La Confederación de Estados en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas (página 2)

Como características singulares y distintivas respecto a otras formas del Estado compuesto, como el Estado federal, se añaden, por un lado, el derecho de nulificación y por otro el derecho de secesión. En el primero de los supuestos se trata de que "todos los miembros gozan de la facultad de analizar y declarar la nulidad de las leyes que rigen la Confederación, cuando entiendan que ellas afectan su propia soberanía", mientras que por el segundo de estos derechos "cualquiera de los Estados componentes puede siempre separarse de la Confederación"[35]. Esta situación tal vez sirva de pretexto para que este autor considere que esta forma política solo representa una situación intermedia, "difícil de sostener", puesto que los Estados confederados terminan por separarse o llegan a unirse más íntimamente constituyendo un Estado federal. Marcha muy a tono con la idea de Confederación como "reunión accidental de Estados soberanos".

Por mi parte, no podría en ninguno de estos casos sostener este criterio, sobre todo porque marcha en sentido contrario a la idea de manifestación de voluntad de los Estados confederados para constituir este esquema, el cual ha de perseguir finalidades objetivas y satisfacer al menos ciertas necesidades colectivas, por lo que no parecería acertado confirmar lo accidental o fortuito de la creación de una estructura político-jurídica compleja, como lo es, sin dudas, el modelo confederal.

En algunos autores se reconoce la necesidad de una organización permanente en esta Confederación, para que puedan ser realizados sus objetivos, garantizando con ello una nota de permanencia que la distingue de determinados casus foederis, elevándola a su vez sobre toda forma de alianza defensiva. "La confederación no disminuye jurídicamente la soberanía de los Estados confederados, sino que, más bien, se obligan estos mutuamente, con el fin de conservar su soberanía, a ejercitar ciertas funciones, bien solo en común, o al menos a hacerlo en común, bajo determinadas circunstancias. Estas funciones corresponden, en primer lugar, dado el fin de la unión, a las relaciones internacionales con los demás Estados. El ejercicio en común del derecho de la guerra y la paz, de acordar tratados y nombrar embajadores dentro de los límites que marca la confederación, son esenciales a la naturaleza de esta, la cual, como toda unión, tiene el poder para unir"[36]. Esta exposición resulta comprometedora en algunos aspectos. Otorgar capacidad para acordar y concluir tratados internacionales, aun dentro de los propios límites de la Confederación, expresa mucho sobre la cuestión del reconocimiento de la subjetividad jurídica internacional de estas estructuras confederales. Pero más llama la atención la sentencia relativa a la existencia de un verdadero "poder para unir" en la Confederación, lo que admite la presencia de mecanismos que otorguen validez a las decisiones emanadas de los órganos confederales, y si se traslada a nuestro punto de vista sobre las perspectivas que ofrece este esquema en los procesos de integración, encontraríamos en este planteamiento un sustento excelente para la propuesta de encauzar en el modelo confederal los pasos para la unión continental. A pesar de esto, carecería este poder de imperium sobre los asuntos de los Estados confederados, ya que no se trata en esta forma política de un poder estatista, limitándose el mismo a administrar y velar por los asuntos de la Confederación. Al no disponer de medios de Derecho Público para imponer su voluntad debería la Confederación recurrir a la coacción de Derecho Internacional, mediante la guerra cuando no se es parte del pacto o a través de la ejecución federal, en caso contrario.

Aunque la primera de las posibilidades se configura sobre la base de una acción de la Confederación respecto a terceros Estados no miembros de ese pacto, puede conllevar a una ligera confusión en favor de la presunción de que uno de los medios para garantizar el cumplimiento de las decisiones del órgano confederal radica en la posibilidad de ejecutarla coactivamente mediante la guerra en el seno mismo de la Confederación. En el intento actual por concebir la Confederación como instrumento unificador, resultaría complicado atribuir derechos de ejecución forzosa de esta naturaleza a este tipo de estructuras políticas, en caso de incumplimiento de los fines del pacto confederal, sobre todo cuando la propia misión del Derecho Internacional Público y los mecanismos que mediante este se crean, es promover las relaciones pacíficas. O sea, que ni siquiera respecto a Estados no miembros el problema de actuar mediante una guerra estaría plenamente justificado, en virtud de apelarse a un medio de ejecución de las decisiones de la Confederación contra terceros. Mucho menos dentro de ella. Como señala Carl SCHMITT, una de las misiones fundamentales de la Confederación es por un lado, hacia el exterior, proteger a sus miembros contra el peligro de guerra, y por otro, hacia dentro, la provisión de los medios para garantizar una "permanente pacificación", elevándose con ello la "obligación incondicional de los Estados-miembros de tramitar todos y cada uno de los litigios entre Estados solo en las vías de Derecho que se encuentren ordenadas y permitidas", tal cual lo precisa HAENEL[37]

JELLINEK concluye que "la confederación puede, por tanto, ser designada, con la reserva propia de toda analogía, como una comunidad internacional con órgano común"[38].

En una comparación entre la Confederación y las uniones reales, a partir del Imperio confederado de 1815 en Alemania, BLUNTSCHLI determina que en ambos casos tanto el Estado "general" como el "particular" poseen una organización completa, pero que a diferencia de las uniones reales el específico caso de la Confederación de Estados "deja al Estado particular su gobierno y le da más independencia"[39]. En esa misma línea expresa que el Estado e Imperio confederados presentan a la vez una nación general organizada y naciones organizadas también, coexistencia posible a partir de la determinación precisa de las competencias del "todo" y de las "partes", dándose solución pacífica a los conflictos y separando en cuanto sea posible las autoridades y los cuerpos representativos de la organización confederal y de los Estados en particular, haciéndolos "recíprocamente independientes". Aquí, si bien queda revelada en otros términos la conservación del carácter soberano de las estructuras políticas que convergen en la formación del esquema confederal se produce, no obstante, una especie de asimilación de la Confederación a un Estado propiamente dicho[40]

Otro de los rasgos característicos de la Confederación es su manifestación propia en el ámbito de la descentralización, no en el plano interior del Estado, sino en su proyección ad extra de la sociedad política. Partiendo de la conclusión expuesta por GARCÍA PELAYO de que el Estado no es un ente solitario, recluido en su interioridad, sino que forzosamente está relacionado con otros Estados, con los que establece vínculos y conexiones vitales, que no solo interesan y son tuteladas por el Derecho Internacional, sino que afectan en igual proporción al Derecho Político interno se señala que "generalmente es trazada la imagen de tipo confederal con los siguientes rasgos: es una unidad permanente de Estados creada por una pacto internacional; su fin esencial consiste en asegurar la defensa externa y la paz interior; está dotado de una organización estable por cuyo intermedio actúa cierto poder que opera sobre los Estados miembros y no directamente sobre los individuos"[41], entre otras, como la conservación de la soberanía de las unidades confederadas y los derechos de nulificación y secesión, ya comentados.

Uno de los saltos cualitativos en la caracterización de la Confederación de Estados se produce al reconocer que "la confederación ha alcanzado un grado tal de integración interestatal, que ya no es posible comprenderla adecuadamente con puros conceptos de derecho internacional", y en tal sentido "la posibilidad de ejecución de la unión contra los Estados miembros, establecida en las confederaciones, demuestra que se ha alcanzado un punto tal de dependencia e intervención recíprocas, que va más allá del que corresponde al tipo tradicional de las uniones de derecho internacional"[42] -SCHMITT señala en este punto que "no hay Federación, sin injerencia de esta en los asuntos de los Estados-miembros". De tal manera, por su propia existencia política, necesita esta estructura tener un derecho de inspección, que significa poder decidir, y en caso necesario, poder intervenir "acerca de los medios para el mantenimiento, garantía y seguridad de la Federación"[43]-. Esto implica una incidencia al interior de las constituciones de los Estados, como consecuencia de esta "unión funcional" que presupone cierta semejanza en algunas de estas normas fundamentales, ya que se requiere "afinidad en el tipo de solución de conflictos", que se expresa "desde el punto de vista organizativo en aquella homogeneidad de las constituciones y en los órganos de coordinación y mediación"[44]. Es posible incluso que los órganos confederales puedan crear Derecho con cierta obligatoriedad interna directa, lo que es aplicable también a otros tipos de uniones, que se distinguen claramente de las confederaciones y del Estado federal, "siendo así, no se comprende el motivo por el cual esta facultad habría de ser incompatible con la naturaleza jurídica de la confederación"[45], un elemento que indudablemente posee una implicación seria en el propósito planteado en esta investigación, desde la perspectiva de la integración regional, al valorar la capacidad del modelo confederal y la posición de los Estados al momento de unirse en un esquema de esta naturaleza.

