Es el ordenamiento y uso lógico de los medios disponibles. Las actividades propias de la administración del Estado deben enmarcarse en razonabilidad, equitatividad y legalidad.
En sentido objetivo: hace referencia a las actividades que son independientes de la naturaleza o condiciones del sujeto que las realiza. Es lo que el Estado hace o debe hacer.
a) Criterio material: tiene en cuenta los rasgos más típicos (concreción, parcialidad, subordinación y continuidad).
b) Criterio finalista: considera el fin que se trata de satisfacer con dicha función.
En el sentido subjetivo: atiende a los órganos o a las denominadas personas administrativas que ejercen funciones afines.
a) Corriente orgánica: la administración es la parte de la organización estatal en la cual el sujeto jurídico ha sido calificado por el legislador de administrativo.
b) Corriente personalista: atiende a la existencia de una o varias personas administrativas.
En sentido formal: tiene en cuenta las consecuencias jurídicas de la actividad administrativa. Según esta concepción, el calificativo administrativo hace referencia a un cierto sector jurídico. Administrativo en sentido formal, es el sistema jurídico que constituye el Derecho Administrativo.
GOBIERNO
El gobierno pone en acción y ejercicio el poder. Representa al Estado y actúa en su nombre. El mismo está formado por personas físicas que ejercen el poder como órgano, quienes son sus representantes en la administración.
FISCO
En el Estado Policía existía un derecho que aplicaba la justicia, pero como no había un verdadero Derecho Administrativo como protección de los administrados, era necesario buscar la forma de proteger a los mismos contra los excesos del Estado.
Este problema se resolvió gracias a la Teoría del Fisco, la cual tuvo su origen en el derecho romano, renovándose en la época del Estado Policía. En él existían dos personas morales distintas:
El Fisco (el Estado), considerado como sociedad de intereses pecuniarios o persona moral de derecho civil.
El Estado (propiamente dicho) como sociedad policial o persona moral de derecho público.
El Fisco es, por su naturaleza, semejante a un hombre común administrando su fortuna, y está sometido al derecho civil, depende de la jurisdicción civil.
El Estado propiamente dicho no tiene fortuna, pero tiene pode público y el derecho general de ordenar.
El fisco, como sujeto de derecho, está sometido al Estado poder público, el cual le ordena, le impone cargas y obligaciones como a otros sujetos de derecho. El Estado no puede ser llevado ante los tribunales y el derecho civil no es aplicable, pudiendo sí ser llevado el Fisco. El particular podrá acudir a los tribunales atacando al Fisco. Así, si el Estado expropia un inmueble, el propietario no tiene ningún derecho contra el Estado, pero éste impone al Fisco la obligación de indemnizar al expropiado pagando una suma de dinero. En consecuencia, a todos los supuestos en que el Estado impone a un particular un sacrificio especial, el Fisco, en virtud de una regla del derecho civil, se transforma en deudor de una justa indemnización, pudiendo ser llevado ante los tribunales civiles por el pago de ella. El Fisco poseía bienes pero carecía de imperium; mientras que el Estado carecía de bienes pero poseía imperium.
ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
La administración debe desarrollar su actividad, aun en el supuesto que sea discrecional, dentro del ordenamiento jurídico establecido, y deben por lo tanto reconocerse límites a la actividad de la administración. Los límites pueden referirse a la esfera en que la administración debe ejercer su actividad, a los efectos de satisfacer el interés público. En este supuesto se tratará de límites establecidos por la ley. El derecho regula, como la administración dentro de su esfera para satisfacer sus finalidades; de allí que exista una serie de normas que se llaman instrumentales y que regulan los momentos fundamentales de la actividad administrativa: organización, contenido y procedimiento.
Desde el punto de vista Técnico: la emplean diversos organismos con funciones técnico – administrativas (contralor de planos civiles e industriales).
Desde el punto de vista Jurídico: es la función del órgano disponiendo resoluciones en ejercicio de una actividad jurídica.
Desde el punto de vista Administrativo: con junto de actividades desarrolladas por los distintos organismos cumpliendo las funciones administrativas que le competen a cada uno.
EJECUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN
Actividad administrativa es la que realiza el Estado en forma continuada, previendo, ordenando y manteniendo el orden jurídico social. La actividad administrativa es continuada y ejecutoria, a diferencia de la actividad legal y jurídica que pueden ser intermitentes.
UNIDAD 2
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Es el conjunto de normas que regulan las atribuciones, la composición y el funcionamiento de un aparato administrativo. Su finalidad principal es la coordinación entre distintos organismos.
Principios fundamentales
a) Coordinación. La coordinación resulta de la ordenada disposición del esfuerzo del grupo a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un propósito común. En cualquier forma de organización ha de existir una autoridad suprema, ya que de otra manera faltaría la dirección para el esfuerzo coordinado.
b) Gradación o escalonamiento. Es el proceso formal en el cual la suprema autoridad opera desde arriba sobre todas las partes del cuerpo organizado. También llamado principio jerárquico.
c) Principio funcional. Se refiere a la diferencia de funciones entre las tareas de distinta especie (determinación del objetivo, proveer a su prosecución; interpretación de cuestiones de acuerdo a reglas de procedimiento determinadas).
d) Principio Jurídico. Las relaciones entre las organizaciones administrativas pueden ser de coordinación y de subordinación. Las primeras dan origen al principio de competencia y las segundas al de jerarquía.
COMPETENCIA
La competencia es la aptitud de obrar del órgano administrativo. Es el conjunto de atribuciones, poderes o facultades que le corresponden a un órgano en relación con los demás.
La Ley 19549 establece que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte según los casos de la CN, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad y del órgano correspondiente.
Caracteres:
Expresa: la competencia es expresamente otorgada por la ley.
Obligada: no es facultad del órgano, se lo impone la ley.
Improrrogable: la competencia no puede ser extendida.
