- 2 – Estabilización y reforma. Los postulados del consenso de Washington (C.W.)
- 3 – Las reformas estructurales
- 4 – Evolución económica de la década. Análisis de algunas variables
- 4.1. – Resultados principales
- 4.2 – Inserción internacional y sustentabilidad de un modelo "transable"
- 4.3 – La era de las privatizaciones
- 4.4 – Concentración empresaria, estado y endeudamiento
La presentación que sigue intenta proveer un marco de estudio acerca del impacto regresivo de las políticas de estabilización y reforma estructural aplicadas en Argentina en la década del noventa. Vale la pena señalar, que el proceso de ajuste adquiere una significación especial, más allá de las especificidades nacionales, en virtud de la similitud evidenciada por los países de América Latina y El Caribe, en cuanto a los desequilibrios macroeconómicos, agravados con posterioridad a la crisis de la deuda externa (1982) y a las políticas aplicadas por los gobiernos de la región. Políticas que estuvieron encuadradas en las recomendaciones del Consenso de Washington y emanadas de los Organismos Financieros Internacionales, particularmente el FMI y el Banco Mundial.
La aplicación de medidas de "reforma estructural" ha sido estimulada por:
• Agotamiento de políticas cortoplacistas para solucionar dificultades que eran intrínsecas a un determinado patrón de desarrollo económico, basado en la expansión del mercado interno, el consumo estandarizado de carácter masivo, la tendencia al pleno empleo y la fuerte participación estatal en la producción de bienes y la prestación de servicios; junto a secuelas de un conflicto social y político concentrado en la puja distributiva.
• Auge de las propuestas liberal – conservadoras apoyadas por los organismos financieros internacionales y por los gobernantes de los principales países capitalistas desarrollados, quienes sostenían que el origen de los desequilibrios, se encontraba en el agotamiento de un modelo que había perdido su base de sustentación. Un dato que conviene destacar para la región latinoamericana y caribeña es la presencia de los republicanos y sus concepciones de "nueva derecha" en los EEUU (1980/92).
Ambas cuestiones son un producto "intelectual" de la forma "política y cultural" en que culminó el conflicto social abierto entre los 50 y los 70 por la redistribución de la Renta Nacional en cada país. De una concepción desarrollista, o si se quiere populista, se generalizó una orientación de Política de Gobierno "dominante", centrada en las demandas de restablecimiento de la rentabilidad del capital privado más concentrado y la capacidad estatal de generar incentivos para la atracción de capitales transnacionales.
La década del 80 expresa el tránsito entre un período y otro, y se desarrolla bajo el lema de la "década perdida", donde el volumen del endeudamiento externo, la crisis desatada en el 82 y las sucesivas renegociaciones, inspiradas por el gobierno norteamericano y sus secretarios del Tesoro, primero Baker y luego Bra-dy, darán el marco para el condicionamiento de las políticas aplicadas en la región. A cambio de esos condicionamientos se aseguraba la vuelta de un flujo de capitales interrumpido por esos años. En 1985, con el Plan Baker, se había hecho visible la intención de adaptarse a la nueva situación, en la medida en que se impulsó un achicamiento en el papel del Estado en la economía y en un mayor acercamiento a los mercados internacionales.
Observando la singularidad de estos procesos en la Argentina, para 1985 se cierra el intento (83/85) de aplicar propuestas de Política Económica de corte "keynesiano – desarrollista" y con matices, se retoman los mecanismos de transformación regresiva de la estructura económico social que había iniciado la Dictadura Militar (76/83) en la tríada expresada por la apertura de la economía, la subsidiariedad del estado y la desegulación de los mercados. Las continuas rondas de negociaciones con los acreedores internacionales que se aceleraron con los cambios en el Ministerio de Economía y la aparición del Plan Austral (1985) y las reformas que le sucedieron durante la administración Alfonsín (83/89), contribuyeron para que gradualmente fueran introduciéndose modificaciones en la estructura económica, que aún se encontraban distantes del "salvajismo" conque posteriormente se calificaría a las políticas aplicadas en los 90.
Una constante que se repetiría en el último cuarto de siglo en materia de política económica sería la lucha contra la inflación (por lo menos como enunciado) y la manera de reinserción internacional de la Argentina en las nuevas condiciones de desarrollo tecnológico y de reestructuración de las relaciones sociales en el capitalismo. En realidad, todos esos fenómenos, inflación y reinserción internacional, eran expresión de una crisis que se manifestaba como dificultades para la valorización de los capitales. En este sentido actuaba la resistencia extendida de los trabajadores y su grado de organicidad, sindical y política, que actuaba en la presión ejercida sobre empresas y Estado, limitando la capacidad de hacer rentable las inversiones. Dicha crisis se extendía al escenario político y social. En el plano económico, el bloque de poder inducía una redistribución regresiva mediante la modificación de los precios relativos, en una carrera inflacionaria que derivó en la hiperinflación.
La crisis hiperinflacionaria que tuvo lugar en los últimos tiempos del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), fue la manifestación de esa crisis económica y política que escondía la puja distributiva y de poder a la que antes aludíamos. El desenlace se anunció con el Golpe de Mercado (febrero de 1989) perpetrado por una maniobra cambiaria impulsada por la banca extranjera con sede en el país y que terminó con el anticipo de la entrega del gobierno, en seis meses, a Carlos Menem, presidente electo para la primera sucesión presidencial (1989/1995) en tiempos de vigencia de la Constitución Nacional, luego de años de gobierno bajo una férrea y sangrienta dictadura militar.
Así como el terrorismo de Estado había actuado en el disciplinamiento social para inducir el camino de las reformas estructurales, el temor hiperinflacionario generaría las condiciones, desde la economía y en el imaginario social, para disciplinar al conjunto de la sociedad tras las políticas de estabilización que resultaron hegemónicas durante los 90, particularmente con la llegada al Ministerio de Economía de Domingo Cavallo (feb.91).
El nuevo gobierno, recién asumido y con el aliento que da el primer tramo de todo mandato, más la evidente debilidad del saliente, impuso una combinación de políticas de estabilización y de reformas estructurales caracterizadas por su profundidad y audacia, máxime por su fuerte impacto regresivo, y siendo impulsadas por un partido político de clara inserción y consenso entre los sectores populares. A diez años de instrumenta-das esas reformas estructurales se puede concluir que esto solamente fue posible gracias a la capacidad disciplinadora que el gobierno de Menem tuvo sobre la burocracia política (legisladores del Partido Justicialista y de la Unión Cívica Radical), la sindical (CGT dominada por jerarcas sindicales del peronismo) y la subordinación del Poder Judicial a los designios del Poder Ejecutivo. El PJ negocia la asunción anticipada en julio del 89 a condición de que la UCR facilitara quórum parlamentario para instrumentar la legislación reformadora. El gobierno del PJ limitó la capacidad de resistencia del movimiento de trabajadores desde el control ejercido sobre gran parte de la cúpula del movimiento sindical, que actuó como freno y negociador de toda resistencia.
Por todo lo dicho, analizar el Ajuste Estructural en los 90 y en la Argentina, nos lleva a un análisis de las medidas impulsadas durante la Gestión Menem, la que se desarrolló en dos periodos constitucionales, entre 1989/95 y 1995/99. Previamente, vale la pena recorrer los postulados generales que instaló el denominado Consenso de Washington, en tanto recomendaciones de política económica que se transformarían en hegemónicas en la región, más allá de las diferencias y matices existentes en América Latina y El Caribe. Posteriormente, analizaremos el impacto de dichas medidas en el seno de la sociedad argentina y por ultimo intentaremos construir algunas conclusiones acerca del futuro de la economía, en virtud del marco actual de recesión y creciente desigualdad verificado en todos los registros de cuentas nacionales de la región, situación que en ambos casos aparece agudizada para la Argentina.
2 – Estabilización y reforma. Los postulados del consenso de Washington (C.W.).
Los "teóricos" del C.W. fueron construyendo sus postulados en un proceso operado entre la crisis de mediados de los 70 y la instalación de las políticas liberal – conservadoras en Gran Bretaña y EEUU a fines de esa década, y sus argumentaciones se potenciaron con la caída del socialismo en el este de Europa. Asientan sus concepciones en un diagnóstico que adjudica los desequilibrios macroeconómicos de cada país a la política adoptada con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, la cual había sido dirigida, en la región, a realizar un proceso de industrialización mediante la sustitución de importaciones (ISI). Es un diagnóstico "ideológico" que en la Argentina sustentó el liberalismo tradicional y que se transformó en hegemónico en el trayecto que va entre la dictadura militar (76) y el comienzo de los 90.
