3) La función de asignación, que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo legitimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de desarrollo económico. Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con frecuencia están en conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad. Por ejemplo generalmente se considera que los impuestos sobre la renta sirven a los objetivos de distribución bastante bien, ya que la renta constituye una buena medida de la capacidad de pagar y los impuestos sobre la renta pueden ser prontamente adaptados a las circunstancias individuales y graduados de acuerdo con la renta, las altas tasas marginales de impuestos, sin embargo, pueden tener efectos de incentivos adversos, haciendo los impuestos sobre la renta menos favorables en términos de eficiencia. Los impuestos a las ventas se perciben con efectos contrarios. Un IVA, que se aplica de manera uniforme a todas las formas de consumo puede tener una puntuación alta en lo que respecta a la asignación pero una baja calificación en lo que respecta a distribución, ya que afectaría más fuertemente a las personas y familias de bajos recursos. Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la presentación de declaración de impuestos. En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro. Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas. Los economistas generalmente dividen los impuestos entre directos e indirectos. Las diferencia entre los dos es que los impuestos directos (renta, patrimonio, bienes inmuebles) se recaudan de las personas que se presumen deben pagar el impuesto, mientras que los impuestos indirectos se presume sean transferidos a los consumidores. Siguiendo el análisis de la sección anterior, la selección entre los instrumentos tributarios probablemente deben reflejar, al menos en parte, sus efectos fundamentales sobre la estabilización económica, asignación de recursos y la distribución de la renta. Aunque los principios detrás de estas tres funciones del sistema tributario puedan servir de base al debate de política en los países en desarrollo, una consideración adicional, menos frecuentemente reconocida, también explica el patrón de tributación directa e indirecta observado en la práctica. Esta consideración adicional es la facilidad de administración de cada impuesto y el grado de cumplimiento de cada uno. La importancia de los impuestos indirectos en los países de rentas bajas se debe en gran medida a aspectos de administración y cumplimientos tributarios. Resulta significativamente más sencillo administrar y recaudar impuestos indirectos que administrar impuestos sobre la renta. Los derechos de aduana, por ejemplo, son relativamente fáciles de recaudar, por que todos los bienes entran al país a través de un puerto que puede ser controlado por los administradores tributarios. A los importadores que no cumplen con los derechos de aduana (o no proporcionan garantía suficiente) no se les permite retirar sus bienes. El impuesto sobre la renta, por otro lado, es mucho más difícil de administrar debido a que el impuesto no puede ser recaudado a través de controles físicos. Las autoridades más bien requieren que se presente una declaración y deben invertir recursos para verificar la renta declarada. La única excepción es la renta sujeta a impuesto mediante retención, pero aun en este caso las autoridades tienen que supervisar a los agentes de retención para garantizar la transferencia al gobierno de los impuestos retenidos. La solución de política a estos problemas igualmente consta de tres partes: Primero, un reconocimiento de que la adaptación del sistema tributario para lograr algún balance preciso de los objetivos sociales y económicos es necesaria, segundo no se puede lograr algunas ganancias cambiando la combinación de impuesto directos e indirectos, pero que cada instrumento de ingresos específicos debe mantenerse relativamente bien definido; tercero, el entendimiento de que una estructura tributaria sólida sin adecuada atención a la administración tributaria no constituye una política tributaria deseable.
Instrumentos fiscales utilizados en Venezuela. El sistema impositivo venezolano muestra una marcada dependencia con respecto al petróleo. Tal afirmación se hace evidente al constatar que los ingresos petroleros en 1989 representaban un 60% de los ingresos fiscales totales. El impuesto sobre la renta aplicada a personas naturales apenas contribuye con un 2.5% de lo recaudado, mientras que otros impuestos como los que pechan a licores, cigarrillos, fósforos, sucesiones etc., apenas aportan un 2% de lo recaudado. En un intento por disminuir la dependencia fiscal con respecto al petróleo, se han utilizado distintos tipos de impuestos entre los cuales se encuentran el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Sobre las Ventas (ISV), el Impuesto sobre las Ventas al Mayor y al Consumo Suntuario (ISVM), el Impuesto a los Activos Empresariales (IAE), y el Impuesto al Débito Bancario (IDB), esto supuso la modernización del sistema tributario venezolano, junto con la creación del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria. Luego de la Apertura Petrolera, los niveles de recaudación de impuestos no petroleros han aumentado considerablemente llegando a representar un 50% del total de ingresos recaudados y llevando los ingresos petroleros a un nivel del 35% del total de los ingresos. Actualmente en el país se aplican los siguientes impuestos (no petroleros). IVA (Impuesto al Valor Agregado) IDB (Impuesto al Débito Bancario) (De aplicación temporal) ISLR (Impuesto sobre la renta) IAE (Impuesto a los Activos Empresariales) IAEA (Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas) ISDRC (Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Ramos Conexos) TF (Timbres Fiscales) ISCMT (Impuesto Sobre Cigarrillos y Manufactura de Tabaco) EORNF (Estatuto Orgánico de la Renta Nacional Fósforos).
¿Qué es una Aduana? Antes de entrar en materia de política aduanera, debemos explicar lo que son las aduanas. Una Aduana es un ente público de carácter nacional prestador de servicios, y cuyas actividades de control están destinadas a lograr que el paso por el territorio nacional de mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas se realice conforme a la normativa legal. La Circunscripción Aduanera es el territorio aduanero delimitado para cada aduana principal dentro de la cual ésta ejercerá la potestad aduanera. (Art. 1 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas). La circunscripción aduanera está integrada por las respectivas oficinas, patios, zonas de depósitos, almacenes, atracaderos, fondeaderos, pistas de aterrizaje, avanzadas y en general por los lugares donde los vehículos o medios de transporte realizan operaciones inmediatas y donde las mercancías que no hayan sido objeto de desaduanamiento quedan depositadas.
Funciones de las Gerencias de Aduanas. De conformidad con lo establecido en el Artículo 118 de la Resolución Nº 32del Ministerio de Hacienda, las funciones de las Gerencias de Aduanas Principales son: 1) La aplicación de las normas y disposiciones que regulan las obligaciones de la renta aduanera, los procesos de administración, recaudación, control, liquidación de los tributos aduaneros dentro de la circunscripción que le corresponda, en el ejercicio de la potestad aduanera de acuerdo con la normativa vigente. 2) El cumplimiento de las funciones administrativas, relacionadas con los asuntos del Servicio Regional de Administración Tributaria y las unidades adscritas a su Región Administrativa que garanticen el funcionamiento y logro de los planes, programas y demás instrucciones que establezca el SENIAT. 3) La aplicación de los sistemas administrativos y financieros, de acuerdo a las normas y procedimientos establecidos por el nivel central o normativo y demás disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico. 4) Las demás que se les atribuyan por Resolución. La Gerencia de Aduanas, como unidad ejecutora de la política aduanera nacional, procura el cumplimiento de la legislación aduanera y del mejoramiento de los procedimientos aduaneros, para responder a los problemas planteados ante las metas de recaudación fiscal por este ramo, vinculadas a la superación de los niveles de evasión fiscal, los niveles de protección a las industrias, los obstáculos del comercio, los desequilibrios de la balanza comercial y las reservas internacionales. Para ello es necesario paralelamente, con el apoyo de la inversión privada y de los organismos multilaterales, acometer mejoras inmediatas en la infraestructura portuaria y aeroportuaria, revisar las alícuotas de los tributos aduaneros y afinar los mecanismos de recaudación de otros tributos conexos a la actividad importadora, simplificar los trámites aduaneros in situ y ampliar la fuerza del control posterior, actualizar la legislación vigente de acuerdo a parámetros medibles en base al manejo de sistemas informáticos, y lo más importante, mejorar continuamente y mantener en altos niveles de motivación y calidad en el servicio a los funcionarios contratados por la Administración Tributaria. Política Aduanera Venezolana.
Es el conjunto de ideas basadas en los principios de la Política Fiscal, sobre las cuales descansan las normas y los procedimientos administrativos que emplea el Estado para obtener los medios que regulan los asuntos económicos provenientes del intercambio de bienes y/o servicios con otros países, a través de las relaciones internacionales que se establecen para lograr la fluidez del comercio exterior. Mediante las relaciones internacionales que se establecen entre los países, se logran suscribir Acuerdos, Pactos, Tratados, Convenios, procesos de integración y otros mecanismos de negociación que permiten facilitar el comercio internacional en pro de la globalización de la economía mundial. La Política Aduanera tiene como uno de sus propósitos la organización de sistemas y procedimientos para facilitar las operaciones a través del servicio aduanero, controlar los flujos de comercio exterior, ponderar el impacto de los derechos aplicables a los productos importados, dar cumplimiento a las normas sanitarias, ambientales y de seguridad de las personas y establecer los incentivos o estímulos a los productos exportables con la finalidad de fomentar el desarrollo interno del país. Asimismo, la Política Aduanera está dirigida a cumplir funciones de orden fiscal para procurar la gestión del tributo, el control posterior, la represión del contrabando, contrarrestar la evasión y lograr la recaudación efectiva de la renta aduanera.