Inderogable: como las normas que rigen la competencia son de orden público, los particulares no pueden renunciar a una determinada competencia de un órgano administrativo.
Clasificación:
En razón de la materia: es la competencia que tiene cada órgano según las funciones conferidas.
En razón de territorio: es la que corresponde a las divisiones administrativas (nacional, provincial o municipal).
En razón del tiempo: un órgano es competente desde el momento de su investidura, la cual decae cuando éste pierde su calidad de órgano estatal.
En razón de grado: a) Centralizada: se otorga en porciones a órganos inferiores a un ente. b) Descentralizada: se otorga a un ente que tiene personalidad jurídica propia y que es independiente de la administración central.
TRANSFERENCIA DE COMPETENCIA
La competencia en principio es improrrogable, pero existen dos instituciones que importan una transferencia de ella:
Delegación: es la transferencia de la competencia que hace un órgano superior de la administración a uno inferior. Se refiere al ejercicio que originaria y reglamentariamente corresponde al órgano superior. Debe ser expresamente autorizado. La delegación supone hacer pasar el ejercicio de un poder de que está investida una autoridad a otra autoridad o persona descargándola sobre ella. En la delegación no existe imposibilidad de obrar, sino la conveniencia para el mejor cumplimiento de la función.
Avocación: el órgano superior jerárquico puede ejercer una competencia atribuida al inferior. Será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario. La avocación no es posible si se trata de competencia atribuida a funcionarios inferiores por razones técnicas. En dichos casos no procederá la avocación del superior aún cuando ello no esté expresamente contemplado.
JERARQUÍA
La jerarquía es una relación jurídica interna que vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación para asegurar unidad en la acción.
A los efectos de reducir a la unidad la multiplicidad de órganos de la administración, hay que establecer un ordenamiento de todos ellos que se encuentren sometidos al superior.
Por jerarquía los superiores disponen de poder para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de los inferiores. La jerarquía es poder, mientras que la función jerárquica es el ejercicio de ese poder.
PODER JERÁRQUICO
Como consecuencia de la jerarquía, el órgano superior ejerce ciertas potestades con respecto a los inferiores. Da dirección e impulso a la acción de los inferiores, pudiendo:
a) Dictar resoluciones para dirigir la conducta del inferior (Reglamentos internos, circulares, órdenes, etc.).
b) Inspeccionar de oficio la actividad de los inferiores, aplicando sanciones si correspondiere (Ejercicio de su potestad disciplinaria).
c) Nombrar titulares de los órganos inferiores.
d) Posibilidad de delegación y avocación.
e) Posibilidad de controlar la actividad del inferior a través del recurso jerárquico.
f) Resolver diferencias sobre las atribuciones del órgano inferior.
g) Intervenir en el órgano inferior.
h)Potestad de anular o reformar los actos dictados por los órganos inferiores.
La organización interna de la administración, sea centralizada o descentralizada, revela la existencia de un conjunto de órganos y de funcionarios vinculados entre sí, dependiendo jerárquicamente subordinados para asegurar la unidad de acción del conjunto. En mérito de esta organización interna, el jerarca está en condiciones de dirigir la actividad de todos los órganos y funcionarios que le están subordinados. Su voluntad regirá las líneas jerárquicas llegando hasta los últimos grados, encauzando la acción de todos los funcionarios públicos.
EXCEPCIONES AL PODER JERÁRQUICO
a) El Presidente está exento de la subordinación, ya que es el jerarca máximo.
b) Los funcionarios que realizan funciones estrictamente técnicas, para cuyo ejercicio solo deban guiarse por sus conocimientos científicos, no se subordinan a entes distintos.
c) Funcionarios afectados a la enseñanza, en especial los universitarios, por el principio de libertad de enseñanza.
FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN
Administración Activa: Los actos y operaciones más importantes de la administración son de competencia de los órganos de administración activa, y en su realización cotidiana estriba toda la labor de la misma, teniendo tales órganos carácter permanente, constituyendo sus decisiones verdaderos actos administrativos. Su misión se compone de:
Decisión: Decide a través de deliberaciones que contribuyen a determinar la voluntad de la administración.
Ejecución: Se trata simplemente de la realización práctica de la voluntad que resulte de la anterior. Los organismos de la administración activa son unipersonales cuando ejercen funciones ejecutivas; mientras que son colegiados cuando su actividad es deliberativa.
De acuerdo al campo de aplicación, la actividad puede ser:
Interna: Todas las disposiciones del presidente del órgano agotan sus efectos en el interior del mismo
Externa: Trasciende los límites de la propia organización. Sus efectos se dan hacia fuera.
ACTIVIDAD REGLADA
Debe sujetarse a los textos legales que la limitan. Los actos administrativos por ello deben concretarse a la observancia de la ley, que fija y predetermina lo que es más conveniente al interés público, supuesto en el cual el administrador debe obedecer la ley y prescindir de su apreciación personal respecto al mérito del acto. En este supuesto el legislador dispone que, presentada una cierta circunstancia del hecho, la administración debe tomar una cierta decisión. Las facultades de un órgano están regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta una conducta que el órgano debe seguir, estableciendo previamente el órgano qué es lo que el administrador debe hacer en ciertos casos.
Formas de regulación
Directa: La norma prevé, en forma expresa o razonablemente implícita, la conducta que debe seguir la administración.
Indirecta: Muchas veces la norma no reglamenta la forma en que la administración debe actuar frente a los particulares, sino las condiciones bajo las cuales los administradores no pueden ser molestados por ésta. Es decir, que regula el derecho de los particulares para que la administración no interfiera en su esfera de acción.
