El legislador mexicano, la cultura de la representación y el mito de la profesionalización legislativa

Enviado por Emilio Velazco Gamboa

La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión

se compone por representantes de la Nación,

según lo determina el artículo 51 de la Constitución Federal,

por lo que los Diputados,

más que ser representantes de sus respectivos partidos políticos,

deben asumir la actitud de representar a la población que los eligió.

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

Presidente del Consejo Académico

del Instituto de Estudios Legislativos de la

LIII Legislatura del Congreso del Estado de México

1. Generalidades sobre cultura política

"Suele definirse a la cultura política como el conjunto de actitudes, normas y creencias compartidas más o menos ampliamente por los miembros de una determinada unidad social y que tienen como objeto fenómenos políticos". Podría decirse que esta es la principal definición en cuanto a que habla de lo que es la cultura política de una manera pura, en esencia.

Por su parte, Mariano Palacios Alcocer señala que "el término cultura política se utiliza, generalmente, para designar un conjunto de actitudes, de normas y de creencias más o menos compartidas por los miembros de una sociedad, siempre en relación con los fenómenos políticos".

Asimismo, la Doctora Jacqueline Peschard afirma que "los valores, concepciones y actitudes que se orientan hacia el ámbito específicamente político, es decir, el conjunto de elementos que configuran la percepción subjetiva que tiene una población respecto del poder, se denomina cultura política".

En el plano teórico o doctrinario, las culturas políticas conforman un polémico campo compuesto por el liberalismo, el marxismo, el nacionalismo, el populismo, el fascismo, etc. De tal forma, el carácter político de cierto fenómeno o material cultural (discursos, creencias, etc.) estará dado porque se refiere a fenómenos políticos o porque enuncia factores de la política: partidos, dirigentes, el Estado.

Mariano Palacios Alcocer, por su parte, es más específico al decir que "forman parte de la cultura política de una sociedad, los conocimientos o, mejor dicho, la distribución de los conocimientos entre los individuos que componen la sociedad. Pero estos conocimientos deben ser relativos a las instituciones públicas, a la práctica política y a los actores políticos que operan en un contexto determinado".

Asimismo, indica que hay varios tipos de cultura política, mismos que a continuación se describen:

Dicho de otra forma, en este tipo de cultura política "los individuos están vagamente concientes de la existencia del gobierno central y no se conciben como capacitados para incidir en el desarrollo de la vida política. Esta cultura política se identifica con sociedades tradicionales donde todavía no se ha dado una cabal integración nacional".
De hecho hasta hace menos de diez años esa era la tipología de cultura política dominante en México, hasta que el salinismo empezó a hacer estragos y obligó a la población a madurar como ciudadanía.
Cultura política parroquial.- Se presenta principalmente en sociedades simples, no diferenciadas, en las que las funciones o las instituciones específicamente políticas no existen o, de existir, coinciden con otras funciones o estructuras económicas o religiosas.
Jacqueline Peschard afirma que en ella, "los ciudadanos están concientes del sistema político nacional, pero se consideran a sí mismos subordinados del gobierno más que participantes del proceso político y, por tanto, solamente se involucran con los productos del sistema (las medidas y políticas del gobierno) y no con la formulación y estructuración de las decisiones y las políticas públicas".
Cultura política de la subordinación.- Se presenta cuando los conocimientos, los sentimientos y los juicios de los miembros de una sociedad se refieren esencialmente al sistema político en su conjunto, pero se dirigen principalmente a los aspectos de salida del sistema. Esto se refiere, en la práctica, al aparato administrativo como responsable de la ejecución de las políticas públicas. Esta cultura de la subordinación corresponde principalmente a los regímenes políticos altamente autoritarios.
Cultura política de la participación.- "Son orientaciones específicas que se refieren no sólo a ambos aspectos del sistema, sino que también prevén una posición activa del individuo frente al poder. En este tipo de relaciones se utilizan los conceptos de adhesión, de apatía o de alineación para caracterizar las relaciones de congruencia o incongruencia entre cultura política y estructuras públicas. Se da adhesión cuando los conocimientos van acompañados de orientaciones efectivas y juicios positivos: alineación y apatía, cuando la actitud predominante de los miembros de una sociedad, respecto al sistema, es de hostilidad o de indiferencia, respectivamente.

Por lo tanto, cuando las orientaciones predominantes no se adaptan a las estructuras y a la práctica existente, una cultura política de participación realiza actos enérgicos de condena, de carácter contestatario, y se opone diametralmente a la cultura de la subordinación" .

Nuevamente citando a Jacqueline Peschard, dicha autora indica que en este tipo de cultura política, "los ciudadanos tienen conciencia del sistema político nacional y están interesados en la forma como opera. En ella, consideran que pueden contribuir con el sistema y que tienen capacidad para influir en la formulación de las políticas públicas".

Sin embargo, como explica Mariano Palacios Alcocer, estas clasificaciones no implican que en realidad existan formas puras de cultura política, sino que la cultura política de una cierta sociedad casi siempre se comprende de un conjunto de subculturas políticas, o sea, que la cultura política de una sociedad se comprenden de actividades, normas y valores de lo más diverso, que muchas veces se oponen entre sí y generan una constante de convivencia social. Además:

Desde el punto de vista político, las diferenciaciones más obvias de la cultura política son las que están ligadas a la existencia de corrientes de pensamiento, de símbolos y de mecanismos organizativos para encabezar las fuentes políticas.
La cultura política siempre proporciona a los individuos de una sociedad directrices para su comportamiento político. Es decir, los conocimientos, los valores y los juicios son parte que orienta su conducta.
La cultura política, por otro lado, es producto de la historia de una determinada sociedad y siempre está vinculada con un sistema político determinado. Por lo tanto, resulta improcedente procurar trasplantar los conocimientos, las experiencias, los valores de una cultura política a un sistema diferente.
Cultura política no es sinónimo de ideología política: la cultura política supone una serie de conocimientos, pero no tiene las pretensiones de darle una interpretación coherente, ordenada y sistemática a todos los fenómenos de la realidad, como si se lo propone una ideología, que trata de ser una visión global, una visión ordenada, una visión coherente de los fenómenos.
Cultura política no es sinónimo de erudición política, no es sinónimo de dominio de la ciencia política sino, simplemente, de la admisión de determinados principios teóricos como parte de los valores que se comparten en la referida sociedad.
Cultura política no es sinónimo de ética política: comprende valoraciones políticas, pero no compite ni se agota en la ética política.
Y la cultura política que requiere actuar políticamente tampoco es sinónimo de acción y de praxis política.
Por lo tanto, la cultura política requiere de la ideología, de la erudición, de la ética, de la praxis, de todo ello, pero no se agota solamente ahí.

