadamente a cuatro de cada cinco de los estados nacionales existentes5. En el contexto político de las nuevas democracias, la ha de hacer frente a importantes retos tanto de desarrollo institucional como de gestión y aplicaciones técnicas. En un estadio incipiente de , la integridad del debe estar asegurada por una autoridad electoral independiente del Poder Ejecutivo, que ajuste su actuación a estándares internacionales de buena práctica. La expansión del modelo de competitivas por los cinco continentes ha dado lugar a una realidad nueva en la mundial, a la que tanto analistas como profesionales deben prestar atención.
En el ámbito del desarrollo institucional de un régimen democrático, el problema central a que ha de hacer frente una , hoy como en el pasado, es si la limpieza del puede dejarse sólo en manos del Poder Ejecutivo, o por el contrario se requiere de presiones y controles externos al mismo. En las viejas democracias hizo falta más de un siglo de tensiones y luchas por el antes de poder hablarse de limpias y honestas, cualquiera sea la autoridad que las administre. En el escenario de las recientes democracias, no parece que haya que esperar tanto tiempo hasta lograr un resultado semejante. Sin embargo, parece dudoso que ello pueda alcanzarse sin el fortalecimiento de autoridades electorales independientes, bien equipadas profesional y técnicamente, que puedan movilizar en su apoyo a los partidos políticos, los medios de comunicación y aquellas organizaciones de la sociedad civil favorables al sistema de derechos y libertades.
Desde un punto de vista estrictamente técnico y gerencial, cada deberá responder a ciertos retos de acuerdo a las condiciones materiales, políticas y financieras del país en cuestión, ya que no existen recetas infalibles de funcionamiento: ¿Cuántos funcionarios permanentes hacen falta para una eficiente ? ¿Qué grado de descentralización se requiere? ¿Cómo pueden abaratarse los costes electorales? ¿Cuál es el papel de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para una eficaz organización de las ? Éstas y otras preguntas de funcionamiento necesitan ser correctamente respondidas en cada país, pero no sin antes haber prestado atención a la cuestión previa de si la limpieza del puede quedar garantizada bajo las condiciones políticas vigentes y qué papel puede desempeñar la institución electoral en procurar dicha garantía.
Teoría de la administración electoral
La Administración Electoral no es una administración pública en el sentido legal; no está sujeta a la dirección del Ejecutivo (estatal ni autonómico) ni a la de ninguna otra instancia encuadrable en algunos de los restantes poderes del Estado.El art. 16.1 L.O.R.E.G. consagra la inamovilidad de los integrantes de las juntas electorales como garantía de imparcialidad. Hay que entender que aquélla también protege a los integrantes de las mesas electorales y que no se ha previsto así expresamente porque sus cargos duran solamente la jornada electoral y el único problema práctico que se presenta es el de la resistencia a cumplir con esta obligación cívica por aquéllos a quienes designa la suerte (de ahí la previsión de causas tasadas de excusa).
Los miembros de la Administración Electoral están sujetos a responsabilidad disciplinaria únicamente ante los órganos de la misma y a éstos está reservada la excepcional facultad de suspenderlos, en el único caso de que estuvieran imputados en un procedimiento por delito o falta electoral (arts. 16 y 19.1.c L.O.R.E.G.).
b) Es una administración precaria e incompleta.
Hablamos de precariedad porque no es una administración permanente; tan solo lo es su órgano superior, la Junta Electoral Central. Además, los integrantes de estos órganos obedecen al patrón del «funcionario honorario». En el caso de las mesas electorales, se trata de electores de la sección, designados por sorteo; en el caso de las juntas electorales, se trata de jueces y magistrados, designados por insaculación, y de profesores o juristas propuestos conjuntamente por las fuerzas políticas concurrentes. Es decir, de personas que tienen otras funciones principales, públicas o no, y cuya dedicación a las tareas de la Administración Electoral no podrá ser exclusiva, salvo en el caso de los presidentes (para los que existen previsiones expresas en tal sentido).
Por otro lado, la Administración Electoral carece de medios propios, personales y materiales, por lo que debe emplear los que tienen obligación de poner a su disposición otros sujetos y órganos señalados por la ley con un criterio práctico, combinado con el de evitar la influencia indirecta que por esta vía podría adquirir la instancia juzgada más peligrosa. Así, las Cortes Generales deben proporcionar a la Junta Electoral Central los medios personales y materiales que precisa, lo que permite aprovechar a tal efecto un aparato público libre de la influencia del Ejecutivo y cuyo personal cultiva un ethos centenario de imparcialidad. La misma obligación se impone al Gobierno y a los Ayuntamientos en relación con las juntas electorales provinciales y de zona y, subsidiariamente, a las Audiencias Provinciales y a los Juzgados, así como a los Consejos de Gobierno de Comunidad Autónoma en el caso de elecciones a asamblea legislativa de comunidad autónoma; en estos casos ese peligro de influencia indirecta indebida se ha considerado menor o, en todo caso, no suficiente como para edificar una administración permanente con medios propios.
c) Se trata de una organización compleja y heterogénea.
Compleja porque está integrada por una pluralidad de órganos y heterogénea porque estos órganos presentan notables diferencias entre sí.
Como ya se dijo, las mesas se integran de electores de la sección mientras que las juntas Electorales se componen de jueces y magistrados por un lado y profesores por otro, con preponderancia de los primeros (ocho de trece miembros con voto en la Junta Electoral Central, tres de cinco en las otras).
Contrasta también la ya indicada permanencia de la Junta Electoral Central con la existencia pasajera de los restante órganos, que se constituyen para el proceso electoral.