La Política Aduanera Como Instrumento de Negociación: En este sentido, la política aduanera actual se aparta cada vez más del espíritu meramente fiscalista, para introducir en sus principios elementos económicos que permitan lograr un equilibrio en la distribución de bienes y servicios que obedezcan a la oferta y demanda del mercado, compensando de alguna manera el sacrificio fiscal que hace el Estado para beneficiar al consumidor final, alcanzar la fluidez del aparato productivo y obtener la recaudación efectiva de los impuestos aduaneros correspondientes, como componentes del total de los ingresos fiscales que soportan al presupuesto de la nación.
La Política Aduanera Como Instrumento Jurídico: Las operaciones de comercio exterior que se materializan como tales a través del servicio aduanero, desde el punto de vista de la Administración, se tratan de una serie de procedimientos administrativos distintos que están regulados por una ley ad hoc, sin afectar el carácter orgánico y muy específico de la normativa aduanera como parte de la legislación fiscal venezolana. Sin embargo, existen otros instrumentos jurídicos que son superiores en jerarquía a la Ley Orgánica de Aduanas, tales como el nuevo Código Orgánico Tributario y las normas supranacionales y de Derecho Comunitario como principales ideas de la estructura del sistema jurídico-tributario nacional, que afectan a la materia aduanera. Esas ideas pueden ser expresadas, mediante las facultades que la Ley otorga a tan importante instrumento, para mantener una estructura real donde no prive el interés particular sobre el interés colectivo, y puedan existir actuaciones basadas en la justicia de un órgano tribunalicio o judicial que se pronuncie con verdadera competencia sobre materias tributarias. Por ello, estas normas debidamente adaptadas a nuestra realidad jurídica pueden mejorar nuestras relaciones comerciales internacionales, incluso lograr una transformación en las formas de negociación. Algunos países consideran los tratados o convenios internacionales, una fuente jurídica más importante que sus leyes internas, sólo apenas inferior a su Constitución Nacional. De los varios acuerdos, tratados y convenios que existen, se puede mencionar como uno de los más trascendentes el Acuerdo General de Aranceles y Comercio GATT, cuya característica más sobresaliente en su historia es el hecho de que, desde la Segunda Guerra Mundial y por primera vez en la historia de la humanidad, determinados países aceptaron un código de normas prácticas y equitativas para el comercio internacional, cooperando todos en la reducción de los obstáculos a sus intercambios comerciales, lo que se ha considerado como una cooperación de carácter global cuyos objetivos fundamentales son: Contribuir al mejoramiento de los niveles de vida. Procurar el pleno empleo. Aprovechamiento cualitativo de los recursos mundiales. Desarrollar la producción en economías de escala. Estimular el intercambio especializado de mercancías. Fomentar el crecimiento y el desarrollo económicos. En los últimos años se ha hecho más hincapié en el desarrollo del comercio internacional y la supresión de los obstáculos que se oponen al comercio y a los problemas comerciales que enfrentan los países menos desarrollados. De hecho, los convenios internacionales son también instrumentos jurídicos que regulan la actividad aduanera, y son de obligatorio cumplimiento. Al señalar las bondades de las normas supranacionales evidentemente estamos señalando las ventajas de una Política Aduanera convenientemente instrumentada que pretende para sus miembros los siguientes propósitos: Mejorar las relaciones de intercambio. Aumentar el poder de negociación. Conquistar nuevos mercados. Equilibrar las relaciones de poder o diferencias económicas Proteger a los productores eficientes. Reducir el consumo suntuario. Brindar seguridad jurídica. Ayudar a la distribución de los recursos. Fomentar la industrialización. Expandir la producción. Aumentar el ahorro de divisas. Mejorar la balanza de pagos. Reducir el índice de desempleo. Elevar el bienestar social. Estabilizar el aporte de la renta aduanera en los ingresos fiscales.
Repercusiones de la política fiscal en Venezuela. Definitivamente que la política económica aplicada en cualquier país tendrá una repercusión positiva o negativa sobre la sociedad que conforma dicho país, incluyendo empresas, ciudadanos, industrias, etc. En el caso de Venezuela, lamentablemente es necesario reconocer que las políticas económicas y por ende las políticas fiscales aplicada a lo largo de los últimos 50 años, no han sido más que incoherentes medidas contrarias a lo que aconseja la Teoría económica positiva, al contrario solo han logrado arrastrar al país a un profundo estancamiento del cual resulta muy difícil, pero no imposible de salir. Para explicar las consecuencias que puede tener una política fiscal mal aplicada sobre la sociedad tomaremos como ejemplo las políticas aplicadas durante el segundo período presidencial Carlos Andrés Pérez, el cual es tristemente recordado como un período de profunda crisis económica en el país y de gran inestabilidad política que tuvo como resultado los sucesos ocurridos el 27 y 28 de Febrero de 1989, el 4 de Febrero y 27 de Noviembre de 1992 y finalmente la destitución del Presidente en 1993. La Venezuela de 1989 era muy distinta a la de 1974, cuando la bonanza petrolera ocasionada por la crisis de los países árabes nos colocó como el único proveedor seguro de petróleo para las naciones occidentales. Por el contrario el país encaraba el dilema de cómo resolver el déficit del sector público, la deuda pública externa superaba en relación de 4 dólares a 1 los niveles de las reservas internacionales, el gobierno anterior había suscrito un acuerdo de refinanciamiento de la deuda que obviamente resultaba imposible de honrar. La inflación se acercaba al 30%, reflejando la artificialidad de la economía venezolana, producto del estricto control de precios que existía más un sinnúmero de subsidios. Era evidente que esos mecanismos eran ya insostenibles, pues ni el Estado poseía los recursos para seguir otorgando subsidios, ni las empresas privadas estaban en capacidad de subsistir bajo el régimen de control de precios, al cual estaban siendo sometidas. Por último el signo monetario venezolano padecía las consecuencias de sucesivas devaluaciones. Se había impuesto un estricto control de cambios administrado por RECADI, que se caracterizaba por los más increíbles niveles de corrupción. A finales de 1988 la tasa de cambio preferencial era de Bs. 14,50 por Dólar; en tanto que en el mercado libre o paralelo, el Bolívar llegó a cotizarse a la cifra de Bs. 40 por Dólar. Bien la realidad de la crisis económica venezolana para ese momento habría obligado a cualquiera a asumir una serie de medidas orientadas a resolver esa situación. El país tendría que pagar las consecuencias de las irresponsabilidades cometidas durante los 20 años anteriores, "las leyes económicas son duras, pero son leyes" había que apretarse el cinturón. El tren ministerial estaba formado por excelentes profesionales los cuales diseñaron las políticas económicas que se aplicarían en el período, en materia fiscal llamado Programa de Ajustes Macroeconómicos. Se tomó la decisión de liberar los precios del mercado, ya que era imposible mantener los subsidios que permitían este estricto control sobre los precios, esto ocasionó inmediatamente una tendencia alcista muy difícil de asimilar para la población. La progresiva devaluación del signo monetario se traducía en un incremento en los precios y por consiguiente un aumento en los costos de producción, sin embargo los recursos provenientes de la devaluación fueron el principal mecanismo para la reducción del déficit fiscal. Se cree sin embargo que no se debió devaluar en forma tan agresiva la moneda venezolana, y tratar de reducir el déficit fiscal contrayendo al máximo el gasto publico, cosa que no se tomó muy en cuenta; ya que la devaluación equivale a la aplicación de un impuesto indirecto, altamente regresivo que afecta a todos los sectores del país. Se trazó la meta de modificar la estructura tributaria del país orientándola hacia una reducción de las tasas máximas aplicables por concepto del impuesto sobre la renta, además se anunciaba la intención de aplicar un impuesto indirecto sobre el valor agregado, esto representaba claramente una orientación hacia las políticas de oferta. Sin embargo, la tardanza en el Congreso para aprobar el impuesto al valor agregado, obligó al Gobierno a incurrir en las devaluaciones antes mencionadas para cubrir sus déficits, fiscales, esto representa claramente una medida coyuntural relativa a políticas de demanda. Esta contradicción entre la