En los dos últimos lustros, en la inmensa mayoría de los regímenes democráticos, el término cultura política tiene una connotación que debe ser calificada como cultura política democrática. Es decir, cultura política de la participación. Por tanto, el desarrollo de una cultura política en México implica un mayor énfasis en la participación democrática y un mejor conocimiento de la estructura constitucional del Estado mexicano.

Conviene señalar que si dicha cultura implica una participación popular o social, independientemente de en qué medida se dé o si es directa o indirecta dicha participación, por fuerza tendrá que validar o no las actuaciones y decisiones de los gobernantes y funcionarios públicos, así como de todos aquellos inmersos en el fenómeno político y en la actividad gubernativa. Ello determinará la gobernabilidad de un Estado o de un régimen y la estabilidad política del mismo.

Así, "la importancia de la cultura política y su conexión con la estabilidad política y el desempeño gubernamental se hace más que evidente si se considera que la supervivencia y la eficacia de un gobierno dependen en buena medida de la legitimidad que posea a los ojos de los ciudadanos, es decir, de la coincidencia que haya entre lo que concibe y espera la población de las autoridades y estructuras públicas, y el desempeño de éstas".

Pero pese a todo, como dice Mariano Palacios Alcocer, se debe admitir que en México, la sociedad ha venido a impulsar una serie de elementos teóricos y de valores que en la práctica deberán asumir los actores políticos para fortalecer la cultura de la participación y que dicho personaje centra en cinco puntos, que a continuación se detallan:

Primero, la cultura política de la pluralidad. Por lo tanto, es indispensable la admisión de los opuestos, el respeto de los contrarios, el derecho a disentir y la búsqueda legítima de los consensos.
En segundo lugar, la cultura del respeto, de la calificación de los opuestos, no de la cultura de la exclusión, no la cultura de la eliminación, no la cultura de la descalificación.
En tercer lugar, la cultura de la tolerancia. Es indispensable que advirtamos como elemento consubstancial de la nueva sociedad mexicana una tolerancia que trascienda el planteamiento teórico. Cuántos se declaran tolerantes y cuántos de los sedicentes tolerantes actúan con profunda cerrazón.
En cuarto lugar, implantar la búsqueda de los consensos sin que constituyan un elemento de vergüenza política. Si hemos eliminado la cultura del autoritarismo, si buscamos la inclusión, el respeto y la tolerancia, será indispensable la búsqueda de los consensos, y en el ámbito partidista, la búsqueda de los consensos meta partidarios.
Y finalmente, la cultura de la legalidad. De nada sirve que se entablen serias discusiones teóricas si se transgreden las normas fundamentales sobre las cuales se estructura y vértebra el funcionamiento de la sociedad.

Hacia el final de este capítulo se hablará sobre la cultura de la representación, que es una subcultura de la cultura política misma, sólo que enfocada a la visión y percepción que tiene el actor político activo, inmerso dentro del gobierno de un Estado democrático, o que, en cuanto al legislador hace, sería idóneo que tuviera.

2. El nuevo papel del Legislativo mexicano en el marco

de la alternancia y la pluralidad gubernativa

El autor se precia de no estar casado con ninguna religión o partido político, ni con ninguna ideología, dogma o doctrina, pues el verdadero libre pensador es aquel que no tiene más principios que una conducta personal y profesional de legalidad, honestidad e incorruptibilidad, desempeñada sobre las bases de la época, el Estado y la situación que le tocó vivir, sea que esté de acuerdo o no con ello.

Por eso, cualquier cita o referencia hecha sobre el trabajo de cualquier personaje destacado del ámbito académico o de la vida política intenta ser imparcial y objetivo, y sólo para respaldar o servir como punto de partida para las ideas de este autor. Desafortunadamente, se debe expresar que este escritor no cree ni en el discurso ni en los métodos del PRI ni del presidencialismo mexicano.

Sobre tal tema, se ha analizado la figura del legislador mexicano como actor del sistema político nacional, en la primera parte de este trabajo, y la del presidente, como su coprotagónico, en esta segunda sección del estudio, habiéndose observado no sus funciones orgánicas sino las meta y supraconstitucionales, aquellas que han hecho a los especialistas hablar de un presidencialismo y no de un régimen presidencial de gobierno en México.

Ahora se hablará de la relación entre ambos actores del sistema político desde una perspectiva institucional –entre poderes– pero haciendo énfasis en el legislador mexicano, quien será, al final de cuentas, el actor principal del nuevo equilibrio entre poderes. En este sentido, se hace real la afirmación de que los hombres son los que hacen a las instituciones.

2.1 El nuevo sistema de contrapesos con el Ejecutivo

El legislador guanajuatense Juan Miguel Alcántara Soria, en un ensayo publicado en la Revista del Senado de la República decía que "un pueblo sin parlamento es un pueblo esclavizado". Y en un pueblo como el mexicano, donde existe ese parlamento en la figura del Congreso de la Unión, esta afirmación no debería serle correspondiente.