La estructura de la Administración Electoral conoce distintos grados, calificándose los órganos de mayor ámbito territorial como «superiores» de los de ámbito inferior.
Los órganos de nivel territorial superior resuelven las reclamaciones y recursos interpuestos contra los actos de los de nivel inferior, pueden dirigirles instrucciones de obligado cumplimiento y resuelven de modo vinculante las consultas que les formulan, además de contar con facultades de sanción. Se trata, en suma, de una relación jerárquica, con algunas salvedades o matices: no hay facultad de remoción y cuando las juntas ejercen competencias propias (v. gr., proclamación de las candidaturas y de los resultados electorales) sus resoluciones únicamente pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por lo demás, toda vez que las funciones de las juntas consisten en gran parte en la interpretación y aplicación de la normativa electoral podría matizarse que si bien pueden recibir «instrucciones», como dice la ley, se trata de cosa distinta a las «órdenes», pues aquéllas dejan siempre algún espacio para el ejercicio de facultades propias de interpretación, como por otro lado, es propio de los jueces y magistrados que las integran mayoritariamente.
Dejando al margen la cuestión terminológica, importa destacar que en esta materia el legislador ha querido obtener un grado máximo de uniformidad en la interpretación y aplicación de la normativa electoral, que se trata de una finalidad plausible, hija del principio de igualdad y que el legislador no solamente no considera inconveniente el que esa uniformidad se traduzca en la atribución a la Junta Electoral Central de poderes cuasi-normativos, sino que desea y favorece abiertamente este resultado. Así, tras su reforma de 1991, la L.O.R.E.G. precisa que las instrucciones de aquélla a las juntas provinciales son «de obligado cumplimiento», que resuelve las consultas «con carácter vinculante», que puede «unificar los criterios interpretativos de las juntas» inferiores e incluso «revocar de oficio […] o a instancia de parte […] las decisiones de las juntas […] cuando se opongan a la interpretación de la normativa electoral realizada» por ella (art. 19.1, letras b, c, d y e L.O.R.E.G.).
En definitiva, nada sería más opuesto al propósito del legislador que la aparición de «jurisprudencias» electorales peculiares de las juntas de ámbito territorial limitado.
d) Sujeta al control judicial.
Contra los acuerdos de proclamación de candidatos cabe recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que se tramita con arreglo a la regulación general de ésta. Contra la sentencia que recaiga cabe recurso de amparo (art. 49 L.O.R.E.G.).
Contra los acuerdos de proclamación de electos (de proclamación de los resultados de un referéndum) cabe el llamado recurso contencioso-electoral, que tiene una regulación específica en la L.O.R.E.G. (arts. 109 a 116) y puede también ir seguido de recurso de amparo. El control judicial de estos actos lo exige la propia Constitución en su art. 70.2.
La L.O.R.E.G. prevé en algunos puntos concretos la posibilidad de recurso (siempre ante la jurisdicción contencioso-administrativa). Así, en materia de encuestas y sondeos electorales (art. 69.6 L.O.R.E.G.). Esta previsión no puede considerarse excluyente, de suerte que también en todas las demás materias procederá la revisión de sus actos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo indicó el Tribunal Constitucional en Auto 1040/1986, de 23 de diciembre y se dispone en la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. (art. 1.3.c).
EL PROCESO ELECTORAL
- A. CONCEPTO
La palabra proceso es, a la vez, de uso común y de uso especializado en diversas disciplinas científicas o teoréticas. En el lenguaje ordinario se hablaba de procesos de descomposición, proceso de maduración, y se lo usa para designar la actividad productiva, artesanal o industrial.
La idea subyace en la palabra proceso, en todas sus acepciones, es la de progreso, avance, desarrollo. También en el campo jurídico tanto en el término proceso como el de procedimiento aluden a una serie de actos colocados en una secuencia temporal, a través de los cuales progresa el tratamiento de un determinado asunto por parte de un órgano público, desde un acto inicial o introductoria hasta una decisión final.
En el campo jurídico han sido particularmente los estudiosos del proceso civil los que han elaborado el mayor número de nociones y definiciones acerca del proceso jurisdiccional. Lo cual es comprensible, si se considera que es en este campo donde se siente primero la necesidad de producir modelos de procesos que sirvan como los instrumentos idóneos para el tratamiento, lo más seguro y expedido posible, de los conflictos surgidos del régimen de competencia empresarial, propio de la primera etapa de desarrollo del sistema capitalista. Así podemos recordar, nada más de pasada, las minuciosas elaboraciones de los civil procesalistas alrededor de la tesis de la relación de la relación jurídica procesal, la teoría de la situación jurídica y otras menos famosas. Concepciones teóricas que produjeron una gran repercusión entre los estudiosos y alentaron una formidable obra doctrinaria que, a su vez, fue la base de una importante renovación de la legislación procesal de muchos países. Este alternarse de la doctrina y la legislación procesales, este avanzar compartido entre reflexión, ley y experiencia jurídica, va a producir con el tiempo frutos que tanto a los teóricos como los operadores prácticos no tardaron en advertir y recoger para, después, cultivar con ellos nuevos campos de la experiencia jurídica.
La experiencia histórica nos muestra al proceso como un modo de intervención del Estado en la solución de conflictos que surgen en el seno de la sociedad. A través de un arco de muchos siglos el hombre ha venido forjando este instrumento que hoy nos ofrece, sintéticamente, como el resultado de aquella experiencia. En ese experimento plurisecular hubo muchos avances y retrocesos, hallazgos y abandonos; pero ahora vemos que todas aquellas perspicacias nos han dejado un sedimento de gran riqueza cultural que rebasa el marco jurisdiccional y se pone como posibilidad en otros campos de la vida privada y pública.