El argumento del C.W. asocia al proceso de ISI con un proceso de ineficiencia en la asignación de los recursos y vincula a la intervención del Estado en la economía con el origen de todos los desequilibrios. Así se escamotea la correlación social existente por un largo período, que determina cierta función del Estado para el desarrollo de determinados beneficiados y perjudicados entre los actores sociales actuantes en un momento histórico determinado. El cambio de beneficiario de las políticas estatales, o de la propia función del Estado, resulta así de una clara decisión política y no de las condiciones del funcionamiento de los mercados.
Dichos desequilibrios macroeconómicos, se arguye, no poseen un carácter de corto plazo, dado que los déficits fiscales y del sector externo, además de sus mecanismos de propagación (en la forma de alta inflación y/o incremento en la fragilidad financiera) han llevado a una situación que no puede ser revertida en el corto plazo dado que es necesario un cambio completo en el presente régimen económico. (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990). Las políticas inspiradas en el C.W. señalan que no solo son necesarias medidas de estabilización en el corto plazo sino que además son imprescindibles cambios estructurales como única alternativa para superar los desequilibrios de las "economías en desarrollo".
El menú de políticas identificado por Williamson (1990) contiene un decálogo instrumental a utilizar para la superación del modelo "estatista" y avanzar en el camino del crecimiento. Esos instrumentos se centran en:
1. Achicamiento del déficit fiscal a no más de 1 ó 2 puntos porcentuales del PBI. Por ser el déficit el ori-gen de los desequilibrios y estar vinculado a la ineficiencia y corrupción instalada en él aparto estatal.
2. Disminución del gasto público eliminando subsidios diversos y concentrando la gestión estatal " social" en educación primaria y salud para los más desprotegidos. Se abre paso así al arancelamiento educativo, particularmente en la Universidad, y al desarrollo de la medicina prepaga. Es una concepción mercantilizada de la educación, la salud y otros derechos asignados históricamente al gasto del Estado.
3. Acrecentamiento de la recaudación impositiva con base en la ampliación y generalización de la base imponible, particularmente de los impuestos indirectos. Disminución de los mínimos no imponibles en el caso de impuestos directos.
4. Establecimiento de tasas de interés positivas como forma de atraer capitales y evitar la fuga, incrementando la tasa de ahorro interna y favoreciendo la inversión.
5. Fijación de tipo de cambio estable y alto para favorecer las exportaciones que sustenten el financiamiento del sector externo (dependiente de insumos y capital), y al mismo tiempo dar seguridad a los inversores.
6. Eliminación de barreras arancelarias y para-arancelarias, favoreciendo la apertura comercial. Implica un proceso creciente de desprotección de la producción local en el marco de una exposición mayor con la producción externa.
7. Favorecer una legislación de Inversiones Externas atractivas para inducir la radicación de capitales y tecnología.
8. Asentar la estrategia de acumulación en la Iniciativa Privada y por ello inducir la privatización de las empresas públicas.
9. Desregular la economía, particularmente el mercado de trabajo, para eliminar las "distorsiones" que impusieron a través del tiempo las demandas de los trabajadores y sus organizaciones sindicales.
10. Impulsar las reformas institucionales que aseguren los derechos de propiedad.
Como se puede apreciar, se induce un desarrollo asentado en el capital privado en desmedro del público, induciendo una nueva funcionalidad del Estado para favorecer la rentabilidad del capital y con una concepción inspirada en la promoción de los intereses del capital transnacional. El postulado general se asienta en que el Ajuste Fiscal inducido alimentará el crecimiento económico que permita la mejor utilización de la capacidad instalada y los recursos existentes para satisfacer necesidades sociales insatisfechas.
El argumento central se organiza en dos movimientos. Uno es el Ajuste Fiscal que actúa como ordenador y estabilizador de las cuentas macroeconómicas. El otro actúa en la reestructuración de la economía en su conjunto. Ambos se recorren simultáneamente para avanzar desde la estabilización al crecimiento.
El primero consiste en sentar las bases de la estabilidad macroeconómica, poniendo énfasis en los instrumentos destinados a disminuir el gasto público (una de las fuentes principales de las espirales inflacionarias) y ampliar la recaudación. Estas medidas deberán ser acompañadas por un estricto control del crédito interno (restricción crediticia) y de la demanda agregada (salarios e ingresos de sectores vinculados al mercado interno), para lograr de esta forma atacar la estructura de precios relativos.
Durante el segundo, se implementan aquellas políticas que apuntan producir un shock de productividad en el ámbito empresario; utilizando el paquete de reformas destinado a lograr la liberalización de la economía, es decir, las recomendaciones de políticas del C.W. relativas al sector financiero, la estructura del comercio y su apertura, la desregulación del mercado de trabajo, etc.
Se considera que solamente luego de que los anteriores estados hayan sido atravesados, podrán esperarse fuertes incrementos en los niveles de producto y mayores posibilidades de acceso a los mercados mundiales. El conjunto de argumentos expuestos ha sido parte sustancial, en Argentina, de la fundamentación de las políticas aplicadas en la década del 90.
Sin embargo, los malos resultados obtenidos en el primer quinquenio, especialmente en los países latinoamericanos, llevaron a John Williamson, inspirador del Consenso de Washington, a revisar las propuestas realizadas. Entre las correcciones, se hace hincapié en reorientar el gasto público hacia un bien direcciona-do gasto social (en vista de los graves problemas distributivos que causó la aplicación del modelo). Se observa que en cuestiones de liberalización comercial debe adoptarse una actitud menos indiscriminada, utilizando el poder de negociación internacional de cada gobierno. El llamado a la privatización y desregulación total de la economía del primer manifiesto, se cambió por un llamado a reforzar la competencia de los mercados, habida cuenta que gran parte de las privatizaciones realizadas generaron mercados monopólicos privados. Según el propio Williamson "uno puede argumentar que reemplazar un monopolio público por un monopolio privado es como saltar de la sartén al fuego". (Williamson, 1990). De todas formas, esta revisión presentada por Williamson no tuvo el mismo impacto sobre los centros internacionales de poder como lo fue la primera.
Respecto de los dos momentos aludidos de la aplicación del Consenso, a fines del gobierno de Menem (99) y como perspectiva para el nuevo periodo presidencial (1999/2003) se plantea la continuidad del Ajuste y el establecimiento de reformas de segunda generación. Entre éstas se destacan nuevas vueltas de reformas laborales concentradas en la restricción e incluso eliminación de la "estabilidad" laboral, particularmente en el sector público. Se trata de transformar el clásico contrato de empleo por tiempo indeterminado hacia otras formas de contratación que instalan la precariedad de las condiciones de trabajo. La nueva "generación" de reformas también alcanza a la Justicia y la demanda de los inversores externos por afirmar la "seguridad jurídica" de sus intereses y propiedad. Del mismo modo se piensa en materia de reformas educativas y de salud, particularmente en la Universidad y su arancelamiento, como en las facilidades para los laboratorios medicinales y la medicina pre-paga.
3 – Las reformas estructurales
El episodio hiperinflacionario que acabó con el gobierno radical en 1989 apresuró la toma de medidas drásticas apenas asumido el nuevo gobierno. En materia legislativa, el Congreso aprobó dos leyes fundamentales que mostrarían claramente la intención del nuevo gobierno: la Ley de Emergencia Económica y la Ley de Reforma del Estado.
La primera tuvo como núcleo central, la suspensión por 180 días (aunque luego se renovaría indefinidamene) de los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones y las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales en las compras estatales; además se autorizaron los licenciamientos de empleados públicos y se puso fin a los esquemas salariales de "privilegio" en la administración. El objetivo estaba centrado en una reorientación del gasto público a favor del poder económico más concentrado.
A su vez la Ley de Reforma del Estado marcó las pautas para la implementación de un cruento proceso de privatizaciones de las empresas públicas (teléfonos, aviación comercial, ferrocarriles, complejos siderúrgi-cos, rutas, puertos y varias empresas petroquímicas). (Gerchunoff y Torre, 1996).
