Estudio Jurídico – Técnico del Servicio de Inspección de Trabajo (página 2)

Jornadas "extras" En las zonas francas: "Los salarios miserables, las duras condiciones de trabajo, las extensas-y generalmente obligatorias- jornadas extras, el régimen interno casi policial y el control sobre cualquier intento de protesta, hacían que este trabajo fuera despreciado y rechazado por los hombres y considerado-por las propias trabajadoras- como "un mal necesario", como un lugar de paso, a la espera de algo mejor para ellas y sus familias"[24].

En el lugar de trabajo, las trabajadoras de zonas francas han estado "expuestas a terribles modalidades de abuso y sobreexplotación: jornadas laborales intensas, negación de permisos para ir al baño, despidos arbitrarios, persecución ante los intentos de organización sindical, listas negras, (…) salarios de hambre y metas de producción inalcanzables"[25]. Además, "el acoso sexual o la exigencia de favores sexuales para acceder o permanecer en expuesto de trabajo, era una práctica frecuente, así como las pruebas de embarazo obligatorias"[26].

Un estudio llevado a cabo en 2007 en un parque industrial o zona franca de San Pedro de Macorís, al este del país, reveló que: "Las trabajadoras dicen no conocer – o son críticas- sobre los supuestos beneficios de pertenecer a una estructura sindical. Por otro lado, la estigmatización de los dirigentes contribuye a su falta de interés, lo que lleva a que muchas veces hasta desconozcan la existencia o no de sindicatos en su propia empresa. Un sorprendente 67.7% dijo no saber si su fábrica tenía o había tenido un sindicato"[27].

Derechos desconocidos Según el mismo estudio, "las mujeres no ven el reclamo como un derecho que deben y pueden ejercer cuando son víctimas de prácticas discriminatorias; más bien lo ven como una situación de conflicto que, en nuestra cultura, es preferible evadir"[28].

En San Pedro de Macorís, la gran mayoría de trabajadoras (94%), por temor a represalias o a crear problemas, no ha reclamado nunca ante la Secretaría de Estado de Trabajo. Actitud pasiva que se atribuye a la "conjunción de falta de información, rol genérico asumido y miedo", y que "lleva a las trabajadoras a tolerar y hasta excusar la discriminación y las deplorables condiciones laborales en que muchas veces se desempeñan"[29].

Según este estudio, las trabajadoras nunca recibieron de la Seguridad Social el pago del subsidio de maternidad, equivalente a tres medios sueldos. Sólo recibieron la parte del salario correspondiente a las empresas, las cuales les entregaron sus cotizaciones, para que pudieran exigir el pago a la Seguridad Social. Por otra parte, sólo un 2% de las trabajadoras en el parque industrial sometió alguna vez una demanda ante un tribunal laboral. Y sólo el 35% de las mismas afirmó haber recibido información o capacitación sobre sus derechos[30] Como se observa, las trabajadoras dominicanas no se involucran: "Además de no reclamar, las trabajadoras tampoco participan activamente en los sindicatos, tanto por la falta de tiempo y la modalidad masculina con que estos funcionan, como por el temor de perder sus empleos. A pesar de que el derecho a la libertad sindical quedó garantizado y protegido con el Código de Trabajo de 1992 (a través del fuero sindical), en la práctica las empresas de zonas francas oponen gran resistencia para el ejercicio de este derecho"[31].

Para fines de 2004, "la fuerza laboral femenina en los 58 parques y 569 empresas del sector había sufrido-en términos relativos- un importante descenso, pasando a ser el 52% de los más de 189 mil trabajadores"[32].

Por otra parte, aunque en el país existen cuatro federaciones sindicales, la Federación Nacional de Trabajadores de las Zonas Francas (FENATRAZONA), la Federación Dominicana de Trabajadores de las Zonas Francas (FEDOTRAZONA), la Federación Unitaria de Trabajadores y Trabajadoras de las Zonas Francas (FUTRAZONA), y la Unión Nacional de Trabajadores de Zonas Francas, estas tienen incidencia sólo en seis o siete parques, y en todos los años de funcionamiento de las zonas, apenas han podido celebrar unos nueve convenios colectivos[33] Además, según el informe de la CSI, los procesos en los tribunales laborales son demasiado largos. El tiempo promedio que demora la resolución de un caso en los tribunales de primera instancia es de 15,3 meses, y de 16,4 meses en el tribunal de apelación. Pese a la existencia de tribunales especializados en materia laboral (juzgados y cortes de trabajo), la jurisdicción laboral especializada no cubre todo el territorio nacional, y todavía en muchos lugares del país, como en Dajabón, es el tribunal de primera instancia el que conoce de los casos laborales, lo que hace más lento el procedimiento, y por tanto, la resolución de los casos litigiosos.

"pocos inspectores" Un estudio de CIPAF identificó en 2007 una serie de dificultades para el acceso a la justicia laboral. En el ámbito administrativo, las cuestiones identificadas se relacionan con el funcionamiento de la Secretaría de Estado de Trabajo (SET): bajo presupuesto, pocos inspectores, necesidad de mayor capacitación para los mediadores, inspectores y personal en general, y ausencia de régimen de protección a testigos en las inspecciones de trabajo.

Dicho estudio identificó además obstáculos relacionados a la vulnerabilidad de trabajadores y trabajadoras, vinculados a la naturaleza desigual entre las partes de la relación laboral y a la situación particular de vulnerabilidad de la población. Según el estudio de CIPAF (2007), tales obstáculos se explican, en gran medida, porque los trabajadores y las trabajadoras:

• No son beneficiarios de programas regulares de capacitación que les eduque sobre sus derechos, lo que les impide identificar tanto las violaciones a sus derechos como los mecanismos para exigir la sanción o indemnización de lugar;

• Son los que más necesitan su empleo, ya que es su sustento básico y saben o temen que llevar a cabo un reclamo implica la pérdida de su trabajo;

• Los que sí exigen el cumplimiento de sus derechos acudiendo a la SET o a los tribunales laborales, enfrentan numerosos contratiempos. En particular, dado "el largo tiempo que tienen que esperar para obtener una sentencia –y los gastos que esto conlleva- las y los trabajadores terminan perdiendo la esperanza de lograr una ganancia de causa a su favor[34]

También, existen restricciones para el sector público y como más del 58% de los trabajadores formales está al servicio del Estado, el ejercicio del derecho a la huelga resulta muy limitado. Además, a pesar de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa se producen despidos masivos en el sector público sin garantizar las debidas compensaciones. 3. Ley No.41-08 de Función Pública Dicha ley fue modificada en 2008 por la ley No.41-08 de Función Pública y crea la Secretaría de Estado de Administración Pública. Esta nueva ley excluye de su ámbito de aplicación a quienes ocupan cargos por elección popular; a los miembros de la Junta Central Electoral y de la Cámara de Cuentas; a quienes mantienen relación de empleo con órganos y entidades del Estado bajo el régimen del Código de Trabajo; y al personal militar y policial, aunque esté asignado a órganos de seguridad e inteligencia del Estado (Art.2).

Por otra parte, la ley 41-08 de función pública, que crea el Ministerio y el Instituto de Administración Pública, "regula las relaciones de trabajo de las personas designadas por autoridad competente para desempeñar los cargos presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado, los municipios y las entidades autónomas" (Art.1). De igual forma, la ley de función pública establece que sus principios y disposiciones serán aplicables a aquellos regímenes de carrera que sean establecidos por otras leyes. Esta ley consagra derechos individuales (Art. 58) y colectivos (Art.67) a los funcionarios o servidores públicos, a los cuales clasifica como sigue:

• 1. De libre nombramiento y remoción;

• 2. De carrera;

• 3. De estatuto simplificado;

• 4. Empleados temporales.

En cuanto a los recursos de que disponen, la ley señala que "los servidores públicos tendrán derecho a interponer los recursos administrativos de reconsideración y jerárquico, con el objetivo de producir la revocación del acto administrativo que les haya producido un perjuicio, agotados los cuales podrán interponer el recurso contencioso-administrativo por ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa" (Art.72)[35].