El "debido proceso legal" es apreciado universalmente como una conquista neta de la cultura humana, al igual que la penicilina, la anestesia o las computadoras. Lo admitan o no, desde países situados en distintos ámbitos del mundo, sometidos a regímenes políticos diversos, surgen iniciativas dirigidas a adoptarlo más o menos integralmente. Los diferentes convenios y declaraciones de derechos humanos suscritos en los últimos años le han impreso una difusa obligatoriedad, al menos como arquetipo judicial.
SUJETOS DEL PROCESO ELECTORAL
El proceso electoral está diseñado en la ley como un conjunto de actividades confiadas a diferentes protagonistas que son, entonces, los sujetos de dicho proceso. Entre éstos podemos colocar a los partidos políticos, a los candidatos postulados, a los ciudadanos en particular, al Tribunal Supremo de Elecciones y sus auxiliares y al Cuerpo Electoral.
A los partidos políticos y a las alianzas de partidos debidamente registrados les corresponde el papel de partes gestoras o promotoras de una fase fundamental del proceso electoral, que es la fase de adquisiciones de conocimiento, por parte del Cuerpo Electoral, de las ideas y programas sustentados por los candidatos, así como sobre la personalidad, costumbres y formación de éstos como individuos.
Los candidatos son también, por sí mismos, partes del proceso electoral. Como destinatarios de la decisión del Cuerpo Electoral, es importante que se les reconozca un papel protagónico también en la etapa preparatoria del proceso destinada al debate de las ideas y aptitudes que sustentan, y que se les someta al examen público por parte del resto de la ciudadanía.
El ciudadano, considerado en su individualidad, también es un participante de gran significación en la palestra electoral, por lo que goza como tal de una legitimación expresa, la cual se manifiesta en normas atributivas, pero también a través de la prohibición dirigida a los extranjeros de intervenir en la política nacional.
El cuerpo electoral es el titular de una función soberana en el estado: la función electoral, objeto del proceso que estamos analizando. El cuerpo electoral es la expresión orgánica del conjunto de los ciudadanos con derecho al voto en un determinado país.
El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano con las más altas facultades de regulación, control y decisión sobre el proceso electoral, constituyendo para ello la cúspide de un sistema de órganos que le son adscritos por la ley, orgánica o funcionalmente.
ETAPAS DEL PROCESO ELECTORAL
Siguiendo la clásica partición de la doctrina italiana para el procedimiento administrativo, hemos distinguido tres etapas del proceso electoral: preparatoria, constitutiva y la etapa integrativa de eficacia.
ETAPA PREPARATORIA
Esta etapa de preparación se inicia con la convocatoria que hace el Tribunal Supremo de Elecciones para la celebración de los comicios de que se trate y comprende dos fases: la fase de inscripción de los partidos y candidatos y la campaña política.
La campaña electoral es una de las fases más importantes de todo el proceso electoral, puesto que sirve para brindar a los ciudadanos la oportunidad de conocer a los candidatos, los programas de sus partidos y sus ideas y actitudes personales en relación con los problemas del país y sus perspectivas futuras. Todo esto tendrá que conseguirse a través de un debate que debería confrontar intensa y extensamente a los candidatos ante sus oponentes y partidarios, a través de mesas redondas, discusiones frontales, ruedas de prensa, encuentros con diversos sectores de la población, etc. Como vemos el momento de la campaña electoral debe ser el punto más alto de la dialéctica del proceso electoral y uno de los rasgos que mejor caracterizan a éste como proceso.
Etapa constitutiva
En esta etapa tienen lugar las actividades decisivas del proceso electoral a saber: 1) La manifestación de la voluntad soberana del pueblo, y 2) La cuantificación y la valoración de dicha voluntad por parte del tribunal Supremo de Elecciones, para traducirla en resultados electorales concretos, contenidos en una declaración formal.
ETAPA INTEGRATIVA DE EFICACIA
El fenómeno fundamental de todo proceso de las elecciones es, como hemos visto, la expresión de la voluntad del cuerpo electoral por medio de los votos. Actividad que requiere ser elaborada técnicamente, mediante una serie de operaciones y cálculos a los cuales aludimos antes, y que en último término se resuelven en la subordinación de los daos así cuantificados a un sistema de normas que les otorgan un significado jurídico-político preciso, expresado en una declaración formal del Tribunal Supremo de Elecciones.
Sin embargo la eficacia jurídica de esa declaración del Tribunal no se produce mientras a su vez no se produce un acto sucesivo de publicidad idóneo para comunicar al público los resultados conseguidos. Esta actividad de comunicación social constituye la fase integrativa de eficacia del proceso electoral. Llegados a este punto, el proceso electoral alcanza el objetivo asignado a la función electoral por el ordenamiento jurídico: la renovación periódica del mandato conferido a los titulares de los órganos supremos del Estado.
EL PROCESO ELECTORAL: JURISDICCIÓN Y ÓRGANOS COMPETENTES.
EL MINISTERIO FISCAL. LAS PARTES PROCESALES. LA PRETENSIÓN PROCESAL ELECTORAL.
A. JURISDICCIÓN Y ÓRGANOS COMPETENTES
La generalidad de los ordenamientos coincide en encomendar la jurisdicción sobre la materia electoral a la Magistratura Ordinaria, ya tenga ésta carácter difuso o concentrado; es decir, ya se trate de un conjunto de órganos judiciales ordinarios, que operan según el principio de competencia -contenciosoadministrativa, civil, penal- o se trate de órganos ad hoc, tribunales electorales.