La atribución a la entidad confederal -aunque no de modo exclusivo- del derecho de guerra y paz, legación activa y pasiva y de estipulación de tratados, tres atributos esenciales, y sobre todo los dos últimos, en la construcción teórica de la subjetividad jurídica internacional[46]constituye un hecho importante en este análisis teórico, al que aporta datos singulares DE VERGOTTINI[47]"La confederación puede tener una subjetividad internacional propia", destaca este autor. Está dotada de órganos propios, unos con carácter colegiado[48](Dieta, Consejo, Congreso), donde se encuentran representados los Estados miembros, y otros con carácter "restringido" de acuerdo a la posibilidad de que puedan constituirse a los efectos de realizar funciones específicas, como la conducción militar de la Confederación, otras de orden jurisdiccional, e incluso, la representación entre uno y otro período de sesiones del órgano principal en el ejercicio de las funciones de la Confederación.

Las determinaciones asumidas por el órgano colegiado, explica, vinculan a los Estados miembros, pero deben ser acogidas explícitamente por los órganos constitucionales respectivos, lo que equivale a otorgar validez y eficacia a las decisiones del órgano confederal, sujetando por alguna vía a los miembros de esta estructura, aunque ello presuponga un pronunciamiento previo de las instancias legislativas u otra esfera de poder a lo interno de los Estados, responsabilizados de ratificar las disposiciones de aquel órgano común[49]

En este estudio, muy rico en cuanto al desglose de los aspectos más significativos de la Confederación, cabe apuntar que se aprecia en las manifestaciones históricas más recientes que han sido expuestas a partir de las referencias de este propio autor, una tendencia a la creación de aparatos burocráticos especializados que no solo resultan del proceso de ampliación de las "exigencias comunes" de los Estados miembros, sino que destacan la importancia y necesidad de los "aspectos organizativos estables" en la consecución de estos fines comunes, lo que ha llevado a la conformación de órganos paralelos a los de carácter colegiado y representativos de la Confederación, donde asisten los delegados de los respectivos Estados, denominados por su alta burocratización como uniones u organizaciones internacionales, cuya característica primordial consiste en agregar a este órgano donde asisten los delegados, otros formados por sujetos, que de acuerdo al acto internacional constitutivo se definen responsables frente a la misma organización internacional. Las consecuencias inmediatas de este fenómeno se traducen en el abandono progresivo de la terminología confederación y en la superación del esquema de órgano común por una institucionalización "hipertrófica" con autonomía distinta. Se sobrepasan también las tradicionales funciones de defensa y mantenimiento de la paz[50]

Este último elemento es esencial para la extensión de los fines que se propone el esquema confederal en el marco del proceso integracionista, tal como se establece en esta tesis. La propia Alternativa Bolivariana para las Américas es ejemplo de la ampliación y diversificación de propósitos comunes entre sus Estado miembros, que bien pudiesen ser dirigidos y controlados desde un órgano central, al momento de crearse el esquema confederal como premisa para la integración político-jurídica continental.

Para la determinación de las características más sobresalientes de esta manifestación de Estado compuesto pueda recurrirse a otras fuentes, incluso de Derecho Comparado. De la comparación, por ejemplo, entre las confederaciones y el Estado federal, se obtienen conclusiones relevantes, en buena medida conectadas con las características analizadas anteriormente y que dibujan de una manera clara a estas estructuras, develando sus potencialidades y limitaciones. Dentro de estos particulares cabe insistir en el hecho de que al confederarse los Estados no pierden ni ceden el derecho a su estricta y absoluta autodeterminación -lo que se complementa con la idea de que no existe autonomía estatal en la Confederación, sino soberanía plena en sus miembros, pudiendo estos, como se ha indicado, separarse con absoluta libertad de esta estructura-; la inexistencia de una uniformidad institucional necesaria entre las entidades confederadas y la unidad mayor, o de mecanismos de preservación de la integridad, como sí se establecen en los Estados federales[51]

La visión aquí defendida tiende a superar algunos de estos planteamientos, sobre la base de que un proceso de integración regional que pretenda encauzarse por estos medios, no puede prescindir de elementos fundamentales como la institucionalidad y la creación de normas vinculantes y el resto de mecanismos que garanticen la funcionalidad del esquema, sin que ello presuponga un menoscabo a la integridad y autodeterminación de sus miembros, e incluso, alcance a conservar la libertad de retirarse -bajo ciertas reglas y consecuencias- de los sujetos participantes en este proceso.

Considero que esta reseña teórica, con necesarias referencias en más de una ocasión sobre elementos puntuales expuestos por varios autores[52]nos ofrece una configuración general de la Confederación de Estados como institución, de cara a los temas más cercanos al fenómeno de la integración regional en nuestro continente, principal punto sobre el que gira esta tesis.

De todas maneras, y como corresponde en un empeño de esta naturaleza, resulta necesario exponer los que, a mi juicio, constituyen algunos de los elementos más significativos derivados de las posiciones teóricas analizadas, afirmando algunas conclusiones parciales donde corresponda:

-La contradicción en la determinación del instrumento que origina la Confederación de Estados. En este caso se hace referencia a dos posiciones fundamentales: por un lado los que admiten que el instrumento generador de la Confederación puede ser de carácter constitucional o político y por otro, en una considerable parte de los ejemplos estudiados, los que confieren carácter de tratado, convenio o pacto internacional al acto por el que se forma la Confederación. La tendencia aquí defendida responde a la posibilidad de creación de las confederaciones a través de un instrumento convencional internacional, que es lo que interesa a los efectos de su configuración en los marcos de la integración regional.

-La naturaleza jurídica de la Confederación de Estados, respecto a lo cual puede concluirse que, tratándose de una estructura conformada a partir de un acto internacional, de acuerdo a la aplicación de los procedimientos previstos en el Derecho de Tratados, o en sentido general, tutelados por el Derecho Internacional Público, no existen, por ello, obstáculos que impidan se vean reunidas las cualidades políticas y jurídicas en este esquema, teniendo en cuenta que son precisamente los Estados los sujetos participantes en la creación de este modelo, por lo que se manifiesta una voluntad política en la aceptación de incorporarse a una Confederación, en aras de la protección o el desarrollo de intereses particulares y comunes, en armonía. Resulta ineludible la necesidad de dotar de un marco jurídico a estas confederaciones, de tal suerte que surtan sus decisiones verdaderos efectos jurídicos y que sus relaciones estén amparadas en normas de Derecho. Por tanto, pudiese hablarse de unión política con trascendencia jurídica.

-A pesar de la diversidad de posiciones que sobre este tema se han brindado, deben asumirse algunos puntos de vista trascendentales, tales como que en las condiciones actuales, donde se precisa una relación de cierta interdependencia entre los Estados, con el objetivo de consolidar intereses mutuos, que surgen además de necesidades particulares (desarrollo, defensa interior y exterior, etc.), como sujetos activos del fenómeno de la internacionalización al que hoy asistimos, es perfectamente posible dotar de capacidad para contraer derechos y responder por ciertas obligaciones internacionales a los esquemas que se creen y presupongan la participación de varios Estados en cumplimiento del principio de cooperación, sea cual fuera la naturaleza de estos modelos: confederales, federales, supranacionales, entre otros. En tal sentido voto por la posibilidad de reconocimiento de la subjetividad jurídica internacional de la Confederación de Estados, si la experiencia histórica de nuestros tiempos permitiese su concreción, especialmente en el marco de la integración regional. Los mecanismos para adaptar sus decisiones de forma tal que obliguen jurídicamente a los Estados miembros, y que su condición de soberanos no les haga parecer irresponsables ante el compromiso confederal contraído son posibles, y dependerán en buena medida de las condiciones reales, objetivas, en que pretenda desarrollarse este esquema, así como de la voluntad política que sea capaz de imponerse entre los Estados interesados.