4. Ley del Sida No.55-93 de 1993 Esta legislación define la discriminación como las "actitudes o prácticas mediante las cuales se afecta el desarrollo de las actividades normales de una persona o grupo de personas dentro de su contexto social, familiar, laboral o asistencial, o se les rechaza o excluye, por la sospecha o confirmación de estar infectada por el VIH" La ley del SIDA prohíbe la realización de pruebas para el diagnóstico de infección por el VIH, salvo en los siguientes casos (Art.2):

a) Cuando exista de parte del médico sospecha clínica y/o epidemiológica de infección VIH, previa autorización del paciente.

b) A solicitud del interesado con prescripción médica.

c) Cuando una persona fuera a donar sangre u órganos humanos.

d) Estudios de investigación epidemiológica voluntarios (previa autorización del paciente) o anónimos no ligados a datos de identificación personal; e) La transfusión sanguínea sin el debido tamisaje para el VIH y hepatitis viral.

Por otra parte, dice el texto de ley, las pruebas para el diagnóstico de infección por el VIH no deben realizarse (Art.3):

a) Para fines laborales, como requisito de ingreso a un trabajo o como condición para la permanencia en el empleo.

b) Para fines propios de la atención en salud: cuando los resultados de la prueba condicionen la atención al paciente.

Según el Art.36, la violación del Artículo 3, acápite a) de la presente Ley en lo relativo a la permanencia o ingreso en el empleo, será castigada con multa de RD$ 30,000.00 (treinta mil pesos oro) a RD$ 100,000.00 (cien mil pesos oro), y con el pago al empleado de un año de salarios independientemente de las prestaciones establecidas por el Código de Trabajo y demás leyes laborales.

Por otro lado, la información relativa a todos los casos en que se diagnostique la seropositividad al VIH es de estricto carácter confidencial (Art.6). Esta ley pone a cargo del Ministerio de Trabajo una labor de promoción de información y educación sobre los modos de transmisión y prevención del virus del Sida y, en general, de todas las enfermedades de transmisión sexual entre trabajadores, sindicatos y empleadores. En efecto, según el Art.12: "La Secretaría de Estado de Trabajo, en coordinación con las centrales sindicales, fomentará la información, educación y comunicación debida respecto a los modos de transmisión y prevención de las ETS y el SIDA, entre empleados y patronos en todas las empresas públicas y privadas que operan en el país. La SESPAS prestará la debida asistencia en cuanto al contenido de la información, educación y comunicación que a este respecto promueva la Secretaría de Estado de Trabajo.

En tal sentido, los trabajadores o empleados sero-positivos al VIH no están obligados a informar a sus empleados sobre su condición sexológica (Art.22). Sin embargo, todas las personas en su conocimiento de su seropositividad al VIH, deberán comunicar su condición serológica a las personas que vayan a establecer relaciones sexuales, para contar con el consentimiento informado de las mismas (Art.26). Por otro lado, las personas privadas de su libertad deberán ser tratadas como cualquier otra persona, no pudiendo ser sometidas a pruebas obligatorias para detectar la infección por VIH, salvo para fines de prueba en un proceso judicial (Art.23).

En lo que se refiere a los niños y adolescentes infectados, y a los hijos de madres o padres infectados, independientemente de su condición de portadores del VIH, o no, no podrá negárseles por la referida causa su ingreso o permanencia en centros educativos públicos o privados, ni serán discriminados por motivo alguno (Art.24).

Sin embargo, las personas diagnosticadas como portadores de anticuerpo al VIH/SIDA no podrán donar sangre, semen, leche materna, órganos o componentes anatómicos (Art.25).

Por otra parte, la ley prohíbe la reutilización de jeringas, agujas, equipos y otros materiales desechables o descartables en todos los establecimientos de salud tanto públicos como privados (Art.15). Además, obliga que los establecimientos tales como: reservados, hoteles, moteles, etc., con servicio de cama, coloquen en un lugar visible un mínimo de dos preservativos o condones sin que el cliente tenga que solicitarlos.

En cuanto a los laboratorios se refiere, la ley es clara en el sentido de que "cualquier laboratorio o banco de sangre que se dedique a realizar pruebas de detección de anticuerpos al VIH, o a cualquier otro método diagnóstico de la presencia del VIH deberá además de estar registrado en la SESPAS, notificar los resultados de estas pruebas a esa institución estatal" (Art.27).

Además, es obligatorio que todos los laboratorios, bancos de sangre y centro de atención a la salud, desechen sus desperdicios sanitarios bajo las normas de bioseguridad que establezca la SESPAS (Art.28).

5. Ley General de Migración No.285-04 "Los mismos derechos civiles" Según los términos de la Ley General de Migración de 2004 "los extranjeros autorizados a permanecer en el territorio nacional disfrutarán de los mismos derechos civiles que los concedidos a los dominicanos por los tratados de la nación a la que el extranjero pertenezca" (Art. 22). Dicha autorización se refiere al estatuto de residente, como indica la siguiente disposición: "El extranjero a quien el gobierno hubiere concedido fijar en la República su domicilio, gozará de todos los derechos civiles, mientras resida en el país" (Art. 23).

Lo mismo ocurre respecto a los derechos laborales. Según la ley de migración, "los extranjeros habilitados para trabajar según su categoría o subcategoría de ingreso, gozarán de la protección de las Leyes laborales y sociales pertinentes" (Art. 26). En cuanto a los procedimientos administrativos se indica lo que sigue: "los procedimientos administrativos o judiciales que conciernen a los extranjeros, respetarán las garantías previstas en la Constitución, Convenciones Internacionales y Leyes vigentes" (Art. 24).

El control de permanencia y las categorías migratorias La ley de migración de 2004, en su tercera sección sobre el "control de permanencia", condiciona el trabajo de las personas migrantes a aquellos y aquellas que tengan en el país la categoría de residentes. Una categoría que se subdivide en residentes permanentes y residentes temporales.

En efecto, el Art.98 de la ley de migración establece la categoría de residente permanente como sigue:

"Los extranjeros admitidos como residentes permanentes pueden realizan toda clase de trabajo o actividad remunerada, por cuenta o en relación de dependencia, con la excepción de la subcategoría de jubilados, pensionados o rentistas, que deben ser autorizados por la Dirección General de Migración y la Secretaria de Estado de Trabajo. La Presente disposición no exime a los extranjeros de cumplir con obligaciones previstas en la leyes especiales, tales como revalidas de títulos profesionales y autorizaciones para el ejercicio de profesiones liberales".

Según el Art. 99, los residentes temporales podrán laborar en el país durante el periodo de permanencia autorizado, como se indica a continuación: "Los extranjeros admitidos como residentes temporales podrán desarrollar actividades remuneradas o lucrativas durante el periodo de permanencia autorizado, de acuerdo a las modalidades establecidas en la presente ley y su reglamento, exceptuando los comprendidos en la subcategoría "parientes del residente temporal", que deben contar con una autorización expresa de la dirección general de migración".

Por otra parte, según el Art.100 de la ley: los extranjeros admitidos como "no residentes", no podrán realizar tareas remuneradas o lucrativas de ninguna naturaleza, excepto los extranjeros comprendidos en la sección VII incisos 5,6,7 y 9 relativos a los no residentes de la presente ley, quienes lo harán estrictamente para las actividades que fueron admitidos. Los incisos de la sección VII de la ley se refieren a los trabajadores temporeros, a los habitantes fronterizos, deportistas, artistas y estudiantes, como se indica a continuación.

• Trabajadores temporeros, entendiendo como tales a todos aquellos extranjeros que ingresan al país para prestar sus servicios laborales por un tiempo determinado, y bajo contrato, de forma individual o formando parte de contingentes, por personas física o morales que explotan en el país unidades económicas de producción, distribución de bienes y servicios, y de acuerdo a las asignaciones de cuotas y planes de políticas migratorias que elabores el Consejo Nacional de Migración. Para los fines de la presente Ley, los Contratos Estaciónales de la industria azucarera se reputaran Contratos de Trabajo por Tiempo Determinado.