Así, por ejemplo y a tenor de lo preceptuado en el ordenamiento español (art. 112 Loreg), tras las modificaciones impuestas por la LO 8/91, la jurisdicción competente para conocer de lo contencioso electoral será la ordinaria, encomendándose tal acción a la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo para las Elecciones Generales o las del Parlamento Europeo, y a las correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas en lo que se refiere a elecciones locales o autonómicas y en lo tocante a la proclamación de Presidentes de las Corporaciones Locales.
En su momento, los Juzgados de lo Contencioso Administrativo conocerán del recurso interpuesto contra los acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de candidatos y candidaturas -Loreg, art. 49,1-competencia ésta provisionalmente atribuida a las Salas de lo Contencioso de los TSJ de las Comunidades Autónomas, en virtud de la D.T.5ª de la Loreg y del art. 57 de la Ley 38/88 (de Demarcación y Planta).
Pese a la peculiaridad del caso y, en términos generales, podemos observar que:
a) El requisito procesal de la jurisdicción se cumple satisfactoriamente por cuanto se otorga a un Órgano Judicial concreto y, dentro de él, se especifica que sea lo contencioso quien determine el procedimiento.
b) Por la naturaleza de la jurisdicción competente se deduce el carácter común del proceso electoral, lo que no evita que, por motivo de su especificidad, al aplicar las normas orgánicas y procesales comunes se actúe atendiendo a lo peculiar de la materia sobre la que versa.
Sin embargo, en España, como en la mayoría de los ordenamientos europeos, la jurisdicción contenciosoelectoral no puede escindirse de la ContenciosoAdministrativa, a no ser que se modifique lo legislado en orden a proveer de una Magistratura Electoral, de cuyos actos sucesivos en la aplicación de las leyes electorales y en la sustanciación de recursos se vaya deduciendo una línea procedimental específica.
EL MINISTERIO FISCAL
Al Ministerio Fiscal, por su parte, compete la representación pública y la defensa de la legalidad, de manera expresa, en lo que se refiere al proceso contenciosoelectoral. La intervención en el procedimiento del Ministerio Público, sea cual fuere el tipo de recurso que se interponga, es congruente con la misión que se le encomienda, en el sentido de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley. Es evidente que la Fiscalía actúa siempre en defensa de los principios expresados y no de la Administración, como sería la misión que correspondería a la Abogacía del Estado en un contencioso común.
LAS PARTES PROCESALES
La pretensión procesal electoral. Como sabemos, el proceso se manifiesta «como un complejo de actividades de dos tipos de sujetos: unos, que discuten acerca de la conformidad de una pretensión con el ordenamiento jurídico, otros, que deciden acerca de esta conformidad y, en consecuencia actúan o se niegan a actuar la pretensión deducida. Aquellos sujetos son las partes del proceso. Su concepto se elabora en relación con el de pretensión procesal.
"Son partes procesales aquella que formula, y aquella frente a quien se formula la pretensión objeto del proceso"9.
En el proceso contencioso electoral, las partes procesales se asimilan a las propias del proceso contenciosoadministrativo y su capacidad procesal se deducirá de su singular capacidad jurídica, es decir, de la capacidad para ser titular de derechos y obligaciones de carácter procesal.
Por lo general, esto incide directamente sobre la cuestión de la legitimación activa, pero sin contradecir el de capacidad procesal, dado que cabría contemplar el supuesto de un candidato no proclamado -por cuestionarse su minoría de edad o su capacidad de obrar, p. ej.-, que podría perfectamente actuar su pretensión por medio de las normas previstas para suplir la incapacidad, sin que tal hipótesis le reste legitimación en causa. En este sentido, podríamos convenir que, como mínimo, estarán legitimados para interponer el recurso contenciosoelectoral, o para oponerse a los que se interpongan: a) los candidatos proclamados o no proclamados, b) los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción y, c) los partidos políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas en la circunscripción.
En este sentido, el único requisito exigible para apreciar legitimación suficiente radica en haber participado efectivamente en el proceso electoral, presentando candidaturas y concurriendo al mismo, de tal manera que se satisfaga la apreciación del interés directo de la parte10.
LA PRETENSIÓN PROCESAL
Por otra parte, no cabe separar estos supuestos del carácter de la pretensión en el proceso electoral. La pretensión, en cuanto acto -pues no cabe concebirla como derecho- se manifiesta, en sentido general, como una declaración de voluntad por la que se solicita del órgano jurisdiccional una actuación frente a una persona determinada y distinta del autor de la declaración.
La pretensión procesal electoral no posee una naturaleza distinta de las que se formulan en cualquier otro proceso (a excepción del constitucional); ahora bien, al fundamentarse sobre una norma sustantiva de especial alcance y trascendencia jurídico política, como es la Electoral, manifiesta contenidos singulares que obligan a la jurisdicción competente a obrar conforme los requerimientos y exigencias que se deducen de la propia ley sin que, al aplicar otras normas con carácter supletorio, puedan contraerse sus principios.
En materia contencioso electoral, la pretensión, en cuanto que pretensión actora, y considerando que el sentido de la sentencia suele venir predeterminado por la Ley Electoral, sólo será idónea si solicita del tribunal uno de los fallos previstos en aquélla, lo que obliga a ceñir la petición a uno de los supuestos siguientes:
a) declaración de la nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación como tal de aquél o aquellos que se piense corresponda, y/o
b) declaración de la nulidad de la elección y de la necesidad de efectuar una nueva convocatoria en la circunscripción, o de proceder a nueva elección del Presidente de la corporación local de que se trate.
Cualquier pretensión actora que no sea una de las indicadas, o las correspondientes expresadas por la legislación electoral, deberá provocar la inadmisión del recurso.