-Lo relativo a la existencia de una soberanía particular en los Estados o una soberanía común en el órgano confederal. Debe concluirse que es imprescindible ubicarse en las condiciones actuales y en las exigencias en el marco de las relaciones multilaterales para arribar a un consenso. En el particular caso de la Confederación de Estados, no estimo que esta disyuntiva pudiese afectar su importancia virtual en el proceso de integración regional, ni conllevase a enfrentamientos en torno a la absorción de estas cualidades soberanas de los Estados miembros por parte del órgano confederal, sino que el no reconocimiento de este órgano como soberano, en nada afectaría su condición de sujeto internacional. Si para muchos casos, como se examinará en el particular ejemplo de la integración latinoamericana, lo que precisan los Estados es conservar al máximo su condición de soberanos, sin ver diluidas varias de sus competencias fundamentales en entidades supranacionales, es precisamente el modelo confederal el que se vislumbra como el más cuidadoso y respetuoso de esta exigencia. Claro, esto no presupone reconocer el carácter absoluto e ilimitado de la soberanía a la hora de integrarse los Estados en una Confederación, en tiempos como los que corren.

-El carácter temporal o permanente de la Confederación de Estados. En este particular predomina la experiencia histórica de los procesos político-jurídicos desarrollados bajo la perspectiva confederal. Probablemente este haya sido el principal argumento de defensa por quienes suponen que la Confederación no puede aspirar a más que una simple estructura temporal, que por su "fragilidad" sostiene una "inevitable lucha contra el tiempo". La unión de determinados Estados para la consecución de algunos fines comunes pudiese dejar de tener sentido una vez que tales móviles se cumplieran o, por el contrario, fuera imposible lograr lo que el acuerdo establecía, dos hipótesis que refuerzan la idea de temporalidad de las confederaciones. También se sitúan en posiciones equidistantes los que sostienen que la Confederación es la premisa en la construcción de un Estado federal, y en consonancia con que ello solo juega un papel transitorio, debiendo ceder finalmente ante esta forma territorial del Estado que tiende a la unificación más allá de la simple reunión de Estados que caracteriza a las confederaciones desde algunos prismas teóricos. En fin, sobre esta dualidad de criterios, y frente a las necesidades reales de la integración regional, la Confederación posibilitaría, con su existencia temporal, sentar los fundamentos políticos y jurídicos de una posterior y más extensa unión, con otro carácter -inclusive, supranacional-. Por lo tanto, la categoría que debería atenderse más que su temporalidad o perpetuidad sería su estabilidad, requisito esencial a vencer en el examen de rigor para aspirar a servir como un paso a esquemas superiores en la integración.

-La asimilación de la Confederación a un Estado frente a la negación absoluta de su carácter estatal[53]Otra polémica que se encuentra en sectores de la doctrina. La segunda propuesta parece ser la más extendida, entre otras razones, porque estas confederaciones carecerían en todo momento de los atributos fundamentales que sí posee el Estado, como se ha explicado, verbi gratia, la soberanía, pero además la existencia de un territorio propio, población confederada, etc. Como se ha mencionado con anterioridad, la inexistencia de mecanismos de Derecho Público para hacer cumplir las obligaciones emanadas del órgano confederal, la ausencia de imperium en las decisiones este órgano, entre otros rasgos, pueden llegar a negar la naturaleza estatal de este modelo, que si bien no asimilan explícitamente esta Confederación al Estado, sí reconocen que implícitamente subyacen elementos de configuración de un aparato estatal, o de un supraestado. De todas formas no le resta importancia al papel de la Confederación en el proceso de integración regional el hecho de que sea considerado o no un Estado, con un poder autónomo o público político. Basta, a mi juicio, con que sea capaz de proveerse de una estructura jurídica adecuada y de contar con mecanismos que faciliten ese "poder para unir", de forma tal que se asegure el compromiso entre los Estados miembros y se cumplan debidamente las obligaciones internacionales contraídas, siendo capaz a su vez, esta Confederación, de ejercer una representación acorde a los intereses colectivos encomendados y expresar efectivamente su capacidad para asumir la responsabilidad que tal acto implique. En cuanto a la inexistencia de una ciudadanía común o confederal, parece dominante y determinante la doctrina, aunque el efecto inclusivo de la integración regional sobre la sociedad civil, como aspiración actual, pudiese matizar de forma diferente este criterio, si se crease en definitiva un modelo de esta naturaleza en nuestro continente.

Estas no son las únicas características definitorias de la Confederación: algunas permanecen con un alto grado de aceptación, como son las relativas al reconocimiento de la existencia de dos derechos esenciales en los Estados confederados, el de nulificación y el de secesión. Otras pueden ser ampliadas, entre ellas, las relativas a las necesidades comunes de los Estados miembros -sean estas de índole económica, política, militar, etc.-, que tradicionalmente han sido vistas como el leitmotiv en la formación de la Confederación, sobre la base de las nuevas exigencias en el ámbito internacional ante la expansión de los procesos de integración regional, como vía indispensable para desarrollar el principio de cooperación y sobrevivir a las repetidas y peligrosas crisis desatadas en un desequilibrado "orden" económico, político y social mundial.

De aquí la visión que pretende ofrecerse en esta investigación sobre las potencialidades de este esquema ante los retos de nuestros procesos integracionistas, especialmente para la satisfacción de necesidades también jurídicas en el camino hacia la aplicación de una fórmula definitiva que permita la completa integración continental.

1.3-Otro aspecto de interés para el Derecho Internacional Público: las implicaciones del pacto confederal como mecanismo convencional.

Como ha quedado establecido en el análisis anterior sobre las características de la Confederación, uno de los puntos de discusión doctrinal radica en la determinación de la naturaleza del acto por el cual se crea una estructura confederal.

A la luz del Derecho Internacional Público este hecho posee trascendencia jurídica, más allá de la connotación política derivada de esta forma de unión interestatal. Independientemente de la conservación de algunos rasgos y elementos esenciales en los Estados que deciden formar parte de la Confederación, por la propia naturaleza convencional de su tratado constitutivo se producen determinados efectos, que alcanzan al ámbito estatal y se traducen en obligaciones ad extra entre aquellas entidades que han prestado su consentimiento.

Debe recordarse que "los acuerdos internacionales son una fuente del Derecho Internacional mediante la cual se crean derechos y obligaciones (…) que constituyen el efecto jurídico general del Tratado"[54]. La respuesta a estas consecuencias ha de encontrarse en el principio pacta sunt servanda, ampliamente desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia internacionalista[55]Por tanto, al tenor del artículo 26 del Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, debe precisarse que "todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe", obligación que viene a ratificar que, en virtud de la naturaleza internacional del pacto por el que se constituye una Confederación de Estados, los mecanismos de sujeción que posibiliten a esta nueva entidad hacer valer sus decisiones -independientemente de su carácter político-, se expresan en vías de Derecho Internacional. Esto indica que, aunque no hablemos de disolución de atributos soberanos en un órgano común, con rasgos supranacionales, o en algunas de las modalidades del denominado nuevo federalismo en los esquemas de integración, los Estados que deciden formar parte del modelo confederal deben cumplir de buena fe los compromisos contraídos en su seno, siendo aplicable la regla específica que aparece en el artículo 27 del mencionado instrumento convencional según la cual "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado"[56]. Esto no debe entenderse en perjuicio del derecho de nulificación, que oportunamente fue analizado, y que constituye una de las prerrogativas de los Estados que conforman la Confederación.

Este planteamiento persigue, concretamente, a la par de admitir la naturaleza internacional de la Confederación de Estados y su posible aplicación en los marcos de un proceso integracionista, demostrar que, por la característica convencional del mecanismo de formación de este modelo, se sobrepasa la noción confederal como mero vínculo político entre entidades estatales independientes y soberanas, para actuar como un esquema cuyas decisiones resultan trascendentes jurídicamente, garantizando un "poder para unir" que va más allá de una voluntad política común, para asegurar su eficacia por vía del Derecho, con las obligaciones que emanan de la adopción de un tratado internacional, hecho que se refuerza a partir de la consideración misma de la Confederación como un ente de naturaleza contractual[57]En razonable medida, la identificación del pacto confederal como un instrumento convencional conlleva a despejar las dudas sobre el carácter vinculante de determinadas decisiones derivadas de la actuación de los órganos confederales. De tal manera, este hecho trata de atenuar cualquier criterio que presumiblemente apunte a la ineficacia de este modelo para hacer valer el mandato de los órganos centrales de la Confederación, a lo que debe sumarse que en el intento de convertir este esquema a los fines de la integración regional, los acuerdos en común rebasarían toda decisión tradicional en las confederaciones, para ser acogidos de buena fe y cumplimentados por las partes, atendiendo a su propósito de beneficio compartido. Este es un pilar en la noción de la Confederación como medio para lograr la fundamentación desde bases jurídicas del proceso integracionista, tanto por la naturaleza jurídica misma del modelo, como por los efectos que produce y que, previsiblemente, obligan jurídicamente a los Estados miembros, garantía de su eficacia en el cumplimiento de los objetivos de la integración regional.