Contratos del azúcar A notar que la última parte de dicha disposición contradice lo estipulado en el Artículo 30 del Código de Trabajo, que establece que: "Los contratos estaciónales de la industria azucarera se reputan contratos de trabajo por tiempo indefinido sujetos a las reglas establecidas para éstos en caso de desahucio, salvo disposición contraria de la ley o del convenio colectivo. Los períodos de prestación del servicio, correspondientes a varias zafras o temporadas consecutivas se acumularán para la determinación de los derechos del trabajador".

En ese sentido, el Código de Trabajo contiene una norma que es más favorable al trabajador que la contenida en la ley de migración, y por tanto, en virtud del in dubio pro operario, la norma del Código de Trabajo se impone[36] Las otras categorías que establece la sección III de la ley se refiere a los "habitantes de las comunidades fronterizos que desarrollen actividades no laborables, dedicados a la faenas de pequeño comercio, entendiéndose por tales, a los extranjeros que residen en áreas fronterizas limítrofes al territorio nacional y que ingresan al país dentro de un perímetro de la frontera, debidamente autorizados a realizar actividades lícitas y productivas, regresando diariamente a su lugar de residencia".

En fin, se incluyen también las personas integrantes de grupos en razón de su actividad deportiva, artística, académica o de naturaleza conexa; y los estudiantes que ingresen al país para cursar estudios como alumnos regulares en establecimientos reconocidos oficialmente.

Por otra parte, la ley de migración indica que "los extranjeros que permanezcan ilegalmente en el territorio nacional, no podrán bajo ninguna circunstancia, trabajar, o realizar tareas remuneradas o lucrativas (Art.101). En ese sentido, según el Art.102: "Todo empleador, al proporcionar trabajo u ocupación o contratar a algún extranjero, deberá constatar su permanencia legal en el país y que el mismo se encuentra habilitado para trabajar, para lo cual exigirá excepción la presentación de los siguientes documentos:

a) Carné de residente permanente o de residencia temporal, según corresponda, en el cual se especifique plazo legal de permanencia y si esta o no autorizado para trabajar.

b) Cédula de identificación personal para extranjeros en la que coste que el extranjero es residente temporal o residente permanente.

c) Carné de trabajo para los trabajadores temporeros no residentes.

Además, los empleadores serán responsables por la continuidad laboral o contractual con los extranjeros cuya permanencia y situación migratoria se hubiese convertido en legal, al caducar, durante tal relación, sus derechos a trabajar (Art.103).

Encima, dice el texto de ley, "el empleador que proporcione trabajo o contrata a un extranjero que no está habilitado para trabajar según las disposiciones de la presente ley, queda obligado a pagar los gastos de deportación, si tal medida es dispuesta por la Dirección General de Migración, sin perjuicio de las sanciones que sean aplicables" (Art.104).

Por otra parte, la verificación de las infracciones a las normas migratorias mencionadas en la presente ley, no exime a los empleadores del pago de sueldos, salarios u otro tipo de remuneración, al personal que le hubiere dado trabajo u ocupación en la violación a lo dispuesto por esta ley (Art.105).

De igual forma, "toda irregularidad en la permanencia migratoria que fuera detectada por lo que proporcionen empleo a extranjeros, se reporta a la autoridad migratoria dentro de las 48 horas de percibida" (Art.106). A tales fines, "la Dirección General de Migración, podrá efectuar inspecciones en los lugares de trabajo, a fin de tomar las medidas de lugar, sin perjuicio de las comprobaciones y acciones que emprenda la Secretaria de Estado de Trabajo" (Art.107).

Sanciones Según el Art. 131 de la ley de migración, "sin perjuicio de las sanciones previstas en el Código de Trabajo y leyes especiales, serán sancionados con una multa de tres a diez salarios mínimos por a cada infracción, las personas físicas o morales contratantes de trabajadores temporeros (…)" Y, con multas de cinco a treinta salarios mínimos, los empleadores que contraten o proporcionen trabajo a extranjeros ilegales o no habilitados para trabajar en el país (Art. 132).

6. Ley No.137-03 sobre el tráfico ilícito de migrantes y trata de personas La Constitución de 2010 prohíbe "en todas sus formas, la esclavitud, la servidumbre, la trata y el tráfico de personas" (Art.41).

La "Ley No.137-03 sobre el tráfico ilícito de migrantes y trata de personas" define la trata a partir de lo establecido por el Protocolo de Palermo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños (2000), que complementa la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. La República Dominicana es signataria del Protocolo pero aún no lo ha ratificado, aunque hace mención del mismo en el preámbulo de la ley 137-03 sobre el tráfico ilícito de migrantes y trata de personas.

El Protocolo de Palermo de 2000 declara que para prevenir y combatir la trata de personas, especialmente mujeres y niños, se requiere un enfoque amplio e internacional en los países de origen, tránsito y destino que incluya medidas para prevenir dicha trata, sancionar a los traficantes y proteger a las víctimas de esa trata, en particular amparando sus derechos humanos ampliamente reconocidos. Este instrumento internacional define la trata de personas como "la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación". Esa explotación incluirá como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos.

Por otra parte, la Ley 137-03 define el "turismo sexual" como actividad turística que incluye cualquier explotación sexual; las "ofertas sexuales" como publicaciones, correo, medios de comunicación, prensa, televisión, Internet, etc. Asimismo define el "tráfico ilícito de migrantes" como facilitación de la entrada, salida, tránsito o paso ilegal de una persona en el país o al extranjero, sin el cumplimiento de los requisitos legales, con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio. Otras definiciones se refieren a la "entrada ilegal" como el paso o cruce de fronteras sin los requisitos para entrar o salir del país; "grupo delictivo organizado" como un grupo de dos o más personas que en cierto tiempo cometa uno de los delitos tipificados en la ley para obtener beneficios; "delito" como violación a la ley sancionado con penas de 10 a 15 años de reclusión; etc.

Entre los hechos punibles encontramos el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas. El primero conlleva penas de 10 a 15 años de reclusión mientras que el segundo, de 15 a 20 años, sin contar las multas previstas para ambos delitos. El tráfico ilícito de migrantes se refiere más bien a lo que promuevan, financien o transporten la entrada o salida ilícita de personas al país. En cambio, la trata de personas se refiere a los que involucren, engañen o abusen de personas que consientan o se les haga consentir en todo tipo de "mendicidad", explotación sexual, pornografía, trabajo o servicio forzado, servidumbre por deudas, matrimonio servil, adopción irregular, esclavitud o prácticas análogas, servidumbre o extracción de órganos.

El Estado dominicano debe proteger la privacidad e identidad de la víctima de la trata de personas, incluyendo la confidencialidad en los asuntos judiciales. También se le proporcionará: asistencia legal; atención física, sicológica y social; alojamiento adecuado, atención médica, acceso a la educación, capacitación y oportunidad de empleo.

En fin, las multas que establece la ley 137-03 serán utilizadas para la indemnización de las víctimas por daños físicos, sicológicos y materiales. Las Casas de Acogidas o Refugios (Ley 88-03), servirán de albergue seguro y temporal a mujeres y niños víctimas de violencia intrafamiliar[37] A continuación, un breve análisis de las facultades de la Inspección de Trabajo en el control de la reglamentación laboral.

II. Los controles de la reglamentación laboral

En diez disposiciones, a partir del Art.433 del Código de Trabajo de la Republica Dominicana -Ley-16-92-, se establecen las competencias "Del servicio de inspección del trabajo"[38].