En la Argentina de comienzos de los noventa las medidas de estabilización y reforma estructural fueron presentadas y "supeditadas" a solucionar el problema de la inflación y de las cuentas públicas más que a aumentar la productividad y la competitividad de la economía en el largo plazo. Dicha tarea se iniciaría con la llegada de Cavallo al Ministerio de Economía (91). Es más, el saldo que quedaría en el imaginario social a fin del mandato es que en la década se habría "resuelto" el problema de la inflación y el crecimiento. Claro que no pocos especialistas llaman la atención sobre la prolongada recesión, la vulnerabilidad externa y las diversas presiones que se ejercen local e internacionalmente sobre la convertibilidad.
En el período anterior a 1991 se plantean algunos de los pilares sobre los que se basó la reforma estructural, desde las privatizaciones de empresas estatales y la reforma tributaria, hasta la liberalización del comercio exterior, entre las fundamentales. En ese marco se firma en 1991 el Tratado de Asunción entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para establecer el Mercado Común del Cono Sur (Mercosur), que iniciaría formalmente sus actividades en el segundo período presidencial de Menem.
El proceso de privatizaciones se inició aceleradamente y se otorgaron importantes "facilidades" a las empresas adjudicatarias. Se establecieron beneficios tarifarios que aseguraron una elevada rentabilidad empresaria y un carácter monopolista de la actividad. No existió marco regulatorio previo y de hecho se promovió una gigantesca transferencia de capital público al privado para consolidar el dominio del capital local y extranjero altamente concentrado. Los fondos obtenidos de esas privatizaciones fueron principalmente utilizados para la cancelación de una importante porción de la deuda externa que de todas formas se tornaría incontrolable con el transcurso de los años.
En lo relativo a la reforma tributaria, se concentró la estructura impositiva en unos pocos impuestos, prevaleciendo el impuesto al valor agregado (IVA), del cual se aprovechó su mayor facilidad de recaudación y se contribuyó así a la profundización de un régimen tributario regresivo. El impuesto a las ganancias fue otro de los impuestos en que se centró la recaudación. Se aumentaron las alícuotas de estos impuestos, se expandió la base imponible y se mejoró el control de los agentes de retención, aunque subsiste como asignatura pendiente el problema de la evasión fiscal. Además se utilizó en gran medida el impuesto a los combustibles y los aranceles a las importaciones.
Por imperio de la comentada Ley de Emergencia Económica se eliminaron las exenciones impositivas, en forma parcial o total, de los regímenes de promoción industrial y se estableció un tratamiento igualitario para el capital local y el extranjero en materia de inversiones en actividades productivas. Desde el punto de vista institucional, se sancionó la Ley Penal Tributaria para enfrentar con mayor rigor la elevada evasión impositiva. Más allá del instrumento jurídico y el tiempo transcurrido desde su aprobación, se verifica que la lucha contra la evasión y elusión fiscal sigue siendo una asignatura pendiente en la Argentina. Hay que entender que las medidas tomadas en materia tributaria estuvieron destinadas a financiar el déficit fiscal y que los aspectos fundamentales, tales como incrementar la progresividad de la estructura impositiva, nunca fueron considerados.
La liberalización comercial por su parte, es un claro ejemplo de subordinación de las políticas de reformas a la necesidad imperante de lograr la estabilización. Las primeras medidas adoptadas consistieron en la reducción del arancel máximo al 20% y en la eliminación de una gran parte de instrumentos paraarancelarios. A pesar de que inicialmente se estipulaba que para el logro de tales metas se dispondría de un plazo de cuatro años, hacia fines de 1990 la mayoría de las restricciones cuantitativas ya habían sido eliminadas. En Marzo de 1991 los aranceles habían sido reducidos alcanzando un nivel promedio del 10% mediante una estructura escalonada del 0%, 11% y 22% para las materias primas, los insumos y los bienes manufacturados finales respectivamente.
En estos primeros años, las autoridades oscilaron entre la aplicación de medidas aperturistas para lograr un incremento sustancial en la asignación de recursos y el control de la inflación, y entre la suba de tarifas o recargos a las importaciones como forma de incrementar la recaudación tributaria en los momentos más apremiantes. Entre 1989 y 1991 las autoridades modificaron en sucesivas oportunidades los niveles de protección.
A pesar de las medidas implementadas durante estos primeros años del gobierno menemista, existieron rebrotes hiperinflacionarios. El tipo de cambio fue liberado, como así también se aplicó una política de control estricto de la oferta monetaria. Esto estuvo complementado con la liberación de las restricciones a los movimientos de capitales nacionales y extranjeros, y con la facilitación de la remisión de utilidades al exterior. La deuda interna existente en ese momento, generada en encajes bancarios cercanos al 100% y una gran cantidad de títulos públicos indexados, hacía inviable cualquier política de estabilización que no solucionara esta cuestión. Así, se implementó el Plan Bonex que consistió en una sustitución compulsiva de los depósitos a plazo fijo en el sistema bancario y títulos públicos por nuevos bonos externos a largo plazo denominados en dólares (Bonex). Fue el inicio de un proceso de transformación del sector bancario, que incluyó la privatización de varias entidades financieras de provincia y la fusión, absorción y concentración de la banca privada en manos de entidades de capital externo.
Como consecuencia de nuevos rebrotes inflacionarios y de sendos ataques especulativos, el gobierno implementa en 1991 el denominado Plan de Convertibilidad. Se estableció una paridad fija de 1$ = 1 U$S y se adoptó el compromiso de que el Banco Central debía respaldar con reservas internacionales el 100% de la base monetaria, quedando imposibilitado por lo tanto de emitir dinero sin la correspondiente contrapartida en divisas. De esta forma se le quitó al Banco Central la posibilidad de utilizar política monetaria activa y quedó por completo relegado a acompañar los movimientos de capitales internacionales. Si a lo anterior le sumamos la inexistencia de mecanismos de esterilización, podemos afirmar que en los noventa quedó configurado un sistema financiero procíclico, el cual dificulta la generación de crédito interno en las recesiones y profundiza la vulnerabilidad de la economía argentina. Este hecho quedaría evidenciado con la fuerte fuga de depósitos del sistema financiero y el consiguiente recorte de préstamos productivos durante el llamado Efecto Tequila, que comenzó en Diciembre de 1994 y se extendió hasta fines del ´95.
Otro elemento a considerar es la aprobación de la nueva Carta Orgánica del Banco Central (1992), que estableció la autonomía de la autoridad monetaria respecto al Poder Ejecutivo, suprimió la garantía oficial de los depósitos y fijó límites estrechos para que la autoridad monetaria pudiera comprar bonos públicos y prestarlos a los bancos comerciales. En la práctica, la Ley de Convertibilidad transformó al Banco Central en una caja de conversión e impidió su función de prestamista de última instancia. Durante la crisis financiera de 1995, el gobierno debió reformular la Carta Orgánica para permitir otorgar redescuentos a los bancos en problemas, medida que rindió escasos frutos, pues rápidamente se encontró con la limitación que imponían el nivel de reservas internacionales a la concesión de redescuentos a los bancos. Hubo entonces que recurrir a financiamiento interno (de los bancos más fuertes) y externo (de entidades bancarias del exterior)
En síntesis, desde principios de 1991, los flujos comerciales y de capital quedaron completamente liberali-zados y la vulnerabilidad de la economía argentina se manifestó con una amplitud desconocida en otros países de la región.
El nuevo plan produjo resultados inmediatos satisfactorios en términos de "estabilización". La reducción de la inflación permitió que reapareciera el préstamo para el consumo, el cual había estado ausente durante la época inflacionaria. De esa forma, y en medio de un contexto externo favorable, se financió la expansión de la demanda interna incentivando un boom de consumo y crédito que tendría como contrapartida el acrecentamiento del déficit del sector externo y la vulnerabilidad económica con alta exposición y dependencia al ingreso de capitales del exterior. Durante el período que va hasta 1995, el gobierno gozó de un grado mayor de flexibilidad y pudo gracias al boom inicial y al incremento subsiguiente en los niveles de recaudación, destinar mayores recursos a casi todas las partidas del presupuesto público, pudiendo obtener superávits fiscales (una novedad para Argentina) gracias a los ingresos por privatizaciones.
