La Confederación de Estados en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas

Introducción

La integración regional constituye un imperativo en el marco de las relaciones interestatales actuales, que parte no solo de la compleja situación económica por la que atraviesa el mundo, sino del cumplimiento mismo del principio de cooperación, erigido como pilar estructural del sistema internacional[1]Resulta, en consecuencia, cada vez más difícil escapar a las exigencias del intercambio entre los Estados, definiéndose la integración económica en diversas áreas geográficas, y con más fuerza, desde el punto de vista político-jurídico, en Europa y América Latina, aunque difieren los niveles alcanzados en una y otra región.

En el caso latinoamericano, entre los elementos que caracterizan el proceso integracionista sobresale la subregionalización, que implica una especie de fragmentación, matizada por la multiplicidad de mecanismos de integración desarrollados en el continente. Sobre esta base se han generado posiciones críticas en torno al análisis y las propuestas relativas a la construcción y aplicación de un modelo que posibilite la plena integración continental. Para dar respuesta a estas necesidades se ha recurrido a diversos estudios en algunas disciplinas dentro de las Ciencias Sociales y Políticas, la Economía, entre otras, arrojando un elevado saldo de proposiciones teóricas y resultados prácticos. Sin embargo, no se logra arribar a la formulación y sistematización de un modelo único, que permita encauzar los pasos definitivos hacia la consolidación de la integración regional latinoamericana. En esta realidad influye el hecho de que no se cuenta con una adecuada fundamentación desde bases jurídicas de este proceso, por lo que no se ha logrado avanzar al mismo ritmo en el plano económico, e incluso social y político, que en el plano jurídico.

En tal sentido, debe advertirse la importancia de atender a las propuestas que, desde las distintas disciplinas jurídicas, enriquecen la plataforma teórica que tributa a la solución de estos problemas y sirva de sostén para la futura y completa integración continental.

Acerca del esquema político-jurídico que debería adoptar un determinado proceso integracionista prevalecen posiciones contrapuestas, y puede afirmarse que no existe consenso, incluso en aquellos escenarios donde la experiencia histórica ha favorecido la consolidación de la integración regional, como es el caso de Europa. De un complejo de enunciados teóricos se destacan algunos modelos, que tienen como punto de coincidencia la idea de que, en las circunstancias actuales, el Estado se ve obligado a compartir espacios que antaño correspondían a la noción de sus competencias exclusivas, en el pleno goce de sus atributos soberanos. Este es el sentido con el que se configura la integración regional en los tiempos de la globalización, por lo que las disputas teóricas han enriquecido -y en algún momento, entorpecido-, la identificación y denominación de los esquemas en que esta se produce. Por tanto, de esta multiplicidad pueden encontrarse nociones relativas a la supranacionalidad, el federalismo, el "neo-funcionalismo", el surgimiento de "especies políticas nuevas", la perspectiva confederal, entre otras, todas basadas en la intención de fundamentar determinados procesos, ya existentes, o el curso futuro de algunos de estos.

La presencia de una variedad de mecanismos de integración vuelve más complejo el panorama en América Latina, si de decidir el esquema político-jurídico más apropiado para conducir el proceso de unidad continental se trata. Existen limitaciones impuestas por la propia tradición histórica. El arraigado nacionalismo heredado de las luchas por la independencia, fundamentalmente durante el siglo XIX, y como resultado de ello el temor y desconfianza hacia la participación de elementos foráneos en la solución de los problemas nacionales, que deriva en un profundo sentimiento de protección de la soberanía, son ejemplos de estos obstáculos. Se suman a estos factores viejos problemas relacionados con disputas territoriales, conflictos entre naciones vecinas, dependencia respecto a estilos y tendencias desarrolladas fuera de los límites geográficos del continente, economías deformadas no complementarias, e incluso, la sujeción del avance o retroceso de la cooperación e intercambio entre nuestros Estados a determinadas oscilaciones políticas e intereses de las elites de poder.

La construcción de un modelo que posibilite fundamentar jurídicamente el proceso de integración regional no puede realizarse al margen de estas condiciones.