Según explica Rafael F. Alburquerque, las facultades de los miembros del Servicio de Inspección son bastante extensas e incluyen empresas agrícolas, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), sindicatos y hogares de todo el país. En sus propias palabras: "la competencia de los inspectores de trabajo se extiende a todos los lugares en donde se aplica el ordenamiento jurídico laboral: establecimientos industriales, comerciales y de servicios; empresas mineras, agrícolas, agrícola-industriales, pecuarias y forestales; negocios artesanales y cooperativas; así como oficinas de asociaciones incorporadas sin fines de lucro, partidos políticos y sindicatos que empleen un personal asalariado. Igualmente, las prerrogativas del inspector pueden alcanzar una casa de familia, pues el trabajador domestico está sujeto a las regulaciones del Código de Trabajo"[39].

Entre otras funciones de la Inspección de Trabajo, se destacan las siguientes:

a) Controlar y asegurar el cumplimiento de la reglamentación del trabajo, lo que implica para el inspector el ejercicio de un control doble:

• 1. jurídico (referente a la aplicación de las normas del trabajo –planilla del personal y cartel de vacaciones, edad de admisión del trabajo, duración de la jornada, pago de horas extras, descanso semanal, salario mínimo, trabajo de los extranjeros, etc.-)

• 2. técnico (relacionado con las prescripciones de la higiene y seguridad de los trabajadores, lo que le exige poseer conocimientos especializados y contar con los medios materiales que le permitan ejecutar su misión-Art.423-).

b) Comprobar la existencia de las causas de suspensión de los efectos de los contratos de trabajo, en los tres (3) días de haber recibido el aviso correspondiente del Representante Local o del Departamento de Trabajo, debiendo presentar un informe de su actuación en los dos días que sigan al de la inspección practicada-Art.435-. También, le toca averiguar causas de terminación de contratos de trabajo (Art.82). "Aunque no ha sido previsto en la ley, es práctica administrativa encargar al inspector de trabajo de comprobar la veracidad del contrato celebrado con un extranjero"[40].

c) Los inspectores de trabajo tienden a intervenir como conciliadores en los conflictos entre las partes de la relación laboral. "Muchas veces esta conciliación se practica en el mismo local de la empresa, pero en ocasiones se cita a los interesados a visitar la oficina del trabajo"[41].

Veamos los medios con que cuentan los inspectores de trabajo para realizar su labor de control de la reglamentación laboral.

A. Medios de acción de los inspectores de trabajo

1. Visita del inspector de trabajo: un servicio normal o de rutina. El Reglamento No. 258-93 para la Aplicación del Código de Trabajo, cuando trata de la aplicación de la ley, establece disposiciones concretas sobre la Inspección del Trabajo. En primer término, el Reglamento señala que el Ministro de Trabajo "usará de las prerrogativas de su autoridad dictando las providencias que considere procedentes para la mejor aplicación de las leyes y reglamentos, y manteniendo la vigilancia necesaria para que los empleados de su dependencia cumplan las obligaciones que le corresponden (Art. 88).

Ante todo, los inspectores tienen el derecho de penetrar libremente y sin previa notificación en los lugares en donde se aplica la reglamentación del trabajo. Esta visita, explica Alburquerque, puede hacerse a cualquier hora, de día o noche, "sin el consentimiento del propietario y sin que la misma esté sujeta a la existencia de indicios sobre una infracción a las normas de trabajo[42]Se trata de una atribución que permite a los inspectores efectuar las visitas en las horas que podrá velar por el cumplimiento de la reglamentación del trabajo.

La visita del inspector puede ser consecuencia de un servicio normal, por ejemplo, si se trata de un programa rutinario dispuesto por el Departamento de Trabajo o como consecuencia de de una denuncia de irregularidad realizada por el empleador o el trabajador perjudicado. En este caso se impone un manejo confidencial de la misma.

En caso de que la visita del inspector sea recibida con una negativa por parte del propietario, los representantes o personas que se encuentran en el lugar, se solicitará el auxilio de la fuerza pública (Art.434).

Las inspecciones regulares tienen como objetivo básico verificar los registros laborales (planilla de personal fijo, libro de visitas, salarios mínimos, descanso semanal, descanso diario, vacaciones, jornada de trabajo, contrato de trabajo, nacionalidad, horas extras, trabajo de menores, etc.). "En estos casos se utiliza la orden de servicio regular, se lleva un registro institucional para fines estadísticos y son asignadas por el Representante Local de Trabajo, según el plan de trabajo"[43].

El libro de visitas De acuerdo al Art.89 del Reglamento 258-93, es muy clara la relación existente entre la Inspección de Trabajo y la labor de los Representantes Locales de Trabajo. Según esta disposición reglamentaria: "los empleadores llevarán un Libro de Visitas para la inspección del trabajo", que será ofrecido por el Ministerio de Trabajo. En tal sentido, "las comprobaciones que practiquen los inspectores de trabajo se harán constar simultáneamente por duplicado, quedando la copia en poder del inspector actuante para su constancia y archivo en la Representación Local de Trabajo correspondiente. Agotado el Libro de Visitas, los empleadores lo han de conservar por al menos cinco años[44] En fin, cabe señalar que el inspector debe guardar el respeto debido a las personas que se encuentran presentes en su visita y tratar de que no se interrumpan los trabajos en ejecución.

Seguridad y salud en el trabajo La verificación física, para la cual el inspector o la inspectora procurarán evitar la paralización u obstrucción de las actividades de la empresa, y podrán auxiliarse del personal técnico del área de Seguridad y Salud en el Trabajo, incluye[45]

• El reconocimiento físico de las instalaciones de la empresa, verificando que estas cumplan con los estándares de iluminación, ruido, ventilación, señalización y rutas de evacuación, manejo se sustancias toxicas, equipo de protección individual adecuado, equipo contra incendio y primeros auxilios, antideslizantes en escaleras, barandillas, servicios sanitarios adecuados y suficientes, pasillos adecuados de acuerdo a la cantidad de trabajadores y debidamente señalizados, salidas de emergencia, guardería, clínica médica.

• En cuanto a la maquinaria, se debe verificar que cuente con la protección y resguardo, que sus conexiones eléctricas no estén expuestas, que tengan los avisos de uso y de las personas autorizadas para el manejo de las mismas.

• Dependiendo de la actividad que realicen los trabajadores se debe verificar que cuenten con el equipo de protección individual, tales como: guantes (acerados), botas (con punta de acero), casco, mascarillas, orejeras o tapón auditivo, lentes, cinturón, chalecos reflectivos y overoles, entre otros.

• Comprobar el cumplimiento básico de medidas de seguridad y salud en el lugar de trabajo.

2. El poder de investigación: confidencialidad y neutralidad Segundo, los inspectores tienen la potestad de proceder a cualquier examen o investigación que consideren necesarios, y en este sentido, están facultados a interrogar al empleador y al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales. Además, los inspectores podrán pedir la presentación de libros, registros o documentos que las leyes y los reglamentos de trabajo ordenen llevar, con el fin de comprobar si se hallan en la debida forma y para sacar copias y extractos de ellos; y requerir la colocación de los avisos y carteles que exijan las leyes y reglamentos (Art.434).

Estos poderes de investigación permiten al inspector de trabajo tener un conocimiento de las interioridades de la empresa sujeta a su control. De ahí que la ley indique que las informaciones recibidas en las inspecciones son confidenciales y que su revelación innecesaria será objeto de sanción disciplinaria (Art.437). Solo se exceptúan de este secreto legal, las informaciones que sean necesarias para la comprobación de la infracción (Art.437). De igual manera, se prohíbe a los inspectores de trabajo tener cualquier interés directo o indirecto en las empresas bajo su vigilancia (Art.438).