1.4-Organización confederal e integración regional: puntos de acercamiento.

Analizados algunos de los principales aspectos conceptuales y rasgos de la Confederación de Estados, a punto de desarrollar las cuestiones relativas a su posible instrumentación en el plano de la integración regional, conviene abordar determinados elementos de conexión entre la estructura confederal y el proceso integracionista concebido, de manera preliminar, desde la perspectiva teórica. Estos acercamientos permitirán comprender hasta qué punto ambas instituciones pueden complementarse, y en qué medida puede realmente un esquema confederal responder a las exigencias de una verdadera integración regional. Se introducirán, al efecto, algunas opiniones y distinciones entre categorías que apuntan al sustento doctrinal de la integración, y algunas diferencias respecto a otros términos, empleados generalmente de forma análoga, como es el caso de la cooperación.

El propio imperativo de cooperación, que aparece contemplado como principio estructural en el marco de las relaciones internacionales, deja cierta libertad a los Estados a la hora de escoger la forma o "perfil" que esta ha de revestir[58]Por ello, es conveniente distinguir algunos grados de realización de este principio, dado que estos sujetos en algún momento pueden convenir ciertas fórmulas que solo impliquen el establecimiento de simples mecanismos de concertación, a través de la adopción de tratados o compromisos sellados en conferencias internacionales, lo cual indicaría que se desarrolla una especie de cooperación inorgánica, pero pueden ir más allá, instituyendo fórmulas permanentes de cooperación, como lo demuestra la constitución de las organizaciones internacionales, que pueden perseguir objetivos limitados, o por el contrario, lograr una creciente interpenetración entre los Estados, lo que equivaldría al establecimiento de una cooperación institucionalizada. En ambos casos, cuando estas funciones institucionalizadas se concilian con el carácter soberano de los Estados miembros, se habla de organizaciones de cooperación.

Estos autores coinciden en que frente a las organizaciones definidas en el párrafo anterior se hallan otras, a las cuales se asignan funciones de mayor alcance, denominando organizaciones de integración a "aquellas que trascienden al imperativo de la cooperación a que responde toda organización internacional para plasmar la alienación de ciertas competencias soberanas en la búsqueda de una unidad superior en cuyo interior las fronteras se hacen más flexibles y permeables"[59], distinción acertada de acuerdo a la clasificación de los esquemas desarrollados a uno y otro nivel, en cuanto a la extensión y propósitos planteados. No puede, en cambio, sostenerse de manera absoluta que esta alienación de competencias soberanas signifique cerrar paso a propuestas integracionistas como la de naturaleza confederal, que parten del respeto de la soberanía como atributo estatal. En todo caso, para hacer efectivo el principio de cooperación entre los Estados, en el contexto actual, cualesquiera sean los esquemas de integración a construirse, se verán en ellos diluidas muchas competencias estatales, que antaño eran vistas como facultades exclusivas en razón del carácter inmutable de la soberanía, lo que vuelve flexibles y variadas las formas en que se verifica esta cesión de competencias soberanas para alcanzar los fines de la integración regional.

Siguiendo a REUTER, y comparando ambas modalidades[60]se concluye que las organizaciones de integración se caracterizan, entre otros aspectos, por poseer poderes propios, del "mismo tipo de los que resultan de las funciones superiores del Estado", y lo ejercen de forma directa e inmediatamente -incluso, "sin resultar estrictamente necesaria la colaboración de los Gobiernos de los Estados miembros, pudiendo adoptar actos en provecho o perjuicio de los particulares y modificar directamente los ordenamientos jurídicos nacionales"-; poseen un ordenamiento jurídico muy desarrollado, por lo que se encomienda su salvaguarda generalmente a un órgano jurisdiccional y, además, que en los mecanismos intergubernamentales creados se pueden adoptar las decisiones por la regla de la mayoría, así como es posible que asistan y tomen parte en ese poder de decisión personas que no son estrictamente representantes de los Estados miembros. Los ejemplos más claros son las Comunidades Europeas y la Unión Europea, particularmente.

León LINDBERG define la integración como "los procesos por los cuales las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas claves de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales".

Según WILHELMY "la formación de comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimientos consensuales", lo cual resulta parte fundamental en la culminación del proceso de integración interestatal.

Por su parte, Jorge MARIÑO argumenta que "se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) -fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera". En este sentido distingue algunas características comunes a todo proceso de integración regional, entre ellas, el hecho de que los sujetos participantes son Estados soberanos; que emprenden este proceso integracionista de forma voluntaria y deliberada; que debe ser un proceso que avance de forma gradual, por etapas, lo que acentúa la necesidad de progresividad y convergencia en este y que puede iniciarse con acercamientos económicos, pero "lentamente y dependiendo de cada proceso -conforme a lo estipulado por los Estados miembros- la agenda va abarcando e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas, y hasta políticas de los países."[61]

Uno de los estudios más profundos, a mi juicio, sobre la caracterización de la integración y como se verá posteriormente, en la configuración de un Derecho de la Integración, es el realizado por el profesor ZELADA CASTEDO, quien emplea una amplia referencia para la determinación conceptual y el enunciado de los rasgos y características fundamentales de la integración. Parte reconociendo que la integración es "un fenómeno que se da en el escenario internacional [por lo cual] sus actores son los mismos que protagonizan el múltiple juego de interacciones en que consiste dicho sistema, o sea, las comunidades políticas denominadas Estados y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de los Estados. En sentido estricto, la integración sería una de las formas de interacción de dichos actores, basada en el impulso originado en el desarrollo inherente a estos y orientado históricamente hacia la formación progresiva de una verdadera sociedad internacional"[62]. Sobre esa base el fenómeno de la integración estaría íntimamente asociado a los de interacción e interdependencia, aunque advierte que ninguna de estas dos manifestaciones en el plano de las relaciones interestatales resultan condiciones suficientes para "garantizar" un proceso y una situación de efectiva integración.

Sería imprescindible para verificar la existencia de un proceso de integración buscar los factores no puramente espontáneos, sino aquellos que proveen a esta interacción o interdependencia de un sentido o finalidad extrínseca, que posibiliten valorarla como efectiva y sustentada "en el propósito convergente de los actores involucrados de conseguir, por ese medio, determinados objetivos, previamente valorados, que en el plano económico podrían consistir en el mayor bienestar, y en el plano político, en la mayor seguridad". Por ello, al conceptualizar la integración debería aceptarse, por un lado, que es el resultado del impulso expansivo inherente a los actores participantes, y por otro, que es una acción o conjunto de acciones deliberadas, que confieren al proceso una orientación racional y un desenvolvimiento controlable y controlado.

Esta integración, como proceso, tendría dos grandes dimensiones. En primer lugar puede hablarse de una integración internacional, que en opinión de este autor, presupone la superación de entidades políticas menores mediante su fusión en entidades de mayor extensión superficial y puede abarcar "desde la simple conclusión de tratados de paz hasta la formación de confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados"[63]. La otra dimensión está relacionada con un área geográficamente limitada, la integración regional, que se produce en un plano inferior respecto a la primera[64]No obstante, en cualquiera de los dos casos, la integración constituye uno de los instrumentos de la política internacional para garantizar algunos de sus objetivos básicos, como el mantenimiento de la paz y la seguridad y la explotación de las potencialidades cooperativas de los propios Estados, que funciona, como se ha expresado, como un principio-mandato de la comunidad internacional. No debe pasar inadvertida la mención que se hace en torno a las confederaciones, porque este elemento se empleará para sostener algunas de las conclusiones parciales entre los puntos de conexión del modelo que se investiga y la integración regional en sí.