Actualmente varios de los mecanismos integracionistas que existen en América Latina son observados con mucha expectativa. Tal es el caso de la recientemente creada Unión de Naciones del Sur (UNASUR), que ha definido con claridad su propósito de alcanzar esta integración a partir de un proceso "innovador", "flexible" y "gradual". Dentro de este esquema, que inicialmente ha agrupado a los Estados de América del Sur, pero que prevé la adhesión de otras naciones latinoamericanas y caribeñas, se desarrollan por parte de algunos de sus miembros otros mecanismos subregionales de interés, como MERCOSUR, fortaleciéndose en varios espacios, o la Comunidad Andina de Naciones, los que continúan siendo referentes en el intento de integración jurídica por la normativa e institucionalidad que han implementado, no obstante su mayor o menor éxito.

En este escenario se encuentra la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). Creada como proyecto de cooperación, esta alternativa se ha robustecido, dando pasos de avance en sus distintas esferas de actuación. Atacada ideológicamente por entenderse como una mera respuesta política de los gobiernos de Cuba y Venezuela a la propuesta neoliberal del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), realizada por Estados Unidos, ha experimentado sin embargo un fortalecimiento, que alcanza al número de Estado miembros, pero esencialmente a las diversas y profundas dimensiones de los programas de cooperación que en ella se desarrollan. Puede hablarse de un verdadero mecanismo de integración, fundado en principios de intercambio solidario, de complementación de las economías participantes y en un discurso político coherente. El ALBA presenta grandes potencialidades para la configuración de un modelo político-jurídico que sirva de base a la futura integración jurídica del continente.

Este hecho ha propiciado que algunos estadistas y académicos hayan formulado la necesidad y posibilidad de crear un esquema que trascienda los propios espacios nacionales, en aras de fortalecer la integración regional, respondiendo a la idea de una Confederación de Estados.

En la historia de América Latina, desde el pensamiento precursor de los movimientos independentistas en los siglos XVIII y XIX, la creación de una Confederación de Estados para asegurar la alianza y unidad continental ocupó gran parte del pensamiento político de próceres como Francisco de Miranda, Simón Bolívar, entre otros. Su constatación práctica puede hallarse en el Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua, elaborado y aprobado por la Asamblea Americana del Congreso de Panamá, que sesionó del 22 de junio al 5 de julio de 1826; la Confederación Granadina, antes de integrarse en 1861 la Unión Colombiana o la República Centroamericana que desde 1895 hasta 1898 revistió la forma de una Confederación, formada por Honduras, Nicaragua y El Salvador, entre otros ejemplos.

Como categoría jurídica, la Confederación de Estados es sistematizada dentro de las formas territoriales del Estado. Su tratamiento corresponde a disciplinas como la Teoría del Estado y el Derecho Constitucional. En el Derecho Internacional Público su análisis parte del Estado como sujeto en las relaciones tuteladas por esta rama de Derecho y de las formas que a tales efectos este asume en el marco de las relaciones internacionales, o bien dentro del examen particular del territorio como elemento de interés para su conformación. Actualmente también es motivo de desarrollo doctrinal respecto a la explicación de las fórmulas político-jurídicas que pueden adoptar determinadas entidades estatales frente al proceso de integración regional.

En sentido general, la Confederación es entendida como una forma de "asociación política de los Estados"[2], a lo que debe sumarse su fundamento jurídico también. Aun cuando sus caracteres serán desarrollados con más amplitud, deben distinguirse dentro de sus rasgos el hecho de que en buena parte de la doctrina se admite como el resultado de un pacto de naturaleza internacional, que persigue aglutinar en torno a un órgano representativo común a un conjunto de Estados, a los efectos de ofrecer garantías relativas a la defensa de intereses colectivos fundamentalmente políticos, económicos y militares. Se trata de una estructura con cierta permanencia, donde concurren los Estados en calidad de sujetos soberanos, sin que se produzca menoscabo alguno en esta condición, si bien la propia dinámica de las relaciones interestatales en la actualidad precisa de la cesión de determinadas competencias a los fines de cumplimentar los propósitos comunes por los que se crea este modelo. Queda reservado a los Estados miembros el derecho de separarse de esta estructura confederal y además el derecho de anular determinados actos adoptados por sus órganos centrales. Aunque resulta discutida su personalidad jurídica independiente, la propia experiencia histórica y el análisis de las tendencias actuales en el proceso de internacionalización, hacen posible su consideración como sujeto de Derecho Internacional Público.