3. Poder de dictar medidas ejecutorias: una cuestión administrativa Tercero, en caso de peligro inminente para la salud y seguridad de los trabajadores, el inspector de trabajo puede ordenar las medidas ejecutorias pertinentes (Art.436). Por ejemplo, detención inmediata de la máquina que amenaza con ocasionar el daño; requerimiento del examen médico a la persona menor de dieciséis años; cierre de la empresa en casos extremos, etc. (Art.436). La decisión del inspector tiene un carácter administrativo y puede ser objeto de impugnación por ante el Director General de Trabajo por medio de un recurso jerárquico, cuyo resultado puede a su vez ser objeto de un recurso de alzada por ante el Ministro de Trabajo. El recurso debe ser interpuesto en los diez (10) días de haberse tomado la decisión del inspector de trabajo. Dicha decisión, y eventualmente la de los superiores jerárquicos del inspector, puede ser impugnada por ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, que se pronunciará sobre la legalidad de la misma.

B. Comprobación de las infracciones y cumplimiento de la norma laboral

1. El acta de comprobación Desde que el inspector compruebe la existencia de una infracción a leyes y reglamentos laborales, a menos que sea muy grave, procederá a requerir del empleador que la haga cesar en el plazo más breve. Esta "acta de apercibimiento" es una práctica administrativa derivada de la finalidad intrínseca de control: más que sancionar un delito, lograr el cumplimiento de la norma laboral. Según la jurisprudencia, explica Alburquerque, "su fuerza probante no depende de requisito alguno y su credibilidad debe ser apreciada soberanamente por el juez, como cualquier otro medio de prueba"[46].

En tal sentido, aunque el acta de comprobación no se impone a los jueces del fondo, deben examinarla y cotejarla con las demás pruebas aportadas por las partes, "pues una cosa es la soberanía del juez laboral para apreciar las pruebas y otra es desconocer el valor de un documento sin someterlo a su debida comprobación"[47].

2. El acta de infracción o proceso verbal: comprobación de la infracción Si el empleador persiste en su actitud de ignorar la regla del trabajo, el inspector comprobará la infracción mediante la redacción de un proceso verbal o acta, que se transmitirá al Ministerio Público para que se ponga en movimiento la acción pública. El acta de infracción debe incluir lo siguiente:

• a) nombre del inspector actuante;

• b) lugar, fecha, hora y circunstancias de la infracción;

• c) nombre, profesión y domicilio del infractor o de su representante, si lo hay;

• d) nombre, profesión y domicilio de los testigos, si los hay, que deben ser mayores de quince años de edad y saber leer y escribir;

El acta debe ser firmada por el inspector actuante y por los testigos, si los hay, así como por el infractor o su representante, o se hará constar que no ha querido o no ha podido firmarla (Art.439).

En principio, el acta debe ser levantada en el lugar donde se comprueba la infracción y en la fecha en que ha sido sorprendida o en otro lugar y fecha, con una enunciación de lo acontecido (Art. 439). De acuerdo con la jurisprudencia, la firma de la persona que ha incurrido en la infracción y las de los testigos no es una condición para la validez de las actas[48]Sin embargo, esta formalidad repercute sobre el valor probatorio de las mismas.

Si el acta ha sido firmada por el infractor o su representante sin protestas ni reservas, los hechos redactados en el acta se tendrán por ciertos, hasta inscripción en falsedad (Art.441). Esta fuerza probante se perderá si el empleador o su representante firman el acta bajo protesta o bajo reservas. La firma de los testigos sólo es necesaria si los hay, esto es, cuando el inspector actuante ha tomado sus declaraciones. En todo caso, la fuerza probante del acta sólo cubre los hechos comprobados personal y materialmente por el inspector o inspectora, sin que pueda extenderse a las declaraciones ofrecidas por las personas interrogadas en el proceso verbal ni a las deducciones que extrae el inspector o inspectora de sus comprobaciones. En, fin el acta sólo hará fe hasta prueba en contrario si ha sido firmada bajo protesta o con reservas o si no ha sido firmada por el empleador o la empleadora o su representante. En este caso, el acta podrá ser atacada por cualquier medio de prueba. Por supuesto, la prueba en contrario no puede resultar de simples deducciones o de las solas explicaciones o negaciones del prevenido, pues se deben exigir elementos precisos para que la prueba contraria sea establecida.

C. Carácter comprobatorio y valor relativo de las actas de inspección

La jurisprudencia más reciente de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), actuando como Corte de Casación vía la Cámara de Tierras, Laboral, Contencioso-Administrativo y Contencioso Tributario confirma el carácter comprobatorio de las actas de la Inspección de Trabajo, y el valor relativo de las mismas como medio de prueba.

1. Un valor relativo como medio de prueba A propósito, en una sentencia dictada en 1998, la SCJ consideró que "aunque exista una certificación de no despido del Departamento de Inspección de Trabajo no significa que ciertamente haya que acoger dicha certificación como un hecho de prueba, sino, que esta debe probarse por cualquier tipo de prueba fehaciente para que tenga validez"[49]. Asimismo, en 2001, la SCJ tuvo la oportunidad de recordar el valor relativo, por ejemplo, de una comunicación hecha al Departamento de Trabajo al indicar "que es criterio constante de esta corte, que el despido se concretiza en el momento en que el trabajador es enterado de la decisión del empleador de poner término al contrato de trabajo por su voluntad unilateral, no bastando para el establecimiento de la fecha de éste, la comunicación que del mismo se haga al Departamento de Trabajo"[50].

En otro caso, ante el alegato de que no se tomaba en cuenta el acta de inspección de trabajo, la SCJ señaló que "en cuanto a los documentos depositados por la recurrente en el plazo legal, se observa que el Tribunal a-quo ponderó los mismos, de cuya ponderación determinó que éstos carecían de contenido para demostrar la justa causa del despido de que fue objeto la recurrida, obligación a su cargo por haber admitido la existencia de dicho despido, el cual fue calificado de injustificado por ausencia de esa prueba"[51].

Otro caso similar, en que se alegaba que la sentencia impugnada incurrió en falta de base legal al omitir ponderar el contenido del informe del inspector de trabajo, la SCJ volvió a reconocer la facultad soberana de los jueces al aprecias las pruebas como sigue:

…"que de lo expuesto anteriormente se desprende, que el Tribunal a-quo procedió a examinar las pruebas documentales y testimoniales aportadas por las partes y tras evaluarlas consideró que el despido invocado por los demandantes originales no fue debidamente probado, por lo que procedió a rechazarlo, sin que con esta decisión incurriera en falta de base legal como alegan los recurrentes incidentales, ya que en dicha sentencia consta que el Tribunal a-quo ponderó todas las pruebas y que en base a este examen procedió a rechazarlas por considerar que no demostraban el hecho del despido y para llegar a esta decisión hizo uso del amplio poder de apreciación de que disfrutan los jueces del fondo en esta materia que les permite valorar las pruebas y descartarlas si no le merecen crédito, siempre que no las desnaturalicen…"[52] También, en el 2000, ante una solicitud de inspección de lugares, que fue rechazada por el Juzgado de Trabajo por entender que la misma no contribuiría a la sustanciación del proceso, la SCJ señaló lo siguiente: "… que si bien el artículo 558, del Código de Trabajo autoriza a los jueces de trabajo a ordenar la inspección directa de alguna fábrica, taller o cualquier lugar de trabajo, estos no están obligados a ordenar esa medida siempre que una parte lo solicite, sino cuando ellos la consideren útil para la sustanciación de la causa, constituyendo una facultad que la usan de manera discrecional"[53].