política expansiva del gasto público y las políticas restrictivas, obliga al BCV a la aplicación de medidas como la emisión de Bono cero cupón y el aumento del encaje legal de los bancos, a fin de absorber el excedente monetario derivado de esta situación, trayendo nuevos ingredientes a la ya insostenible situación del estado. Para evitar un poco esta situación se inicia en el país un proceso de privatización de algunas empresas del Estado, caracterizadas por arrojar solamente perdidas en lugar de ganancias, esto tiene como finalidad reducir el déficit del Estado, ahorrando de esta manera millones de dólares en inversiones que no tienen ningún sentido al gobierno y transfiriendo esos activos improductivos a manos privadas. A su vez las empresas que continuaban en manos del Estado se vieron en la necesidad de sincerar las tarifas de sus bienes y servicios, incidiendo nuevamente en el alza de los precios y la inflación. En esa época aparece una nueva crisis petrolera, al estallar la Guerra en el Golfo Pérsico, los ingresos petroleros aumentaron considerablemente originando una acción expansiva que financió el déficit interno de la economía, teniendo un efecto expansivo sobre la demanda agregada, generando más presiones alcistas sobre los precios, lo que obligo a instrumentar políticas monetarias de signo contrario, causando un alza en las tasas de interés con el consiguiente efecto restrictivo sobre la inversión privada. Estos y muchos otros factores de carácter no fiscalista, sino monetarios, financieros, sociales y políticos, así como la aparente falta de interés por parte del Jefe del Estado por atender los asuntos internos de su política económica fueron creando un nivel de angustia general, que resultó en el estallido social de Febrero de 1989. Creando más inestabilidad para desembocar en los sucesos del 4F y 27N de 1992, todo esto solo logró llevar a Venezuela a una situación peor de la que se encontraba en ese momento. Llevándonos por caminos jamás vistos en Venezuela en los años de Democracia, como lo fue la posterior destitución del Presidente en 1993. La política económica aplicada por el Gobierno del Presidente Pérez, si bien tenía serias contradicciones internas, podría de alguna forma mejorar la situación, o por lo menos detener el proceso negativo de la economía, sentando las bases para iniciar el crecimiento económico; sin embargo; el Presidente Pérez no se preocupó por convencer a su partido, a la oposición ni a la sociedad de la necesidad de la aplicación de estas medidas, no se ocupó de poner el ejemplo, reduciendo el tamaño del Estado, o por lo menos racionalizándolo para hacerlo más efectivo, cometió el gran error de todos los Gobiernos anteriores, tratar los excedentes petroleros originados por crisis pasajeras como si fueran eternos, incurriendo así en mayores déficits e inflación, en fin el Gobierno del Presidente Pérez aplicó medidas necesarias pero no explicó la necesidad de las mismas, lo que ocasionó graves repercusiones sobre la sociedad venezolana, sobre la industria y sobre la economía en general.
Muchas personas adquieren préstamos para comprar bienes de consumo o de equipo, o una vivienda. Los países también lo hacen. Toman dinero prestado en los mercados de capitales o lo piden a instituciones financieras internacionales para pagar infraestructuras: carreteras, servicios públicos y centros de salud. Al igual que las personas, los países tienen que devolver el principal y los intereses de los préstamos que reciben. Si una persona contrae un préstamo, recibe el dinero directamente y cuando lo devuelve lo hace conforme a las condiciones de ese préstamo. Pero si es un país el que adquiere el préstamo, a los ciudadanos no se les informa acerca del uso del mismo ni de las condiciones de su devolución. En la práctica, muchos Gobiernos han utilizado préstamos para proyectos que no cumplen los requisitos mínimos de viabilidad social, ecológica o económica. Una segunda diferencia es que, cuando una empresa o persona no puede hacer frente a sus obligaciones financieras va a la quiebra. Entonces se nombra un tribunal encargado de evaluar la situación del deudor al que los bancos reconocen la incapacidad de pagar la totalidad de su deuda. Sin embargo, los países no pueden pedir que se les declare en quiebra: no existen procedimientos ni árbitros a tal efecto. En el ámbito internacional son los acreedores y no un tribunal, quienes deciden si pedirán o no al país deudor que pague su deuda.Los países muy endeudados sufren enormes presiones para obtener divisas destinadas a pagar el servicio de su deuda y comprar productos esenciales de importación. Las Instituciones Financieras Internacionales ofrecen a menudo asistencia financiera a países que se encuentran en esta situación y utilizan su influencia para obligarlos a aceptar políticas de ajuste estructural y de estabilización. Aunque su fin es el de estabilizar las economías en crisis e impulsar su crecimiento, haciéndolas más competitivas, la auténtica realidad es que las políticas de ajuste provocan en su aplicación efectos muy negativos para la población de los países más endeudados: Recorte de los gastos sociales (salud, educación, bienestar, etc.) ya que se pretende reducir el déficit público. Cierre de numerosas empresas locales que no pueden competir con las multinacionales extranjeras. Origen de la deuda El déficit fiscal de EEUU en los años sesenta, originó una fuerte devaluación del dólar. Este hecho supuso un revés para los principales países productores de petróleo, ya que el precio estaba fijadoen dólares, disminuyendo así el valor de sus exportaciones. En 1973 los países productores decidieron multiplicar el precio del crudo. Al ser un producto básico la demanda se mantuvo y estos países recibieron cantidades enormes de dinero que depositaron en los bancos de Occidente. Esta circunstancia fue decisiva en el comienzo del problema. Los tipos de interés se desplomaron y los bancos tuvieron que hacer frente a la situación de crisis financiera internacional. Había mucho dinero que tenía que ser prestado para poder obtener rentabilidad del mismo y sólo los países del Sur, con carencias estructurales, aceptaron esos préstamos para mantener el modelo de desarrollo y hacer frente al incremento del precio del petróleo. Los bancos adoptaron una política crediticia irresponsable ya que no tomaron las precauciones sobre la posibilidad de impago, despreocupándose de la ejecución de los proyectos para los que se solicitaba el dinero. Por su parte los gobernantes de los países del Sur no cesaban de aceptar los atractivos créditos. Los préstamos tenían tipos de interés variables, en una situación de inflación alta, lo que hacía que hubiera un tipo de interés real bajo (3-7%). Sólo una parte pequeña del dinero se destinó al desarrollo del país y benefició a los sectores más necesitados. En el comienzo de los años ochenta lostiposde interés de los créditos subieron, empujados por el crecimiento de éstos en los EEUU (a consecuencia del déficit fiscal). Paralelamente se incrementó de nuevo el precio del petróleo y cayeron los precios de los productos agrícolas en los que los países del Sur basaban sus exportaciones. Como consecuencia estos países estaban recibiendo menos dinero que antes por sus exportaciones y pagando más que nunca por los préstamos y por las importaciones. Para poder afrontar esta situación tuvieron que pedir nuevos préstamos. A partir de entonces las concesiones de nuevos préstamos llevaron aparejadas condiciones, que se centraban no en la ejecución de la finalidad para la que se solicitaba el préstamo o en la orientación del proyecto al desarrollo del país, sino en la sostenibilidad económica del Estado, con el fin de que fuera capaz de devolver la deuda. Los gobiernos deudores desde entonces tienen que aceptar que se impongan programas muy estrictos económicamente antes de renegociar sus deudas o pedir prestado más dinero. Las consecuencias macroeconómicas de estas medidas, conocidas como programas de ajuste estructural, han sido en general positivas, pero al mismo tiempo han ocasionado un fuerte desequilibrio social, empeorándose las condiciones laborales y aumentando la pobreza y la desigualdad.
Tipos de deuda Deuda pública. Deuda interna Deuda externa. Deuda flotante.
Vínculo en virtud del cual una persona, denominada deudor, se compromete a pagar a otra, denominada acreedor, una suma determinada de dinero o ciertos bienes y servicios específicos. Las deudas se originan normalmente cuando los acreedores otorgan préstamos a los deudores, que éstos entonces se comprometen a devolver en cierto plazo y bajo determinadas condiciones. Entre estas últimas la más corriente es la que fija la tasa de interés que habrá de devengar el préstamo.