No obstante, aunque esta última dimensión de la integración esté geográficamente limitada no significa que los modelos o estructuras planteados para la integración internacional les resulten ajenos o imposibles de aplicar. Por el contrario, sirven como un referente, como vías alternativas en la configuración del proceso integracionista. Así sucede en el debate tradicional y más actual en la construcción y consolidación de la integración europea, y considero importante su incorporación al examen de rigor por el que debe pasar nuestra integración continental en un futuro -que aspiramos, no esté muy lejano-.

Particularmente, en la integración de carácter regional se advierten tres dimensiones esenciales: la de carácter económico, social y político[65]No agotaremos todos estos supuestos, pero es preciso apuntar algunas de las características de la última de estas dimensiones en el proceso integracionista, por su singular y relevante significación en el intento de acercamiento entre esta institución y la Confederación de Estados. Para arribar a esta convicción ZELADA CASTEDO introduce algunos enfoques derivados de la exposición teórica de otros autores. Uno de ellos es la visión de la integración política como "comunidad de seguridad", presentada por DEUTSCH. Otros enfoques -como en HAAS- sitúan a la integración política como "transferencia de lealtades de los grupos sociales y políticos nacionales hacia una autoridad supranacional"; o, según ETZIONI, como "formación de comunidades políticas mediante la concentración de la autoridad para el empleo de la fuerza, la centralización del poder decisorio y el establecimiento de un centro dominante de identificación política"[66]. El resultado de estas apreciaciones se traduce en la distinción de algunos de los rasgos característicos de la integración política, a decir, su carácter de proceso y situación; que atañe a las interacciones entre los Estados y otros actores políticos, más allá de sus fronteras; que consiste en la progresiva erosión de la autonomía de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interdependencia, y que afecta a estas interacciones entre dichas unidades en el sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad o de estructuras políticas nuevas y diferentes. Otro aspecto importante relativo a la integración política, parte de un criterio de diferenciación respecto a la integración internacional, donde se afirma que la primera "conduce a la desaparición de la independencia de las entidades que se integran", mientras la segunda, por el contrario, permite su subsistencia, en tanto "toda integración internacional reduce la independencia de las entidades que participan en el proceso de integración", mientras "la integración política marca solo la etapa final del proceso cuando las entidades que participan en el mismo desaparecen para constituir una nueva entidad política"[67].

Debe apuntarse que son múltiples las formas o estructuras de estas relaciones para afianzar las interacciones y la interdependencia, desde la perspectiva de la simple cooperación hasta los marcos de la efectiva integración. Entre ellas se menciona el bilateralismo, el equilibrio de poderes, las alianzas y coaliciones, las ligas, las federaciones, y también las confederaciones.[68]

Una definición actual y completa sobre la integración regional debe comprender el hecho de que se trata de "un proceso político, económico y social -complejo, amplio, profundo y multifacético- mediante el cual los gobiernos de dos o más Estados, con la colaboración de otros actores sociales no gubernamentales, van incrementando gradualmente su cooperación económica y política e incrementando los intercambios entre sus sociedades, y al propio tiempo, van cediendo gradual y voluntariamente sus atribuciones soberanas y de acción autónoma a un nivel supranacional de gobernanza y acción social, con el objetivo de cohesionar y, finalmente, unificar sus sistemas económicos, sociales, culturales y sus mecanismos de defensa y seguridad, sin perder por ello su identidad nacional propia"[69].

Cuando se analizan estos presupuestos planteados en el marco de un proceso integracionista, y de manera particular, cuando se observa la necesidad de encontrar fórmulas que permitan unificar, no solo criterios en materia económica -bajo la idea implícita en la integración de la eliminación de barreras y disparidades económicas en la región-, sino además los elementos sociales, con un importante papel legitimador en estos tiempos, y los de naturaleza política hasta avanzar al plano del sustento jurídico, como exigencia en la consolidación de este proceso, cabe preguntarse: ¿es posible o no que la Confederación de Estados, como esquema político-jurídico, responda a los fines de la integración regional?

Más allá de algunos criterios doctrinales expuestos, que explícitamente reconocen dentro de los posibles esquemas políticos de integración a aquellos de carácter confederal, y del conocido debate teórico en Europa, donde se ha planteado la posibilidad de catalogar en algunos momentos de su evolución a su proceso de integración como un esquema confederal, e incluso, con tendencia actual y futura a la confederalización, puede afirmarse que, atendiendo a los datos ofrecidos en la explicación conceptual y el análisis de los rasgos y características tanto de la Confederación de Estados en sí como de la integración regional, es realmente posible instrumentar un esquema confederal que responda a los retos de una integración profunda, que provea de una instancia política a sus principales actores y que permita progresivamente dotar a esta unión de una plataforma jurídica que le sirva de sostén y garantía, aunque su implementación sea un paso de tránsito hacia fórmulas superiores de integración, que en el particular caso latinoamericano, deberán examinarse a la luz de las peculiaridades históricas, culturales, políticas, etc.

Solo la aplicación creativa de estos presupuestos, su adaptación a las condiciones reales existentes en nuestro continente, permitirán demostrar lo mucho que se puede avanzar en estos dos terrenos, sobre todo en el jurídico, que es donde, lamentablemente, mayores dificultades se presentan. Sobre América Latina, su experiencia histórica respecto a la formación de estructuras confederales, las dificultades por las que atraviesan los modelos integracionistas desarrollados actualmente y las posibilidades que ofrece la Alternativa Bolivariana para las Américas para implementar la idea propuesta en esta investigación de una Confederación de Estados y determinar su viabilidad en el plano político y jurídico de la integración, se realizarán los análisis pertinentes en el capítulo siguiente.

CAPÍTULO 2

La integración latinoamericana y la Confederación de Estados en el marco de la alternativa bolivariana para las Américas

2.1- Integración y Confederación de Estados: primeras manifestaciones en la historia continental latinoamericana.

No sería posible desarrollar el análisis de la integración regional en América Latina sin antes volver sobre algunas cuestiones históricas de interés, que constituyen manifestaciones precursoras del sentimiento y acción integracionistas desarrollados en siglos precedentes y, que por las propias condiciones existentes, no arribaron a sus propósitos originarios. No resultaría este un examen completo, sino un breve acercamiento a algunos de los postulados directamente vinculados con la idea de integración continental y, también, a algunas expresiones históricas de la formación de estructuras confederales en nuestro continente.

Varias personalidades se destacan en este empeño, tanto a finales del siglo XVIII como en la primera mitad del XIX.

Francisco de Miranda constituye uno de los primeros referentes a la hora de explicar las raíces de la integración latinoamericana. A grandes rasgos puede advertirse en su intenso bregar político la formación de una conciencia que aspiraba, más allá de la independencia de nuestros pueblos, a la realización de un proyecto de unificación política de las naciones del continente, como se confirma tempranamente al arribar a los Estados Unidos en 1783, al concebir un nombre para la futura república continental latinoamericana: Colombia. Esta concepción unitaria en Miranda[70]tanto desde el punto de vista identitario y cultural, como desde la perspectiva política, sienta pautas para su posterior "Plan para la formación, organización y establecimiento de un gobierno libre e independiente en América meridional", presentado al gobierno inglés el 27 de marzo de 1790, que venía precedido por las primeras ideas esbozadas acerca de la independencia y libertad de "todo el Continente Hispano-Americano" durante su paso por Nueva York en 1784[71]De tal manera, la idea de la integración americana es inseparable de la idea de la independencia de las colonias hispanoamericanas, y de ahí que los llamados a "la unión y a la reunión de todos los americanos no se detienen en la simple conquista de la autonomía política, sino que se dirigen hacia un objetivo que la trasciende y cuya realización solo puede ser garantizada por la integración: se trata de la consolidación de la nación independiente como potencia política, y el desarrollo de su potencial económico"[72].

La unión concebida por Miranda no debe verse como una simple alianza estratégica dirigida a alcanzar un objetivo particular, sino como "una verdadera integración de unidades parciales que constituyen una nueva entidad de carácter permanente"[73], que ha de llegar a convertirse en una gran potencia mundial. Esta integración, vista no solo como un imperativo histórico, sino además como un proyecto para el futuro, tiene su cristalización política con la propuesta de constitución de un Congreso continental.