Sin embargo, un Poder Legislativo integrado durante décadas por hombres y mujeres del mismo partido derivó en la subordinación fáctica de dicho poder a la voluntad y directrices del Ejecutivo, de modo que los legisladores contravinieron durante años el precepto contenido en el artículo 51 constitucional, que habla de que el Congreso se compone de representantes de la Nación, es decir, del pueblo, si se entiende como es debido el principio de la soberanía popular, y no por representantes de los partidos políticos.

Así, en esencia era como si no existiera un parlamento en México. O, al menos, no uno que representara al pueblo. Es válido preguntarse cómo podría haber estado tantos años el PRI del lado del pueblo, cuando precisamente ese Congreso mayoritariamente priísta fue responsable de la situación de marginación y crisis que durante tantos años vivió México. ¿Cómo estar del lado del pueblo si fue coautor de esa suerte de "Estado de desgracia"?

Eso es lo que ha llevado a pensar que, sea de un partido o de otro, el Presidente de la República, debido a los extraordinarios poderes que posee, en cualquier momento de la historia se podrá sentir tocado por la tentación de volver a ejercer el mando con la misma fuerza e impunidad que otros lo hicieron en el pasado. A menos, claro, que se le quitaran esos poderes, cosa por demás improbable.

Por ende, el mejor contrapeso al presidente mexicano no es, quizá como ocurre en los Estados Unidos, un Congreso integrado por una mayoría del partido contrario al del Jefe del Ejecutivo, sino más bien, un Poder Legislativo conformado de manera plural, por hombres y mujeres provenientes de todas las fuerzas políticas significativas.

El politólogo italiano Giovanni Sartori dice que "un Parlamento está constituido por Asambleas relativamente numerosas cuya composición es al menos heterogénea, al tiempo que está segmentada por profundas rivalidades de partido y de incomprensiones ideológicas que logran, a pesar de todo, convivir porque aceptan ciertas reglas del juego que son inherentes a la naturaleza de la institución". Ahora bien, entiéndanse estas Asambleas a que se refiere Sartori como las fracciones o grupos parlamentarios.

Ahora, desde el mandato de Ernesto Zedillo, en México se ha venido dando el caso de un Presidente sin mayoría en el Legislativo. "En este caso la negociación para constituir una mayoría en el Parlamento es estructural y toma la forma de la constitución de coaliciones parlamentarias".

En este caso, dice el político italiano Rocco Buttiglione, el Jefe del Ejecutivo no negocia más que con la oposición apelándose a su sentimiento de responsabilidad nacional, e intenta crear una alianza entre fuerzas diferentes para constituir una mayoría de coalición en el Parlamento.

La coalición da al Poder Ejecutivo una base estable para la cooperación con el Legislativo. Por otro lado, la coalición libera a los partidos no gubernamentales de la incómoda posición de no poder ni hacer una oposición encarnizada para derrotar al país ni participar del gobierno.

Pero en México, con Vicente Fox, se ha empezado a dar el fenómeno de que el Presidente tiene que negociar también con su partido, y si de hecho no se dio con Zedillo es por la entonces todavía inquebrantable disciplina partidista.

A buen seguro de que, de haber existido un poco menos de disciplina, se hubiera dado esa negociación. Y ello no es necesariamente negativo para el Presidente –no es un dios o un jefe máximo que deba imponerse a su partido, después de todo–, sino que es bueno para la imagen del partido de origen de dicho Presidente, sea cual sea, pues no demuestra ruptura o confrontación. sino independencia institucional, lo cual es sano para el país.

2.2 La nueva relación Ejecutivo-Legislativo

Como ya se ha visto, históricamente el Poder Ejecutivo ha aumentado su capacidad real de poder, esencialmente a costa del Legislativo. No obstante, con el esfuerzo conjunto de partidos políticos, comunidad académica y sociedad civil. se logró remover la conciencia nacional en pro de una disminución de dicho poder.

Gonzalo Armienta Calderón señala que "la penetración de un solo partido en las arenas constitucionales legislativa y ejecutiva fue construyendo paulatinamente un edificio constitucional en el que se dotó al Presidente de la República de extensas facultades".

Pero Ernesto Zedillo, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos en el período 1994-2000 fue el primer mandatario mexicano que empezó a actuar más aproximado a la noción de un presidencialismo constitucional efectivo –y por ende moderado– y dejar de practicar el presidencialismo autoritario tan propio de la tradición priísta.

La actual relación entre Ejecutivo y Legislativo, sin embargo, no es todo lo sana que debería. Ello obedece, esencialmente, a dos razones:

Ello pudiera deberse a que reproduce –deliberadamente o no– la actitud de la oposición al PRI en tiempos de dominio aplastante de este partido. Pudiera ser, quizá, como decía Marco Aurelio Almazán, "una manifestación más del espíritu contradictorio de los mexicanos", es decir, simplemente llevar la contra al Presidente Fox, de manera caprichosa pero –definitivamente– irresponsable.
El PRI, caído del poder, mantiene un rumbo bastante errático en su relación con el Ejecutivo. A veces adopta una postura de bloqueo absoluta –como en las cuestiones fiscales– pero a veces es absolutamente colaborador –como en asuntos relativos a la salud, grupos vulnerables, etc.–.
Los protagonismos partidistas, igualmente caprichosos e irresponsables para con el pueblo de México, tal vez no se han superado, en parte, por falta de voluntad de los líderes de dichos institutos políticos, pero también porque no se ha encontrado la tecnología social más idónea para lograrlo.

En cualquiera de los dos casos, se puede creer que ha habido intentos de superar todo capricho o todo protagonismo, pues los visos de colaboración son –afortunadamente– cada vez mayores. Ese pudiera ser el mejor cimiento de la nueva relación entre ambos poderes.

2.3 Los problemas de la transición

El problema futuro de la transición, en cuanto a los poderes legislativos o parlamentos contemporáneos se refiere, es la relación entre representación y decisión. Enseguida se hablará sobre este polémico pero interesante fenómeno de las democracias modernas, y es el caso de la mexicana.