ACTIVIDAD DISCRECIONAL
El legislador no puede prever todos los supuestos que pueden presentarse en el ejercicio de la actividad administrativa respecto de aquellas situaciones que se presentan en carácter de uniformidad y de relativa estabilidad, renunciando a dirigir la actividad de la misma, en los casos que respondan a exigencias mutables en el espacio y en el tiempo. Resulta entonces que la actividad administrativa desarrolla junto o al lado de las actividades regladas, una actividad discrecional que no depende de normas legislativas concretas y preexistentes que regulan su actividad. En ciertas circunstancias, la administración debe cubrir un vacío que dejan las normas legislativas.
Sus límites serán:
Razonabilidad: La decisión discrecional del funcionario será ilegítima, a pesar de no transgredir ninguna norma expresa cuando ella sea irrazonable, lo que ocurre: 1 – Cuando no da los fundamentos de hecho y de derecho que la sustentan no estando motivada. 2 – Cuando no tienen en cuenta los hechos acreditados en el expediente; los públicos y notorios, o cuando se funda en hecho o pruebas inexistentes.
Desviación de poder: La decisión será ilegítima si el funcionario actúa con un fin personal (venganza, favoritismo, etc.).
Buena fe: Si el órgano ejecutivo actúa en ejercicio de su actividad discrecional de mala fe, utilizando artimañas sea por acción u omisión, incluso en caso de silencio para llevar al engaño o error a un particular, desarrolla una conducta que es incompatible con la que debe ser el ejercicio de la función administrativa, y es también ilegítima, aunque la facultad que en tal caso se ejerza fuese discrecional.
ACTIVIDAD COLEGIADA: Es la forma de instrumentar el órgano fundamentada en la deliberación.
ACTIVIDAD CONSULTIVA: Es la actividad de la administración que se dirige a ilustrar con sus pareceres a los órganos activos sobre actos que deben dictar en el ejercicio de sus funciones.
Mientras que el acto del órgano activo implica una declaración de voluntad, el órgano consultivo es un juicio lógico referente al problema que se le consulta.
Tiene carácter preparatorio y preventivo, ya que ha de expedirse antes de la resolución final que adopte el órgano activo. Implica una colaboración entre ambos órganos, la que no es espontánea sino que nace de a pedido del activo. Los órganos consultivos son en general colegiados, ya que la deliberación requiere el examen y discusión de varias personas, mientras que los activos son unipersonales.
ACTVIDAD BUROCRÁTICA: Es la forma de estructurar el organismo administración fundamentado en la jerarquía, estratificada en forma de pirámide.
ACTIVIDAD DE CONTRALOR: Es el nuevo examen de los actos de un órgano por otro dedicado a ello, con el objeto de establecer la conformidad de los mismos con determinadas normas o si con ellos se cumplen determinados fines.
Puede ser:
Sobre los actos: El control incide sobre la existencia o inexistencia; validez o eficacia.
Sobre los funcionarios: Se controla la posible responsabilidad de los funcionarios que realizaron los actos en estudio.
Contralor interno: El mismo se realiza en el seno de la administración pública y por un órgano de la misma; pudiendo ser:
Contralor interno jerárquico: La actividad es realizada por superior o un inferior.
Contralor interno administrativo: La realiza un órgano de la administración activa sobre el comportamiento de un ente descentralizado.
ACTIVIDAD JURISDICCIONAL: Dentro DE nuestro régimen constitucional la administración no puede tener potestad jurisdiccional. A pesar de esto, en derecho positivo en algunos casos se menciona esta actividad (Ej.: Art. 99 Ley 19549, reformada por Decreto 1759). La doctrina que la admite entiende que si la administración en el ejercicio de una facultad legal resuelve una controversia con motivo de un acto interpuesto, la resolución que a tal efecto se dicte, tiene carácter jurisdiccional.
Unidad 3
Son los medios jurídicos que necesita la administración para realizar los fines del Estado (satisfacción del interés general). Estos medios constituyen un reflejo del poder del Estado.
Clasificación:
Subjetivamente: Pueden emanar de la nación, provincia o municipio.
Por la materia: La multiplicidad de los fines del Estado puede dar origen a distintas clases de reglamentos.
Por su vinculación a la Ley: Podrán ser ejecutivos, independientes, delegados, de necesidad y urgencia, etc.
Caracteres:
Inalienable e Intransferible de un ente a otro: Ello no obsta a que un ente pueda delegar el ejercicio de su potestad a otro, pero no puede transferir la titularidad. Es inalienable por ejemplo, la potestad tributaria, no se puede enajenar.
Irrenunciable: Es irrenunciable pero puede perderse de acuerdo a lo que determine el derecho positivo.
Imprescriptible: Sin plazo perentorio.
POTESTAD REGLAMENTARIA
Es la fuente más importante del Derecho Administrativo. Consiste en dictar normas que regulen actividades con los con los administrados, con otros Estados o internamente.
REGLAMENTO: Acto con disposiciones generales que dicta el órgano ejecutivo en mérito de facultades que expresa o implícitamente le han sido conferidas y con carácter normativo. Clasificación: La doctrina reconoce cuatro clases de reglamentos:
- Reglamentos de ejecución: Son los que, en ejercicio y atribuciones constitucionales propias, emite el Poder Ejecutivo, para hacer posible o más conveniente la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previniendo detalles omitidos en éstas. El reglamento así dictado forma parte de la ley misma, integrando su régimen con todas sus consecuencias. No es posible alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias.
Reglamentos autónomos, independientes o constitucionales: Son los que pueden dictar el Poder Ejecutivo sobre materias acerca de las cuales dicho Poder tiene competencia exclusiva, de acuerdo a textos o principios constitucionales. El nombre de autónomo deriva de que su emanación no dependen de ley alguna, sino de facultades propias del Poder Ejecutivo resultantes de la Constitución (Ej. Los relacionados con la organización administrativa).
Reglamentos delegados: Son los que emite el Poder Ejecutivo en virtud de una atribución o habilitación que le confiere expresamente el Poder Legislativo. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, acepta que el reglamento delegado pueda emitirse en nuestro país, sin que ello implique agravio a texto alguno de orden constitucional. El acto que emita el Poder Ejecutivo como consecuencia de la delegación legislativa, desde que integra la respectiva ley, participa de los caracteres de éstos, en consecuencia, dicho acto podría ser enjuiciado por los mismos medios por lo que podría serlo la ley que integra.