De igual modo, la SCJ al acoger un recurso de casación, justifica su decisión entre otros argumentos, porque se desnaturaliza una certificación emitida por el Departamento Nacional de Inspección del Ministerio de Trabajo, como se indica a continuación:

"Que la sentencia recurrida desnaturaliza la certificación expedida por el Departamento Nacional de Inspección de la Secretaría de Estado de Trabajo, al señalar que el 1ro. de noviembre de 1994, fecha en que fue comunicado el despido del trabajador recurrente, no figura incluida en los términos de dicha certificación, pues la misma dice claramente, que el día 1ro. de noviembre de 1994, la recurrida envió una comunicación "relacionada con falta atribuida a dicho trabajador, solicitando la intervención de un inspector", con lo que la referida certificación, debió ser analizada en su conjunto por el Tribunal a-quo para determinar si realmente la comunicación del 1ro. de noviembre era una comunicación de despido o una simple información de faltas atribuidas al trabajador" [54] 2. Un carácter comprobatorio Por otra parte, en 2007, la SCJ rechazó un recurso de casación donde se pretendía contradecir la existencia de un contrato de trabajo admitido por el empleador por ante un inspector del Ministerio de Trabajo. En sus consideraciones, la SCJ recuerda que la existencia de un contrato de trabajo es una cuestión de hecho (Principio IX) a ser soberanamente apreciada por los jueces del fondo del asunto al margen del contenido de cualquier documento. Entre sus argumentos para rechazar el recurso, la SCJ consideró, además, las declaraciones realizadas por el empleador ante el Inspector de Trabajo, como sigue:

Que, en la especie, tras analizar las pruebas aportadas, tanto testimonial como documental, entre ellas los documentos aportados por el recurrente en casación para demostrar la existencia de un contrato de arrendamiento, el Juzgado de Trabajo llegó a la conclusión de que entre las partes existía un contrato de trabajo, admitido por el propio demandado ante un Inspector del Ministerio de Trabajo, "al expresar que pagó al demandante una suma de dinero por concepto de avance a su quincena y que esperaba se reintegrara a sus labores al término de sus vacaciones"[55].

De igual modo, se destaca el carácter comprobatorio de las actas de Inspección de Trabajo en una sentencia emitida al año siguiente por la SCJ, donde una representante del empleador declara por ante el Inspector de Trabajo haber desahuciado una trabajadora por no haber presentado certificado medico donde constara su estado de embarazo, como sigue:

… que en la especie, el Tribunal a-quo dio por establecido que la actual recurrente tenía conocimiento del estado de embarazo de la recurrida cuando le puso término al contrato de trabajo, para lo cual tomó en cuenta el informe levantado por el Inspector de Trabajo actuante, así como sus declaraciones, en las que expresa que la señora Amparo García, Gerente de Recursos Humanos de la demandada, le manifestó que la terminación del contrato de trabajo se debió al estado de embarazo de la demandante"[56].

Otras sentencias se refieren al valor de la inspección de trabajo, como base para comprobar algunos hechos e incluso argumentos de las partes en la relación laboral. Por ejemplo, en una sentencia del 2000 sobre un caso que implicaba el delito de trabajo realizado y no pagado, la SCJ señaló cuanto sigue:

(…) "que por otro lado, si ciertamente el trabajo no se realizó a la entera satisfacción del Ing. Luis Orlando Castellanos, éste debió dirigirse a la Secretaría de Trabajo y solicitar una inspección que determinara el fundamento de sus alegatos… que por el contrario, el ingeniero Luis Orlando Castellanos admite que no pagó la totalidad del precio acordado, porque el trabajo no se realizó como debió ser, pero no tiene ninguna prueba de sus alegatos"[57]

D. La comprobación de hechos incriminados y sanciones penales

Las obligaciones que establecen las leyes laborales implican sanciones penales que se imponen al infractor de las mismas. El Código de Trabajo en su Art.720 establece los hechos incriminados, que abarcan prácticamente todas las materias correspondientes al trabajo asalariado, y en su Art.721 dispone las sanciones que se aplicarán a los infractores. Estas sanciones se limitan a la imposición de multas, salvo en el caso del delito del no pago de salario que es castigado con prisión correccional (Art.211). No sólo la violación a las normas del Código de Trabajo tiene este carácter represivo sino también las reglamentarias, ya que según el Art.98 del Reglamento para la aplicación del Código de Trabajo, sus violaciones son sancionadas penalmente e igual pasa con las transgresiones al Reglamento sobre Higiene y Seguridad Industrial (Art.154).

Se trata del "derecho penal del trabajo que sanciona las infracciones a la norma legal, correspondiendo a los inspectores de trabajo comprobar las mismas y a los tribunales represivos castigarlas"[58].

1. Las sanciones penales Las violaciones al Código de Trabajo sujetas a sanciones penales se clasifican en leves, graves y muy graves:

• a) Leves, cuando se desconocen obligaciones meramente formales o documentales que no inciden en la seguridad de la persona ni en las condiciones de trabajo: por ejemplo, la falta de planilla de personal fijo;

• b) Graves, cuando se transgreden normas referentes a los salarios mínimos, a la protección del salario, al descanso semanal, a las horas extraordinarias o a todas aquellas relativas a la seguridad e higiene del trabajo, siempre que no pongan en peligro ni amenacen poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de los trabajadores, y en materia de los derechos colectivos, el incumplimiento a las obligaciones estipuladas en el convenio colectivo;

• c) Muy graves, cuando se violan las normas sobre protección a la maternidad, edad mínima para el trabajo, protección de menores, empleo de extranjeros, inscripción y pago de las cuotas al Instituto Dominicano de Seguros Sociales, y todas aquellas relativas a la seguridad e higiene en el trabajo, siempre que de la violación se derive peligro o riesgo de peligro para la vida, la salud o la seguridad de los trabajadores, y en materia de derechos colectivos, la comisión de prácticas desleales contrarias a la libertad sindical (Art.720).

Las multas a dichas violaciones oscilan de uno a tres salarios mínimos para las leves, de tres a seis para las graves y de siete a doce para las muy graves. En caso de reincidencia, se aumentará el importe de la multa en un 50% de su valor.

2. La persecución de las infracciones penales En razón de la materia, compete a los tribunales ordinarios el conocimiento de las infracciones penales previstas en el Código de Trabajo (Art.711). Dicho de otra manera, los tribunales de trabajo no tienen competencia para conocer estas infracciones penales. De los tribunales ordinarios corresponde a los juzgados de paz la aplicación de las sanciones penales (Art.715).

En razón del territorio, se aplicará la triple competencia que rige en materia penal: el lugar del domicilio o residencia del inspector; el lugar de la comisión del hecho; o el lugar en donde pueda ser aprehendido (que no se aplica ya que en esta materia no hay prisión preventiva). "En la práctica la competencia recaerá en el lugar del domicilio de la empresa en donde el inspector de trabajo ha levantado la correspondiente acta de infracción"[59].

a) Procedimiento El juzgado de paz es apoderado del conocimiento del caso por el acta de infracción o proceso verbal que levanta el inspector de trabajo. El acta de infracción es remitida al fiscalizador por el Director General de Trabajo (Art.422). Recibida el acta, se pondrá en movimiento la acción pública, lo que se hará mediante la citación del prevenido a requerimiento del fiscalizador -como representante del Ministerio Público-, quien decide si pone o no en movimiento dicha acción[60] Para la doctrina, esta acción puede ser incluso impulsada en ausencia del acta de infracción, mediante una constitución en parte civil o por una citación directa de la víctima. Según el procedimiento criminal, la víctima de una infracción puede poner en movimiento la acción pública[61] La acción pública para la persecución de las infracciones laborales prescribe al año (Art.724), plazo que corre a partir de la fecha en que se levanta el acta de infracción. La víctima afectada por la infracción laboral puede ejercer la acción civil subsidiariamente a la acción pública (Art. 715), ya se trate de un trabajador, de un empleador o de un sindicato. Según la jurisprudencia, explica Alburquerque, nada se opone a que la persona constituida en parte civil ante el tribunal penal abandone su demanda en reclamación de daños y perjuicios para intentarla ante el tribunal civil. En otras palabras, gozará de la potestad de abandonar al juzgado de paz y llevar su demanda ante el tribunal de trabajo. "Pero, la regla ´electa una vía" le impedirá abandonar este último tribunal para constituirse en parte civil ante la persecución penal que conoce el juzgado de paz, siempre que haya identidad de personas, objeto y causa entre ambas demandas"[62].

b) El Ministerio Público Laboral En el Distrito Nacional y en el Distrito Judicial de Santiago, localidades en donde se concentran la mayor parte de los asuntos del trabajo asalariado, se ha creado un ministerio público especial a cargo de un abogado al servicio del Ministerio de Trabajo (Art.715). En el Distrito Nacional, este ministerio público especial está integrado por un procurador fiscal y su abogado auxiliar, quienes ejercerán sus funciones ante el tribunal de primera instancia, y por cuatro fiscalizadores, quienes se desempeñarán ante los juzgados de paz. En Santiago, han sido designados un procurador fiscal y un fiscalizador.