Sobre ello, Rocco Buttiglione señala que "un problema fundamental de la política de hoy es que los tiempos de la decisión política son demasiado largos en relación con los tiempos de la decisión empresarial y, en general, con los tiempos de la decisión de los otros sujetos sociales".

Ello implica que los procesos políticos, cuanto más complejos, se corre el riesgo de que queden rezagados respecto de los demás sectores de la sociedad local y más respecto de otros sectores internacionales, con la consecuente posibilidad de sufrir impactos financieros como efecto secundario.

Un caso de elevada complejidad en los procesos políticos es el Congreso mexicano, donde los partidos políticos anteponen sus intereses o sus impulsos al proyecto común de nación –si es que se les puede llamar intereses o impulsos a muchas de sus posturas obstructoras sin sentido–. Ello se podría solucionar creando leyes electorales que fomenten la desaparición de los múltiples partidos políticos pequeños existentes.

Sin embargo, esta complejidad es necesaria para evitar que unos u otros partidos se conviertan en controladores y potenciales manipuladores de los procesos decisionales, ya sea en complicidad con el Presidente de la República, o en contra de éste.

En cualquier caso, en un momento tan difícil como el actual, en que se están abandonando prácticas viciadas y obsoletas como el corporativismo y el presidencialismo autoritario, y en las que por ningún motivo se debe volver a caer, esta complejidad es, definitivamente, un mal necesario.

Ahora bien, ¿cómo se puede acabar con dicha complejidad pero garantizando que no se va a caer en una situación límite como la antes mencionada? ¿Qué mecanismo o estrategia podría garantizar esto? La respuesta, como todo en este país, es simple, sólo que –como todo– nadie se ha atrevido a decirla llana y honestamente.

La solución es darle al legislador una conciencia de la representación nacional, que no de la representación partidista. Es decir, que encuentre el justo equilibrio entre los deberes que implica la noción de representación popular –que es una obligación constitucional– y los que impone la correspondiente y legítima noción de representación partidista.

3. La profesionalización del legislador mexicano

En el debate contemporáneo por la profesionalización del legislador mexicano en pro del fortalecimiento del Poder Legislativo mexicano, la voz cantante la ha llevado, indiscutiblemente, el tema de la reelección parlamentaria consecutiva.

Como ya se sabe, los legisladores mexicanos –desde el Congreso Federal hasta los regidores de los ayuntamientos, que son quienes reproducen la función legislativa en ese órgano de gobierno, si bien no se conoce en él la división de poderes– no se pueden reelegir de manera inmediata en el cargo, sino que tienen que dejar pasar un período gubernamental entre una y otra elección.

Los legisladores, esencialmente, y algunos otros actores políticos, presentan diversos argumentos en favor de la reelección parlamentaria consecutiva. Sin embargo, para los periodistas y los académicos, esta no es la única ni la mejor alternativa. Enseguida se hablará de ello.

3.1 El mito de la reelección

El Doctor Francisco de Andrea, investigador de la UNAM, en un artículo publicado en 1999, señalaba algunas de las principales ventajas generales de la reelección legislativa consecutiva. Conforme se vayan citando las opiniones de dicho investigador, se harán algunos señalamientos a modo de observaciones al artículo del Doctor Francisco de Andrea.