Reglamentos de necesidad y urgencia: Tienen contenido legislativo, es decir, la materia sobre la cual versa es propia del legislador e integra la competencia de éste. De ahí que en definitiva, su eficacia ulterior dependa de la ratificación o aprobación del Parlamento. El fundamento jurídico de estos reglamentos es el estado de necesidad y urgencia, lo cual constituye una cuestión de hecho, pero ha de tratarse de una necesidad de urgencia súbita y aguda que torne indispensable su emanación sin tener que supeditarse a las comprensibles dilaciones de trámites legislativos. A diferencia del reglamento delegado, el cual requiere la aprobación legislativa a priori, el de necesidad y urgencia la aprobación se produce a posteriori.
Límites a la Potestad Reglamentaria
Irretroactividad de los reglamentos: No pueden ejecutarse con fecha anterior a su creación.
Reglamentos: Los órganos administrativos solo pueden dictarlo sobre materia de su competencia y que les corresponda su aplicación.
Reserva legal: No pueden dictar reglamentos que correspondan a la misma.
POTESTAD IMPERATIVA: Es la facultad que tiene la Administración para dar órdenes y exigir su cumplimiento. Es la voluntad de un sujeto activo dirigido a imponer a otro sujeto obligaciones inmediatas y dirigidas a un fin, que es resolver un conflicto de intereses.
Se ejerce mediante decretos y órdenes de la administración central mediante decisiones, resoluciones o providencias de los entes jurídicos menores, de oficio o a instancia de parte interesada.
La administración valora la situación existente y sobre ésta adopta la solución que estime conveniente. La orden debe ser notificada a quienes han de cumplirla. La forma como se manifiesta esta potestad es en general escrita, pero en oportunidades puede ser verbal o hacerse efectiva mediante signos.
POTESTAD DISCRECIONAL o REGLADA: La naturaleza discrecional o reglada se vincula con el carácter de la actividad administrativa a que se refiere. Un análisis somero de las normas que regulan la potestad imperativa de la administración pública revela la preeminencia absoluta de la actividad vinculada (reglada) respecto de la discrecional.
POTESTAD EJECUTIVA: Es una particular actividad de la administración que comprende los hechos que ésta realiza, el cumplimiento de la ley y sus reglamentos, como así la efectuación de lo que manda y sanciona dentro de sus esferas.
CUESTIÓN ACERCVA DE LA LLAMADA POTESTAD JURISDICCIONAL: Dentro de nuestro régimen, la administración no puede tener potestad jurisdiccional. Para que exista esta actividad jurisdiccional debe haber un tercero independiente que se sobrepone a las partes y resuelve las controversias que éstas le proponen . En el caso que la administración ejerciera facultades jurisdiccionales, debería resolver los conflictos que tuviese con los particulares, en cuyo caso actuaría como parte y no como tercero independiente.
Ley 19549: Tratándose de actos producidos en el ejercicio de una actividad jurisdiccional contra las cuales está previsto recurso o acción ante la justicia u órganos administrativos especiales con facultades también jurisdiccionales, el deber del superior de controlar la juricidad de tales actos se limitará a los supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o expresa violación de derecho. No obstante deberá abstenerse de intervenir y en su caso resolver, cuando el administrador hubiera consentido el acto o promovido la intervención de la justicia o de los órganos administradores especiales, salvo que razones de notorio interés público justificaran el rápido establecimiento de la juricidad.
En algunos supuestos, la ley deja al administrado un doble procedimiento para atacar la decisión (administrativa y judicial). Las dos vías son excluyentes, si el administrado opta por una no puede hacerlo por la otra.
POTESTAD SANCIONADORA
Sanción: cualquier medio de que se vale el legislador para asegurar la eficacia de una norma. En sentido mas preciso, es la consecuencia dañosa que el legislador une al hecho de aquellos que violan la norma con motivo de su acción y como medio de restaurar el orden jurídico turbado.
Diferencia entre coacción y sanción:
Coacción: se encamina hacia el cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado a ella.
Sanción: es un medio represivo que se pone en marcha en virtud de no haber cumplido la obligación.
Naturaleza Jurídica: es un acto administrativo, susceptible de recurrirse en sede judicial.
Fundamento: Se funda en la competencia que tienen las autoridades administrativas de imponer sanciones por las acciones u omisiones antijurídicas.
Tipos de Sanciones
Correctivas: Es externa de la administración y comprende a todas las personas, sean o no agentes de la misma. Su objeto es imponer sanciones por hechos que contravienen disposiciones administrativas y que están sometidas al conocimiento de las autoridades que cumplen la función de policía.
Disciplinarias: Es interna de la administración y se aplica a sus agentes estando limitada a la misma administración. Su objeto es sancionar las infracciones de los agentes por acciones u omisiones en el ejercicio de sus funciones.
Unidad 4
Las personas jurídicas en el Código Civil: son todos aquellos entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones, que no son personas de existencia visible.
Carácter público: el Estado nacional, los entes autárquicos, Iglesia.
Carácter privado:
a) Son aquellas que requieren autorización expresa del Estado para poder funcionar (asociaciones, fundaciones, sociedades anónimas y en comandita por acciones).
b) Son aquellas que no requieren autorización expresa del Estado para poder funcionar (sociedades civiles y comerciales a excepción de las sociedades anónimas y en comandita por acciones).
PERSONAS JURÍDICAS DE DRECHO PÚBLICO Y PRIVADO
Criterios de distinción
Finalista: Las personas de distinguen según el fin que persiguen, si fuese público, se trataría de una persona jurídica pública.
Existencia de Prerrogativas: Los entes públicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público de los cuales no gozan las entidades privadas.