El orden que debe seguirse en las audiencias es el que se cumple para el procedimiento penal ordinario, en vista de que el Código de Trabajo no ha establecido un procedimiento especial. Las reglas de interpretación de la norma laboral no tienen aplicación como es el "in dubio pro operario" y la norma más favorable. Por el contrario, el prevenido podrá beneficiarse del "in dubio pro reo" y acogerse a la retroactividad de la ley penal si esta le favorece. En virtud de la libertad de prueba, todos los medios de prueba serán admisibles, pero cabe anotar que "el acta de infracción hace fe hasta inscripción en falsedad si ha sido firmada por el infractor sin protesta ni reserva"[63].

La parte civil, el prevenido o su representante, el ministerio público y el juez pueden participar en el transcurso de la causa. Los testigos de cargo y descargo pueden ser interrogados directamente por el juez y el Ministerio Público, pero la parte civil constituida y la defensa del prevenido lo harán por intermedio del juez. Finalizados los interrogatorios, las partes envueltas en el proceso expondrán sus argumentos, pedimentos y conclusiones. Una vez cerrados los debates y escuchadas las conclusiones de las partes y el dictamen del ministerio público, el asunto se encuentra en estado de ser fallado y el juez podrá pronunciar su sentencia. La sentencia penal puede ser impugnada en apelación (Art.715). Como la sentencia es pronunciada por el Juzgado de Paz, el recurso debe ser conocido por el Juzgado de Primera Instancia. Si el infractor ha sido condenado al pago de multa, los recursos de oposición, apelación y casación no serán suspensivos de la ejecución de la sentencia, por lo que la multa deberá ser pagada por el condenado, inmediatamente después de la sentencia sin que ellos implique aquiescencia.

Si la persona condenada se niega a pagar la multa o no puede hacerlo por causa de insolvencia, se le aplicará prisión compensatoria, a razón de un día por cada peso dejado de pagar, sin que en ningún caso dicha prisión exceda de dos años[64]Si el empleador es solvente y se niega a pagar la multa, el Estado como acreedor puede embargar los bienes de la empresa.

A seguidas, el trabajo de campo, metodología y principales hallazgos de una investigación cualitativa sobre la Inspección de Trabajo realizada en el mes de marzo de 2010 por medio de la entrevista de funcionarios del Ministerio de Trabajo, directamente vinculados a la misma.

III. La práctica de la Inspección de Trabajo

A. Trabajo de campo

1. Metodología Se realizaron ocho entrevistas a funcionarios del Ministerio de Trabajo en base a un cuestionario previamente elaborado con preguntas que incluyeron cuestiones tales como los temas cotidianos de la Inspección de Trabajo y la potestad sancionadora y acusadora de la misma. También, se preguntó si entre los usuarios del servicio de inspección hay más hombres que mujeres o a la inversa, y si al servicio tienen acceso los extranjeros. En fin, se indagó sobre las diferencias entre los inspectores de trabajo del Distrito Nacional y los de las provincias, y sobre los principales problemas que enfrenta la Inspección de Trabajo para cumplir con su misión, pidiendo recomendaciones para solucionar los mismos.

2. Funcionarios/as Entrevistados/as:

• Andrés Valentín Herrera. Director General de Trabajo

• Federico Gomera. Director de Coordinación del Sistema Nacional de Inspección

• Anny Saldaña. Inspectora (Distrito Nacional)

• María de la Cruz. Representante Local de Trabajo (Distrito Nacional)

• Martha Noris Pantaleón. Representante Local de Trabajo (Haina)

• Leonor Martínez. Representante Local de Trabajo (San Cristóbal)

• Ramón Agramonte. Inspector Supervisor (Provincia Santo Domingo)

• Elizabeth Bautista. Representante Local de Trabajo (San Pedro de Macorís).

A continuación, los principales hallazgos del estudio.

B. Principales hallazgos

1. Temas que ocupan los recursos de la Inspección de Trabajo Cálculo de prestaciones laborales y orientación sobre la ley laboral Todas las personas entrevistadas coinciden en que "lo mas común es el cálculo de prestaciones laborales", y, por tanto, orientación sobre la legislación laboral. Al decir del Director de Trabajo, Andrés Valentín Herrera, "todo lo que tiene que ver con los pagos y el incumplimiento de la normativa: salario, prestaciones, vacaciones, horas extras, descuentos ilegales, etc." De igual modo, el Director de Inspección, Federico Gomera afirma que "el trabajo cotidiano es la divulgación de la normativa laboral", y que el 70% de las visitas que se hacen son "inspecciones preventivas".

En segundo lugar, de acuerdo a lo dicho en las entrevistas, podemos señalar la comprobación de faltas cometidas por el trabajador, y en menor frecuencia –aunque relacionados con los anteriores- los temas siguientes: salario, vacaciones, horas extras, faltas de los trabajadores, cambios en la modalidad del contrato de trabajo y seguridad social. También, se mencionan los temas relacionados con la terminación del contrato, suspensión de los efectos del contrato, conflictos jurídicos, seguridad y salud, participación en los beneficios de la empresa, protección de la maternidad, suspensión de los efectos del contrato, salario de Navidad, servicio doméstico, empresas de vigilantes, etc. Además, según Maria de la Cruz, Inspectora del Distrito Nacional, se destacan "los aspectos gerenciales" y "la calidad de la inspección". Y "la seguridad social", que como señala Elizabeth Bautista, Representante Local de San Pedro de Macorís, está adquiriendo mayor relevancia. En sus palabras:

"En el día a día se nos presentan, por un lado, los usuarios, que van directamente a buscar los servicios de cálculo de prestaciones laborales y orientación sobre sus derechos laborales. Tenemos, por otro lado, solicitudes de empresas por motivo de faltas cometidas por trabajadores, situaciones de trabajo especiales, horas extras, solicitud de pago de vacaciones, cambio en la modalidad del contrato de trabajo, cierre de año fiscal, en diciembre salario de navidad; el tema de la seguridad social está ocupando mucho".

2. Potestad sancionadora y acusadora de la Inspección de Trabajo y limitaciones legales para una buena inspección Una entidad "preventiva" y de "orientación" a trabajadores y empleadores En su gran mayoría, es decir, seis de ocho de las personas entrevistadas respondieron que más que sancionadora, la inspección tiene un carácter preventivo. Por ejemplo, Maria de la Cruz entiende que el papel de la inspección es educar y que la sanción es el último recurso. De igual manera, Martha Noris Pantaleón, Representante Local de Haina, y Leonor Martínez, Representante Local de San Cristóbal, coinciden en que se trata de una entidad "preventiva", y de "orientación" a trabajadores y empleadores. También Ramón Agramonte, Inspector Supervisor de la Provincia Santo Domingo, señala que hay que "diferenciar entre lo que es la potestad de inspección y la sanción, que pertenece al Ministerio Público. Para Anny Saldaña, Inspectora del Distrito Nacional, de lo que se trata es de "que la empresa se regularice".

Andrés Valentín Herrera también se pronuncia en el mismo sentido al apuntar que "la potestad es observar el cumplimiento de la normativa", que las partes en la relación de trabajo se acojan al Código de Trabajo. De igual manera, Federico Gomera resume el procedimiento: "De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico el inspector levanta un acta de apercibimiento, si no obtempera se levanta un acta de infracción, luego se envía al fiscalizador, se cita al Juzgado de Paz. Infracciones Leves, Graves (salario, participación en los beneficios de la empresa, Salud de los trabajadores). La Ley 187.09 sobre Seguridad Social establece sanciones en caso de no tener inscritos a los trabajadores y estas sanciones, a partir de cada trabajador activo". Ahora bien, para Andrés Valentín Herrera "hay ciertas restricciones, como por ejemplo en caso de cierre por causa de inseguridad del trabajador. Aún cuando compruebe la falta no tiene facultad para cerrar la empresa. El inspector no puede tener ningún tipo de restricción que le impida su labor".