En el particular caso de América Latina, si de lo que se trata es de preservar los contenidos de la soberanía estatal, hasta estar más preparados para sacrificar algunos en aras de la consolidación del proceso de integración, esta es la fórmula que mejor cuida de estos intereses. Si el temor es sobre los nacionalismos, la propuesta confederal incluye normas que van a sus Estados miembros, no a sus ciudadanos directamente. En todo caso habrá que echar mano a los mecanismos de incorporación de los tratados internacionales a los ordenamientos jurídicos internos, para que surtan efectos las decisiones de la Confederación en el plano interno, así como no habrá ciudadanos "comunes", o como se expresaba a la vieja usanza "súbditos" de esta unión.

Como alianza estratégica es fundamental. No se trata de una simple alianza. Por el contrario, esta se encuentra fundamentada en una voluntad política y sustentada en un marco jurídico adecuado, que permite enfrentar las amenazas tanto militares como económicas provenientes de cualquier parte. Es un mecanismo preventivo, disuasivo, superador de crisis. La Confederación de Estados constituye un esquema válido y posible a la luz de la necesidad de fundamentación jurídica del proceso integracionista continental, cuyo punto de partida pudiese situarse en los marcos del ALBA.

En este contexto, el problema de investigación planteado es el siguiente: Ausencia de un esquema político-jurídico que responda, desde bases jurídicas, a un proceso de integración regional en América Latina que posibilite avanzar hacia la unidad plena del continente.

La hipótesis que se sostiene se relaciona con el hecho de que la constitución de una Confederación de Estados, como esquema político-jurídico, en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas, posibilitaría la fundamentación jurídica de este proceso y representaría una premisa importante para encauzar la integración continental definitiva.

Para dar respuesta a esta situación se ha hecho necesario recurrir a un análisis general de los procesos integracionistas latinoamericanos y de las condiciones que existen en esta área geográfica, que favorecen esta propuesta.

De esta forma, el objetivo general de la investigación se concentra en fundamentar teóricamente la creación de una Confederación de Estados como esquema de integración político-jurídico en el contexto de la Alternativa Bolivariana para las Américas, como paso de avance en la fundamentación, desde bases jurídicas, del proceso integracionista continental.

De manera específica se trazan como objetivos:

• Analizar histórica y doctrinalmente la Confederación de Estados como categoría de especial relevancia en el Derecho Público y como modelo que posibilita la fundamentación política y jurídica del proceso integracionista;

• Valorar la integración regional en América Latina, a partir del examen de las experiencias de sus esquemas integracionistas, y fundamentar jurídicamente la posibilidad de creación de una Confederación de Estados en los marcos de la Alternativa Bolivariana para las Américas, como premisa para la construcción de un esquema político-jurídico superior que garantice la plena integración de la región.

Los métodos teóricos empleados son los siguientes: el histórico-lógico, para una valoración general de la evolución de la Confederación de Estados como categoría central de esta investigación, así como el desarrollo de los procesos de integración regional de referencia en nuestra área geográfica; el de análisis-síntesis, a fin de elaborar una idea esencial y arribar a conclusiones en torno a las instituciones abordadas, a partir del estudio de documentos, textos, normas y demás fuentes de conocimiento, y el método exegético desarrollado a través de la consulta de distintas normas internacionales relacionadas con la creación de la Confederación de Estados y otras propias de los procesos de integración analizados. Como principal método empírico se emplea el DELPHI, recurriendo a expertos del Instituto Superior de Relaciones Internacionales, del Ministerio de Relaciones Exteriores, politólogos, juristas y otros académicos especializados en estos temas, que brindaron valiosos criterios acerca de la fundamentación del esquema de integración analizado.

La técnica utilizada fundamentalmente fue la entrevista a personas relacionadas con el estudio de los procesos de integración y de las áreas de investigación afines con la temática tratada.

Esta tesis se desarrollará en dos capítulos, el primero dedicado al análisis de la Confederación de Estados, como institución central, así como un grupo de categorías de especial importancia en el debate doctrinal desde la perspectiva del Derecho Público en general, entre las que se producen acercamientos a la cuestión de la naturaleza del pacto confederal, el impacto sobre categorías tradicionales asociadas a la organización del poder en el Estado, especialmente la soberanía, la estructura estatal territorial, entre otras, que permiten comprender la situación de esta institución jurídico-política en el contexto de los procesos de integración y los puntos de acercamiento entre el esquema confederal y la integración regional. Un segundo capítulo se encarga de sistematizar el estudio de la Confederación de Estados en el marco de la Alternativa Bolivariana para las Américas, luego de examinar algunos aspectos de nuestra historia continental y de manera general los elementos que favorecen esta propuesta, como vía para la fundamentación jurídica del ALBA y como un necesario paso de avance con relación al resto de los procesos integracionistas del área, con dificultades, como se establece a lo largo de este capítulo, en la estructuración jurídica de sus esquemas. El análisis del alcance de categorías como la fundamentación desde bases jurídicas del proceso de integración regional, las cuestiones relativas al campo de estudio del Derecho Internacional Público y del Derecho de la Integración, así como las distintas fórmulas aplicadas al desarrollo de la integración regional, con las necesarias referencias a algunos procesos como el europeo, encuentran un espacio ineludible en este segundo momento.