Origen del ente: Las entidades públicas son creadas por el Estado, mientras que las privadas por los particulares.
Forma: La distinción está en la forma de corporación o de fundación que tenga la misma. Si se adopta la forma de sociedad, es indudable que se ha querido someter a la persona jurídica bajo el campo del derecho privado.
Encuadramiento: Una persona jurídica es de derecho público dentro de la organización estatal.
Control Administrativo: El control administrativo del Estado sobre ella es importante, aunque no sea determinante del carácter de la entidad.
PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES Y NO ESTATALES
Criterios diferenciales
De acuerdo a los fines: Si los fines son administrativos u otros fines propios y específicos del Estado, la persona jurídica pública será estatal. Si por el contrario los fines son industriales o comerciales se trataría de una persona jurídica pública no estatal.
Crítica: Estos criterios son confusos y se superponen con los de distinción entre personas jurídicas y privadas.
FUNDACIONES: Las fundaciones son creadas por una persona natural o jurídica, que hace una donación o legado con el objeto de que se destine a un cierto fin, siempre altruista, fijando las reglas a que ha de ajustar su desenvolvimiento la entidad, designando sus administradores y la forma en que han de renovarse, etc.
ASOCIACIONES: Las asociaciones son creadas por el acuerdo de voluntades de varias personas que persiguen un fin de interés común, bien sea altruista o lucrativo.
SOCIEDADES CIVILES Y COMERCIALES: El Código Civil reconoce la calidad de persona jurídica pública a las sociedades civiles y comerciales y a las entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorización del Estado para funcionar.
Las sociedades se diferencian de las asociaciones en que las primeras se constituyen con los fines lucrativos, pero lo esencial es que distribuyen dividendos y ganancias entre sus miembros.
PERSONALIDAD DEL ESTADO
El Estado es por sobre todo una unidad que se manifiesta en forma de unidad indivisible de personas que persiguen un bien común (el bienestar general). Esta unidad es continua, es decir que se mantiene a través del tiempo independientemente de sus miembros. Así que las leyes, actos, contratos y tratados firmados sobreviven a las generaciones de individuos en cuyo tiempo nacieron.
Existen dos combinaciones posibles de unión de hombres que se proponen un fin común:
Sociedad: La relación de derecho que enlaza a los miembros resulta del contrato celebrado por ellos. Los miembros en la sociedad siguen siendo cada uno separadamente sujetos particulares en los derechos sociales. Los agentes encargados de los asuntos comunes son los apoderados de los miembros individuales.
Corporación: La actividad del grupo será ejercida por los individuos que fija el estatuto. Los miembros: los derechos de la colectividad tienen a ésta como sujeto unificado de los miembros, los cuales están agrupados de tal manera que son uno. Los entes del grupo son los órganos de la corporación misma que actúa por medio de ellos.
En nuestro país el pueblo por medio de una asamblea constituyente se dio su propia constitución y creó el Estado como persona jurídica. El pueblo fue el que impuso a éste el estatuto que lo ha de regir. Existe, pues, un substrato social originario, que mediante el estatuto se organiza en forma corporativa.
DOBLE ESFERA DE ACTUACIÓN
Derecho público y privado:
Teoría de la doble personalidad (Bielsa): El Estado puede actuar como poder público y también en un plano jurídico distinto como persona jurídica, sea de derecho público o privado. La personalidad de derecho público es un desprendimiento parcial del poder del Estado para someterse al régimen de las personas jurídicas. Bielsa señala que la teoría contribuye a evitar la confusión creada por la noción del fisco; cuando el Estado dispone de sus bienes privados efectúa una operación patrimonial procediendo en el derecho privado; pero cuando contrata un servicio público realiza un acto de gestión pública y actúa como persona jurídica de derecho público.
Conclusión: El Estado constituye un solo y único sujeto. Las personas jurídicas públicas, y por ello el Estado, pueden actuar en un doble campo (derecho público y privado), pero su personalidad es única, y solo el ámbito en el que se mueve es plural.
Unidad 5
Es la rama del derecho que estudia los derechos y normas del derecho público interno que regulan la organización y la actividad de la administración pública y su control.
ADMINISTRACIÓN
Administración es el conjunto de órganos que integran el ejecutivo y a la actividad que realizan los mismos.
DERECHO PÚBLICO INTERNO (o no codificado)
Existe una serie de leyes orgánicas que se refieren a distintos temas de Derecho Administrativo, faltando el código. En consecuencia, hay que completar las normas con los principios generales del derecho, doctrina y jurisprudencia.
El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público porque estudia a la administración como sujeto y por la naturaleza que ésta desarrolla. La administración actúa investida con sus prerrogativas, colocándose en un plano superior frente al particular.
AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La administración tiene prerrogativas de las que no disponen las personas privadas.
En caso de conflicto con los administradores, la administración puede resolver, sin perjuicio de que los primeros puedan recurrir ulteriormente a la instancia judicial.
La administración tiene obligaciones que no corresponden a los particulares, así en ciertos casos, tiene la obligación de crear un servicio público, hacerlo funcionar de manera continua y regular, respetando la igualdad de los usuarios en la prestación de tales servicios.
Caracteres
Derecho nuevo: Nace como una disciplina científica como consecuencia de la aparición del estado de derecho.
Derecho mutable: Está en continua transformación debido a que debe satisfacer el interés público.
Derecho en plena formación: El Estado asume diariamente nuevas funciones, haciendo entrar en el ámbito de las necesidades colectivas aquellas que eran consideradas de naturaleza privada y que se satisfacían mediante la iniciativa y actividad de los particulares.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN. Contenidos. Teorías
Ciencia política. (Esta teoría es aceptada por la mayoría de la doctrina europea). Se acomoda a la doctrina de la ciencia de la política. Enseña que en la época del estado policía, la ciencia consideraba como misión propia registrar sobre qué objetos se extendía la tutela policial y qué motivos impulsaban a la tutela del Estado.