Las economías modernas se basan en gran parte sobre las deudas a corto o largo plazo que contraen los particulares, las empresas y el Estado. Sólo las transacciones de menor cuantía suelen pagarse en efectivo pues para casi todas las demás se emplean diversas formas de crédito. Las deudas, por lo general, quedan legalmente registradas mediante el uso de instrumentos mercantiles específicos: pagarés, letras de cambio, bonos, etc.
Deuda pública. Deuda que contrae el gobierno de un país. En ella normalmente se incluyen no sólo los préstamos tomados por el gobierno central sino también los que contraen organismos regionales o municipales, institutos autónomos y empresas del Estado, ya que los mismos quedan formalmente garantizados por el gobierno nacional. La deuda pública suele dividirse en deuda a corto y a largo plazo, así como en deuda pública interna, contraída ante acreedores del país, y deuda pública externa, contraída ante prestamistas del extranjero.
Es una práctica ampliamente extendida en el mundo moderno que los Estados gasten, en cada ejercicio, más dinero que el que recaudan, debido a los compromisos políticos y sociales que asumen. Las políticas keynesianas, por otra parte, que preconizaron presupuestos deficitarios como medio para activar el crecimiento económico, han contribuido también grandemente al endeudamiento de los Estados modernos.
Debido al peso de las deudas contraídas con anterioridad es frecuente que, entre los gastos del Estado, aparezca una considerable partida dedicada al pago de los intereses y del capital de la deuda asumida. La inelasticidad de variados gastos fiscales y la imposibilidad de aumentar la presión tributaria más allá de cierto punto, suelen llevar a un círculo de creciente endeudamiento, puesto que a los gobiernos les resulta imposible hacer frente a tales compromisos y a los gastos corrientes por medio de los ingresos ordinarios que perciben.
Los gobiernos buscan por lo general consolidar las deudas a corto plazo convirtiéndolas en deudas de largo plazo, más fáciles de gerenciar, pero, en todo caso, cuando la deuda interna total sobrepasa cierto nivel, se recurre muchas veces a emisiones suplementarias de moneda nacional con el objeto de atender estos compromisos. Ello causa, indudablemente, una presión de tipo inflacionario, puesto que las nuevas emisiones se producen sin un respaldo en divisas o en bienes producidos por el país. En el caso de las deudas externas, que deben pagarse en dólares o en otras divisas, resulta imposible recurrir -salvo para los Estados Unidos, por supuesto- a este conocido expediente. Por tal razón los países Latinoamericanos -y de otras partes del mundo- que acumularon en las últimas décadas crecientes saldos negativos en sus transacciones externas, se vieron obligados a realizar profundos ajustes en sus economías a partir de los últimos años de la década de los ochenta.
Deuda interna Deuda interna" es una parte de la "deuda pública". La "deuda pública", en general, es la plata que el Estado costarricense debe. O sea, la suma de empréstitos o préstamos que debe (interna o externamente). El Estado pide plata prestada de distintas maneras. Algunas veces lo hace a través de instrumentos formales, con bancos o entidades internacionales o extranjeras, blandas o comerciales. Otras veces emite bonos o valores, que coloca en diversos mercados.
En la década de los años setenta, nuestro Estado se abusó con la deuda externa. En diversas administraciones se endeudó a más no poder (petrodólares, banca comercial y mil cuestiones más). A finales de dicho decenio el endeudamiento se hizo por la vía anormal del Banco Central, de modo que no se conocía la operación en la Asamblea Legislativa.
En los noventas, en cambio, la moda ha sido la "deuda interna", compuesta por infinidad de colocaciones en el mercado interno, en forma de bonos o valores que "reciben" los bancos comerciales del Estado y que "aceptan" las instituciones públicas.
Nuestro Estado, en vez de entrar en razón y determinar qué puede hacer. Se ha encaprichado en hacer de todo. Para seguir en tal loco afán, ha tenido que endeudarse hasta las futuras generaciones.
De tal modo, más de una tercera parte del presupuesto nacional se dedica al "servicio de la deuda". No obstante, prácticamente un 40% del presupuesto se financia con nueva deuda. Es como si una culebra se empezara a comer ella misma por la cola.
El asunto es que hace como cuatro años hubo una campaña nacional para combatir la dichosa deuda interna. Se habló de controlar el gasto público, de hacer ingeniería financiera (dolarizar la deuda para que bajaran un tanto los intereses) y de ordenar la casa, para luego honrar las obligaciones (impuestos y venta de activos). El hecho es que no hemos avanzado nada significativo. Lo que se ha hecho es rebalancear la deuda pública aumentando la externa (una especie de dolarización). A final de cuentas seguimos gastando desordenadamente, endeudándonos y sacrificando el presupuesto en el servicio de la deuda.
Ahora el Presidente de la República vuelve al supuesto dilema de antes: "se aumenta la carga tributaria o hay venta de activos".
Sin embargo, hay que recordar que la deuda pública (interna y externa) tiene un origen: el déficit presupuestario. La causa es un déficit fiscal (Estado=Fisco). Si nuestro Estado no entra en razón, todo se hundirá. Absolutamente todo. Las instituciones públicas, los mercados financieros, los fondos de pensiones, la infraestructura, los servicios y nuestra sociedad en general. No seremos los primeros a quienes les pasa tal tragedia. La historia está llena de ejemplos. Lástima que parece que el ser humano no escarmienta en cabeza ajena.
Deuda externa. Aquella contraída con entidades o personas del exterior y que generalmente está denominada en moneda extranjera. Los pagos por capital e intereses de las deudas externas implican una salida de divisas y un aumento de la cuenta de los egresos de la balanza de pagos. Se contraen deudas externas cuando se financian importaciones, cuando los gobiernos contraen compromisos con bancos, organismos internacionales u otros gobiernos, y cuando las empresas -públicas o privadas- solicitan préstamos para realizar inversiones o para otras necesidades. En este último caso es frecuente que las empresas cuenten con un aval gubernamental que garantiza la devolución de sus préstamos ante los acreedores.
Muchos países en desarrollo, necesitados de capital, contrajeron grandes deudas externas durante la década de los setenta; cuando a principios de la década de los ochenta aumentaron bruscamente los intereses en el mercado mundial se produjo -en muchos de ellos- una crisis de pagos, la llamada "crisis de la deuda". Los grandes compromisos contraídos obligaron a medidas de saneamiento fiscal, pues gran parte de la deuda la habían contraído los gobiernos y las empresas públicas, aplicándose los fondos a proyectos de escasa rentabilidad o muy larga maduración. Hacia mediados de esa década se comenzaron a aplicar diversos mecanismos para reestructurar la cuantiosa deuda existente y buscar formas de garantizar su pago.
Deuda flotante. Llámase así a la parte de la deuda pública contraída a muy corto plazo mediante bonos y letras del tesoro, y que se va renovando continuamente. La deuda flotante está en general en manos de los bancos e inversionistas nacionales o extranjeros. Los compromisos contraídos a corto plazo presionan a los gobiernos a emitir nuevos títulos, generando así un círculo de endeudamiento que, cuando no existen ingresos de la misma magnitud, lleva normalmente a la emisión de moneda inorgánica y, por ende, a la inflación.
¿Qué es el presupuesto publico y cuáles son los principales tipos? Se conoce como Presupuesto Publico al sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (Bien o Servicio) de una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los Planes.
Los principales tipos de presupuesto público son los siguientes: Presupuesto Tradicional: el fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. Por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación. Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.
Presupuesto por Programas: Aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el Presupuesto Tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.
Sistema de Planeamiento–Programación-Presupuestación (PPBS): La otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "Planeación-Programación-Presupuestación (PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.
Presupuesto Base Cero: Esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.
Clasificación de presupuestos Presupuesto Maestro Es un Presupuesto que proporciona un plan global para un ejercicio económico próximo. Generalmente se fija a un año, debiendo incluir el objetivo de utilidad y el programa coordinado para lograrlo.
Consiste además en pronosticar sobre un futuro incierto porque cuando más exacto sea el presupuesto o pronostico, mejor se presentara el proceso de planeación, fijado por la alta dirección de la Empresa.
Beneficios:
Define objetivos básicos de la empresa.
Determina la autoridad y responsabilidad para cada una de las generaciones.
Es oportuno para la coordinación de las actividades de cada unidad de la empresa.
Facilita el control de las actividades.
Permite realizar un auto análisis de cada periodo.
Los recursos de la empresa deben manejarse con efectividad y eficiencia.
Limitaciones:
El Presupuesto solo es un estimado no pudiendo establecer con exactitud lo que sucederá en el futuro.
El presupuesto no debe sustituir a la administración si no todo lo contrario es una herramienta dinámica que debe adaptarse a los cambios de la empresa.