La pretensión se actúa siempre ante el órgano de la administración electoral que sea competente en el caso, mediante escrito de interposición de recurso contenciosoelectoral. Así, los responsables de los distintos órganos dependientes de la administración electoral deberán, en su caso, remitir a la Sala destinataria del recurso todo lo actuado, siendo esta providencia un acto debido donde no cabe discrecionalidad alguna por parte de la administración electoral. Sus agentes responsables no poseen, pues, la facultad de desestimar ningún recurso que se les presente, ni aún apreciando causas de inadmisibilidad manifiesta, debiendo, en todo caso, acordar su remisión a los órganos jurisdiccionales que sean competentes a tenor de lo que dispone la propia norma electoral, es decir, las correspondientes salas de lo contenciosoadministrativo o de los tribunales electorales.
EL ACTO PROCESAL COMO PROCEDIMIENTO UNIFICADO
Iniciación, desarrollo, conclusión y efectos del proceso electoral. El acto electoral, en lo que concierne a lo contenciosoelectoral, puede concebirse como un procedimiento unificado.
En efecto, al afectar su materia a principios esenciales del orden constitucional y de la acción política, goza de las siguientes características procesales:
a) su iniciación, desarrollo y terminación se suceden sin que pueda transcurrir más tiempo del previsto por la ley,
b) se resuelven en una sola instancia sin que quepan recursos ulteriores respecto del fallo pronunciado y,
c) tienen carácter de urgentes y gozan de preferencia absoluta en su tramitación por las salas correspondientes.
Los actos jurisdiccionales relativos al proceso contenciosoelectoral pueden esquematizarse a través de las correspondientes fases de iniciación, desarrollo y terminación:
1. Iniciación, que recoge la fase de interposición del recurso ante la Administración Electoral y su obligada remisión a la sala correspondiente, junto con todo el expediente electoral y practicando las notificaciones necesarias para que las partes puedan, en el plazo previsto, comparecer ante la sala.
2. Desarrollo que, a su vez, engloba las siguientes fases: a) de recepción, donde se produce la recepción del expediente por el tribunal correspondiente. b) de traslado, que se verifica al remitir lo actuado al Ministerio Fiscal, que actuará en defensa de la legalidad y no de la Administración, y a las partes, poniendo de manifiesto el expediente electoral y el informe de la Administración Electoral para que formulen, mediante comparecencia, las alegaciones que estimen oportunas, acompañando los documentos que a su juicio puedan servir para apoyar o desvirtuar los fundamentos del recurso, así como solicitar el recibimiento a prueba y proponer aquéllas que se estimen oportunas y, c) de prueba, que se realiza una vez transcurrido el período de alegaciones y que puede acordarse de oficio o a instancia de parte, de forma tal que el tribunal reciba a prueba o practique las que se declaren pertinentes.
3. Terminación: el proceso contenciosoelectoral concluye, una vez terminado el período probatorio, con la sentencia a que hubiere lugar, que habrá de pronunciar alguno de los fallos contenidos en la ley, siendo éstos, con carácter general, los siguientes:
a) Inadmisibilidad del recurso, lo que implica desestimar la pretensión,
b) validez de la elección y de los electos proclamados,
c) nulidad de la elección de uno o varios electos y proclamación en su lugar de los que corresponda y,
d) nulidad de la elección celebrada y necesidad de efectuar nueva convocatoria para la elección.
En todo caso, es regla general no proceder a declarar nula una elección cuando el vicio del procedimiento no sea determinante absoluto del resultado de la misma. En este sentido, la jurisprudencia sobre nulidades se caracteriza por: a) presumir la legalidad de los actos de la administración electoral y por ausencia de formalismo; b) conservar todo aquello que no habría variado de no haberse producido la infracción; c) exigir que las infracciones sean de suficiente entidad y calidad para justificar la anulación y, d) para proceder a la anulación, exigir que las infracciones alteren el resultado de la elección de forma que se produzca un falseamiento de la voluntad popular.
La sentencia, cualquiera que sea el fallo que contenga, es firme, obliga a su exacto cumplimiento y agota la vía jurisdiccional, sin que frente a ella quepa recurso contencioso alguno, ni ordinario ni extraordinario, salvo el de aclaración. En todo caso, no impide la vía del recurso de amparo constitucional.
Para concluir, es conveniente reflexionar sobre algunos de los aspectos de este procedimiento específico.
La actividad de la Administración Electoral se entiende como servicio público por cuanto tiende a la satisfacción de un derecho como es el de sufragio, vinculado sustancialmente al interés general. Y tal calificación viene determinada tanto por el fin último al que obedecen, como por la forma en que se satisface tal servicio. En este sentido, la rapidez, agilidad y flexibilidad que permiten satisfacer la necesidad pública de las elecciones, mediante las cuales y por el ejercicio del derecho de voto se produce la participación de los ciudadanos en los Organos del Estado, justifica el carácter urgente y gratuito de los actos procesales electorales y de las actuaciones con ellos relacionadas.
Así, por ejemplo, el interés público de las elecciones justifica una especial exención impositiva respecto de ciertos actos jurídicos, pero no por ser un derecho subjetivo del elector, sino por los fines públicos que pretende o, en otras palabras, para evitar cualquier impedimento que pueda obstaculizar el ejercicio de un derecho fundamental como es el del sufragio.
Similares reflexiones caben en lo relativo al carácter urgente y prioritario de estos procesos pues, en general, las especiales circunstancias que caracterizan al proceso electoral tienen como finalidad el cumplimiento y la tutela de los valores superiores enunciados por la propia Constitución.