Esta tesis se apoyará además con varios anexos destinados a desglosar elementos de identificación de la Confederación de Estados, tanto desde el punto de vista histórico como teórico, exponer fragmentos de normas jurídicas de interés y otros elementos de relevancia relacionados con la Alternativa Bolivariana para las Américas y el resto de los mecanismos de integración continentales.

La presente investigación se inserta en una perspectiva poco tratada en el contexto latinoamericano en relación a los esquemas político-jurídicos que pudieran aplicarse a estos procesos, destacando las potencialidades que para ello ofrece la Alternativa Bolivariana para las Américas, aportando el acopio y tratamiento doctrinal de las posiciones más relevantes y actuales en cuanto a la Confederación de Estados como esquema integracionista posible para Latinoamérica, de utilidad en el plano científico para estudios de postgrado en la materia, así como para las instituciones relacionadas con el desarrollo de las políticas regionales de integración, especialmente en Cuba.

CAPÍTULO 1

La Confederación de Estados: análisis histórico-doctrinal desde la perspectiva iuspublicística

1.1- Referencia histórica.

Como toda institución jurídico-política, la Confederación de Estados ha transitado por distintas etapas en la historia. Se tienen noticias acerca de la formación de estas confederaciones desde la Antigüedad. Aunque los materiales historiográficos contienen múltiples referencias sobre esta institución, en el desarrollo de este epígrafe solo se pretende brindar una idea general acerca de las características de las estructuras confederales en varios de sus ejemplos históricos más sobresalientes. Algunas fuentes consultadas sitúan a las primeras confederaciones en Grecia, hacia el siglo V a. n. e., con la llamada Liga de Delos[3]que como las formaciones posteriores tenía un marcado carácter militar y comercial. Estas alianzas permanentes, si bien no se realizaban en ocasiones en pie de igualdad, sí revestían formas especiales, entre ellas las anfictionías, "confederaciones de carácter político-religioso, que discutían en sus congresos las cuestiones relacionadas con el culto, la custodia de los bienes de los templos y el mantenimiento de la paz entre los miembros de las ligas anfictiónicas"[4]. Coinciden otros autores en cuanto a la ubicación temporal de estos esquemas, al hacer mención de que la liga ático-délica tuvo su concreción cuando en el año 478 a.C. fue concluida, tras el viraje griego en las Guerras Médicas, una alianza conocida con el nombre de symmachia de Delos, entre las ciudades griegas del Asia Menor y las islas por un lado y Atenas por el otro, configurada como "una liga de ciudades marítimas que se comprometían a suministrar cierto número de hombres y de navíos para la guerra contra los persas"[5]. Una segunda Confederación Ateniense fue sellada hacia el 378 a.C., cuyo texto, grabado en mármol, ha trascendido hasta nuestros días. Según DEKONSKI, esta liga se basaba en "principio igualitarios" y permitía la adhesión de los pueblos, griegos o bárbaros, que deseasen hacerlo. En ella "todos los confederados siguen siendo autónomos y son gobernados por el Consejo permanente de los delegados, el "sinedrion", que tiene su sede en Atenas y no depende de los organismos estatales de la democracia ateniense (…) los confederados entregan al Tesoro contribuciones (syntaxis) cuyo impuesto es fijado por el sinedrion en lugar del tributo (phóros) impuesto por el imperio marítimo de Atenas y que había causado el descontento de los aliados"[6]. Esta Confederación agrupaba a unas 70 polis, y se distinguía de la primera por mantener la autonomía e igualdad de sus miembros, sin que ello no impidiese a Atenas aplicar en ocasiones medidas coercitivas a sus aliados, muchas de las cuales generaron contradicciones entre los confederados. Las crisis políticas posteriores determinaron su disolución. No obstante, es válido señalar que muchas de estas alianzas no solo enfrentaron la amenaza persa o espartana, sino que lo hicieron también frente a Roma. Algunos historiadores comentan sobre la resistencia de la liga aquea en el siglo II hasta la destrucción de Corinto a manos de las legiones romanas. Aun con la disolución de las ligas aquea y etolia y la anexión de la provincia de Macedonia, Atenas, Esparta y Delos escaparon del dominio de Roma bajo una forma muy similar a la confederación. Como puede apreciarse, estas primeras manifestaciones de formaciones confederales respondieron esencialmente a alianzas militares y comerciales, cuyo propósito de defensa exterior adquirió un elevado protagonismo. No por ello dejan de ser importantes las estructuras políticas que algunas de ellas conformaron, y la intención expresa de conservar entre las ciudades-Estado su autonomía, si bien podía acudirse a determinados recursos para imponer las decisiones de los órganos confederales.