Su éxito depende del esfuerzo que se aplique a cada echo o actividad.
Es poner demasiado énfasis a los datos provenientes del presupuesto. Esto puede ocasionar que la administración trate de ajustarlo o forzarlos a hechos falsos.
Cuadro Comparativo Del Presupuesto Maestro.
Este Presupuesto es un modelo a seguir por las características de su aplicación y de obtención de resultados, es directo, es medirle, es comparativo y hasta cierto punto asegura el retorno de la inversión.
Presupuesto De Operación Son estimados que en forma directa en proceso tiene que ver con la parte Neurológica de la Empresa, desde la producción misma hasta los gastos que conlleve ofertar el producto o servicio, son componentes de este rubro:
Presupuesto de Venta (estimados producido y en proceso) Presupuesto de producción (incluye gastos directos e indirectos) Presupuesto de requerimiento de materiales (Materia prima, insumos, auto partes etc.) Presupuesto mano de obra (fuerza bruta, calificada y especializada) Presupuesto gasto de fabricación.
Presupuesto costo de producción (sin el margen de ganancia) Presupuesto gasto de venta (capacitación, vendedores, publicidad) Presupuesto gasto de administración (requerimiento de todo tipo de mano de obra y distribución del trabajo)
Presupuesto Financiero Consiste en fijar los estimados de inversión de venta, ingresos varios para elaborar al final un flujo de caja que mida el estado económico y real de la empresa, comprende: Presupuesto de ingresos (el total bruto sin descontar gastos) Presupuesto de egresos (para determinar el liquido o neto) Flujo neto (diferencia entre ingreso y egreso) Caja final.
Caja inicial.
Caja mínima.
Presupuesto de Inversión de Capital Comprende todo el cuadro de renovación de maquina y equipo que se han depreciado por su uso constante y los medios intangibles orientados a proteger las inversiones realizadas, ya sea por altos costos o por razones que permitan asegurar el proceso productivo y ampliar la cobertura de otros mercados.
Comprende:
Compra activo tangible.
Compra activo intangible.
Elaboración del presupuesto maestro El punto de partida de un Presupuesto maestro es la formulación de meta a largo plazo por parte de la gerencia, a este proceso se le conoce como "planeación estratégica".
El presupuesto se usa como un vehículo para orientar a la empresa en la dirección deseada, una vez elaborado el presupuesto, este sirve como una herramienta útil en el control de los costos.
El primer paso en el desarrollo del presupuesto maestro es el pronostico de ventas, el proceso termina con la elaboración del estado de ingresos presupuestados, el presupuesto de caja y el balance general presupuestado.
Enfoques:
Enfoque de la alta dirección.
Los ejecutivos de venta, producción, finanzas y administración deben pronosticar las ventas sobre la base de experiencia y conocimiento de la empresa y el mercado.
Enfoque sobre la base de la organización.
El pronostica se inicia desde abajo con cada uno de los vendedores, la ventaja radica en que todos los niveles de la empresa participa de alguna manera en el desarrollo de la estimación presupuestal.
Presupuesto de Ventas Son estimados que tienen como prioridad determinar el nivel de ventas real y proyectado de una empresa, para determinar limite de tiempo.
Componentes:
Productos que comercializa la empresa.
Servicios que prestará.
Los ingresos que percibirá.
Los precios unitarios de cada producto o servicio.
El nivel de venta de cada producto.
El nivel de venta de cada servicio.
Observaciones:
La base sobre la cual descansa el presupuesto de venta y las demás partes del presupuesto maestro, es el pronostico de ventas, si este pronostico a sido cuidadosamente y con exactitud, los pasos siguientes en el proceso presupuestal serian muchos mas confiables, por ejemplo:
Él pronostico de venta suministra los gastos para elaborar los presupuestos de:
Producción Compras Gastos de ventas Gastos administrativos Él pronostico de venta empieza con la preparación de los estimados de venta, realizado por cada uno de los vendedores, luego estos estimados se remiten a cada gerente de unidad.
Elaboración de un presupuesto de venta.- Se inicia con un básico que tiene líneas diversas de productos para un mismo rubro el cual se proyecta como pronostico de ventas por cada trimestre.
Presupuesto de Producción Son estimados que se hallan estrechamente relacionados con el presupuesto de venta y los niveles de inventario deseado.
En realidad el presupuesto de producción es el presupuesto de venta proyectado y ajustados por el cambio en el inventario, primero hay que determinar si la empresa puede producir las cantidades proyectadas por el presupuesto de venta, con la finalidad de evitar un costo exagerado en la mano de obra ocupada.
Proceso:
Elaborando un programa de producción.
Presupuestando las ventas por línea de producción.
Elaboración de un programa de producción Consiste en estimar el tiempo requerido para desarrollar cada actividad, evitando un gasto innecesario en pago de mano de obra ocupada.
Presupuesto de Mano De Obra (PMO) Es el diagnóstico requerido para contar con una diversidad de factor humano capaz de satisfacer los requerimientos de producción planeada.
La mano de obra indirecta se incluye en el presupuesto de costo indirecto de fabricación, es fundamental que la persona encargada del personal lo distribuya de acuerdo a las distintas etapas del proceso de producción para permitir un uso del 100% de la capacidad de cada trabajador.
Componentes:
Personal diverso Cantidad horas requeridas Cantidad horas trimestrales Valor por hora unitaria.
Presupuesto de Gasto de Fabricación Son estimados que de manera directa o indirecta intervienen en toda la etapa del proceso producción, son gastos que se deben cargar al costo del producto.
Sustentación:
Horas – hombres requeridas.
Operatividad de maquinas y equipos.
Stock de accesorios y lubricantes.
Observaciones.- este presupuesto debe coordinarse con los presupuestos anteriores para evitar un gasto innecesario que luego no se pueda revertir.
Presupuesto de Costo de Producción Son estimados que de manera especifica intervienen en todo el proceso de fabricación unitaria de un producto, quiere decir que del total del presupuesto del requerimiento de materiales se debe calcular la cantidad requerida por tipo de línea producida la misma que debe concordar con el presupuesto de producción.
Características:
Debe considerarse solo los materiales que se requiere para cada línea o molde.
Debe estimarse el costo.
No todos requiere los mismo materiales.
El valor final debe coincidir con el costo unitario establecido en el costo de producción.
Presupuesto de Requerimiento de Materiales (PRM) Son estimados de compras preparado bajo condiciones normales de producción, mientras no se produzca una carencia de materiales esto permite que la cantidad se pueda fijar sobre un estándar determinado para cada tipo de producto así como la cantidad presupuestada por cada línea, debe responder a los requerimiento de producción, el departamento de compras debe preparar el programa que concuerde con el presupuesto de producción, si hubiere necesidad de un mayor requerimiento se tomara la flexibilidad del primer presupuesto para una ampliación oportuna y así cubrir los requerimiento de producción.
Presupuesto de Gasto de Ventas (PGV) Es el Presupuesto de mayor cuidado en su manejo por los gastos que ocasiona y su influencia en el gasto Financiero.
Se le considera como estimados proyectados que se origina durante todo el proceso de comercialización para asegurar la colocación y adquisición del mismo en los mercados de consumo.
Características:
Comprende todo el Marketing.
Es base para calcular el Margen de Utilidad.
Es permanente y costoso.
Asegura la colocación de un producto.
Amplia mercado de consumidores.
Se realiza a todo costo.
Desventajas:
No genera rentabilidad.
Puede ser mal utilizado.
Presupuesto de Gastos Administrativos (PGA) Considerando como la parte medular de todo presupuesto porque se destina la mayor parte del mismo; son estimados que cubren la necesidad inmediata de contar con todo tipo de personal para sus distintas unidades, buscando darle operatividad al sistema.
Debe ser lo más austero posible sin que ello implique un retraso en el manejo de los planes y programas de la empresa.
Características Las remuneraciones se fijan de acuerdo a la realidad económica de la empresa y no en forma paralela a la inflación.
Son gastos indirectos.
Son gastos considerados dentro del precio que se fija al producto o servicio. Regir su aspecto legal en la legislación laboral vigente.
Observaciones Para calcular el total neto, se debe calcular al total la deducción de las retenciones y aportaciones por ley de cada país.