La etapa de las reformas posteriores a 1991, ya bajo el régimen de convertibilidad, tuvo características distintas a la anterior. El caso de las privatizaciones muestra esto claramente. En la anterior etapa, las mismas habían sido llevadas a cabo en un clima de subordinación a los objetivos fiscales y se reconoció desde el propio gobierno la existencia de algunas "irregularidades", referidas al diseño de los pliegos de bases y condiciones de la venta y concesión, ausencia de políticas de saneamiento empresario durante el período de transición, contratos de transferencia ambiguos, establecimiento de garantías para la explotación monopólica de los mercados, licitaciones no competitivas y debilidad de los marcos regulatorios y de las instituciones regulatorias.
Para fines de 1994 la mayor parte de las empresas de propiedad estatal que producían bienes o servicios habían sido vendidas, incluyendo las más importantes, por ejemplo, la compañía petrolera YPF y las que producían y distribuían electricidad. Este proceso cubrió un amplio rango de áreas productivas, desde hierro y acero hasta petroquímicas y gas. En algunos casos (áreas petroleras, ferrocarriles, puertos, autopistas, agua corriente y cloacas y canales de televisión y radio) el gobierno utilizó mecanismos de concesión.
Aparte de la venta de activos públicos, en 1992 la Argentina ingresa al Plan Brady, que a juicio del gobierno constituía el mecanismo más apropiado para superar la carga de la deuda. Esta decisión estratégica de ingresar al Brady tuvo importantes consecuencias económicas de largo plazo, debido tanto a las condiciones aceptadas en términos de superávit fiscal comprometido, como a los cambios operados en la estructura de la deuda según el tipo de acreedor. La deuda con la banca comercial (cercana a los 25.000 millones de dólares) se renegoció a 30 años de plazo, parte de ella quedó respaldada por bonos del Tesoro de los Estados Unidos. Los convenios Brady significaron una dura condicionalidad en el cumplimiento de los plazos de pagos e intereses, dado que ante los atrasos, automáticamente se cae el acuerdo y se ejecuta la garantía, proceso que se encuentra viviendo Ecuador en la actualidad.
Para Argentina, el Brady no significó la reducción de la deuda, pues exigua parte de la deuda se renegoció con descuento (discount bonds por U$S 4.150 millones) una parte se renegoció a la par (par bonds por U$S 12700 millones), mientras que los intereses vencidos, acumulados y capitalizados a altas tasas de interés, se emitieron en un bono con tasa flotante (FRB U$S 8.650 millones). Esta capitalización de intereses vencidos y punitorios absorbió el beneficio del descuento realizado, con lo cual el monto total de la deuda prácticamente no varió con el Plan Brady, aunque sí aumentó su condicionalidad.
El nuevo esquema de desmantelamiento del sector publico y descentralización de la infraestructura social del Estado Nacional hacia las provincias, implicó una profunda racionalización del personal. Se instauró un esquema de retiros "voluntarios" masivos e indiscriminados, sin criterio alguno de preservación de las antiguas funciones y de la capacitación del personal, que implicó un desmantelamiento en relación con el nivel de técnicos especializados en diversas áreas importantes de la estructura gubernamental. Este proceso fue funcional con las nuevas normas de desregulación del mercado de trabajo que comenzaron a implementarse en 1991 y que lejos estuvieron de utilizarse como mecanismo de incrementos en la competitividad sino que crear una situación de desempleo creciente que marcaría su punto critico con la crisis del tequila.
Por otra parte, las autoridades relajaron en cierta medida la rigidez en materia comercial, implementando políticas que apuntaron a reducir el déficit comercial y que tranquilizaron las crecientes demandas de los sectores industriales (implementación del régimen automotor). En cuanto a las importaciones, se utilizaron medidas destinadas a frenar la avalancha importadora, mientras que se recurrió nuevamente a los incentivos fiscales como forma de incentivar las exportaciones en virtud de la apreciación cambiaria que acompaña a la convertibilidad desde sus inicios.
Si bien esta nueva etapa modifica en cierta medida el grado de apertura comercial, también fueron hechas profundizaciones en otros aspectos del ámbito microeconómico. Este fue el caso de ciertas medidas de desregulación, cuyo objetivo fue inyectar competencia en los sectores no transables.
En Julio de 1994 se implemento el nuevo régimen previsional mixto con el objetivo de solucionar a largo plazo el financiamiento del sistema previsional, y fortalecer el mercado de capitales. El sistema resultó mixto ya que se permitió la opción de mantenerse en el viejo régimen de reparto o de incorporarse al nuevo régimen gestionado por las Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión (AFJP) . En el caso de esta última opción, la percepción jubilatoria final se compone de una parte que recibe del sistema público en proporción a los años aportados hasta el inicio del nuevo sistema, más la renta acumulada en el fondo personal de la AFJP.
En cuanto al primer objetivo descripto, el de resolver el problema de financiamiento a largo plazo del siste-ma previsional, aún quedan dudas de la magnitud de las prestaciones que puede generar el nuevo sistema. Respecto al corto plazo, el efecto sobre el financiamiento del sistema público es muy fuerte, pues el sistema estatal debe continuar pagando jubilaciones y pensiones, pero deja de percibir los fondos de la mayoría de los trabajadores activos, los cuales se derivan a las AFJP.
Este reemplazo se realizó por la asignación de nuevos impuestos, y el incremento de alícuotas de los ya existentes, aunque la debilidad de los ingresos fiscales que caracterizó al plan económico, ha generado un déficit significativo en el sistema previsional. A este déficit en el ámbito nacional, se agrega el déficit de las numerosas cajas previsionales de provincia, que en el actual año superará los $4.500 millones. Como resultado, las percepciones jubilatorias y las pensiones se han visto damnificadas. Las percepciones de base se han mantenido constantes, en un mínimo de $150 desde la implementación del Plan de Convertibilidad, a pesar de lo exiguo de la cifra y de la inflación acumulada hasta hoy.
Respecto al segundo objetivo, el fortalecimiento del mercado de capitales, si bien el volumen de fondos en la actualidad es importante, por la volatilidad sufrida por los mercados en las distintas crisis y el estancamiento de la economía en distintos períodos, las oportunidades de inversión en nuevos instrumentos han sido escasas, con lo cual la mitad de los fondos de las AFJP se encuentran invertidos en títulos públicos (el máximo que permite la ley), una parte sustancial en plazos fijos, y una menor parte en acciones de empresas. La posibilidad de invertir en instrumentos de desarrollo regional y sectorial, prácticamente no ha sido utilizada por las AFJP. En resumen, el sistema previsional privado financia fundamentalmente al sector público, y no ha podido hasta el momento desarrollar un mercado de capitales maduro, a pesar de llevar acumulados más de $15.000 millones, de los cuales las cuatro AFJP más grandes poseen aproximadamente el 67%, dejando el 33% a las nueve restantes.
La concentración que se ha producido en el sector, luego de numerosas fusiones, ha incentivado la competitividad, y llevado a las AFJP a tratar de obtener altos rendimientos para captar público a costa de invertir en activos de alto rendimiento, pero también de alto riesgo, situación que ha llevado a una estrepitosa caída del valor de los fondos previsionales en las crisis del Tequila y en la posterior crisis asiático rusa.
Debe mencionarse también que la comisión de administración de las AFJP asciende aproximadamente a un tercio del monto mensual descontado a cada aportante, lo que reduce en forma sustancial los fondos que quedan en su cuenta de capitalización.
En consonancia con la privatización del sistema previsional, y acorde con la política de resolver el problema del tipo de cambio real mediante la baja de los costos de la producción, se crearon las Administradoras de Riesgo de Trabajo (ART), entidades dedicadas a asegurar los riesgos de accidentes del trabajador, a cambio de un canon que pagan las empresas que las contratan. Las ART son las responsables de controlar la seguridad en la empresa, y de realizar las sugerencias necesarias para el mejoramiento de las condiciones de seguridad, aunque la única herramienta que poseen para hacer cumplir sus observaciones es el aumento de la cuota que paga la empresa, lo cual no resulta operativo pues ante la situación del posible aumento de cuota por no cumplir con las normas de seguridad, la empresa contrata otra ART que ofrezca una cobertura más barata.
Hasta el momento, el funcionamiento de las ART ha demostrado que no han sido eficientes en mejorar el nivel de seguridad laboral, pero si han disminuido sustancialmente los pagos a los siniestrados, que resultan totalmente exiguos. Esta situación está generando fallos judiciales en contra de este sistema, ante la desprotección en que coloca a los accidentados o a los deudos de los trabajadores fallecidos.