En la época medieval, aunque de manera muy diversa, se crearon estructuras que han sido analizadas en algún momento bajo la perspectiva de las confederaciones. Algunas de estas fueron, por ejemplo, la Liga Hanseática[7]y la Unión de Utrecht[8]Representan, de forma general, manifestaciones de alianzas comerciales y político-militares, lo que coincide plenamente con la idea primaria y también más extendida sobre la naturaleza de la Confederación. No obstante, estas referencias no deben tenerse como exclusivas, valga la reiteración, y tampoco están exentas de discusión, en la medida a si se ajustan o no definitivamente a los elementos de caracterización de las formaciones confederales.

Entre los siglos XVIII y XIX se desarrollaron importantes procesos políticos y jurídicos a partir de la creación de confederaciones de Estados. Entre ellos, la formación de los Estados Unidos de América, como garantía del mantenimiento de la soberanía, igualdad y libertad de los Estados miembros[9]tras el triunfo del movimiento revolucionario que determinó el fin del dominio colonial británico en aquella porción continental, y la configuración de las confederaciones germánica -en la que sus miembros en la condición de soberanos, crearon una entidad central [10]o la suiza, -en que grupo de pequeños "Estados" relativamente independientes, decidieron aliarse bajo formas confederales[11]en 1815 y 1848, respectivamente[12]

Imposible como resulta resumir esta etapa histórica de formaciones confederales y tránsito a otros modelos federales en Europa, vale distinguir el carácter de cada uno de los ejemplos tomados: proceso democrático radical en Suiza, como defensa ante la centralización, y proceso antiparlamentario y hegemónico prusiano como elemento aglutinador[13]En todos los casos no queda alternativa a la agudización de la polémica sobre la idea del pacto confederal como institución de naturaleza internacional y su confluencia y hasta confusión con un acto propiamente constitucional.

Otros procesos de singular importancia están relacionados con la adopción del Schlussakt de Viena de 1820 y la Constitution de los Estados Confederados Americanos Secesionistas de 1861, así como la creación de la Federación del Norte en 1867 y el II Imperio en 1871 en Alemania. En América Latina, sobre todo en el siglo XIX, se dieron algunas expresiones de confederaciones de Estados, que serán abordadas posteriormente.

Dentro de las manifestaciones más recientes, algunos autores como DE VERGOTTINI, sitúan a la Confederación entre los Países Bajos e Indonesia en 1949; la Comunidad francesa de 1958; la Unión de las Repúblicas de África Central (1960); la Federación de Senegal y Gambia (Senegambia, 1981); confederaciones entre Estados árabes (Jordania e Irak, 1958; República Árabe Unida y Yemen, 1958; Siria, Líbano y Egipto, 1971; Emiratos Árabes Unidos, 1971) y la Comunidad de Estados Independientes (1991), que este autor califica como "confederación de nueva creación". No escapa la alusión a determinados bloques de integración regional, pero este tema será materia de análisis más adelante[14]

Las características de estas formaciones responden a uniones de carácter fundamentalmente político, aunque los elementos de carácter económico y militar no parecen ajenos en casos muy puntuales. De alguna manera también se sostienen sobre una base jurídica determinada, aunque esta no se ajuste definitivamente a los argumentos propios de una posible y efectiva integración regional, además de la existencia de puntos controversiales en cuanto a la aceptación o no de algunos de estos ejemplos como confederaciones de Estados, per se. A esta conclusión solo puede arribarse después de una valoración desde el prisma conceptual de esta institución, una vez que se revisen los aspectos más trascendentales de su fundamentación teórica.