De hecho, muchos de los actuales representantes políticos con madera de legisladores podrían encontrar resignación cómoda en considerar una carrera legislativa como el eslabón último y digno de una carrera política sin tener que angustiarse ante el fin de su ejercicio buscando acomodo temporal o salvador en otras instancias que, más que ‘cobijo vocacional’ implica ‘premio de consolación’ o retiro de la actividad natural.
Así, la reelección legislativa consecutiva resolvería un problema muy particular del sistema político mexicano: descongestionaría la ruta a la presidencia y a gubernaturas de políticos con vocación real de legisladores, pero que por las limitaciones constitucionales actuales engrosan las filas de los aspirantes a ‘las grandes’, con lo cual se ocasionan problemas de frustración, de competencias inútiles, y de falta de coordinación de esfuerzos de las elites políticas de los partidos".
La observación del Doctor es interesante. En el sentido que él indica, más bien se estaría hablando de una profesionalización legislativa en el sentido económico-laboral del concepto. Es decir, se resolvería, por un lado, que legisladores efectivos, con habilidad y/o dominio para tal labor, pudieran desarrollar con óptimos resultados su especialidad.
Sin embargo, ¿de qué modo se podría comprobar cuantitativa y cualitativamente quiénes son verdaderos legisladores y quiénes son políticos que "se agarraron de la chamba", dicho así en términos coloquiales pero reales?
Porque es viable pensar que muchos personajes no se desprenderían del puesto por las altas dietas, prestigio, poder e influencia que por sí mismo les genera, y no tanto por vocación o por capacidad.
"La verdadera profesionalización de la carrera legislativa. La posibilidad de que un representante político del Poder Legislativo pudiera ser reelegido para el periodo inmediato (una, dos o más veces: esto también es crucial determinarlo inteligentemente), modificaría la actitud de los políticos que aspiran a convertirse en Diputados, Senadores, etcétera, puesto que la perspectiva de una reelección consecutiva durante uno o varios periodos obligaría a los prospectos a informarse y educarse en las diversas materias y asuntos que ‘hacen’ a un representante político eficaz, propositivo, participativo y disciplinado.
La presencia de legisladores experimentados –políticos de oficio– que saben que la prudencia, la negociación y la discreción son herramientas básicas del quehacer político y legislativo, haría más estable la relación Ejecutivo-Legislativo, aun a pesar y por encima de que las cámaras estén compuestas por un mosaico plural de individuos de diversos partidos (por encima de ideologías, estaría la carrera de largo plazo: saber que con quién se pelea hoy, probablemente será aliado o negociador mañana o pasado, y no como ahora, donde un pleito político dura sólo lo que el periodo legislativo).
Por último, la estabilidad en las relaciones Ejecutivo-Legislativo se trasladaría al sistema político en general y, por supuesto, sería también característica primordial y bienvenida de la dinámica dentro del propio Poder Legislativo".
Más que observación, es un cuestionamiento: ¿Se requiere, realmente, de la reelección inmediata para lograr la fluidez en la relación entre poderes? Entonces se estaría disimulando la falta de conciencia cívica con un mecanismo artificial, pero la duda es cuánto duraría ese mecanismo. No es posible creer que durase mucho, pues la conciencia y los valores ético políticos no se pueden sustituir de ese modo. Sería tanto como ceder ante una especie de chantaje político.
"La estabilidad política y legislativa. El acomodo y la tranquilidad hacia el futuro que encontrarían los legisladores de carrera con la reelección tendría como un efecto colateral muy saludable y deseable para el país, el hecho de que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, por ejemplo, serían más fluidas; lo cual actualmente no acontece, no sólo por su nueva composición, sino también debido a una falta de preparación profesional legislativa, no sólo de los ‘rasos’, sino de los mandos intermedios del bloque opositor y hasta de algunos veteranos del PRI.
1. Regresar y atender de manera consistente a los electores de su distrito en sus peticiones de proyectos legislativos, y
2. En sus peticiones de lobby, o ‘cabildeo’ para resolver problemas sociales y políticos que rebasan lo puramente legislativo, etcétera, so pena de enfrentar el castigo máximo que sería el repudio de su electorado y la pérdida de la reelección, y con ello un escollo difícil de superar en su carrera legislativa profesional".
Vuelta al canto: ¿Es que no pueden cumplir con estas dos obligaciones por simple moral patria? Entonces, ¿se debe aceptar el chantaje condicionante de "si me reeliges regreso" o "si me reeliges cumplo"? Entonces, ¿para qué sirven los legisladores?
"La responsabilidad de los legisladores. Una ventaja más de la reelección legislativa consecutiva en México, sería el hecho de que se auspiciaría la consolidación de una ‘responsabilidad’, ahora inexistente, en la actitud profesional de los representantes políticos que ante el prospecto de la reelección, tendrían que:
Sobran los comentarios. Sencillamente, se recalca la pregunta hecha al final del punto anterior.
El mejor contacto y nexos entre representante político y elector. La fluidez y la frecuencia de contactos entre Diputados y Senadores y sus respectivos electores locales, surgido de la necesidad de asegurar la reelección, tendría como efecto altamente deseable, una reducción de los reclamos y de la frustración ciudadana puesto que los problemas y las quejas serían recibidas, evaluadas y procesadas por el aparato legislativo y, por ende, por el sistema político más fluidamente, lo que acabaría con el rezago legislativo y de demandas sociales que, cuando no concluye con respuestas políticas, resulta en tomas de recintos legislativos escandalosos que crispan el ambiente político nacional.
La reelección consecutiva fomenta que, con una visión de largo plazo, un conjunto de legisladores de carrera pueda iniciar, terminar y ver aplicarse textos legislativos exitosos, en cuanto logren el equilibrio entre justicia y eficacia, meta muy difícil de lograr en estos tiempos con problemas y fenómenos complejos, en que tres años sin reelección consecutiva hacen inviable la coherencia, la eficacia y la justicia resultantes de una buena ley".
Acaso esta sea, hasta ahorita, la única ventaja real de la reelección legislativa consecutiva.
"El fomento de los proyectos legislativos coherentes de largo plazo. Existen temas políticos, sociales y económicos nacionales y locales sobre los cuales no se puede legislar al vapor, o sobre los cuales no se puede "truncar" un proceso de gestación de largo plazo de proyectos legislativos, so pena de producirse leyes inadecuadas, ineficaces, injustas, obsoletas o inaplicables al cuerpo social nacional.
La anterior armonía se fomenta tanto dentro los partidos en lo individual, como entre las elites de los diversos partidos que se acostumbran a tratar con sus pares en un ambiente de estabilidad y cierta confianza ante conductas que surgen de la familiaridad de trato".
No hay comentario. Realmente, a los ojos de este sustentante, es una ventaja mínima. Se cree que puede haber otra clase de mecanismos, principios, valores o tecnologías sociales que sirvan para lo mismo sin que se tenga que modificar el principio e no reelección inmediata.
"La armonía interpartidaria e intrapartidaria. Las relaciones armónicas entre cúpulas, bases y elites partidarias –esenciales para el bienestar político y legislativo– se ven auspiciadas cuando existe estabilidad de largo plazo en la composición de las cámaras legislativas, pues la frecuencia de trato, la experiencia, la preparación y el profesionalismo de cuerpos legislativos con menor tránsito ‘eventual’ de individuos, permite la consolidación armónica de las relaciones de trabajo entre equipos indispensables para la labor legislativa y política.
La eficacia parlamentaria Por último, aunque no de manera exhaustiva –pues no hay listas definitivas de ventajas o desventajas cuando se trata de instituciones y figuras electorales– la reelección legislativa consecutiva en México brindaría un producto vital que empieza ya a ser impacientemente demandado y exigido por la sociedad civil: La eficacia parlamentaria que presente soluciones legislativas y políticas a las grandes cuestiones nacionales; de otra forma, un cuerpo político gigantesco –como lo es el Poder Legislativo federal– será visto como un oneroso y vistoso, pero finalmente inservible edificio, lleno de polemistas sin justificación existencial alguna".

No obstante lo anteriormente considerado, éste no es el único y ni siquiera el mejor método para lograr la eficacia parlamentaria en cuestión.

En el tercer capítulo de este trabajo se citaba a Emma Campos, investigadora del ITAM, quien mencionaba una idea que subyace en la creencia popular: Que entre menos años transcurren para regresar a la Cámara, se capitaliza más rápido la experiencia, perdiéndose menos información, familiaridad y conocimiento de los problemas y la evolución de la agenda legislativa, y así, por ende, se piensa que estar en el Poder Legislativo más tiempo implica "aprender" o "dominar" el proceso legislativo, la técnica legislativa, etc.