¿Qué son las modificaciones presupuestarias y cuales son los principales tipos? Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la Ley de Presupuesto y su respectiva distribución institucional de cada año, para los diferentes organismos. Dichas modificaciones pueden ser consecuencia de: a) Subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asignados originalmente en la Ley de Presupuesto y en la distribución institucional.
b) Incorporación de nuevos programas. c) Reajuste de gastos acordados por el Presidente de la República, con miras a un uso más racional de los mismos o motivado por situaciones de tipo coyuntural no previstas. d) Alteración de las metas o volúmenes de trabajo en los programas que desarrolla el organismo. e) Gastos no previstos.
Los principales tipos de modificaciones presupuestarias son las siguientes: Créditos Adicionales: Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente señalen la Ley de Presupuesto y la distribución institucional de cada año.
El Ejecutivo Nacional, al tramitar la modificación presupuestaria en referencia, debe demostrar que el Tesoro Nacional dispondrá de los recursos para atender la erogación. Rectificaciones: Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes.
La fuente de financiamiento es la partida "Rectificaciones al Presupuesto" prevista en la Ley de Presupuesto anual; por ello, el uso de esa partida aumenta los créditos del organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha Ley.
Insubsistencia o anulaciones de créditos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.
Ajustes en los créditos por reducción de ingresos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la Ley de Presupuesto.
Estas reducciones a los créditos se originan cuando se evidencia una disminución de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal.
Traspasos de créditos: Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub partidas genéricas, específicas y subespecificas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en:
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas, requieren aprobación del Congreso de la República.
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación del Congreso de la República, si el monto es mayor al cinco por ciento (5%).
Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación de la Oficina Central de Presupuesto si el monto es igual o menor al cinco por ciento (5%).
Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado.
Reprogramación de contrato de obras: Consiste en la posibilidad de asignar a "Nuevos Contratos" los créditos destinados a "Contratos Vigentes", siempre y cuando se demuestre que no existen pagos pendientes por trabajos ya ejecutados.
Modelo económico y presupuesto público
El sentido social de la economía fue sustituido por el capitalismo salvaje de libre mercado, que asegura las ganancias de los grandes capitales trasnacionales (tanto nacionales como extranjeros), y deja en la completa indefensión a los trabajadores del país y a los micro, pequeños y medianos empresarios vinculados al mercado interno.
En la era de la globalización económica, el gran capital marca y dirige las prioridades de desarrollo en el mundo. Los grandes capitales utilizan a los or-ganismos financieros internacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Mundial de Comercio (OMC), para imponer sus políticas a los países del orbe.
En los últimos dieciocho años, los gobiernos neoliberales de México han cedido, como ningún otro país en el mundo, a las exigencias de estos organismos al aceptar, e incluso aplicar con mayor dureza, las políticas económicas neoliberales impuestas por ellos y por gobiernos de Estados Unidos. El crecimiento económico hacia afuera, impulsado por los últimos gobiernos, está llevando al país a depender cada vez más del exterior, en particular de la economía estadounidense.
Los gobiernos neoliberales han intentado mantener el "equilibrio de los indicadores macroeconómicos" como la inflación, el déficit presupuestal, el tipo de cambio, la balanza de pagos, etc., y han impulsado profundas transformaciones en la estructura económica del país, tales como:
• La apertura económica al exterior. Según la posición oficial, la liberalización comercial es el único camino que puede llevar al país a la competitividad de la planta productiva, en virtud de que en el período sustitutivo de importaciones se protegió a los empresarios volviéndo los ineficientes. Para ellos, el resultado de este modelo: "empresarios ricos, empresas pobres", llevó a los déficits presupuestales más altos, a la inflación galopante y a las consecuentes devaluaciones. Esta concepción los llevó a tomar medidas que convirtieron a México en uno de los países más globalizados del mundo. Además de pertenecer a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y a la Organización Mundial de Comercio, el país ha firmado ocho tratados de libre comercio. En otras palabras, el país es uno de los más abiertos del mundo a la competencia externa. En particular, la firma y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC-AN) ha sido la negociación comercial más desventajosa que el país haya firmado, debido a que, en los hechos, ha significado la apertura inmediata de todos sus sectores productivos con la economía más fuerte del mundo: Estados Unidos.
• La imposición de los gobiernos, junto con los empresarios, de la política de flexibilidad laboral. La política económica neoliberal concibe al salario como uno de los responsables de la inflación. La flexibilidad laboral tiene que ver, entre otras cosas, con la más férrea política de contención de los salarios de los trabajadores del país y con el uso intensivo de la mano de obra a través de nuevas formas de organización del trabajo en "aras de la mayor productividad de las empresas".
• La privatización de las empresas estratégicas del país. Se parte de la concepción de que el gasto público es otro de los causantes de la inflación, y que las empresas paraestatales son uno de los rubros que más contribuye a su déficit, por su supuesta ineficiencia, así que privatizarlas se convierte en la forma de, por un lado, hacerlas eficientes y, por otro, reducir el déficit público.
• El impulso de condiciones únicas de inversión en la esfera productiva y financiera. Como ya señalamos, la libre competencia en el mercado es vista como la solución a la ineficiencia productiva, ahora bien, para que la planta productiva del país entrara a tal competencia, plantean los neoliberales, es necesaria la atracción y/o retención de la inversión privada; en los hechos, ésta sólo puede provenir de las grandes empresas trasnacionales nacionales y extranjeras. Los salarios deprimidos de los trabajadores del país son la mayor de las ventajas comparativas que los gobiernos neoliberales ofrecen, sin problema ético alguno, a los inversionistas extranjeros y les garantiza un régimen fiscal paradisíaco, además, resultan ser muy permisivos, por ejemplo, con las empresas altamente contaminantes, entre otras disposiciones.
Pero, ¿cuál ha sido el resultado de estas medidas en términos de desarrollo social y económico? A continuación tenemos las siguientes consideraciones:
1. La liberalización de la economía ha provocado la progresiva desintegración del sistema productivo nacional:
• En el campo, la liberalización comercial, el desmantelamiento de los apoyos (principalmente subsidios a la producción, comercialización e, incluso, al consumo), y su orientación a la producción de cultivos de exportación, lo han llevado a la peor crisis experimentada en los últimos 30 años: el campo está descapitalizado; el Producto Interno Bruto (PIB) agrícola está prácticamente estancado; hay una eliminación de subsidios a los productores; un incremento en los costos de producción; su población sufre hambre y miseria y miles de trabajadores del campo tienden a emigrar cada vez más a los llamados "polos de desarrollo" del país y a los Estados Unidos; hay un aumento sin precedentes de la importación de alimentos, sobre todo de la Unión Americana, que antes el país producía e incluso exportaba, tales como maíz, frijol, carne, etc., entre otros problemas.
2. Al mismo tiempo, en el sector urbano, el esfuerzo industrial del llamado "período sustitutivo de importaciones" empieza a ser sustituido por la industria maquiladora de exportación. El crecimiento económico, basado en el sector exportador, ha ocasionado la quiebra de miles de micro, pequeñas y medianas empresas con el consiguiente despido de sus trabajadores. Además, la planta productiva acentúa cada vez más su integración a los encadenamientos productivos externos, ocasionando la desarticulación de las cadenas productivas nacionales. Las ciudades que son consideradas como de un alto desarrollo económico y, por lo tanto, como importantes receptoras de mano de obra, han empezado a destacar como expulsoras de fuerza de trabajo hacia los Estados Unidos, debido al deterioro salarial y al desempleo creciente.
3. La imposición de la flexibilidad laboral del trabajo se ha traducido en modificaciones y violaciones de los contratos colectivos, salarios deprimidos, inestabilidad laboral, precarización de las condiciones de trabajo, intensificación de la jornada laboral, movilidad del empleo, polivalencia del trabajador y desempleo creciente, entre otras medidas. Debido a que en la realidad cotidiana se ha empezado a flexibilizar el trabajo y se han violado los derechos de los trabajadores, los empresarios y el Gobierno pretenden legalizar las ilegales condiciones laborales presionando para que se reforme la Ley Federal del Trabajo y el artículo 123 constitucional.
4. El crecimiento económico orientado a la exportación beneficia sólo a unas 300 empresas de carácter trasnacional y tiene efectos limitados en el resto de la economía. La demanda interna de insumos y mano de obra que generan tiene efectos limitados y no logra arrastrar la economía en su conjunto. Este sector depende, para poder exportar, de bienes intermedios y de capital importados, por lo que mantiene en déficit permanente a la balanza de pagos.
5. Llegó a 75 millones el número de pobres, a causa del modelo económico, 54 de los cuales viven en la extrema pobreza, de acuerdo con el investigador Julio Boltvinik. De esos 54 millones, más de 32 viven en las ciudades y casi 22 en el campo.