Convocatoria electoral
La convocatoria electoral puede ser definida como el acto formal por el que un órgano constitucional o legalmente habilitado para ello establece la fecha, condiciones y modalidades de una elección. Aunque en los casos de elecciones ordinarias es común en América Latina que los comicios tengan preestablecida legalmente una fecha para su celebración, con todo, es imprescindible el acto formal de la convocatoria; de ahí que en ciertos ordenamientos se prevea un órgano alternativo al que, en un primer momento, corresponde convocar las elecciones, con la finalidad de que, en defecto de convocatoria en el plazo estipulado por la ley, proceda aquel órgano a formalizar la llamada al cuerpo electoral. Con más razón aún es exigible la convocatoria al cuerpo electoral en aquellas elecciones que tengan su origen en la disolución del órgano parlamentario, en aquellos sistemas en que se prevea tal mecanismo. Y otro tanto puede decirse de los casos de elecciones extraordinarias, entendiendo por tales las destinadas a proveer un cargo dejado vacante, bien por fallecimiento, renuncia o cualquier otra causa, así como las que sean procedentes tras la declaración de nulidad total o parcial de unos comicios previamente celebrados, Por último, un caso específico de convocatoria electoral, que también hemos tenido en cuenta, es la que se orienta a la consulta del mismo cuerpo electoral con vistas a un plebiscito o referéndum.
ELECCIONES ORDINARIAS
RANGO NORMATIVO DE SU ORDENACIÓN
La ordenación jurídica de la materia se lleva a cabo, básicamente, en la Ley Electoral, si bien en algunos países la Constitución también incide sobre la misma, bien que, por lo general, la ordenación constitucional se vea complementada por la normación del Código o Ley Electoral. Bien es verdad que existen algunos países en los que la convocatoria electoral no es específicamente contemplada a ningún nivel normativo
Algunas reflexiones finales
En estrecha relación con la revalorización de las elecciones en América Latina tras la experiencia autoritaria está la relevancia que ha readquirido hoy el registro de electores como una de las instituciones cuya eficiencia contribuiría a consolidar los procesos de redemocratización y democratización de la región. Las reformas electorales en curso permiten señalar las tendencias que se observan en la temática del sistema de registro electoral.
La primera tendencia, que se puede mencionar (positiva), y a la que ya nos hemos referido, es la de darle rango constitucional al „organismo registro electoral", aún cuando esto se dé sólo en los casos en que el mismo se encuentra separado del máximo organismo electoral.
La segunda tendencia (negativa), es la de conceder la facultad de nombramiento y remoción del funcionario máximo del „organismo registro electoral" al máximo organismo electoral; de esta forma el grado de autonomía de éste en relación a los otros poderes del Estado y a los partidos políticos se va a reflejar necesariamente en la designación de los funcionarios del registro electoral. En cierta manera, el peligro de continuar en los tiempos actuales con una politización del „organismo registro electoral" radicaría básicamente en la dependencia que genera la facultad de nombramiento y remoción en manos del máximo organimo electoral y en la integración directa del „organismo registro electoral" por personas propuestas por los partidos políticos (Honduras) o por afiliados partidarios (Colombia). En este aspecto, la solución adoptada por México de crear un Servicio Profesional Electoral es plausible, claro que en la medida en que el sistema de ingreso al mismo sea regulado sobre bases competitivas. Igualmente plausible es la nueva forma de nombramiento que determina la Constitución peruana, la cual le asigna tal facultad a un ente especial multisectorial, el Consejo de la Magistratura.
La tercera tendencia que se deja ver es en relación a las funciones asignadas al „organismo registro electoral": la misma se muestra en la centralización en éste de las tareas de expedición de los documentos de identidad y de las funciones de registro civil. Esta tendencia (siguiendo el sistema costarricense) se manifiesta especialmente en los países centroamericanos democratizados (Honduras, Panamá y recientemente la República Dominicana); o en aquellos países que presentaban registros electorales con reconocidas deficiencias como por ejemplo Colombia.
Por el contrario, en general los países redemocratizados han optado por mantener el sistema descentralizado (como por ejemplo Argentina y Uruguay) en razón de que el mismo ha resultado eficiente de acuerdo a sus propias experiencias electorales. En este sentido, respecto del modelo argentino González Roura reconoce que „si bien se carece de estadísticas precisas, estimaciones confiables permiten afirmar que es ínfimo el número de personas que no ingresan al sistema" (González Roura 1988: 263); de igual forma para Uruguay ha expresado Urruty, en relación a la existencia de diferentes registros, que „… hasta el momento, el funcionamiento separado de las dependencias escargadas de esta tarea registral [registro civil] no ha provocado problemas de entidad" (Urruty 1992: 39).