Se cita, además, al Doctor Alonso Lujambio, también investigador del ITAM, de quien se extrajo una idea en el tercer capítulo: En los parlamentos no brotan expertos de la nada, los legisladores se vuelven expertos trabajando.

En refutación de esta idea, se menciona que de los trabajos encontrados sobre reelección parlamentaria, ninguno demostró que los legisladores que se reeligieron una o más veces hayan adquirido una verdadera experiencia legislativa. No, al menos, en lo que se refiere a dominio de los procesos, técnicas y métodos propios de la actividad parlamentaria.

De hecho, intentarlo sería muy subjetivo, pues al menos los hombres con las carreras legislativas más largas en México ya no están vivos como para intentarlo.

No obstante la algarabía actual que reina en el campo de quienes favorecen la consagración constitucional de la reelección legislativa consecutiva, conviene señalar –para poder alcanzar un equilibrio en la materia– que dicha figura tiene también desventajas claras que, dependiendo del contexto nacional del sistema político que adopte la reelección, se verán acentuados o profundizados.

Así, el listado de "contras", de desventajas que a continuación se referirán, surgen no sólo de las clásicas consideraciones de sentido común sobre el tema, sino de experiencias prácticas muy reales extraídas de ejemplos de derecho parlamentario comparado, en que a veces quedan ilustrados dramáticamente algunos efectos nocivos de la reelección legislativa consecutiva y que estamos a tiempo de sortear en México.

Ahora, la otra cara de la moneda. El Doctor Francisco de Andrea menciona las desventajas generales de la reelección legislativa consecutiva