A partir de aquí, Miranda nos ilustra la posibilidad de creación de una verdadera Confederación, por la propia estructura de este Congreso con la conformación de una autoridad máxima concentrada en una Dieta Imperial o Concilio Colombiano, pero por otra parte, la formulación constitucional de esta nueva estructura continental se debate entre la compleja proposición de la formación de un Incanato y los presupuestos republicanos federales y monárquicos parlamentarios, resultado de sus experiencias tanto norteamericana como europea, aunque termina convirtiéndose en un defensor del republicanismo como forma de gobierno. Existe, a mi juicio, un especie de dispersión en la formulación definitiva del esquema que propone Miranda para alcanzar la unificación política continental, aspecto que compete a un riguroso estudio desde la óptica constitucional. Mientras se opone por su impracticabilidad "a la simple confederación de cuerpos municipales como el modelo holandés", PIVIDAL señala que en la propuesta hecha en 1790, Miranda "deja expuesto su pensamiento constitucional al presentar un plan que agruparía a los pueblos de la América española en una confederación, regida por un sistema político y administrativo de corte inglés"[74].

No obstante estas dificultades se advierte el imperativo de lograr la "unicidad jurídica que haría del conjunto de ex-colonias una sola nación independiente"[75], al asignar al Poder Legislativo conformado en el esquema de gobierno latinoamericano, la alta responsabilidad de promulgar leyes generales aplicables a todos los ciudadanos americanos.

Por otra parte, se debe a Miranda un meridiano estudio acerca de los elementos que determinan la necesidad y ventajas de la integración, que a la altura de los tiempos que corren, ya en el siglo XXI, volvemos a exponer como móviles en el esfuerzo por alcanzar la definitiva unidad regional[76]Así, aunque no pudiese ver desencadenado en toda su amplitud el proceso revolucionario en Latinoamérica, su papel quedó cumplido ya que fue "el Precursor de la integración e independencia hispanoamericanas"[77].

En el pensamiento y acción de Simón Bolívar se plantea y defiende consecuentemente la integración política del conjunto de pueblos latinoamericanos en proceso de emancipación. Para el Libertador de América la integración fue siempre la máxima aspiración y a ella dedicó los mayores esfuerzos. Baste revisar el impresionante epistolario bolivariano[78]para que se tenga una idea de las dimensiones con que calculó la integración y unidad continentales, proyectos que nunca abandonó a pesar de las múltiples contradicciones que encontró durante el desarrollo del movimiento liberador en América del Sur, y varios de los cuales se orientaron hacia la fórmula confederal.

La invitación a conformar esta unión ya se corrobora en su estancia en Londres, donde se reúne con Miranda y el 15 de septiembre de 1810 publica un artículo en el Morning Chronicle en el que hacía patente que a la hora de que los venezolanos alzaran las banderas de la independencia contra su metrópoli no descuidarían en "invitar a todos los pueblos de América a que se unan en Confederación"[79].

En la Gaceta de Caracas, en fecha de 6 de enero de 1814, expone que frente a las amenazas de los colosos de poder, especialmente de Europa, aquel otro coloso de poder que debía ser la América toda no podía formarse "si no de la reunión de toda la América Meridional bajo un mismo cuerpo de Nación, para que un solo Gobierno central pueda aplicar sus grandes recursos a un solo fin, que es el de resistir con todos ellos las tentativas exteriores, en tanto que interiormente multiplicándose la mutua cooperación de todos ellos, nos elevarán a la cumbre del Poder y la prosperidad"[80].

Uno de los momentos más significativos en la proyección del pensamiento unitario de Bolívar se registra en su Contestación de un americano meridional a un caballero de esta isla, documento que ha trascendido a la historia como la Carta de Jamaica, fechada el 6 de septiembre de 1815. Con absoluta claridad expone el prócer latinoamericano su concepción unitaria muy cercana a la Confederación de Estados: "Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tiene un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, debería, por consiguiente, tener un solo gobierno que confederase los diferentes Estados que hayan de formarse"[81].

Respecto a las proyecciones de creación de un esquema confederal, las intenciones de Bolívar quedan bien establecidas al señalar, el 11 de diciembre de 1821 que "nada interesa tanto en estos momentos como la formación de una liga verdaderamente americana. Pero esta Confederación (…) debe ser mucho más estrecha que la que se ha formado últimamente en Europa contra las libertades de los pueblos. Es necesario que la nuestra sea una sociedad de naciones hermanas, separadas por ahora en el ejercicio de su soberanía por el curso de los acontecimientos humanos, pero unidas, fuertes y poderosas para sostenerse contra las agresiones del poder extranjero"[82]. A continuación se deja sentada la iniciativa de formar un Cuerpo Anfictiónico o Asamblea de Plenipotenciarios que diera impulso a los intereses comunes de los Estados americanos.

Estos objetivos se concretaron en el Congreso Anfictiónico de Panamá, celebrado en 1826, pero la historia ha dejado bien claro el destino de lo que pudo constituir el momento más sublime para la unidad continental. Dentro de los principales resultados, afines con el fundamento político y jurídico que se buscaba para la unidad continental, sobresalen la firma de varios instrumentos convencionales, entre ellos, el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua entre las Repúblicas de Colombia, Centro América, Perú y los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, respecto a este instrumento jurídico "no pudo conseguirse que de ese pacto de amistad firme e inviolable y de unión íntima y estrecha se pasara a la creación de unos mecanismos eficaces para traducir en realidades esa unión íntima"[83].

Entre los ejemplos posteriores que manifestaron la conveniencia de adoptar la Confederación de Estados en la labor unitaria de nuestro pueblos se encuentran la Confederación Peruano-Boliviana, cuyo artífice fue el general Andrés de Santa Cruz y que se constituyó oficialmente el 20 de octubre de 1836, disuelta en 1839; el Tratado de Confederación aprobado por representantes de Perú, Chile, Bolivia, Ecuador y Nueva Granada, reunidos en Lima entre el 11 de diciembre de 1847 y el 1ro. de marzo del siguiente año[84]el Tratado Continental, o "Tratado que fija las bases de unión de las Repúblicas Americanas", acordado el 15 de septiembre de 1856 en Santiago de Chile, entre esta nación, Perú y Ecuador, al que se adhirieron Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, México y Paraguay; el proyecto presentado el 9 de noviembre del propio año en Washington de Tratado de Alianza y Confederación para la Nueva Granada, Guatemala, El Salvador, México, Perú, Costa Rica y Venezuela, impulsado por el conservador Irisarri, y el tratado adoptado en uno de los últimos grandes congresos hispanoamericanos (Lima, noviembre de 1864), que respondía a la creación de una Unión y Alianza Defensiva, ocasión en la que Justo Arosemeni propuso la fundación de una liga sudamericana[85]

Entre las formaciones confederales creadas en la segunda mitad del siglo XIX sobresalen la Confederación Granadina, compuesta por los Estados de Antioquia, Cundinamarca, Bolívar, Boyacá, Cauca, Magdalena, Panamá y Santander, antes de integrarse estos territorios en la Unión Colombiana hacia 1861 y, finalmente, la República Centroamericana formada por Honduras, Nicaragua y El Salvador, territorios confederados desde 1895 hasta 1898.

Otros intelectuales y políticos dedicaron parte de su obra a la promoción de la plena unidad continental a través un esquema político que encontraba su referencia en las propuestas de Bolívar, particularmente el modelo confederal[86]Resulta esencial el pensamiento y acción de José Martí, aunque a diferencia de Bolívar, no se extiende en proponer las formas jurídico-institucionales concretas en que debiera plasmarse esa unión, pero concibe la unidad latinoamericana basada en un carácter republicano y popular, autóctono y antimperialista . No obstante, deja constancia en algunos apuntes personales durante su estancia en Venezuela en 1881, acerca de la idea de "una gran confederación de los pueblos de la América Latina"[87], y enero de 1884, en la revista neoyorquina La América, escribe sobre la integración de los pueblos de América, "…aquellos que son en espíritu, y serán algún día en forma, los Estados Unidos de la América del Sur"[88].

Si bien la perspectiva confederal no ocupa el mismo lugar que hace dos siglos atrás, en Miranda o Bolívar, no deja de ser una propuesta en el difícil camino hacia la plena unidad continental, y es precisamente de aquel pensamiento precursor del que hoy debemos nutrirnos, bajo la premisa de que vivimos tiempos diferentes, aunque igualmente urgentes.