1.2- Aproximaciones teóricas acerca de la Confederación de Estados

1.2.1- Ubicación de la Confederación de Estados en el análisis teórico desde las disciplinas jurídicas.

El análisis de la Confederación de Estados, como categoría, no puede realizarse al margen de una referencia, al menos somera, de los conceptos generales que permiten ubicarla y definirla, conceptos en buena medida sistematizados por algunas disciplinas jurídicas, tanto teóricas como de Derecho Público.

El primero de estos conceptos, a mi juicio, es el de forma de Estado, que intenta "elucidar la manera en que están estructurados los órganos de un Estado y la forma en que se establecen sus principios básicos de funcionamiento estructural"[15]. Dentro del conjunto de elementos que componen la forma de Estado, como categoría compleja, puede ubicarse la Confederación de Estados en el examen particular de la estructura estatal territorial[16]

La explicación teórica de la Confederación de Estados queda representada a partir del estudio de las formas territoriales del Estado compuesto[17]aunque algunos autores la asimilan al desarrollo conceptual de la Unión de Estados -como categoría aparentemente independiente a esta de Estado compuesto, que es la más generalizada en la doctrina- como sucede, por ejemplo, en JORDÁN QUIROGA[18]quien señala la presencia de dos manifestaciones de estas uniones: las que se dan en términos de igualdad e independencia, donde deben incluirse el Estado federal y la Confederación de Estados, y las que se realizan de forma desigual y dependiente dando lugar a la existencia de "colonias", "protectorados" y "vasallajes", categorías también de interés para el Derecho Internacional Público. Los argumentos empleados posteriormente por este autor revelan algunas deficiencias, sobre todo en la explicación del nacimiento del Estado federal, al entenderlo como el producto de la "unión de dos o más Estados, en los que los miembros asociados renuncian a su soberanía particular para conformar una sola y única comunidad política", lo que se acerca mucho al ejemplo histórico del tránsito de la Confederación norteamericana hacia el federalismo, excluyendo la formación de este modelo de Estado compuesto a partir, como explica TORRES DEL MORAL, de la "federalización de un Estado hasta entonces unitario" [19]

En otros casos, como puede observarse en la obra de POSADA, de fecha tan remota como 1893, prefiere hablarse de Estados federados, comprendiendo en ellos las figuras del Estado compuesto sobre la base de su distinción respecto a los Estados unitarios, que son en definitiva los dos tipos de formas de "constitución territorial", sobre los que se asientan los Gobiernos. Frente a los Estados unitarios (aunque complejos, como refiere el autor), estos Estados federados están "más o menos definidos y definitivamente formados"[20].

El concepto forma de Estado no deja de ser relevante para el Derecho Internacional Público, y con ello la ubicación misma de la Confederación de Estados, sobre todo a los efectos de la determinación de la subjetividad jurídica internacional, dado que, como señala D" ESTÉFANO PISANI, "importa mucho al Derecho Internacional Público la estructura de los Estados en orden a su capacidad como tales sujetos internacionales"[21]. Para este propio autor, por ejemplo, resulta relevante distinguir del Estado unitario otras manifestaciones de Estados compuestos, entre ellos, la Unión de Estados (diferenciando las Uniones Reales y las Uniones Personales), la Federación de Estados (en correspondencia al Estado federal), la Confederación de Estados, e incluso algunos entes internacionales sui géneris como la Commonwealth británica, el Estado Vaticano y en su momento la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. En la obra de PODESTA COSTA y RUDA se distinguen básicamente los Estados simples o unitarios de los Estados compuestos, cuyo examen se hace necesario "para determinar dónde reside la personalidad jurídica internacional"[22], y dentro de estos últimos no falta el análisis del Estado federal, las Uniones Reales y Personales y la Confederación de Estados. KOROVIN distingue los Estados unitarios y Estados complejos, incorporando en estos últimos a las federaciones, confederaciones y uniones reales y personales. TUNKIN, por su parte, se concentra en las manifestaciones de Estados compuestos, en particular la confederación y la federación, precisando además algunas cuestiones relativas a la estructura estatal territorial adoptada por la ya desaparecida URSS, caracterizándola como "una federación de tipo completamente nuevo"[23], cuyo fundamento trascendió al plano de las relaciones internacionales durante décadas. DIEZ DE VELASCO expone junto al "Estado unitario de base nacional o plurinacional", al Estado federal, reservando el análisis de otras figuras en las Uniones de Estados, entre ellas la Confederación de Estados. Independientemente de las dificultades y la diversidad de enfoques que se presentan en el estudio de las formas de organización territorial del Estado, se puede precisar la ubicación de la Confederación de Estados, y su tratamiento como categoría jurídica, dentro de las manifestaciones del Estado compuesto, figura contenida y sistematizada a través de los conceptos forma de Estado y estructura estatal territorial.