Lo que inicialmente se consideró que era precisamente una muestra de la democracia llevada a su más pura expresión, el que un electorado pueda, si así lo desea, continuar reeligiéndose casi ilimitadamente -el límite sería la edad de los representantes que cumplidos los ochenta años, en ocasiones no son aptos física ni mentalmente para la encomienda, si bien se ha dado el caso de legisladores con noventa años más eficaces y competentes que sus colegas jóvenes– ahora resulta más bien una fórmula para alcanzar un autoritarismo legislativo.
En otras palabras, se consideró en alguna época pasada que un sistema político dado, para ser plenamente democrático, debe contemplar la posibilidad de la reelección consecutiva. En caso contrario, un sistema que -por la razón que sea- no la contemple, de entrada está limitando las opciones del elector; el argumento de la llamada "amplitud del abanico democrático", se basa en que bajo un sistema que contempla la reelección, el ciudadano puede según su criterio no reelegir a un determinado individuo a un puesto representativo, siendo el efecto práctico de esto, el mismo que si la reelección estuviese prohibida.
Esto es, el candidato no repite, sólo que bajo este caso, la opción queda en manos del elector, y no del Poder Legislativo que aprueba la ley que prohíbe una reelección, y bajo cuya vigencia ciertamente la amplitud del "abanico democrático" se ve reducida.
Ahora bien, no obstante lo impecable del anterior razonamiento, la experiencia ha demostrado que en muchos casos reales, la consagración constitucional o legislativa de la reelección ha llevado a resultados contraproducentes para el espíritu que subyace al concepto de democracia.
Tal fue el caso, aún fresco en la memoria política de los EE. UU., de Dan Rostenkowski, poderoso político demócrata que por décadas presidió casi dictatorialmente la crucial Comisión de Medios y Arbitrios (Ways and Means Committee), hasta que se descubrieron abusos de poder, desvíos de fondos, etcétera, que precipitaron su caída ignominiosa desde la cúspide del poder legislativo de la mayor potencia del mundo.
Así, se tiene el caso de que la reelección legislativa consecutiva permitió en el país de la democracia electoral paradigmática, que un solo hombre se enquistara en el poder abusando del mismo para su provecho y el de los grupos de interés afines a él.
Este ejemplo implica ciertamente una llamada de alerta para cualquier país que desee considerar la adopción de la reelección legislativa consecutiva en su sistema político, y lleva a ponderar que dadas las experiencias negativas –si bien ocasionales, no generalizadas– en otras latitudes habría que, cuando menos, contemplar candados, es decir, límites al número de reelecciones, modificaciones a las disposiciones electorales en materia de medios y financiamiento, que nivelen las oportunidades de los challengers (candidatos políticos que buscan el puesto de un representante que busca "repetir" en el cargo) frente a los aventajados incumbents (representante en activo que se propone repetir).
Resulta curioso que la tradición longeva de la reelección consecutiva en los Estados Unidos –incluyendo al Poder Ejecutivo– lleva a la configuración en el lenguaje político de la citada palabra incumbent que tiene implícita una carga conceptual que destaca la existencia de un representante político que hallándose en el ejercicio de su cargo, decide buscar la reelección con todas las ventajas que implica disponer de las estructuras administrativas, logísticas, de medios de comunicación masivos, de contactos e incluso de fondos, ante un aspirante que busca el cargo representativo pero desde fuera del sistema y sin sus ventajas.
El enquistamiento nocivo de elites en el poder. En algunos países, como Estados Unidos de América, donde se permite la reelección legislativa consecutiva, se ha podido apreciar -en especial a partir de los noventa- un creciente clamor para limitar el número de periodos de reelección consecutiva posibles, como solución a una serie de problemas que se han hecho patentes en dicho país.
En el anterior sentido, se tiene un ejemplo de "sospechas" de actos de campaña ilegales por parte del ex presidente Clinton y del ex vicepresidente Gore, quienes como parte de su esfuerzo de reelección presidencial en 1996, fueron aconsejados para efectuar una inversión masiva de recursos que ahogara los esfuerzos –de por sí magros– de sus contrincantes en dichos comicios.
Con tal motivo, usando la propia Casa Blanca como anzuelo, el equipo de Clinton –con su presencia personal en muchos casos– invitó a toda un gama de donantes y contribuyentes, quienes por varios miles de dólares cada uno, "adquirían" el privilegio de dormir en la habitación Lincoln de la Casa Blanca y a ser fotografiados incluso con la "primera dama".
En el desfile de generosos donantes, se encontró después que había desde narcotraficantes hasta billonarios coreanos y malasios que buscaban, éstos últimos, "aceitar" las ruedas de la maquinaria gubernamental norteamericana para fines de inversiones privadas y tratos comerciales, todo lo anterior a cambio de los recursos que entraron a las arcas de la campaña de reelección de Clinton.
Ahora bien, después de meses de investigaciones por parte de comisiones legislativas especiales, alentadas por los republicanos –como es lógico–, la procuradora Janet Reno decidió finalmente no nombrar un fiscal especial para investigar las supuestas violaciones de la ley en materia de financiamiento de campaña, con lo cual después de dar carpetazo al asunto, la procuradora puso fin a meses de angustia personal ante la disyuntiva de abrir la cloaca o ser fiel –por encima de su debida imparcialidad– al presidente que la apoyó.
Cabe recordar que las violaciones directas reclamadas a Clinton son: la supuesta solicitud desde las instalaciones de la propia Casa Blanca de los citados fondos –usando infraestructura del gobierno– y la aceptación de cheques en la propia Casa Blanca por parte de los mandos de la campaña.
Por otro lado, las violaciones de espíritu, también claras, consisten en que tanto el propio presidente, como un futuro candidato a la Presidencia, Gore, se aprovecharon de su condición de incumbents ante el resto de los candidatos comunes y corrientes que no pueden invitar a nadie a dormir en la histórica Casa Blanca.
El ejemplo anterior es elocuente: La corrupción abierta o velada es fomentada por la reelección, porque lo que está en juego es el poder mismo, y para conservarlo los hombres están dispuestos a todo.
La corrupción. La existencia de la reelección legislativa consecutiva lleva a tentaciones de abusos de poder político y económico que frecuentemente resultan irresistibles para muchos políticos. Se trata pues, no sólo de la corrupción abierta y descarnada que se presenta en muchos países del mundo en desarrollo, sino de una corrupción de fina factura que estira los límites de la legalidad y de la equidad al máximo, a veces violando el espíritu de las normas en materia de financiamiento de campañas, de licitaciones, de concursos públicos, etcétera.
La reelección consecutiva impide per se la renovación de elites, o en el mejor de los casos, la pone en manos de muy pocos, lo que tampoco es deseable.
Se impide la renovación de elites. Ya desde principios de este siglo, un célebre politólogo italiano, Gaetano Mosca, desarrolló una ya clásica teoría de las elites, en que, entre otras ideas, expuso que los sistemas políticos logran mantener un módico equilibrio y estabilidad generacionales permitiendo una indispensable "renovación de elites políticas", que no sólo refresca a los mandos políticos y de gobierno, brindando nuevas ideas y nuevas ópticas, sino que libera tensiones acumuladas por grupos de poder que generacionalmente buscan tener su oportunidad en el ejercicio del poder.
Debilita inherentemente a la clase política. Una clase política que no se renueva –en el caso de este análisis, los representantes políticos ante una Asamblea– inevitablemente pierde vigor: vigor en el debate, vigor en las ideas y vigor político, ya que los retos de ciertos grupos sociales existentes no se trasladarán a la arena legislativa, puesto que la reelección configura un "club" cerrado de "caras conocidas".
Para evitar esta modalidad negativa de la profesionalización, sólo cabe protegerse con medidas y requisitos filtradores que aseguren que los candidatos a puestos de representación política sean individuos aceptablemente honorables, rectos y confiables en el manejo de los asuntos legislativos nacionales.
El mito de la profesionalización. El argumento de que la reelección promueve la profesionalización de una carrera legislativa, tiene como contraargumento el hecho de que en algunos contextos nacionales, lo único que se ha visto profesionalizado es el abuso del poder y la formación de cotos personales de influencia, "profesionalización" que en nada ayuda a la democracia real.
Se favorece la formación de alianzas y vínculos "clientelares" entre representantes políticos y grupos de interés. Al existir ‘continuismo’ de personajes en un Poder Legislativo con reelección consecutiva, se facilitaría el que los poderosos e influyentes grupos de interés y de poder en México, intentaran y eventualmente lograran cooptar para usar un eufemismo, a verdaderos regimientos de legisladores favorables –sistemáticamente– a favorecer, representar y proteger los intereses de dichos segmentos de la sociedad en demérito de los intereses del bien común de toda la población que frecuentemente son contrarios a los de dichos grupos de interés y de presión.

3.2 Otras alternativas para la profesionalización

Definitivamente, sólo existe una alternativa viable para profesionalizar a los legisladores mexicanos: la capacitación y formación profesional intensiva. Dicho en términos llanos, "mandarlos a la escuela" para aprender a legislar cuando no demuestren tener formación en la materia.

En ese sentido, resulta obvio que profesionistas en las áreas del Derecho, la Ciencia Política y quizá la Economía, la Sociología o la Administración, tengan la preparación necesaria para participar en dichos procesos, por lo que tomar esa formación –bien fuera a través de uno o varios cursos o diplomados– les sería opcional.

Sin embargo, la cuestión radica en qué clase de pruebas o mecanismos de medición se diseñarían y utilizarían para comprobar cuantitativa y cualitativamente la preparación del actor político en tal sentido. No obstante, y aunque dicha propuesta parezca excesiva, en asuntos relacionados con la acertada dirección del país no se pueden aceptar fallas o titubeos de ninguna especie.

Igualmente, y en recuerdo de las palabras de Lucas Alamán, debería reducirse el número de legisladores en cada Cámara, pues es verdad que no contribuye a su grandeza el numero sino la calidad de los individuos. Por tanto, debería empezar por anularse los escaños plurinominales. Algo es cierto: Si a los legisladores que recorren su distrito no les importa, en la mayoría de las veces, no regresar a éste, a los plurinominales, menos.