También María de la Cruz lamenta que se negocien derechos básicos de los trabajadores: "lo que más preocupa es que en el proceso de conciliación hay derechos de orden público que son innegociables; seguridad, protección a la maternidad y salario no deben negociarse (…) La violación de ciertos principios no está sancionada, no hay sanción a la discriminación. Para mí es un adefesio que los principios no tengan sanción", concluye. De igual modo Elizabeth Bautista expresa su inconformidad con el seguimiento de las infracciones cuando recuerda que la facultad sancionadora del inspector de trabajo termina con el acta de infracción: "Apoderamos el tribunal y luego no sabemos el destino, no podemos dar seguimiento, y esto constituye un gran dolor de cabeza, ya que nos quedamos con la duda de si se sancionará o no la infracción. Deben existir mecanismos de seguimiento a los procesos".

En cuanto a las limitaciones legales para una buena inspección, no todos ni todas respondieron, y entre los que si lo hicieron, tres contra dos encuentran limitaciones, aunque no necesariamente se refieran al aspecto legal.

En primer lugar, Federico Gomera señala algunas limitaciones. A su entender: "en nuestro país la obstrucción a la labor de la inspección no está sancionada. En ese orden no establecen sanciones sobre la violación del Principio VII sobre Discriminación". En segundo lugar, Ramón Agramonte señala que existen limitaciones que tienen que ver con "la función propia (de la inspección), que tiene sus límites. Cuando se habla de inspección del trabajo, la inspección que hace el Inspector en la empresa sobre los derechos de interés público… Hay aspectos internos del Contrato de Trabajo que no competen al inspector".

En tercer lugar, para Elizabeth Bautista: "limitaciones legales para la inspección no, pero para la sanción sí. Por ejemplo, en Impuestos Internos usted sanciona y pone la multa, en Inspección Laboral no".

3. ¿Más usuarios que usuarias del Servicio de Inspección de Trabajo? ¿Por qué? (Hay) más hombres y éstos tienden más a reclamar sus derechos laborales A la pregunta de si entre los usuarios del Servicio de Inspección de Trabajo, hay más hombres que mujeres o a la inversa, y por qué razón, cinco de ocho respondieron que hay más hombres, y los demás indicaron que dependía del sector dado que en las zonas francas, la mayoría son mujeres. Según Martha Pantaleón: "Entre los usuarios son más los hombres que vienen a solicitar el servicio, entiendo que hay más trabajadores hombres y éstos tienden más a reclamar sus derechos laborales".

4. Acceso de los extranjeros al Servicio A la cuestión de saber si los extranjeros tienen acceso al Servicio de Inspección de Trabajo, a unanimidad, todos y todas respondieron afirmativamente, dado que la ley laboral es de carácter territorial. El Servicio de Inspección se da independientemente del estatus migratorio de los extranjeros, y de su documentación, que sólo tienen que demostrar en los tribunales. 5. Diferencias entre los Inspectores de Trabajo de las provincias y aquellos que laboran en el Distrito Nacional De igual modo, a unanimidad, todos y todas respondieron que no hay diferencias, salvo en lo que concierne la frecuencia en las labores. Por ejemplo, para Martha Pantaleón: "La diferencia más contundente es que los inspectores del Distrito se presentan un solo día, mientras que en las provincias tienen que acudir todos los días, aparte de eso, el proceso es igual".

6. Principales problemas de la Inspección de Trabajo para cumplir con su misión y recomendaciones Fiscalización y transporte En su gran mayoría -cinco de ocho- las personas entrevistadas afirmaron que el principal problema es el transporte. Tres se refirieron a la dieta como importante mecanismo de apoyo en los traslados, pero "son insuficientes" y "se retrasan". Otros mencionaron los instrumentos y herramientas para el trabajo como mayores recursos, computadoras, celulares, etc.

Para Andrés Valentín Herrera: "El principal problema es que la Inspección es fiscalización, (y) las empresas no quieren ser fiscalizadas. En el caso de los trabajadores, es que nunca están conformes con la labor del inspector de trabajo. Todavía no hemos podido resolver el tema del transporte del inspector de trabajo. El sector agrícola es el de mayor precariedad en el transporte", afirmó. Otros problemas mencionados se relacionan con "la alta vulnerabilidad al soborno y la naturaleza misma del trabajo donde ambas partes (en la relación laboral) ponen en entredicho el trabajo del inspector"; "la poca receptividad de parte de las empresas"; la inexistencia de "un sistema de informes"; y la falta de "seguimiento a las actas de infracción".

Recomendaciones:

• 1. Divulgar entre trabajadores y empleadores la normativa laboral;

• 2. Iniciar un programa de adquisición de vehículos;

• 3. Mejorar las condiciones salariales de los inspectores y elevar su autoestima;

• 4. Promover campañas en los medios de comunicación sobre las razones de las visitas del inspector de trabajo;

• 5. Creación de un Ministerio Publico Laboral Regional para el seguimiento de los casos.

Conclusión

Del conjunto de entrevistas queda claro que la labor de los inspectores de trabajo tiene un componente jurídico (cumplimiento y observación de la normativa laboral) y otro más bien técnico (orientación sobre la normativa laboral). Por las solicitudes cotidianas que se presentan en el servicio (solicitud de calculo de prestaciones laborales, comunicaciones solicitando la comprobación de faltas del trabajador, etc.) puede deducirse que hay cierto desconocimiento de parte de empleadores y trabajadores no sólo de la normativa sino de la labor del inspector de trabajo, lo que plantea una serie de retos vinculados con la promoción de las leyes laborales y del papel del inspector en la sociedad.

Otro hallazgo del estudio indica que la potestad sancionadora de la inspección tiene en la práctica ciertos límites ya que para el inspector la misma termina con el levantamiento del acta de infracción y no parece haber un seguimiento de las infracciones por ante el Ministerio Público. Ello conduce a buscar canales de comunicación entre ambas instituciones, de modo que se sepa la suerte de las actas levantadas en cada caso.

Por otra parte, de los hallazgos del estudio en el sentido de que los hombres reclaman más sus derechos laborales que las mujeres habría que seguir explorando las razones de ello, teniendo en cuenta, por ejemplo, el estudio de CIPAF que achaca la actitud pasiva de las mujeres a la "conjunción de falta de información, rol genérico asumido y miedo", y que "lleva a las trabajadoras a tolerar y hasta excusar la discriminación y las deplorables condiciones laborales en que muchas veces se desempeñan" En cuanto al acceso al servicio de inspección por parte de trabajadores y empleadores extranjeros, esta debe ser y constituye la norma en virtud del principio de territorialidad de la normativa laboral, como arrojó el estudio.

Sobre las diferencias entre los inspectores de las provincias y los del Distrito, aunque en la investigación sólo se señala que aquellos acuden todos los días y estos una o dos veces a la semana, es claro que hay diferencias de desarrollo y que la brecha rural/urbana incide en que las representaciones locales y los inspectores de las provincias requieran de mayores recursos –como vehículos- para trasladarse a hacer la visitas de inspección, así como computadoras y todas las otras herramientas –como las dietas– que se requieran para rendir un servicio más eficiente.

En cuanto a la receptividad de las empresas de cara a la inspección, urge la implementación de campañas publicitarias que reflejen el papel del inspector en la sociedad, puesto que su labor contribuye a la paz social.

Recomendaciones:

• 1. Divulgar entre trabajadores y empleadores la normativa laboral y promover campañas en los medios de comunicación sobre las razones de las visitas del inspector de trabajo y su función social;

Partes: 1, 2, 3