1.2.2- Definiciones desde la doctrina jurídica.

No resulta tan pacífico el debate doctrinal en cuanto a la caracterización de las formas confederales, mientras subsisten tensiones entre la perspectiva jurídica y política.

Puede entenderse por Confederación de Estados "la asociación de carácter permanente y orgánico de varios Estados independientes, con objeto de protegerse mutuamente en los órdenes interior y exterior, y de realizar, además, otros fines pertenecientes al sector de la administración del Estado"[24], como "una organización política que implica la reunión accidental de Estados soberanos, cada uno de los cuales conserva su propia soberanía, sin que exista una soberanía común."[25], o como "unión permanente de Estados independientes que sin embargo mantienen la independencia funcional y soberana de sus respectivos órganos de poder y de gobierno y no se subordinan a un supraestado como ocurre con la federación"[26], por lo que esta unión debe responder fundamentalmente a los fines de la representación internacional, organización militar y las relaciones económicas.

Según HAURIOU, en su libro Derecho Constitucional e Instituciones Políticas "la Confederación de Estados es más que una simple alianza, porque tiene una organización compuesta por una Dieta o Asamblea de los Estados, que se reúne periódicamente para tratar los asuntos comunes previstos en el pacto"[27], aunque constituya una organización inestable que se disuelve o transforma en un Estado federal.

La Confederación, a juicio de algunos autores "no es un Estado, sino una suma de Estados que conservan su absoluta soberanía, y que implica la idea de una unanimidad paralizante ante cualquier decisión"[28]. Sin embargo, no puede perderse de vista que, para otros, estas confederaciones deben entenderse como "una unión de Estados con intención de permanencia, de tal fuerza que también afecta a las constituciones de los Estados miembros"[29], definición que, anticipo, supera muchos de los planteamientos doctrinales tradicionales, y que es objeto de una seria y enconada discusión en el tema de la integración desde la perspectiva confederal, uno de los móviles de esta investigación.

Un elemento adicional a tener presente en el análisis teórico de esta institución es el carácter disuasivo de este tipo de esquemas y la ampliación de la capacidad de negociación de sus Estados miembros, fundamental en la configuración de una efectiva integración regional[30]

Algunas definiciones aportadas por la doctrina iusinternacionalista, coinciden en varios aspectos con las líneas conceptuales defendidas en la Teoría del Estado y el Derecho Constitucional, básicamente. Vale destacar, a priori, que el análisis de esta institución desde posiciones del Derecho Internacional Público contribuye a acentuar algunas características que representan el sustento teórico de esta investigación, entre ellas una de las más discutidas: el carácter internacional de las estructuras confederales.

De esta manera se entiende que la Confederación "es una agrupación constituida sobre la base de un tratado internacional de Estados soberanos para aplicar una política común respecto a un número limitado de asuntos interiores y exteriores"[31], donde prevalece la conservación de la soberanía de los Estados miembros y su intransmisibilidad al órgano confederal, acentuando con ello también el debate sobre la cuestión de la subjetividad jurídica del todo y sus partes en la Confederación.

Por esta razón, frente al sector doctrinal que no reconoce la personalidad internacional de las confederaciones, se oponen otras posiciones que matizan este planteamiento, ofreciendo elementos de interés para la justificación de la viabilidad de este modelo a los fines de la integración. Se reconoce entonces que "una federación de Estados dispone de personalidad jurídica de derecho internacional propia, y cumple con las funciones que la han sido asignadas hacia dentro (esto es, respecto de sus miembros) y hacia fuera, a través de sus propios órganos"[32], y aunque por "regla general", estas confederaciones en sí no tienen en todos los casos personalidad internacional distinta a la de cada uno de los Estados que las componen, "si hoy día nos encontráramos ante una nueva proliferación de este tipo de instituciones, no creo que la atribución de personalidad ofreciera dificultad después de la amplitud de criterios seguidos en este campo como consecuencia del fenómeno de ampliación a las organizaciones internacionales y la ruptura del rígido criterio de la exclusividad de la subjetividad estatal"[33].