Es más, si se recuerda, la razón de que se abriera en México la representación proporcional –primero, a través de los Diputados de partido y, posteriormente, a los Diputados y Senadores plurinominales– fue porque el autoritarismo priísta y las elecciones "de carro completo" impedían que otros partidos llegaran al Legislativo, sobre todo, gracias al fraude electoral.

Así, la representación plurinominal sirvió, en un principio, para acallar los reclamos de la oposición, y después, para premiar o favorecer a otro tipo de actores políticos, tal y como se ha mencionado ya en la primera parte de este trabajo.

Sin embargo, hoy la opción plurinominal más bien sirve para sobrerrepresentar a la población, máxime si se toma en cuenta que ni los legisladores plurinominales ni los uninominales representan al pueblo, sino a sus partidos y a sus intereses personales.

Posteriormente, y si se llegase a justificar esta idea, se debería reducir el número de distritos electorales del país. No sirven 500 Diputados y 128 Senadores que no representan realmente a nadie. Luego entonces, no hacen falta. Lo mismo que hacen ellos lo puede hacer el cincuenta por ciento de su totalidad, y además, ahorrándole un gasto excesivo e injusto a la nación.

3.3 Candados para la profesionalización con base

en la reelección consecutiva

Como para el tesista no existen los pretextos, si aun con todo el estudio desarrollado se quisiera insistir en la reelección consecutiva y en la no eliminación total de la vía plurinominal para los legisladores mexicanos, o bien, en la no reducción drástica del total de legisladores, se pondrían los siguientes candados para garantizar tanto su profesionalización, como el cumplimiento de sus obligaciones para con los representados en sus distritos.

Así, de una u otra forma, el legislador tendría que recorrer un Estado o un distrito forzosamente, adquiriendo un compromiso moral y real con el público.
Además, se le obligaría a ganarse de ese modo el cargo, y a quedar bien con el público y no con el partido para merecerse la nominación.
Si se hablara de los Diputados llegados por la vía plurinominal, se acepta que el primer período sea logrado por esta ruta, pero si se quiere reelegir, el mecanismo deberá ser la elección por vía uninominal.
El Diputado uninominal podría acceder de nuevo por la misma ruta o por la vía de la representación proporcional, pero en una tercera reelección consecutiva, tendría que llegar de nuevo por la elección en un distrito o Estado. Igualmente, si se llegó por la vía plurinominal y después por la uninominal, el único camino de acceso deberá ser esta última.
Lo idóneo es que en ningún caso se pueda ser Diputado o Regidor por más de tres períodos de tres años (9 años).
Para los Senadores de desaparecer la elección plurinominal y los de primera minoría, y sólo se verificará su acceso al cargo por el camino de la elección por mayoría relativa.

Aquí, al comprenderse el período legislativo por 6 años, no se podrá elegir por más de dos períodos consecutivos, a menos que el período se reduzca a tres años y se pueda reelegir tres veces.

4. La formación de una cultura política

para el legislador mexicano

Finalmente, se va a discutir la manera en que se deberá crear una cultura de la representación para el legislador mexicano. Al principio de este capítulo se dijo qué es, en qué consiste, cómo se forma y quiénes comparten una cultura política, y los tipos de ésta que existen.

No obstante, es necesario precisar que los legisladores no deben tener una cultura unívoca de la representación, pues antes que todo, son ciudadanos, pero tienen principios que le dan esa facultad de erigirse en representante de un partido así como en representante del pueblo, pero siempre asumiendo ello con objetividad de acuerdo a la circunstancia y el momento.

4.1 El sentido de la representación partidista

Antes que todo, un partido político es una institución formada por ciudadanos con intereses, ideas y valores comunes o similares, con el fin de defenderlos y/o de pugnar por ellos en un órgano del poder público, o de establecer un régimen de gobierno inspirado en dichas ideas o valores para beneficio de la colectividad o nación.

Luego entonces, tiene derecho a ser representante de su partido, pero lo importante es que el futuro legislador tome conciencia de que no debe ser, simplemente por mandato constitucional –si es que ello le inspira respeto y deber–, representante únicamente de su instituto político.

Por otra parte, el legislador, como hombre de Estado, también debe pensar y actuar para tomar y ejecutar decisiones que sean positivas para la conducción de su localidad o del país, aun cuando muchos de sus representados o compañeros de partido no lo entiendan con claridad.

Sin embargo, y para evitar rupturas, juicios y otra clase de molestias, siempre deberá mediar una explicación clara, objetiva y sincera acerca de sus razones y decisiones. Apelando a la cultura popular mexicana, "cuentas claras, amistades largas".

4.2 El sentido de la representación popular

En el marco del diseño constitucional mexicano, su función más importante serpa la de representar al pueblo, o sea, ser un representante de la nación, por encima incluso de los intereses partidarios. Por supuesto, pedirle a alguien que anteponga todo a sus intereses personales sería tanto como pedirle que despojara de su ropa en plena calle.

Pero permitirle a un hombre que se despoje de su conciencia en aras de defender sus intereses y dejarlo que anteponga sus intereses o los de su partido a los de la nación, sería tanto como permitirle ver a alguien de su familia pender de una cuerda floja y no ayudarlo por no ensuciarse la ropa, o por no romperla o maltratarla.

Por tanto, es esencial crear una cultura que fomente el valor de la representación popular en el legislador. No se pueden olvidar episodios vergonzosos en el pasado que permitieron legitimar proyectos que fueron nefastos para la vida de la nación sólo porque era la línea del presidente o del líder partidista, o por razones tales como la disciplina de su instituto político.

EMILIO VELAZCO GAMBOA

Mexicano. Licenciado en Ciencias Políticas con Especialidad en Administración Pública, Gobierno y Política Mexicana por la Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES).

Tiene los Diplomados en Derecho Electoral y en Derecho Constitucional, por la Universidad Cuauhtémoc. Actualmente es consultor académico e investigador independiente.

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