Ciencia anglosajona a partir de Wilson: Consideraba la ciencia de la administración como el estudio del contenido de la función administrativa y especialmente de su manejo técnico (divorcio del Derecho Administrativo).
Ciencia dirigida al estudio de los hechos administrativos: Es necesaria una sistemática nueva y lógica para ordenar los conocimientos que abarcan a la Administración Pública. Hay que estudiar los hechos administrativos y colocar en el centro de los mismos un saber organizado que deriva de la especialidad administrativa.
EXISTENCIA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN. Teorías
La ciencia de la administración no es autónoma ni cierta: Esta teoría parte de la base de que ni los mas viejos precedentes de la ciencia administrativa, como ciencia de la policía, nos invitan a considerarla como tal.
Criterio ecléctico. No admite su autonomía: La ciencia de la administración respondería al antecedente de cómo debe estar organizada y cómo debe actuar la misma, mientras que el Derecho Administrativo estudiaría en el plano jurídico de cómo es y cómo actúa la primera.
Criterio autónomo: El estudio no jurídico de la Administración Pública debe efectuarse separadamente del Derecho Administrativo a través de la ciencia de la administración, estudiándola como un complejo orgánico, de sus técnicas de intervención social y prestación de servicios, como así también de sus fines.
Su utilidad: La ciencia de la administración no está destinada solamente a aumentar el rendimiento y la eficacia administrativa en virtud de una preparación más calificada del personal. Si no también a revalorar la misión de la administración pública. La necesidad de reformar el aparato administrativo para que el mismo responda de manera más eficiente, inclusive en lo económico, según las exigencias de la vida moderna, nos señala la utilidad inmediata de su estudio. Según la política actual de reconversión del Estado, se trata de mejorar las políticas y técnicas de esta administración pública mediante no solo la adecuación de sistemas orgánicos ya impuestos, sino también la profesionalización de sus integrantes.
RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Con el Derecho Constitucional: Las normas del Derecho Administrativo son un corolario de los principios generales establecidos por el Derecho Constitucional. Diferencias: 1) Las normas del Derecho Constitucional imponen al legislador una regla, orientación o deber en virtud de un precepto o principio constitucional. 2) La norma constitucional es amplia y está sobre el legislador. La del Derecho Administrativo es creada por el legislador dentro de los límites de la Constitución Nacional.
El Derecho Constitucional es la espina dorsal del Derecho Administrativo, ya que todas las normas fundamentales de éste tienen su nacimiento en aquel y así puede decirse que la actividad jurídica de la administración encuentra sus límites en la Constitución.
Hay tres tipos de relaciones:
Hay principios generales del derecho que se hallan protegidos por encontrarse en la CN, que no son exclusivos del Derecho Constitucional.
Hay disposiciones de Derecho Administrativo que están contenidas en la CN.
Hay disposiciones típicas del Derecho Constitucional cuya aplicación en Derecho Administrativo es necesaria e ineludible, siendo su prolongación.
Con el Derecho Penal: El Derecho Administrativo tiene normas que contienen reglas de conducta tendientes a conseguir que la autoridad policial actúe para satisfacer las necesidades sociales. Las disciplinas vinculadas a ambas son:
1) Derecho Administrativo disciplinario: Referido al de los funcionarios públicos; compuesto por sanciones emitidas por el superior jerárquico ante faltas de sus subordinados.
2) Derecho Administrativo penal: Su objeto es aplicar sanciones a contravenciones, no a delitos como el Penal. Sus caracteres son que lo contravensional no implica criminalidad, ejecutoriedad de la sanción administrativa (multa).
3) Derecho Administrativo penitenciario: Trata la forma de ejercer la pena, estudiando la misma y las medidas de seguridad, así como la institución posasilar complementarias. Se relaciona con el Derecho Penitenciario en lo concerniente al cumplimiento administrativo de la sentencia judicial que implican condenas.
Con el Derecho Procesal: El proceso se desarrolla en el ámbito jurídico, mientras que el Derecho Administrativo será procedimiento administrativo (serie de actos que se realizan dentro de la administración para llegar a una decisión definitiva). Mientras el proceso se desarrolla en el ámbito jurídico, el procedimiento administrativo puede efectuarse tanto en el ámbito jurídico como en el administrativo o como en el legislativo.
Con el Derecho Municipal: Se trata del propio Derecho Administrativo en su aplicación específica a la actividad y relaciones comunales.
Con el Derecho Financiero: Regulación de actividades del Estado, la cual tiene por objeto la obtención de recursos para satisfacer los fines del primero, incluyendo el Derecho Fiscal y Tributario. Se reconoció la autonomía del Derecho Tributario siendo las relaciones del Derecho Administrativo y el Derecho Fiscal inmediatas. Las actividades financieras se efectúan a través de actos de administración pública por agentes de la misma, actuando órganos administrativos.
Con el Derecho Civil: Los problemas del Derecho Administrativo deben ser resueltos siempre por las normas y principios del mismo, y solo se aplicarán subsidiariamente las normas del Código Civil, con las que el Derecho Administrativo tiene relaciones. Podemos mencionar por ejemplo: la capacidad de las personas físicas, personas jurídicas, locación de cosas, dominio privado, instrumentos públicos, prescripción.
Con el Derecho Comercial: Si bien el Derecho Comercial es privado, parte del mismo está igualmente reglamentado por el Derecho Administrativo, como en el caso de las bolsas, libros, registros, aduanas, etc.).
Con el Derecho Minero: es autónomo.
Relaciones con otras ciencias
Sociología: El Derecho Administrativo se relaciona con ésta en razón del contenido propio de las instituciones administrativas. Suministra al Derecho Administrativo sus enseñanzas sobre intereses sociales. Por otra parte, el fenómeno administrativo es un fenómeno social y por ello toda modificación de la sociedad trae aparejada una modificación de la actividad administrativa reflejada en el Derecho Administrativo. La norma administrativa debe corresponderse al ambiente en que se desea aplicar, de lo contrario se trata de un derecho no correspondiente al hecho tratado.