2.2- Los principales procesos integracionistas en América Latina: potencialidades y limitaciones en el camino hacia un modelo que garantice la plena integración continental.

En América Latina se desarrollaron experiencias que fueron pioneras en la integración. Antes que la Comunidad Económica del Carbón y del Acero europea existió una propuesta de Unión Aduanera del Plata y una Carta de Quito. Pero a diferencia de Europa, en nuestro continente "ninguno de estos precedentes llega a concretarse en definitiva, por inmadurez de condiciones históricas e interferencias externas, y por fundarse solo en afinidades culturales, coincidencias políticas o urgencias económicas de carácter coyuntural"[89]. Posteriormente se definen los primeros pasos en el proceso integracionista continental, sobre todo en la década de 1960, ampliándose los mecanismos de cooperación y coordinación del área latinoamericana en los años setenta y particularmente en los noventa.

En este escenario surge el Mercado Común Centroamericano (MCCA)[90], que entra en vigor a partir del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito en Managua, el 13 de diciembre de 1960 y que se ha ampliado a través de la firma de varios acuerdos y protocolos como parte de la configuración del Sistema de Integración Centroamericano; la Comunidad del Caribe (CARICOM)[91], a partir del Tratado de Chaguaramas de 4 de julio de 1973; la Comunidad Andina de Naciones (CAN)[92], que tenía como precedente el Grupo Andino creado mediante el Acuerdo de Cartagena de 1969, modificado por el Protocolo adoptado en el seno de la VIII Reunión del Consejo Presidencial Andino, que sesionó en Trujillo en el año 1996; el Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN)[93], adoptado en 1994; el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)[94], fortalecido mediante el Tratado de Asunción de 1991, aunque sus primeros pasos venían produciéndose desde 1985[95]y más recientemente, la Unión de Naciones del Sur (UNASUR)[96], cuya versión final del tratado constitutivo fuera ratificada en Brasilia, en mayo de 2008.

Entre los denominados mecanismos de articulación de la integración continental se encuentran la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)[97], que fue constituida en 1980 a través del Tratado de Montevideo, en reemplazo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC); el Sistema Económico Latinoamericano (SELA)[98], producto del Convenio de Panamá de 17 de octubre de 1975 y la Asociación de Estados del Caribe[99]como mecanismo de cooperación, instituido en julio de 1994 y compuesto por una amplia membresía de Estados. El Grupo de Río[100]constituye otro de los foros de consulta política en el continente, con resultados apreciables en la actualidad, y al que ha sido incorporado recientemente como miembro pleno Cuba. Existen otras áreas en las relaciones de cooperación, como el Espacio América Latina + Caribe + Unión Europea.

Lo más significativo respecto a estos mecanismos presentados responde, precisamente, a las formas o los niveles que dentro de la integración han adoptado y en qué medida aportan a la fundamentación desde bases jurídicas al proceso integracionista continental. La primera conclusión que puede obtenerse es que en la mayoría de los ejemplos citados nos encontramos ante esquemas de cooperación económica o en el mejor de los casos, de integración económica, lo que no presupone la ausencia de instancias de decisión o coordinación de naturaleza política y de un marco normativo adecuado al papel, funciones y objetivos que cumplen estos esquemas, pero que dista regularmente de ofrecer una solución a la configuración jurídica de la integración continental in extenso.

El Tratado de Integración Económica Centroamericana, con el SICA como complemento, responde, por ejemplo, a un mercado común como forma de integración.

El CARICOM de igual manera se configura como comunidad y mercado común, lo mismo que la CAN, con el primer atributo, el de comunidad económica, con más fuerza[101]

En el caso de la CAN ha existido la tendencia a buscar fórmulas cercanas o inspiradas en el modelo supranacional[102]Sin embargo, en su seno se advierte un proceso de debilitamiento, agudizado por controversias políticas y económicas recientes entre sus miembros. Actualmente la situación de este esquema se muestra muy compleja, y las aspiraciones de construir un espacio de integración sobre los pilares de la aplicabilidad directa y preeminencia de un Derecho Comunitario, a semejanza del modelo europeo, parecen cada vez más difíciles. No obstante, debe reconocerse el valor que se ha ofrecido a la fundamentación desde bases jurídicas de su proceso de integración, saldo positivo ineludible de la CAN.

En el Mercado Común del Sur "la integración económica continúa siendo la finalidad primordial y básica (…) y la última razón de ser del esfuerzo conjunto de integración que llevan a cabo estos Estados"[103]. Algunas opiniones reiteran que en la más estricta realidad solo nos encontramos "frente a una unión aduanera imperfecta y a una zona de libre comercio incompleta"[104]. Esto no significa desconocer el importante papel de la base intergubernamental, que constituyó una de las notas esenciales que permitió el nacimiento de MERCOSUR, y la obligatoriedad de recurrir por vía jurídica, ante cualquier intento de modificación estructural. Pero, a la vez, este hecho supone el desarrollo de un proceso de integración de características limitadas al campo de lo intergubernamental, sin que sus normas sustentadoras impliquen una transferencia de atributos propios de la soberanía estatal hacia una estructura ubicada por encima de los Estados descartándose también la tendencia a la supranacionalidad[105]

La Unión de Naciones del Sur[106]por su parte, ha avanzado en los fines de crear un esquema que supere la perspectiva de la integración económica, trazándose como objetivo "construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos", como establece el artículo dos de su tratado constitutivo, no obstante existir algunos elementos discutibles en torno a la fundamentación desde bases jurídicas de la integración que este modelo propone.

Respecto a la Asociación Latinoamericana de Integración y el SELA, se conviene en caracterizarlos como mecanismos de articulación, no esquemas de integración en sí, y ya hemos analizado además la naturaleza de la Asociación de Estados del Caribe.

Se han tomado algunos de los esquemas presentes en el contexto latinoamericano actual, sin la intención de abarcar otros que, o bien existen en una porción geográfica más reducida o entre unos pocos Estados, o se mantienen como un proyecto no concluido o en proceso de negociación, que puede ser, incluso bilateral, como ha sucedido con algunas propuestas hemisféricas encabezadas por Estados Unidos bajo fórmulas basadas en la bilateralidad y el compromiso -que puede llegar a ser presión-. Pienso, en sentido general, en esquemas como el Grupo de los Tres, el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA)[107] o el CAFTA+DR.

De tal manera, puede afirmarse que la mayoría de estos proyectos no rebasan la perspectiva de una integración económica. El caso de MERCOSUR, con su indudable peso en el desarrollo económico sudamericano y la búsqueda de sustento político en las más importantes decisiones que se toman en su seno, así como el marco normativo que ha implementado lo convierten en uno de los mecanismos sobre los que se posee cierta confianza y, para muchos, en el ámbito de la teoría y la práctica económica y también jurídica, resulta el modelo más cercano a la idea de integración que debe desarrollarse en nuestra área geográfica. Sostengo, a pesar de esto, que su proyección hacia el resto del continente es limitada y, por lo tanto, no brinda una definitiva solución a la problemática del esquema integracionista más viable para alcanzar la unidad latinoamericana más allá de los términos económicos planteados, y sobre todo, con una plataforma jurídico-política adecuada.

La Unión de Naciones del Sur, en este instante, puede servir como una muestra positiva de lo que sería el empeño futuro para alcanzar la integración continental, en dimensiones más amplias, siguiendo los términos para aceptar adhesiones de otros Estados fuera de los límites del subcontinente sudamericano que introduce en su tratado fundacional. Está, sin embargo, el análisis de la proyección de este modelo: si deberá absorber de otros esquemas subregionales -propósito que, inicialmente, se limita a reconocer la importancia de incluir "todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos", evidentemente como parte del carácter flexible y gradual con que se concibe este proceso de integración (Preámbulo del Tratado constitutivo)-, aunque en algunos casos, como el MERCOSUR, las fortalezas son superiores, en contraposición a las realidades de la CAN, que como se ha dicho, atraviesa por un momento complicado y, si en definitiva, conducirá a América Latina a la formación de una estructura supranacional[108]como vía para lograr el propósito de extender la integración a toda la región latinoamericana, con todas las reservas que se conocen en torno a algunos temas, como el de la soberanía estatal, y las limitaciones que en cuanto a la propia denominación y alcance preliminar posee esta estructura que recién se estrena en el contexto político y económico del área. Este esquema, a mi juicio, ha sido conformado cautelosamente, cuidando algunos modelos preexistentes y sin una propuesta inmediata de constitución de un mecanismo político-jurídico superior.