No queremos hacer una valoración sobre la tendencia a la centralización; para ello se debería disponer de datos estadísticos. Más bién, queremos anotar que el problema de la eficiencia de un sistema de registro electoral no se puede reducir a la centralización en el „organismo registro electoral" de todas las funciones relacionadas con la identificación del elector, sin el riesgo de caer en una sobredimensión de este factor y de establecer una extrema centralización de todas las funciones relacionadas con el proceso electoral. No debemos olvidar que el organismo encargado del registro de electores, en la mayoría de los casos, también tiene a su cargo las otras funciones registrales y la organización de la elección propiamente dicha. Una extrema centralización exige un alto nivel de organización administrativa, con la que no cuenta la mayoría de los países de la región. Otras soluciones alternativas a la centralización se pueden señalar. Por ejemplo en Venezuela (descentralizado), autores locales como Roche Lander (1986) y Rauseo (1987), han reconocido que el registro electoral (a pesar de su aceptación generalizada tanto por los partidos como por los ciudadanos) tiene algunos problemas derivados de las „imperfecciones" del registro civil. No obstante dicho reconocimiento, los mencionados autores no proponen la centralización en un único organismo. El segundo autor considera incluso la tesis, según la cual el Consejo Supremo Electoral debería asumir las tareas de registro civil, como „un poco exagerada" (Roche Lander 1986: 132; Rauseo 1987: 186). Como solución a éstos problemas se ha organizado de manera más dinámica y eficiente la coordinación entre la Dirección de Identificación, el registro civil y el registro electoral. Así la ley autoriza al Consejo Supremo Electoral comisionar funcionarios, para la fiscalización necesaria, en las dependencias encargadas de las tramitaciones y expediciones de la cédula de identidad y de los documentos requeridos para su obtención (la partida de nacimiento del registro civil). Además se creó la figura del Fiscal General de Cedulación, el cual debe aprobar toda cédula de identidad que se expida, previamente a la inscripción del ciudadano en el registro electoral. Medidas similares has sido tomadas recientemente en Paraguay. Un caso para mencionar como otra solución es el de Perú. Si bien mediante la nueva Constitución se centralizan las funciones de registro civil, de expedición de la cédula de identidad y de registro electoral en la Dirección Nacional de Identificación y Estado Civil, la organización de las elecciones se confía a otro organismo específico, la Dirección de Organización Electoral, separado del máximo organismo electoral y autónomo funcionalmente.
Una cuarta tendencia (negativa) se relaciona con el procedimiento de inscripción. Empíricamente se puede observar que la mayoría de los países, que han introducido reformas, han optado por el procedimiento no automático. Si consideramos a los países que han renovado totalmente sus registro electorales (como México), o que han organizado un nuevo registro (especialmente los países centroamericanos), solamente Honduras y más tarde Panamá han adoptado un procedimiento de inscripción automático. El ejemplo más reciente de un cambio en este sentido lo constituye Venezuela, país en el que, como ya dijéramos, a partir de la ley de 1989 se adopta la automatización para la inclusión de nuevos electores. La conveniencia del automatismo había sido señalada para este país por Roche Lander de la siguiente forma: „Esto [la inclusión automática] permitiría más control ya que sólo quedarían los cambios de residencia…" (Roche Lander 1986: 132). La conveniencia de la inscripción automática ha sido también sugerida para Chile por Nogueira (1987: 2, argumentando este autor las ventajas de rápidez y de medio eficiente para evitar la comisión de fraudes electorales. En forma similar se ha manifestado para México Faesler (1993: 64).
Nosotros consideramos también la inscripción automática del elector como un procedimiento más conveniente, particularmente si se considera las realidades latinoamericanas. Desde la perspectiva del ciudadano y teniendo en cuenta que en la mayoría de los países con procedimiento no automático la cédula de identidad es el único documento válido para solicitar la inscripción y para emitir el voto, aparece como más conveniente unificar, en un sólo acto, la solicitud de cédula de identidad y de verificación de los requisitos para ser elector con la consiguiente inclusión en el registro electoral. Esto significaría para el ciudadano concurrir una sola vez ante un organismo registral, por lo tanto, y simplemente, menores molestias, sobretodo si se piensa esa realidad latinoamericana, cual es que con frecuencia las vías de comunicación son deficientes. Ya el problema que significa la obtención del documento de identidad en Bolivia ha sido señalada por Valverde Castaño en una crítica a la reforma electoral introducida (1986) a la ley electoral de 1980; mediante dicha reforma se establecía como únicos documentos válidos para solicitar la inscripción la cédula de Identidad o la libreta del servicio militar. El mencionado autor consideraba que la limitación de acreditar la identidad solamente con dichos documentos (antes también se aceptaba el acta de nacimiento o certificado de bautismo o el libro de familia), perjudica el voto de los ciudadanos campesinos „que en gran porcentaje carecen de documentación personal debido a la falta de vías de comunicación que imposibilitan el trastado del campesino a los centro urbanos, especialmente, capitales de Departamento, donde deben tramitar su cédula de identidad; a ésto se añade el costo de días de viaje y la extorsión de que son objetos…" (Valverde Castaño 1988: 107).
No se debe olvidar, sin embargo, que además el comportamiento del ciudadano es relevante para la eficacia del procedimiento de inscripción. Este se ve compelido a solicitar el documento de identidad, ya que el mismo es obligatorio para acreditar la identidad en todos los actos de carácter civil. Una vez portador del mismo, no se siente, sin embargo, compelido a solicitar la inscripción electoral (aún cuando esta es obligatoria para poder ejercer el sufragio y aún cuando el sufragio sea también obligatorio). Esto explicaría tal vez la abstención de los ciudadanos de solicitar la inscripción, y por lo tanto de participar en las elecciones, que se observa en algunos países con inscripción no automática; justamente a la inscripción no automática le atribuye Molina, en un estudio sobre la participación electoral en Venezuela, un factor de desestímulo para la participación electoral, la cual, por otra parte se estaría calculando erróneamente sobre los inscritos y no sobre el potencial electoral (Molina 1989: 21-23). Conscientes del rol de la población en el procedimiento de inscripción, algunos países, no obstante utilizar un procedimiento automático, efectúan actividades tendientes a incentivar la comparecencia del ciudadano, tanto a solicitar el documento de identidad como a denunciar los nacimientos y defunciones. Para citar un ejemplo, en Costa Rica se llevan a cabo programas de empadronamientos ambulantes, los cuales son anunciados públicamente con anticipación y también comunicados a los partidos políticos para captar a tiempo a los electores. Se mantienen empleados en los principales hospitales del país, lo que permite el registro inmediato de nacimientos y defunciones (Ledesma Pacheco 1988: 35; Villegas Antillón 1987: 34).