Economía Política: Se ocupa de la producción, circulación, reparto y consumo de la riqueza. El contralor de esa actividad se efectúa por medio de normas administrativas. Además, muchos problemas administrativos son económicos, como es el caso de los transportes.
Unidad 6
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo como no está codificado, prevalecen las leyes formales y también las leyes en sentido material (reglamentos) que tienen una importancia y una extensión que no resulta igual en ninguna otra rama del derecho.
Las fuentes son los hechos y actos de los que surgen normas y principios de Derecho Administrativo que modifican la esfera jurídica de la administración de los particulares.
Concepto de Fuente
La Constitución: dentro del sistema de la pirámide de Kelsen, la Constitución es la base sobre la cual se apoya todo el ordenamiento jurídico. Esta jerarquía tiene base constitucional ya que está expresamente establecida en la CN en su Art. 31. De la CN se deducen una serie de principios jurídicos que sirven como principios generales del Derecho Administrativo. Art. 14: referente a los derechos de los habitantes. El Art. 16: establece el principio de igualdad ante la ley y el requisito de idoneidad para el ingreso a la función pública. Art. 17: relativo a la expropiación. Art. 19: referente a las acciones privadas de los hombres, que no ofendan la moral y al orden público, que quedan afuera de las acciones de los magistrados. Art. 28: señalando que todos los principios, derechos y garantías reconocidos en la CN no podrán ser alterados por leyes que reglamenten su ejercicio. Art. 85 a 90: naturaleza y duración del Poder Ejecutivo. Art. 94 a 98: forma y tiempo de elección del Presidente y Vicepresidente.
La Ley: Es necesario tener en cuenta a la ley en sentido formal, definiéndola como todo acto que emane del órgano legislativo, de acuerdo a las normas prescriptas por la CN, conteniendo una regla general de derecho.
Caracteres:
Regla general y abstracta.
Obligatoria.
Oportuna (Acorde con las necesidades sociales que la imponen).
Permanente (Debe responder a una necesidad o servicio indefinido)
Principio de preferencia: Art. 17 CC. Las leyes no pueden ser derogadas en todo o en parte sino por otras leyes.
Reserva legal: Existen en los ordenamientos jurídicos disposiciones constitucionales que determinan que la regulación de ciertos actos materiales deben hacerse sólo por la ley formal.
Irretroactividad de la ley: sean o no de orden público, las leyes no tienen efecto retroactivo, salvo disposición en contrario.
Reglamentos: Mientras que el reglamento es general, la ley formal puede llegar a ser particular. El reglamento es el acto con disposiciones generales que dicta el órgano ejecutivo en mérito de facultades que expresa o implícitamente le han sido conferidos y con carácter normativo. No se agota con su aplicación, no puede sobreponerse a la ley, goza de las prerrogativas de la ley y por lo tanto dentro de un juicio, su existencia no está sometida a prueba alguna.
Clasificación
Según el sujeto que los dicta (Estado provincia o municipio).
Según la materia (La multiplicidad de fines del Estado puede dar origen a distintas clases de reglamento, como el caso de policía, de construcción, etc.).
Según la ley (Ejecutivo, independiente, delegado, de necesidad y urgencia, etc.)
Según su contenido.
Reglamentos de ejecución: posibilitan la aplicación de la ley completándola y asegurando su cumplimiento.
Reglamentos independientes o autónomos: Tratan de regular materias en las que no existe una ley que permite dictar un reglamento de ejecución, pero la administración puede dictar en mérito a facultades que surgen de la CN en el ejercicio de poderes discrecionales de que dispone. Son los de policía y organización administrativa.
Reglamentos delegados: Se dictan en virtud de una autorización o habilitación legislativa. Deben ser dictados por el Congreso, por ende la disposición de la ley implica una verdadera delegación. La CN nada establece respecto a ellos. En cuanto a derechos individuales, el legislador no puede delegar en el ejecutivo la reglamentación de un derecho privado.
Reglamentos de necesidad y urgencia Son dictados por el Poder Ejecutivo con un Congreso en funcionamiento o que haya terminado sus sesiones ordinarias, o incluso extraordinarios o de prórroga, y se presenta una situación de necesidad que haya que resolver urgentemente, por lo que no pueda convocarse al Poder Legislativo, ya que ello demoraría la solución del problema. En estas circunstancias se le reconoce al órgano ejecutivo la facultad de dictar un reglamento de necesidad y urgencia que habrá de someter a la brevedad a la consideración del Congreso. Si el legislativo no trata el tema, el reglamento sigue en vigencia hasta que acabe la necesidad o urgencia.
Los decretos – leyes: son aquellos actos unilaterales de declaración de voluntad que dicta el Poder Ejecutivo.
Resoluciones: son actos unilaterales de declaración de voluntad dictados por órganos de jerarquía inferior al Poder Ejecutivo.
La Jurisprudencia: Es la interpretación y aplicación del derecho por el órgano judicial. Su función es explicativa, supletoria, diferencial y renovadora. La sentencia dictada por el juez para un caso concreto, puede extenderse a otros supuestos, constituyendo entonces jurisprudencia.
La Costumbre: Resulta de un comportamiento uniforme y constante aplicado con la convicción de que responde a una obligación jurídica. Deriva de la repetición de hechos materiales en un determinado sentido acompañada de aquellos elementos sociológicos que consisten en considerar obligatorio tal comportamiento frente al ordenamiento jurídico.
La Doctrina: Es la opinión de los estudiosos de una rama del derecho, con las soluciones que proponen al respecto. No tiene fuerza obligatoria. Es fuente indirecta o material y de aplicación subsidiaria.