6. Ha aumentado la subordinación de la economía mexicana a la estadounidense: las exportaciones mexicanas pasaron de representar el 83% en 1993, al 88% en 1999, y las importaciones pasaron del 71% al 75% para el mismo período; debido a la apertura comercial, México ha pasado a ser dependiente alimentariamente de la economía norteamericana: las trasnacionales estadounidenses cubren casi el cien por ciento de las importaciones totales de maíz, frijol, sorgo, soya, arroz, carnes preparadas y endulcolorantes, entre otros productos. Estados Unidos ha empezado a completar el déficit de la producción interna de algunos de estos alimentos y, en otros, como el frijol y el arroz, viene a competir con dumping, causando que la producción nacional de estos comestibles se quede almacenada hasta pudrirse; por otra parte, el 72% de la inversión extranjera directa proviene del vecino del norte; asimismo, algunas estimaciones refieren que el crecimiento económico de la Unión Americana ha influido en el 38.5% sobre la actividad económica de México en los últimos ocho años.
7. Respecto al uso del presupuesto público, la política social ha desaparecido y en su lugar han surgido políticas asistenciales que se focalizan a los pobres extremos del país. La desaparición del Estado benefactor, que concebía a la administración pública como la responsable de garantizar a la población servicios básicos, tales como educación, vivienda, salud, cultura, etc., es decir, implica la tendencia a la disminución progresiva pero acelerada del llamado salario social por los recortes del presupuesto a estos rubros, junto con la seguridad social.
Pongamos por ejemplo el presupuesto destinado a los subsidios alimentarios, que disminuyeron 49.1% en términos reales, al pasar de 3 mil 778.6 millones de pesos en 1996, a 1 922.3 millones de pesos en el año 2000. El subsidio social de leche, en particular, disminuyó 82.1% en términos reales, al pasar de 622.4 millones de pesos a 141.9 millones de pesos, en el mismo período. Respecto al padrón de niños beneficiados con la distribución de leche subsidiada, éste paso de 6 millones 779 mil niños en 1993, a 3 millones 968 mil para el año 2000, significando una disminución del 41.5% por ciento.
Respecto a la distribución diaria de tortillas vía FIDELIST, ésta pasó de 2 046 toneladas en 1996, a 1 078 en el 2000, lo que significó una disminución en el abasto del 47.3%. Asimismo, el padrón de familias atendidas por este programa pasó de 2 millones 300 mil familias en 1995, a un millón 187 mil familias en el año 2000.
Contrariamente, el manejo discrecional de los recursos públicos le ha permitido a los gobiernos neoliberales transferir recursos a los sectores que considera "prioritarios", además de rescatar a los sectores que considera "estratégicos" para la economía. Los principales beneficiarios del gasto público han sido las grandes corporaciones monopólicas. En particular, la actual administración será recordada, entre otras cosas, por haber llevado el rescate del mayor número de empresas y de particulares. Se estima que el costo asciende a 1.2 billones de pesos, equivalente al Producto Interno Bruto anual del país.
Tomemos el caso de los banqueros que han sido rescatados a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro/Instituto de Protección al Ahorro Bancario (FOBAPROA/IPAB). Los pasivos del IPAB en marzo pasado ascendieron a 737 mil 185 millones de pesos y se espera que al cierre del 2000 se ubiquen en 742 mil millones. El IPAB le garantiza a los bancos una renta de cuando menos 25 años. Y que decir del rescate carretero que benefició a las grandes constructoras como Ingenieros Constructores y Asociados (ICA) y Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD), cuyo costo fue estimado en 30 mil millones de pesos.
La necesidad de cambiar el modelo económico A 18 años de la imposición del modelo económico neoliberal de crecimiento hacia afuera, éste no sólo ha sido incapaz de frenar la pobreza de la población, sino que la ha aumentado en beneficio de unos cuantos empresarios ligados al mercado internacional. La aplicación de las políticas económicas neoliberales ha inhibido el más elemental desarrollo social y ha fallado en darle al país un crecimiento económico sostenido e incluyente de todos los sectores y ramas productivas; por lo tanto, no ha sido capaz de generar los salarios y el empleo que los trabajadores del país demandan.
• El país es cada día más vulnerable y dependiente en tanto no define internamente la política económica a seguir, privatiza sus empresas estratégicas, depende alimentariamente de los Estados Unidos y requiere permanentemente de la entrada de capitales (deuda externa pública y privada y de la Inversión Extranjera Directa [IED] y especulativa o de cartera), para poder financiar las crecientes importaciones de bienes intermedios y de capital del sector exportador.
Sin embargo, en palabras de Noam Chomski, la "dictadura empresarial", que es la que en verdad rige al mundo a través de lo que se ha dado en llamar "globalización económica", le ha dictado ya de antemano al siguiente gobierno la continuidad del modelo económico.
No obstante, los trabajadores del país tenemos la responsabilidad histórica de revertir para nosotros y para las futuras generaciones el retroceso social y económico, que en realidad han significado las políticas neoliberales. Las necesidades de la población mexicana son muchísimo más grandes que una mera reasignación del presupuesto y que, incluso, un aumento de las partidas presupuestales a los rubros en educación, vivienda, salud, etc. Y es que en los últimos años en el manejo del gasto público, no obstante de ser la palanca económica y política de primera importancia para regular y orientar la producción nacional y el empleo, no aparece por ningún lado el objetivo de recobrar los niveles de nutrición de la población, de recuperar la autosuficiencia alimentaria, de conservar y devolver los recursos estratégicos del país, de aumentar los empleos y el poder adquisitivo de los trabajadores, de elevar los niveles de educación, vivienda y salud para la población, de revertir la desintegración de la industria nacional, etcétera.
Por lo tanto, es necesario cambiar el modelo económico del país. Sobran propuestas al respecto: Julio Boltvinik propone, por ejemplo, una articulación sinérgica de la política económica y la política social, en donde primero hay que definir el bienestar de la población, en lugar de la estabilidad o crecimiento de las variables macroeconómicas, como el objetivo central de todas las políticas públicas. Es decir, dejar de medir el desarrollo a través del crecimiento del PIB y hacerlo mediante índices que pongan en el centro a las personas y su bienestar (desarrollo humano, progreso social y disminución de la pobreza, etcétera).
Asimismo, propone ampliar el campo de acción de la política social para que incluya no sólo los ámbitos tradicionales, sino también los elementos que inciden directamente en los ingresos de los hogares, tales como las políticas de empleo, de salarios y de promoción de la economía popular, entre otras medidas.
Habría que impulsar una amplia discusión sobre el modelo de país que queremos y empezar a preguntarnos, por ejemplo, si es posible que nos convirtamos en un país libre y soberano a pesar de la globalización económica.
Organizaciones, funciones y relaciones de las instituciones
Contraloría general de la republica La Contraloría General de la República analiza el proyecto de presupuesto del año 2001 y hace unas propuestas claras y concretas que conducen no sólo a superar la crisis coyuntural, sino a realizar las reformas estructurales en las finanzas del Gobierno.
Continúa la senda deficitaria Una visión retrospectiva lleva a concluir lo poco que se ha hecho para sanear las finanzas públicas, que por el contrario, se han deteriorado, exponiendo a la economía del país a recuperar su normal y potencial crecimiento. La deuda aumenta de forma acelerada y consecuentemente su servicio, hasta agotar casi el 86% de los ingresos tributarios el próximo año, la fórmula de las transferencias no se ha modificado, a excepción del proyecto para aumentarlas, y las exenciones tributarias tampoco han sido revaluadas.
El presupuesto del año 2001 no es la excepción y se continúa en una senda deficitaria. El déficit implícito en este proyecto de presupuesto es del 5.7% del PIB. Respecto a los ajustes que se hacen, hay problemas de credibilidad como quiera que es un proyecto inicial y según la experiencia en el manejo presupuestal, durante el año se adicionan más recursos. Recientemente el presupuesto de 2000 fue adicionado en $4 billones por la Ley 612 del pasado 29 de agosto.