Un sector en el cual se han llevado al límite las políticas de desregulación y concentración, ha sido el sector financiero. De los cerca de 200 bancos existentes en el inicio del Plan de Convertibilidad, hoy quedan sólo 99.
El proceso significó una aguda concentración, favorecida por la política de fusiones que llevó a cabo el BCRA en todo momento, y que se intensificó en los momentos de crisis. Ante la imposibilidad de actuar como prestamista de última instancia, el BCRA buscó apoyo en el sector financiero local, y en las casas matrices de los bancos locales extranjeros, utilizando el mismo, para constituir fondos fiduciarios por 2.000 millones de dólares constituidos con el objetivo de facilitar las fusiones y adquisiciones entre bancos.
Ante la aparición de problemas de liquidez o insolvencia de un banco, rápidamente se buscaba un comprador para la totalidad del mismo o para las filiales, en caso que fuera necesario desguazarlo para su venta. Los compradores gozaban de beneficios en materia de regulaciones y contaban con la ayuda del fondo fiduciario. Ello dio origen a una fuerte reconversión del sector, en la cual muchos bancos regionales y cooperativos fueron absorbidos por otros más grandes, creciendo rápidamente por esta vía el número de sucursales de los bancos más poderosos. Paralelamente, se produjo la transformación de la gran mayoría de los bancos provinciales en bancos privados, destruyéndose de esa forma la banca regional de provincia. Sólo quedan en la actualidad menos de una docena de bancos provinciales y municipales, aunque dos de ellos muy fuertes. También se desmanteló el Banco Nacional de Desarrollo y se privatizó la Caja Nacional de Ahorro y Seguro. El Banco Hipotecario Nacional fue convertido en SA para su posterior privatización, la que se concretó durante 1999, bajo el control accionario del grupo inversor de George Soros.
Si tomamos la totalidad de los bancos privados, en noviembre de 1994 (antes del comienzo del efecto Tequila) los cinco primeros bancos en el ranking poseían el 31.8% de la cartera de depósitos del total de los bancos privados. Esa relación asciende al 37.2% en mayo del ´97.
Posteriormente a esta última fecha, y paralelamente al proceso de fusiones descripto, se produjo un agudo proceso de extranjerización de la banca argentina, a través de la compra de grandes bancos nacionales pertenecientes a los grupos económicos de capital nacional por parte de bancos extranjeros, en especial de España, aunque también ha habido inversiones estadounidenses, inglesas, escocesas, francesas y alemanas, entre las más importantes.
Parte de este proceso comprendió la compra de más de un banco grande por parte de un mismo grupo inversor, fusionando luego las entidades entre sí y generando bancos que se ubicaron (o reforzaron su presencia) en los primeros puestos del ranking. A fines del 98, los cinco primeros bancos privados poseían el 50% de la cartera de depósitos de la totalidad de bancos privados.
Dentro del listado de las veinte entidades privadas más grandes, sólo podemos ubicar a un banco totalmente nacional, de origen cooperativo (el Credicoop). En la lista de los nacionales, también se ubican el Banco de Galicia y el Hipotecario SA, ambos clasificados como nacionales por el BCRA por no tener participación mayoritaria de capitales externos, aunque poseen una participación significativa de los mismos.
El resultado de este proceso se puede medir por la participación de los activos de los bancos extranjeros en los activos del total del sistema, que en Argentina asciende al 51%, mientras que en Chile, paradigma del modelo económico neoliberal, asciende al 21%, en México a sólo el 10% y en Brasil al 9%. En países industrializados, como por ejemplo Estados Unidos, esta relación llega al 22%.
Este proceso de extranjerización y fusiones ha ido en desmedro de la banca regional y la banca mediana, y por ende de los sectores por ellas atendidos. La banca extranjera no se muestra interesada en atender crediticiamente a las pymes, ni tampoco a las empresas del interior del país. La estrategia de los bancos extranjeros que han llegado es utilizar la amplia red de sucursales para bancarizar la población y cobrar comisiones por los servicios prestados. El negocio financiero se encuentra ubicado en Buenos Aires con las grandes empresas.
Resultado de esta actitud, y de una estructura centralizadora en Buenos Aires, el 67% del crédito se concentra actualmente allí, el 15% en la región pampeana, y sólo el 18% en el resto del país. Entre 1991 y 1999, los depósitos crecieron, en el interior del país (sin considerar Buenos Aires y Región Pampeana) entre cuatro y cinco veces según la región, mientras que los préstamos crecieron en promedio una vez y media, lo que indica el drenaje de fondos desde el interior del país a los centros financieros y de producción primaria del mismo.
La aguda concentración se observa también en la distribución del crédito por agente económico; si tomamos los préstamos de más de un millón de dólares, observaremos que el 50% del monto crediticio ha sido otorgado a cerca de 12.000 empresas, mientras que otro 40% se otorgó a 1900 empresas (préstamos de más de 5 millones a 100 millones) y el 10% restante se encuentra concentrado en sólo 43 deudores, con préstamos superiores a los 100 millones cada uno.
Esta concentración, y consiguiente reducción del crédito a las pequeñas y medianas empresas se ubica en un contexto de baja monetización de la economía, que la estabilidad de precios ayudó a recomponer de los bajos niveles de la época hiperinflacionaria, aunque el Plan de Convertibilidad colocó un rápido techo que ayudó a esta monetización, dado que la cantidad de dinero de la economía depende del monto de reservas acumuladas en el Banco Central. El otro instrumento creador de dinero, su multiplicación a través de los bancos a través del encaje, tampoco fue utilizado para monetizar ampliamente la economía, en parte por definición de las autoridades del BCRA, y en parte por la imposibilidad de reducir encajes en un sistema financiero totalmente abierto al resto del mundo, y sin un prestamista de última instancia.
El coeficiente de monetización de la economía argentina (M4 / PIB) era del 24% a fines del '97, mientras que para Chile arrojaba valores del 43.4% y del 29.4% en Brasil. Cabe mencionar que en los países industrializados, este coeficiente llega al 58.2% en el caso de Estados Unidos, 114.8% para Japón y 74.3% para España.
4 – Evolución económica de la década. Análisis de algunas variables
Luego de la asunción del gobierno menemista (Julio/89), la estabilización y el ajuste estructural fueron planteados como algunos de los objetivos primordiales. Así luego de los primeros intentos estabilizadores del nivel general de precios, la problemática surgió con mas fuerza aún, evidenciándose tasas de inflación en el año 1990 del 1343.9% y 798.4% para el IPC (consumidor) y el IPM (mayorista) respectivamente. Con el fin de disciplinar la escalada inflacionaria, el gobierno implementa el Régimen de Convertibilidad en abril de 1991. Desde ese momento, la tasa de incremento acumulado del nivel de precios a Abril de 1999 fue de 54% para los precios al consumidor y de 11% para los precios mayoristas. (Cuadro 1).
El gobierno utilizó durante su permanencia el argumento de la reducción en los niveles de precios, como medio de obtener el consenso de la población a la política económica en su conjunto, aún en momentos recesivos y de fuerte ajuste, tal como aconteció luego de la devaluación de la moneda mexicana a fines de 1994, de fuerte impacto en la economía local. La política antiinflacionaria actuó como un disciplinador sobre el conjunto de la sociedad. En aras de combatir la inflación, se indujo una fuerte reestructuración de los precios relativos en detrimento de los salarios y los ingresos populares. El régimen de convertibilidad fue utilizado para inducir una presión sobre la productividad del trabajo y empujar el proceso de reformulación empresaria del sector privado. A su vez, contribuyó a la aceleración de la reestructuración del Estado.
La inflación terminaría convergiendo a los niveles internacionales rápidamente, pero en ese marco se operó internamente un proceso de desindustrialización relativo y una fragmentación regresiva del consumo. Si bien es cierto que en los primeros años de la convertibilidad el PBI mostró fuertes incrementos, lo cierto también es que dicho incremento se financió con recursos derivados de la situación de liquidez internacional y altas tasas de rendimiento ofrecidas en la economía local. En ese sentido, la voluntad política de reiniciar los pagos por el endeudamiento externo a comienzos del 90 y las negociaciones del Plan Brady en el 93 hicieron más confiable a la Argentina como destino de inversiones, préstamos y flujos del capital especulativo. Capitales, que luego de la crisis de fines del 94, retomaron el clásico camino de la fuga: los activos totales de los residentes en el exterior fueron estimados por el gobierno en 87.000 millones a fines del 98.