Una tendencia (positiva), que también se observa, es la de eliminar la duplicidad de documentos suprimiendo el documento electoral y usar el documento de identidad con fines electorales; o la de sustituir el documento electoral por uno de identidad. Primero, hay que decir aquí, que empíricamente la expedición de un documento electoral es un hecho que aparece unido a la inscripción no automática, con lo cual podría pensarse que la necesidad de este tipo de documentos se daría en los sistemas con esta forma de inscripción; sin embargo, no hay una relación directa con la forma que asume la inscripción electoral sino más bien con la carencia de procedimientos eficientes de identificación de las personas o de expedición de un documento único de identidad. Por esta razón, las leyes electorales de algunos de los países determinan que se expida un documento electoral, no obstante la existencia simultánea de documentos de identidad. O se expiden documentos electorales a los que legalmente se le otorgan también la función de documento de identidad: esto ocurre en Perú con la Libreta Electoral; en El Salvador con el Carnet Electoral y recientemente en México con la „credencial para votar". En Nicaragua, ante la carencia de un sistema único de identificación personal se optó por expedir a los ciudadanos inscriptos la Libreta Cívica, aunque en éste caso se la exige sólo para el acto de la votación (Ley electoral N° 43 de 1988; ver también Zelaya Veláquez 1988: 127). Ejemplo de supresión de la duplicidad de documentos lo constituye la República Dominicana; en ésta, se expedía hasta 1992 un documento electoral, el Carnet Electoral, el cual era exigido también para poder sufragar junto con la cédula de identidad, debido a que el Carnet Electoral no contenía la fotografía del ciudadano. La dualidad de documentos ocasionaba problemas en el acto de votar en razón de que con frecuencia los datos contenidos en la cédula de identidad no coincidían con los del Carnet. Esta situación se habría originado en el hecho de que los ciudadanos no comunicaban (por ejemplo el cambio de nombre) al organimo encargado de la cédula y al del registro de electores sino sólo a algunos de ellos, lo cual condujo a tomar la decisión de colocar la expedición de la cédula bajo la Junta Central Electoral y a la unificación de los documentos en una Cédula de Identidad y Electoral (ley 8-92) (Brea Franco 1986: 124; Buttén Varona 1988: 213). Ejemplo de sustitución del documento electoral es Perú; según lo establece el artículo 183 de la reciente Constitución de 1993 corresponde al nuevo Registro Nacional de Identificación y Estado Civil la expedición de documentos que acrediten la identidad del ciudadano. De igual forma, en México, esta previsto por la Constitución (art. 36) la organización y el funcionamiento de un „Registro Nacional de Ciudadanos" así como la expedición de un documento que acredite la ciudadanía, estando los ciudadanos obligados a inscribirse en el mismo. Nosotros interpretamos que en ambos casos lo que se va a expedir es un documento de identidad.
En relación a la actualización del registro electoral, se observa más bien una tendencia (negativa) al empleo del „traslado automático" de la inscripción electoral como consecuencia de un cambio de domicilio. Cierto es, que éste es un procedimiento más funcional en aquellos sistemas que emplean un procedimiento automático de inscripción; sin embargo, nada hace presumir que el „traslado automático" sea incompatible con el procedimiento no automático de inscripción". En la mayoría de los sistemas no automáticos, el cambio de domicilio provoca la cancelación de la inscripción y la solicitud de una nueva. La inconveniencia de la cancelación frente al traslado automático radicaría en que el ciudadano al solicitar nueva inscripción debe volver a acreditar los mismo requisitos que si se tratara de una primera inscripción. En este sentido, el caso uruguayo presenta una solución intermedia, cual es la de relevar la acreditación de algunos requisitos (como los de la nacionalidad, la identidad y la residencia) en el caso de solicitar una nueva inscripción por el cambio de domicilio de un Departamento a otro.
Brevemente queremos referirnos aquí a la prohibición de que el elector pueda votar en un lugar distinto al de su domicilio; consideramos que aún hoy constituye no sólo una medida técnica que contribuye a garantizar el principio un hombre un voto, sino que además refuerza el contenido de la representación política, especialmente a nivel comunal. En este punto Colombia brinda un ejemplo ilustrativo en doble sentido; por un lado, se ha dado en este país una revalorización de la residencia real del elector, como vínculo político al requerirse la misma, constitucionalmente, para el ejercicio del sufragio en las elecciones de carácter regional y local (desde 1981 la residencia real dejó de tener importancia electoral); por otro lado, esta exigencia puede interpretarse como una solución técnica al problema que presenta la „vieja" práctica electoral, denominada como „trasteo de votos", la cual consiste en inscribir electores no en el lugar donde realmente residen, sino donde el partido político se encuentra más débil electoralmente, por lo tanto allí emiten el voto (Rojas Morales 1982: 6). Creemos que en la combinación de factores como la desvinculación del domicilio real del ciudadano sumado al procedimiento de inscripción no automática („inscripción de cédula"), en el específico contexto colombiano de polarización política partidista, hizo posible en éste país la comisión, o al menos el intento de esta práctica. El arraigo de ésta, y con ello la dificultad de eliminarla, se mostró en las últimas elecciones de 1994, cuando al aplicarse la nueva norma constitucional se debieron anular las inscripciones en 301 municipios del país, por no coincidir el lugar de inscripción con el domicilio real del inscrito (ahora dicha práctica es conocida también como turismo electoral).
| Página siguiente |