Hay un problema de fondo El déficit del proyecto de presupuesto 2001 es del 5.7% del PIB y la deuda llegaría a $67 billones, equivalente al 34% del PIB, de acuerdo a los estimativos de la CGR. Es decir, con estos indicadores, la viabilidad económica y financiera del gobierno está seriamente comprometida y sino se dan las reformas estructurales que se han venido promulgando, es probable que el país se acerque a una crisis de insolvencia y cesación de pagos. La relación de servicio de la deuda sobre ingresos tributarios muestra cada vez más un empeoramiento pues estos se comprometen en su mayor parte en el pago del servicio de la deuda interna y externa. Esta razón en el año 2001 señala que de $100 que se recaudarán por impuesto de renta, $96 se destinarán al pago de intereses y amortización al capital prestado. La situación es realmente amenazante comparada con la de 1996 cuando sólo se destinaba el 52% para tales fines. La gravedad de este indicador no está en que se necesite de todos los ingresos tributarios para cubrir el servicio de la deuda, sino que los ingresos tributarios son el 97% de los ingresos corrientes y sobre estos hay que transferir el 45% a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal y la participación municipal. Lo que quiere decir que estas transferencias se estarían financiado con mayor deuda, o de otra manera, que el servicio de la deuda se está financiando con ésta.
Cuando se llega a una situación extrema, como la que atraviesan actualmente las finanzas públicas colombianas, en las que, contablemente, los ingresos tributarios se destinan al servicio de la deuda pública, de forma que, el financiamiento de las funciones propias del Estado debe realizarse con nueva deuda, significa que hay un problema de fondo.
Recomendaciones y propuestas de reforma estructural y de reactivación económica La CGR propone una serie de reformas estructurales que simultáneamente servirán para reactivar la economía. En primer lugar, evalúa los supuestos macroeconómicos con las cuales se elaboró el proyecto de presupuesto y con un criterio técnico de consistencia macro se establece nuevos supuestos para el año 2001. Las estimaciones del presupuesto de ingresos y gastos se afectan en $899 mm (0.46% del PIB) para el 2001. Igualmente, se revisa el impacto fiscal de la expedición de algunas normas que no tuvo en cuenta el proyecto, por ejemplo la reglamentación de la Ley 550 de 1999.
Algunas circunstancias que afectan la estimación de ingresos del proyecto del presupuesto del 2001 Adicional al efecto que sobre el déficit tiene la revisión de los supuestos macroeconómicos, existen una serie de circunstancias puntuales que con seguridad afectarán el proyecto del presupuesto para el año 2001:
a) El recaudo neto del impuesto sobre la renta para el año 2000 y 2001 se reducirá como resultado de un crecimiento fuera de lo normal de las devoluciones de este impuesto. La razón se encuentra en la expedición del decreto 222 de 2000, que reglamenta la devolución de retención en la fuente practicada a las empresas que se acogieron a los acuerdos de reestructuración, establecidos en la Ley 550 de 1999. A la fecha, ciento ochenta y ocho empresas tienen acuerdos de reestructuración y todavía no han comenzado a solicitar las devoluciones. El tamaño de los activos de estas empresas superan los $4 billones y tienen más de 23.000 empleos, de lo cual se infiere que son grandes contribuyentes y se estima una reducción por esta vía de $25 mm.
b) Las proyecciones contienen $656 mm de mayor gestión de la DIAN. El proceso de cobranzas estará afectado por la expedición del decreto 806 de 2000, el cual reglamenta el artículo 17 de la Ley 550 de 1999. Este decreto faculta a los empresarios que se acojan a los acuerdos de reestructuración a solicitar facilidades de pago a las sumas adeudadas a la DIAN, ya sea por impuestos directos, que hayan retenido o acuerdos de pago firmados previamente con la administración de impuestos. Igualmente están facultados para realizar compensaciones con el fin de cancelar sus deudas, es decir, los nuevos impuestos se cancelan con viejas deudas. Esto necesariamente afecta el recaudo efectivo de Tesorería en cerca de $50 mm.
c) Una reducción de $250 mm por concepto del cambio en las tarifas del impuesto a la gasolina regular, extra y ACPM, contemplado en el proyecto de ley 159 de1999 de la Cámara de Representantes, el cual ya tiene texto definitivo de esta corporación y se dispone a surtir los trámites en el Senado. Este proyecto desmonta los incrementos reales al impuesto global de la gasolina previstos en la Ley 383 de 1997.
Con estos escenarios, la CGR advierte que el presupuesto de 2001 no es la excepción de lo sucedido con los presupuestos de cada uno de los años de la década de los noventa. Es necesario que el proyecto del gobierno se contraste con un ejercicio alternativo. Oficialmente este procedimiento lo adoptan los países desarrollados con los efectuados por la academia y el sector privado, lo cual contribuye a generar transparencia, al enviar un mensaje claro a los agentes económicos, sobre la credibilidad de sus expectativas, en relación con el comportamiento de la economía. Esta forma alternativa de proceder en Colombia es novedosa y su intención es desactivar algunos componentes del círculo vicioso de la política fiscal sesgada hacia el déficit. La sobreestimación de los supuestos macroeconómicos finalmente termina con un mayor endeudamiento.
Reforma al Régimen Tributario En relación con el impuesto sobre la renta se propone eliminar el 75% de las exenciones, las exclusiones y los beneficios tributarios del impuesto a la renta por $4.5 billones (2.3% del PIB). La condición para que esta propuesta surta su efecto en el año 2001 es que sea aprobada antes de diciembre de 2000, con un artículo explícito que establezca su aplicación para el año gravable 2000, pues los contribuyentes del impuesto sobre la renta declaran el año gravable 2000 en el 2001.
Simultáneamente se pueden reducir las tarifas actuales del 35% al 28% para grandes contribuyentes y personas jurídicas y en forma proporcional a los demás, manteniendo los criterios de equidad y progresividad. El impacto fiscal de los siete puntos porcentuales es de $1.4 billones. Como resultado neto de ampliar las bases tributarias de renta y reducir las tarifas habría una ganancia de $3.1 billones (1.6% del PIB).
En relación con el IVA, se propone eliminar el 65% de las exenciones y exclusiones que pesan sobre este impuesto, equivalente a $3 billones. Esta es una propuesta prudente y conservadora, si se tiene en cuenta el espacio potencial que existe de $7.3 billones anuales y simultáneamente, se puede disminuir la tarifa en cinco puntos al pasar el IVA del 15% vigente al 10%, eliminando las tarifas diferenciales, con excepción de la correspondiente a la importación de vehículos particulares y bienes suntuarios. Esta reducción de tarifa resulta en un impacto fiscal de $1.9 billones. Por tanto, la ganancia neta resultaría en $1.1 billones.
Reforma al Estatuto y Administración Tributaria La reforma al estatuto y administración tributaria, cuyos costos se contabilizan dentro de una reforma más amplia al sector público, implicaría cambios normativos para eliminar la laxitud con la que hoy funciona el debido cobrar. Es importante endurecer los castigos para los contribuyentes omisos, morosos y los que delinquen contra el fisco al apropiarse de los recursos públicos.
El criterio para definir los intereses de mora debe ser el máximo permitido por la ley, puesto que hay que eliminar el incentivo a que los contribuyentes financien sus actividades económicas y empresariales con los impuestos. De otra parte, se debe eliminar la opción de presentar la declaración sin pago e incluso también la opción de dar como no presentada la declaración cuando no paga simultáneamente. La razón es que la declaración debe convertirse en un título ejecutivo para la administración de impuestos. Si la presenta y no paga, la administración ya tiene un soporte legal para reclamarle al contribuyente, así sea a través de los estrados judiciales, la cancelación del impuesto. Esto conduce a una reforma a los procedimientos jurídicos de cobranzas para hacerlos más ágiles, simples y efectivos. El título ejecutivo de la declaración de renta, inmediatamente se declare su cobro jurídico, por parte de la administración de impuestos, debe dar lugar a medidas precautelativas de embargo sobre los bienes del contribuyente. La pregunta es: por qué funciona, por ejemplo, para las demandas que las corporaciones de ahorro y vivienda hacen cuando un deudor está moroso en más de tres meses. Si bien, hay una diferencia básica y es la hipoteca sobre el bien, la administración tiene la autodeclaración del contribuyente que cumple los mismos fines.
Con una reforma fundamental a la administración tributaria se podrá recuperar fácilmente $1.2 billones en el año 2001. El régimen tributario de cobranzas es lento, complicado e ineficiente. Hay una diferencia grande entre la velocidad en la generación de nuevas rentas por cobrar frente a la lenta velocidad de cobranzas de la DIAN.
La CGR insiste en que este esfuerzo y sacrificio valen la pena. Una reforma fundamental en el régimen tributario unida a las demás, es la mejor garantía de estabilidad tributaria. Mientras exista un déficit fiscal presionando de manera permanente a todos los gobiernos, con seguridad nunca se logrará esa estabilidad.
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