La reducción de la inflación se produjo por el accionar mancomunado de un conjunto de herramientas de política económica, entre las cuáles resulta de importancia la liberalización comercial, en rigor, la apertura importadora. Simultáneamente, debe registrarse el impacto en la fijación de precios que resulta de la forma que asumieron las privatizaciones, con tarifas dolarizadas en su actualización, con rentabilidad asegurada y sin mecanismos de control y regulación previamente establecidos. Ambas cuestiones, liberalización y privatizaciones, indujeron el abaratamiento de los bienes transables y el encarecimiento de los precios de aquellos bienes no comercializables internacionalmente. Como señalamos, para los servicios públicos privatizados se impusieron tarifas con una lógica muy alejada de los lineamientos del libre mercado.
Si bien se reconoce un aumento de los salarios reales en el sector manufacturero, se reconoce al mismo tiempo una pérdida del poder adquisitivo en términos de la incidencia del gasto familiar por el uso de los servicios públicos privatizados. Lo señalado se agrava si consideramos la reducción de ingresos salariales del resto de los trabajadores formales en un marco de fuerte caída del empleo industrial en todo el período. En efecto, desde la implementación del nuevo régimen monetario, hasta mediados del año 1997 se estimó que los salarios reales ajustados por el Indice de Precios al Consumidor habían descendido en un 13%; habiendo ejercido una influencia decisiva en esto el aumento del 97,8% de los servicios privados y del 85,8% de los servicios que habían sido propiedad del Estado en épocas anteriores.
Efectivamente y como lo demuestra el Cuadro 2, el incremento del PBI desde la implementación del Plan de Convertibilidad fue de gran magnitud, que como ya señaláramos fue utilizado con fines propagandísticos para favorecer las reformas estructurales. Son notorios los impactos recesivos sobre el PBI derivados de las crisis internacionales (México 94; Asia, Rusia, Brasil 97/98). La crisis del tequila hizo visible lo oculto y la vulnerabilidad externa de la economía Argentina, la que funcionaba con el corsette de la convertibilidad gracias al ingreso externo de capitales.
Debe reconocerse además, la dificultad que presentan las series estadísticas para un análisis serio en el mediano plazo. La serie aparece discontinuada con las nuevas mediciones resultantes de las modificaciones en los mecanismos de información, que toman como base al año 93 y hacen poco confiable las comparaciones hacia atrás. Para ello debiera hacerse un ajuste que no hemos realizado en el presente análisis. Esto nos lleva a comparar los datos con un corte en el antes y él después del 93. No es impropio considerar que en el manejo de las cifras de evolución del PBI ha existido buena dosis de manipulación del consenso social hacia la política de gobierno en la década, ya que la nueva medición redujo el volumen total del PBI en cifras considerables. Con lo que mucha de la propaganda previa en torno a la importante evolución de las cuentas nacionales había sido inflada.
La contrapartida de los incrementos notables en los niveles de PBI y la contención de la inflación, se hizo presente en el marco de la recesión resultante a posterior de la devaluación mexicana bajo la forma de desempleo y subempleo, poniendo muy en claro quién había pagado lo sustancial de la reforma económica.
En efecto, si en el comienzo de la década de los ochenta el desempleo era del 2,6%, la ola de reformas estructurales en los 90 se realizó partiendo de un desempleo del 8,1 % (Cuadro 3), y que previamente al impacto local del efecto tequila, el índice registraba un 10,4%, guarismo que venía incrementándose por causas internas, tal como lo demuestra la evolución de los indicadores del Cuadro 3. Queremos señalar que, si bien la crisis externa contribuyó a elevar el índice de desocupación hasta llegar al 18,5% en mayo de 1995, el argumento del contexto externo como único perturbador de las condiciones internas queda descartado dado que el talón de Aquiles del modelo (el desempleo), terminó incrementándose a pesar de haberse atravesado por momentos en los cuales las condiciones externas eran realmente favorables. Es más, el fenómeno a destacar es la tendencia creciente al aumento de la tasa combinada de desempleo y subempleo, estabilizándose en la segunda mitad del periodo en un 29% la subutilización de la fuerza de trabajo.
¿Qué fue lo que ocurrió con el mercado de trabajo, que no pudo acompañar la bonanza de los indicadores macroeconómicos?
La realidad muestra una combinación de factores que influyeron sobre el mercado de trabajo, y se puede mencionar entre otras, la apertura comercial importadora, las privatizaciones y sus cesantías, el achicamiento de la planta de trabajadores estatales, la especialización primario exportadora que demanda escasa fuerza laboral, la presión de la política económica sobre la productividad y el costo laboral, y también por cierto, los efectos locales de las crisis financieras internacionales. Son todos factores que actúan en el marco de la disputa por la apropiación de la renta y que se expresa como ofensiva a favor de la rentabilidad y en contra de los salarios y el poder de los trabajadores. Tal proceso fue iniciado durante la Dictadura Militar (1976/83) y acelerado en el decenio del 90, con base en la capacidad disciplinadora sobre el movimiento sindical, fuertemente hegemonizado por la CGT y el Partido de gobierno (PJ).
El problema a destacar es que en la década ha subido el piso estructural del fenómeno de la desocupación, asociado a una tendencia creciente a la precarización laboral, la disminución salarial y la capacidad de compra de los trabajadores. Al mismo tiempo se verifica un crecimiento del promedio de horas trabajadas, que según el Ministerio de Trabajo y para el año 98 el registro determina un promedio de jornada laboral de 10,30 hs., confirmándose la paradoja que junto a la falta de empleo, existe sobretrabajo.
De este modo, puede argumentarse que ante cada shock, interno o externo, se modifican las pautas distributivas del ingreso entre los polos extremos de la apropiación del Ingreso. Fenómeno que se aprecia también entre los sectores de ingresos medios y bajos. Dicha situación se vincula a la disminución de la capacidad de negociación que se manifiesta en estos sectores, afectados por diferentes mecanismos que contribuyeron a deteriorar su organicidad, generando un proceso de fractura y fragmentación social. Entre otros, puede señalarse una fuerte tendencia a la desindicalización de los trabajadores. Debe computarse también que la sobreoferta de fuerza laboral, acrecentada con la incorporación al mercado laboral de jubilados, mujeres y jóvenes que aspiran tempranamente al primer empleo, presiona sobre los ingresos y contribuye a la exclusión de la fuerza de trabajo de escasa calificación. Esto último puede verificarse, ya que el porcentaje de desempleo es mayor entre los sectores de menor nivel de alfabetización, los que a su vez se encuentran en la escala más baja del reparto del Ingreso.
La correlación existente entre la situación en el mercado de trabajo y la distribución del ingreso marca, tal como lo expresa el Cuadro 4, un empeoramiento sustancial en los niveles de desigualdad. Si como lo expresan las cifras, tomamos como variable la proporción del ingreso que percibe la población económicamente activa (PEA) en el ámbito de la Capital Federal y del Gran Buenos Aires (1/3 de la población total), se ob-serva un empeoramiento relativo en las capas de bajos ingresos de la sociedad durante todo el período. En efecto, el último decil de la PEA (que incluye a ocupados y desocupados), el sector de mayor ingreso, absorbe en el año 1998 el 38.5 % del PBI, incrementando su participación relativa, particularmente en la segunda parte de la década, momento en que como vimos, se afectó la capacidad de generar empleo. Por su parte los deciles representativos de la clásica "clase media" argentina, los niveles 5 al 8, vieron deteriorada su situación a partir de la fuerte recesión posterior al tequila.
En síntesis, los sectores de menos ingresos (40%) son los que más terreno han perdido desde la implementación de las reformas; un sector medio (40%) que aprovechó el boom de consumo y créditos favorecido por el fuerte ingreso neto de capitales externos en la primera mitad de la década, y que vio esfumar dicha ventaja en la segunda mitad; y por último un sector en la cúspide (20%) que escamoteó los efectos de la crisis, e incluso incrementó sus ingresos. Debe agregarse además, que estos datos son proporcionados por el IN-DEC y la Encuesta Permanente de Hogares, con un reconocimiento de subdeclaración de ingresos en todos los deciles (mucho mayor es la deformación en los sectores de mayores niveles de apropiación), que estadísticamente es distribuido entre todos los deciles, contribuyendo así a diluir los mayores niveles de pobreza existentes y de acrecentamiento de la brecha entre los que más tienen y los más empobrecidos.