Puede entenderse entonces a la Confederación de Estados como forma de unificación política, con fundamento jurídico, de un conjunto de Estados soberanos, a los fines de la representación internacional de sus intereses colectivos, de carácter económico, militar, político, etc., la cual puede tener, en el cumplimiento de estos propósitos, plena capacidad jurídica para ejercer sus derechos y responder por las obligaciones contraídas conforme a las normas de Derecho Internacional Público. Esta representatividad se manifiesta a través de los órganos comunes creados por voluntad de los Estados miembros al momento de la conclusión del instrumento convencional correspondiente, donde se delimitan además el alcance de las funciones de las instituciones confederales, precisando el carácter vinculante de las decisiones emanadas de estas y la solución, por vía jurídica, de las posibles controversias generadas ante su eventual incumplimiento. Conservando los Estados miembros sus atributos soberanos, sin que ello implique la negación de la cesión parcial de competencias soberanas en función de intereses comunes, mantendrán en todo momento su derecho a separarse de la Confederación y la posibilidad de anulación de un acto del órgano confederal, implicando este último caso la exigencia de responsabilidad y la aplicación de las sanciones correspondientes por parte de esa instancia. La Confederación de Estados puede guiarse al cumplimiento del principio de cooperación internacional, configurándose como un modelo para la integración regional, cuyo tiempo de existencia dependerá de la voluntad de sus Estados parte de avanzar hacia un esquema integracionista superior.

Estas son algunas de las aproximaciones que de algún modo nos informan acerca de la noción general de esta institución jurídico-política, posibilitando entonces deslindar algunas de sus características esenciales, envueltas en el contrapunteo teórico y sobre las cuales se pretende al menos distinguir las más importantes.

1.2.3- Examen de las principales características de la Confederación de Estados.

En este apartado se hará referencia a las propuestas teóricas hechas desde la Teoría del Estado y el Derecho Constitucional y muy particularmente desde el Derecho Internacional Público, respecto a la Confederación de Estados como institución. La constante remisión a estas ramas de Derecho persigue determinar los puntos de contacto y las posibles contradicciones en la explicación de esta institución, de forma tal que nos permita deslindar los aspectos más importantes en la configuración teórica de los esquemas confederales. Para ello también se requiere volver sobre opiniones de autores mencionados.

Como notas características de la Confederación se plantean la permanencia, organización y diversidad de los fines que esta persigue. Estas cualidades la hacen distinguirse de las alianzas, que como tuvo oportunidad de observarse, se encuentran en el origen mismo de las estructuras confederales. "Como toda asociación, la confederación de Estados debe ejercer sobre sus miembros una especie de poder coactivo, pero este no es poder del Estado. Los Estados integrantes mantienen jurídicamente su plena soberanía; en la práctica pueden renunciar, naturalmente, en beneficio de la Confederación, al ejercicio de una parte de su poder estatal"[34].

En consonancia, el poder de la Confederación es aplicable solo a los poderes centrales de cada Estado miembro, no directamente sobre sus ciudadanos, por lo que no debe hablarse de una "ciudadanía común". Tampoco podría emplearse el término "leyes de la Confederación" porque, en buena lid, estas no entran en vigor en los Estados confederados sino después de un proceso legislativo previo. La voluntad común a la que se hace referencia lo es tal en la medida que mediante un acto especial se manifiesten las voluntades particulares de cada Estado.

Llama, no obstante, poderosamente la atención, el conceder un valor práctico a la renuncia de una "parte del poder estatal" en favor de la Confederación. Esto coincide con un punto de vista que habrá de sostenerse en esta investigación, que resulta de la posibilidad de compartir el ejercicio de competencias soberanas con las propias funciones de la Confederación, con el fin de garantizar un modelo eficaz que pueda representar a un determinado conglomerado de Estados, tanto en la relaciones económicas y comerciales, como en las relaciones políticas internacionales, después de dotarse de un necesario marco jurídico. Revela, igualmente, la superación del carácter ilimitado de la soberanía estatal, como máxima expresión del poder a lo interno de los Estados, que hoy, como parte de lo que coincide en llamarse Estado internacionalmente integrado, se diluye en la participación de estos entes en múltiples espacios de cooperación e integración regional.