No existe, por tanto, un modelo que satisfaga completamente las necesidades de dar cauce a la integración en América Latina, por lo pronto, pero esto no impide que pueda concluirse que sí aparecen puntos de interés en varios de los esquemas actuales y además proyecciones muy serias, aunque se mantenga la deuda con la fundamentación desde bases jurídicas del proceso integracionista, puesto que las temáticas del desarrollo económico no han encontrado refugio en las potencialidades del Derecho y las vías concretas de avanzar en la definitiva integración regional que nos proponemos se ven obstruidas, mientras las emergencias en estos campos particulares de la cooperación y el intercambio comercial y financiero dominan la agenda de los proyectos integracionistas, todavía lastrados por la subregionalización[109]Una cuestión es cierta: la grave situación por la que atraviesa el mundo en estos sectores se siente con especial repercusión en las economías latinoamericanas dañadas, entre otros factores, por las políticas neoliberales y, por ende, son las formas de paliar la crisis las que prevalecen; pero tampoco debe olvidarse que el recurso de la integración responde precisamente a la necesidad de contrarrestar los efectos de un embate al que difícilmente pueda sobrevivirse de forma aislada, y que posponer la hora de emprender con seriedad el rumbo hacia el esquema más viable para alcanzar una integración superior cobrará, tarde o temprano, un alto precio. Este mismo argumento de la no complementariedad, de la fragilidad y las asimetrías de nuestras economías puede interpretarse como uno de los obstáculos en el logro de la unidad continental, no obstante, en reiteradas ocasiones se ha expresado que nos enfrentamos a uno de los momentos coyunturales, y por tanto decisivos, para dar un gran paso en la formulación definitiva de los cauces de nuestra integración, como respuesta necesaria e inminente de esta crisis real y con perspectivas de prolongarse. Debe, por tanto, interpretarse este hecho, en sentido contrario: no como un óbice en nuestras aspiraciones como continente, sino en un elemento aglutinador, en un propósito compartido, que deberá ir más allá de las fórmulas tradicionales, que si en alguna medida han resultado exitosas, solo lo ha sido a una escala limitada, nunca con un alcance regional latinoamericano y caribeño.

2.2.1- La Alternativa Bolivariana para las Américas[110]

Aunque se dedicará un epígrafe al análisis de la perspectiva confederal, aquí sostenida como una de las vías posibles para avanzar en la integración regional y en la consolidación de las bases jurídicas de este proceso en el continente, partiendo precisamente de las potencialidades que ofrece la Alternativa Bolivariana para las Américas, considero necesario distinguir algunos elementos relativos a este esquema integracionista, desarrollado paralelamente -y en muchos aspectos de manera convergente- al resto de los mecanismos tratados con anterioridad. Es tan solo un intento por determinar las características esenciales de este modelo. La Alternativa Bolivariana para las Américas[111]surgió como un proyecto de cooperación, que sistematizaba la iniciativa de los gobiernos de Venezuela y Cuba de encontrar en el intercambio solidario de bienes y servicios el equilibrio en el desarrollo de nuestros pueblos. Los pilares sobre los que se sustenta esta propuesta -y que constituyeron sus fundamentos originales- se concentran en torno a la cooperación en sectores tan sensibles como el energético, salud pública, educación, entre otros.

Desde diciembre de 2001 hasta el presente, este esquema no solo se ha ido ampliando en Estados que se han integrado, sino en la propia estructura y en su proyección. De tal manera, la Alternativa Bolivariana para las Américas se ha convertido en una propuesta seria de integración, sobre la que se hace necesario un riguroso análisis desde la perspectiva jurídica. Probablemente en cuarenta años de esfuerzos integracionistas ningún proyecto como el ALBA ha sido capaz de aglutinar estrategias de solidaridad y cooperación, más allá del intercambio económico que ha sido el eje que sostiene a la mayoría de las propuestas de integración subregional en América Latina.

A pesar de estas realidades, en un sector importante no es observada esta alternativa como un proyecto prometedor para el área, potencialmente generador de un esquema de integración superior. Existe un criterio[112]que reduce la efectividad del ALBA a un simple acuerdo de cooperación, que en última instancia será absorbido por alguna de las propuestas de mayor dimensión continental, probablemente la propia Unión de Naciones del Sur. Si bien este proyecto no es perfecto y posee limitaciones reales, lo que trata de valorarse en esta oportunidad son precisamente las potencialidades existentes para abrir paso a una integración en mayor grado, que defina entre otros aspectos un adecuado marco jurídico y que sea capaz de complementar los temas económicos con los políticos y sociales.

No es, como advirtieron algunos, un proyecto con un destino incierto y limitado en el tiempo y el espacio. La incorporación de Honduras y Dominica[113]y recientemente, al concluir la reunión de la Comisión Política del ALBA[114]la posición de interés mostrada por Ecuador de convertirse en miembro pleno de esta alternativa, demuestran todo lo contrario. Es más, a pesar de contar aún con una membresía reducida, ha superado los espacios geográficos para aglutinar Estados de América del Sur, Centroamérica y el Caribe. La cooperación energética representa un firme pilar. A esto deben sumarse los planes de intercambio justo de bienes y servicios -ejecutados en muchos de los casos de acuerdo a la normativa del Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP)[115], y en particular mediante los proyectos grannacionales[116]figura novedosa incorporada en la Alternativa Bolivariana para las Américas- y el papel de los recursos humanos, como sucede en las misiones sociales. Los servicios médicos y educacionales, los planes de desarrollo endógeno, los foros sociales que se han constituido y los movimientos en defensa de la paz y los derechos de los pueblos complementan este proyecto, que a mi juicio ha superado su condición de simple marco de cooperación para fraguar como esquema de integración.

Los anteriores factores resultan de profunda importancia al momento de evaluar el escenario donde puede darse un primer y fundamental paso en aras de lograr la plena integración continental, sobre la base no solo de los presupuestos económicos, políticos y sociales, con tendencia a resultar favorables en el contexto actual, sino además de los fundamentos jurídicos e institucionales que, ineludiblemente, deben sostener el proceso integracionista en América Latina, una vez determinada la vía más correcta para concretarlos, empeño al que debe dirigirse la atención con la urgencia requerida.

2.3- El debate en torno a las fórmulas para la integración y su incorporación en el proceso integracionista continental.

Independientemente de la posibilidad de la existencia de distintas fórmulas aplicables a la integración regional, que presuponen emplear las herramientas que el Derecho ofrece en aras de construir un proceso fundamentado jurídica y políticamente, se hará referencia en esta oportunidad a dos de los modelos que más atención han deparado de la comunidad académica en general, y que en alguna medida han sido llevados a la práctica en distintas áreas geográficas, aun cuando no exista consenso en su denominación definitiva, y puedan verse relativizados por algunas especies novedosas en el amplio marco de formulaciones teóricas[117]y caracterizaciones propias de un proceso en construcción: el modelo supranacional, y el confederal, objeto de análisis en esta investigación.

Sobre el primero se examinarán algunos elementos generales y, respecto a la Confederación de Estados en el proceso integracionista, ya se ofrecieron puntos de acercamiento en el primer capítulo, por lo que restaría, en el último epígrafe de esta tesis, valorar su posible expresión y viabilidad en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas, como paso en la creación de un esquema superior para la integración continental y su fundamentación jurídica.

La alternativa supranacional, sobre la que parecen configurarse las principales instituciones y normas en la Unión Europea, da muestras de haber ganado espacios, consolidando los mecanismos jurídicos necesarios para encauzar el proceso de integración[118]Políticamente ha sido aceptada, a pesar de quedar puntos del debate sin cerrar como sucedió, por ejemplo, con la cuestión de la adopción de una Constitución para Europa[119]Pero el hecho ya de pensar y poner a examen este particular[120]demuestra la confianza y la necesidad de acudir al Derecho para dejar bien sellados los compromisos entre los sujetos participantes en este proceso.