4.2 – Inserción internacional y sustentabilidad de un modelo "transable"
El viraje de las políticas adoptadas con relación al antiguo esquema de sustitución de importaciones suponía (como así lo expresaran los teóricos de Washington) una reasignación de recursos hacia el sector de los bienes transables internacionalmente que naturalmente cerraría la brecha externa inicial producida por la liberalización comercial. La reformulación del patrón productivo y de acumulación del capitalismo local equilibraría en el mediano plazo las cuentas externas.
La realidad fue que en Argentina, hubo un apoyo deliberado por parte del gobierno hacia las empresas de no transables, especialmente las privatizadas, tal como antes mencionáramos. Puede sostenerse, como se hizo desde el gobierno, que era una estrategia para asegurar el ingreso de capitales externos y que constituía una clara ventaja en el corto plazo, la que se eliminaría con la reestructuración global que se inducía y que se asentaba en la iniciativa privada. Si bien es técnicamente cuestionable que esto se diera para un lapso breve, y si además observamos que la adopción de tal política coincidió con la liberalización brusca de la cuenta de capitales, era previsible entonces que en un contexto de elevadas tasas de interés internas se produjera la consiguiente apreciación del tipo de cambio con fuertes consecuencias en los niveles del comercio exterior, cuya capacidad de generación de divisas es en definitiva la fuente de recursos genuinos para el mantenimiento del propio Plan de Convertibilidad (aquí radica una de las principales causas del endeudamiento externo). En otros términos y más allá de las formulaciones que se hagan, existe un circulo vicioso que terminará limitando la supervivencia del actual régimen, o condenándolo a un elevado nivel de endeudamiento para su sostenimiento.
Es cierto que los deprimidos niveles de inversión de los ochenta cambiaron drásticamente en el esquema de la Convertibilidad (afirmación cuestionable si tenemos en cuenta que en la actualidad sólo se mantienen niveles similares a los de 1974) y que junto a la inversión hubo elevación de la productividad promedio (también es cierto que aquí influyó la desaparición de las empresas menos competitivas). Claro que esto ocurrió en un marco donde los salarios reales cedieron terreno con relación al comienzo del plan en el año 1991 y además con fuerte crecimiento del desempleo. El proceso que se despliega a partir de 1991 no es más que uno en el cual la distribución del ingreso (con fuertes aumentos del producto) se ve modificada una vez más, siendo los sectores populares los derrotados en una disputa despareja con el capital de origen local o extranjero. La inversión en 1997 creció a una tasa que triplica los niveles de crecimiento del PBI en la década, hecho que es considerado como un logro, aunque no discrimina el carácter ni el destino de la misma.
Contrario a lo sostenido, lo acontecido no tuvo su contrapartida en la modernización de la estructura productiva que el "modelo" sugería. Los sectores de bienes transables no terminaron siendo el sector más dinámico en la acumulación de capital, si bien creció la participación del comercio externo en el PBI. Las exportaciones de manufacturas de origen industrial representan alrededor del 30% en el total de las exportaciones y si bien este rubro creció a una tasa acumulada del 188% entre 1991/98, el principal componente de dichas exportaciones (material de transporte con el 36% del total) creció a una tasa acumulada del 1063%, amparado en un régimen promocional y de protección de la industria automotriz que contradice las propias concepciones librecambistas, y en el cual el 87% de las mismas tienen como destino el Mercosur. Por otra parte la gran participación del componente importado dentro de las exportaciones de material de transporte conforma una estructura caracterizada por el ensamblaje en la cual el valor agregado generado internamente es escaso en comparación con los niveles de intercambio.
En función de lo anterior, sería importante realizar un análisis más exhaustivo de lo ocurrido en el Mercosur pero dicho tema sobrepasaría ampliamente los límites de este ensayo. Simplemente es necesario destacar que en el marco del proceso de integración en el cual se manifiestan hacia el interior del bloque regional las mismas falencias y asimetrías que a escala mundial, en función de los recursos naturales y el tamaño del mercado interno, Argentina en su comercio con Brasil (los pilares del comercio intrazona), presenta una clara especialización en exportaciones de materias primas, alimentos y energía, lo cual delimita un superávit comercial en estos rubros que se encuentra desdibujado por el elevado déficit en el comercio de manufacturas de origen industrial. (Ferrer, 1997)
La sobrevaluación de partida del tipo de cambio ha jugado además un importante papel que perpetúa la inconsistencia de la actual estructura productiva, facilitando la incorporación de bienes importados, desestimulando la inversión en sectores transables y estimulando la entrada especulativa de capitales. En efecto, las fuertes tasas de inversión tuvieron destino principal en el circuito de valorización del capital que implicó el proceso de privatizaciones y de apertura de la cuenta de capitales. Muy poco se volcó hacia la inversión productiva real destinada a los mercados de exportación. En el séptimo aniversario de la convertibilidad (FI-DE, 1998) se señalaba que "La insuficiencia en la inversión reproductiva aparece como una característica más patente si se la analiza en perspectiva, vale decir comparativamente con el ritmo al que razonablemente cabe esperar que evolucione el crecimiento global de nuestras necesidades de dólares, sea para comprar bienes o remunerar a los factores del exterior. A modo de ejemplo, puede señalarse que en 1997, de acuerdo a los datos contenidos en el balance de pagos, mientras las exportaciones FOB experimentaron un crecimiento del 5,9%, las importaciones CIF aumentaron el 27,6%, las remesas de utilidades y dividendos un 26,6% y las de intereses el 15,7%. A ello debe agregársele el peso del nuevo saldo negativo arrojado por los servicios reales en cuanto demandantes de dólares." Esta claro que el modelo de inserción internacional definido en la década no es sostenible sino, como venimos diciendo, sobre la base de un fuerte endeudamiento externo.
Un párrafo aparte lo merecen las importaciones de bienes de capital. No sólo la apreciación del tipo de cambio fue el responsable del incremento en dicho rubro, a esto le debemos agregar que el Estado ha influido en el proceso de compras de material importado a través de la aplicación de un régimen de bienes de capital fuertemente discriminatorio de la producción local. Se utilizaron rebajas arancelarias, programas especiales de promoción y el atraso en el pago de los subsidios que se estipularon para los productores nacionales. La industria pasa a importar repentinamente productos que estaban siendo fabricados internamente y cumplían con todas las normas internacionales, tal es el caso de motores, calderas y refrigeradores entre otros, definiendo así el proceso de ensamblaje que antes comentáramos.
Un dato para destacar al respecto es que hasta el año 1996 solo un 3.8% de la IBI correspondía a bienes de capital importados dirigidos a la industria de bienes transables, mientras que en 1998 dicho guarismo llega al 47%. La apertura importadora y el destino de dichos bienes en la estructura productiva determinan el tipo de inserción de la economía y el patrón de acumulación resultante de este proceso. Al mismo tiempo, debe señalarse que las magnitudes implicadas en el desarrollo del sector exportador son muy pequeñas y en definitiva, el modelo aperturista favorece al capital concentrado que juega un papel fundamental al asignar recursos internos y externos hacia emprendimientos con elevada rentabilidad: cadenas comerciales, autopistas, trenes, inmuebles, puertos, etc., sin significar ello un beneficio apropiable socialmente.
4.3 – La era de las privatizaciones
Los años noventa fueron testigo de una oleada de privatizaciones que hacia 1993 ya había arrasado con la mayor parte de los activos del sector público. Entre los rasgos más destacables del proceso, más allá de la mencionada carencia de mecanismos de competencia y otras fallas del proceso privatizador, se encuentra la alta participación del capital extranjero en el total de las operaciones. Si consideramos únicamente los ingresos en efectivo, entre los años 1990 y 1998 los montos percibidos por la nación y las provincias alcanzaron un valor de 18.173 (Cuadro 7). La cifra se incrementa en 1999 con la realización del 14.99% remanente de las acciones de YPF en poder del Estado. Venta que agrega una suma cercana a los 2.010 millones de dólares. Del total mencionado, el 31.2% correspondió a desembolsos de empresas y conglomerados locales y 57.4% a capitales extranjeros (Cuadro 6).
Por otra parte, si se considerasen los títulos de deuda implicados en el proceso (en función de su valor de mercado), los ingresos superan los 23 mil millones de dólares. La mayoría de las operaciones se vinculan con activos en manos del Estado nacional. Tanto en el ámbito nacional como provincial, se han efectuado aproximadamente 150 operaciones que han incluido la venta de acciones, tanto como la segmentación de la propiedad, tal como fue el caso de las empresas de energía eléctrica.
Si consideramos las privatizaciones desde el ángulo jurisdiccional, el 91% de las mismas fueron encaradas por el Estado Nacional, mientras que el resto pertenece a los gobiernos provinciales. En el Cuadro 7 detallamos tanto los montos desembolsados como los sectores a los cuales dichos montos fueron destinados. Desagregando sectorialmente, encontramos que tanto las empresas extractivas y energéticas en primer lugar, como el transporte y las comunicaciones en segundo, han sido los núcleos sobre los cuales ha girado todo el proceso. Sin embargo se debe aclarar que muchas de las operaciones realizadas no han implicado desembolsos directos sino que existieron compromisos de inversión y pago de cánones como es el caso de los ferrocarriles, subterráneos y aeropuertos, entre otros (Cuadro 8).
La intervención del capital foráneo en todo el proceso de cambio de manos de las empresas públicas tiene su importancia, no solo en el dominio de los negocios más rentables por parte de unas pocas empresas y los frutos del poder monopólico, sino también en la magnitud que adquieren las remisiones de utilidades al exterior. Es cada vez más, un componente fundamental de la balanza de pagos y con fuerte impacto en las correspondientes salidas de divisas, que se suman a los clásicos pagos por endeudamiento externo.
Como podemos apreciar en el Cuadro 9, los capitales originarios de los Estados Unidos fueron partícipes principales en el proceso de privatizaciones, acaparando el 47% de los desembolsos, seguido en segundo término por España y Chile con el 11%. Debe consignarse que en una primera etapa del proceso de privatizaciones, fueron los capitales europeos los que primero apostaron a la compra del capital público. Sólo a partir de 1993, con la venta de YPF, los capitales norteamericanos se presentaron agresivamente a disputar un lugar en la apropiación de las empresas estatales.
En la práctica, las privatizaciones estuvieron rodeadas de procedimientos irregulares en los cuales los agentes privados participantes del proceso, supieron aprovechar su poder económico para resultar beneficiados con la nueva política. En materia tarifaria, la entrega de las empresas fue acompañada por la elevación del precio de los servicios en el preciso momento en que se hacían efectivas, tal fue el caso de los teléfonos y ferrocarriles entre otras. Durante los gobiernos anteriores, las tarifas de los servicios habían estado reguladas, utilizándose como mecanismo de redistribución del ingreso. Es más, las rondas de negociaciones destinadas a evitar el constante incremento tarifario generaron la resignación de aspectos claves, tales como el cobro de impuestos a dichas empresas y la dolarización de las tarifas. (Gerchunoff y Cánovas, 1995).
Es importante señalar, que los incrementos de tarifas fueron utilizados por el Estado con la intención de garantizar elevada rentabilidad para las empresas adjudicatarias. Fue un mecanismo deliberado para obtener mejores ofertas, con lo cual el deterioro de los consumidores de dichos servicios sería una situación de difícil reversión, dada el escaso poder de renegociación estatal y de los organismos reguladores. Papel que quedó en manos de organizaciones sociales que vienen demandando y promoviendo reuniones de discusión y un fuerte protagonismo en las Audiencias Públicas que se convocan a fin de discutir las condiciones de los contratos y sus renegociaciones.
Se puede ejemplificar citando algunos casos específicos, tal el caso del sector de electricidad y gas, que generó cierta estructura competitiva en virtud de la desregulación del sector generador y que no alcanzó a la fase de distribución; es decir, se decidió utilizar en esta última, un mecanismo de fijación de precios tope, en virtud de un índice de precios y de un factor de productividad, con lo cual se incentivaba a un mejoramiento de la eficiencia (como una forma de apropiarse de la diferencia de utilidad que se había pactado con el organismo regulador) que nunca fue trasladado como beneficio vía precios hacia los consumidores. De todas formas, la idea de vincular directamente los precios a la estructura de costos por parte del gobierno redundaron en fuertes aumentos en los servicios, que en el caso del gas fue del 29% entre 1991 y 1993.
En el caso del agua y los servicios cloacales, la introducción de medidores para el cobro del servicio desplazando el anterior sistema de cobertura por metros cuadrados, redundó en mayores costos para los consumidores, debido a que fueron los encargados de financiar la instalación del nuevo sistema. En el caso de los teléfonos, se produjo un importante aumento en las tarifas y se implantó un "rebalanceo telefónico" que abarató las llamadas internacionales e interurbanas a costa del encarecimiento de las urbanas, hecho que dada la diferencia de volumen que se registra entre las llamadas de uno y otro tipo, implicó un perjuicio sobre las casas de familia y comercios minoristas, mientras que los beneficios fueron directamente a parar a las manos de las empresas concesionarias.
Es importante señalar, que las mejoras producidas en las prestaciones fueron financiadas por los consumidores en la mayoría de los casos, eliminando cualquier clase de riesgo para las empresas y en algunos casos, hasta subsidiados por el propio Estado Nacional de manera directa, como es el caso de los ferrocarriles que actualmente reciben un subsidio de 350 millones de dólares anuales. Antes de privatizarse, se utilizó por parte de conocidos periodistas (operadores ideológicos) el argumento de la ineficiencia de las prestaciones y de la perdida del Estado de 1 millón de dólares diarios en la administración de los ferrocarriles. Por otro lado, se acordaron en algunos casos, inversiones para mejorar la calidad de los servicios a cambio de la extensión de los contratos de concesión.
En ningún caso existió beneficio para los usuarios y sin lugar a dudas el énfasis otorgado a la libertad conque las empresas se manejaron y el rechazo a normas regulatorias que establecieran claros límites para su accionar determinó los réditos para las empresas privadas. En efecto, el desajuste temporal ocurrido entre la implementación de las normas regulatorias, la creación de los entes y el traspaso de las empresas fue funcional a tal situación. En el servicio telefónico, transporte aéreo y ferrocarriles, la privatización se realizó sin que existieran previamente ni los entes reguladores ni los marcos correspondientes. En otros casos como el gas y electricidad, no existieron los entes correspondientes al momento de la transferencia. El apuro con que fue realizado el proceso redundó en el cuidado de los instrumentos formales más que en el desarrollo de las condiciones reales para el buen desempeño empresario, los cuales han venido utilizando argumentos basados en la seguridad jurídica y en la flexibilización necesaria que les permitiese renegociar continuamente los contratos en condiciones en que la "razonabilidad" así lo requiriese.
La ineficiencia de los entes reguladores, vinculada a asimetrías de información o a escaso financiamiento (el cual depende fundamentalmente del resultado de las empresas privatizadas), no puede ser utilizada para explicar por si mismo las falencias que se encuentran en el seno mismo de la relación entre el Estado y los consorcios. Debemos tener presente que la designación de los directivos de los entes está estrechamente vinculada a los designios del poder ejecutivo y que en función de ello, la defensa de los intereses de los consumidores difícilmente pueda ser llevada a cabo por entidades que carezcan de autonomía para desempeñar tales funciones.
A pesar de haberse incorporado en la Constitución de 1994 la figura de las entidades de defensa de los consumidores como instancia participativa dentro de los entes de regulación, tal situación no se ha manifestado en acciones que traspasen la esfera de lo consultivo y que impliquen mejoras en la situación de los consumidores. Es decir no se ha permitido su participación directa dentro de las decisiones de los entes, basándose en el argumento de que dichos organismos deben ser jueces neutrales y que la influencia de los consumidores en representación de sus intereses socavaría tal premisa. En realidad, estamos en presencia de un juego de intereses en el cual el Estado toma parte activamente volcando toda su fuerza en la defensa de los intereses de una de las partes, los consorcios, y evitando por otro lado, cualquier tipo de protagonismo de los usuarios que limite las elevadas tasas de rentabilidad de las empresas.
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