Los Tratados: Los tratados buscan uniformar reglas de conducta de los órganos distintos del Estado. Se destacan los de correo internacional, telefonía y aún ferroviarios, etc. Es fuerza indirecta porque no tiene fuerza propia para regir el ordenamiento jurídico interno sino después de la ley del Congreso que lo ratifique.
La Equidad y la Analogía: En Grecia, utilizando la equidad, se adaptaba la ley al caso particular atemperando su dureza.
La equidad no es fuente formal directa del derecho, ya que solo servirá al juez o a la autoridad administrativa para interpretar la ley atenuándola, pero nunca para cubrir una laguna. Sin embargo, en el campo del Derecho Administrativo, de la equidad pueden surgir limitaciones al ejercicio de las facultades discrecionales de la Administración.
La analogía supone una relación no regulada por el legislador y una relación similar regulada por una norma expresa. En el derecho argentino, la analogía es fuente ya que el C. Civil en su Art. 16 establece que si una cuestión no puede ser resuelta ni por la palabra ni por el espíritu de la ley, se entenderá a los principios análogos y luego a los generales del derecho.
Los Principios Generales del Derecho: En caso de no poderse determinar el espíritu de la ley por la norma misma, habrá que acudir a los principios generales del derecho para solucionar situaciones dudosas que pudieran presentarse.
El legislador no puede prever todas las situaciones dudosas, por lo tanto surge así el problema de las lagunas de la ley que no puede llenarse sino por medio de los principios generales y de otros medios que el derecho pone a disposición del intérprete.
Son fuentes subsidiarias del derecho para el caso de insuficiencia de la ley y de la costumbre cuando la controversia tampoco pueda resolverse por la analogía.
Los Actos y Contratos Administrativos:
Orden público: es el conjunto de principios eminentes (religiosos, políticos, morales, económicos) a los cuales se vincula la digna subsistencia de la organización social.
Leyes de orden público: son las leyes fundamentales y básicas que forman el núcleo sobre el que está estructurada la organización social.
LA CODIFICACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ARGENTINO
La codificación es la reducción de normas de una disciplina a una unidad orgánica homogénea sistematizada.
El dictado de las leyes administrativas, es una facultad que ejercen las provincias en mérito de poderes reservados y no delegados a la Nación. Pero como ésta tiene a su cargo el cumplimiento de una serie de cometidos otorgados por la CN, goza también de facultades para dictar leyes administrativas. La posición predominante es la que entiende que resulta imposible codificar todo el Derecho Administrativo, pero que se lo puede hacer parcialmente por materia, mediante trabajos doctrinarios que tiendan a la sistematización de las instituciones, a cuyo efecto deben recopilarse, clasificase y ordenarse en un texto único las leyes administrativas. Así la gran cantidad de normas a que deben recurrirse en la materia y la urgencia de conocerlas, impone la conveniencia de recurrir a la utilización de técnicas modernas de manipulación.
EL MÉTODO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Método es el conjunto de reglas que disciplinan la razón, orientándola para el conocimiento de la verdad, investigando primero el objeto de la disciplina y luego el fin que se persigue.
Método exegético: Se ocupa principalmente de la consulta de la ley, siendo ésta el derecho. La interpretación de la ley es la determinación de la voluntad real del legislador y toda innovación que pretenda sustituirla es inadmisible. Si no se pudiese llegar a determinar las soluciones reales del legislador, habrá que recurrir a la voluntad presunta, desentrañada por la jurisprudencia y los antecedentes históricos, lo cual en los hechos se opone a cualquier innovación. Concibe el Derecho Administrativo como el conjunto de leyes y derechos que determinan las relaciones de la sociedad con los ciudadanos en el orden administrativo.
Método sociológico: A los efectos de saber cuáles normas jurídicas debían regir una sociedad, se partía del estudio de las condiciones especiales de estructura y de evolución de esa sociedad, resolviéndose el derecho por la conexión de los hechos sociales y la causalidad con la producción de hechos.
Método realista: La misión del jurista, independiente de su opinión personal, debe ser alumbrar los principios o reglas, clasificarlos, darles una forma clara y precisa, explicando sus orígenes, mostrando su desenvolvimiento histórico, bajo la presión de los hechos.
Método Jurídico: Se sirve de la inducción para extraer de la variedad de fenómenos que constituyen manifestaciones de derecho público como constituciones, leyes y decisiones judiciales, los principios generales que representan el instrumento básico de toda ciencia. Usa la deducción para aplicar en los casos concretos las consecuencias de los principios puestos de manifiesto mediante la inducción. Por medio de esta segunda operación se pueden resolver casos nuevos no previstos por textos expresos.
Nuevas fórmulas del problema metodológico
Se sostiene que el método de la investigación científica es deductivo, ya que toda hipótesis o teoría propuesta debe ser corroborada o sometida a lo que se ha llamado contrastabilidad o falsabilidad.
Ello supone someter la hipótesis o enunciado propuesto a las posibles refutaciones. Del sistema teórico se deducirán enunciados menos universales que deban poder contrastarse intersubjetivamente, deduciendo a la vez otros enunciados también contrastables.
Unidad 7
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Centralización
Centralización son las facultades de decisión que están otorgadas a los órganos superiores de la administración.
Hay centralización administrativa cuando la atención de los fines del Estado es directamente realizada por el ente o entes centrales.
Implica reunir todas las atribuciones en el ente central, lo que trae aparejada la subordinación jerárquica entre los distintos órganos del ente. Y en este sentido se ha dicho que la centralización es un ordenamiento jerárquico, orgánicamente simple, con relaciones puramente internas y de naturaleza técnica.
En la centralización existe un solo centro con primaría jerárquica, y por ello, poder de mando que le permite regular la actividad de las unidades componentes.
Procedimiento:
Pueden ser:
a) Centralización del poder público y coasociaciones.
b) Centralización de la designación de agentes.
c) Centralización del poder de decisión y competencia técnica.
Descentralización
La descentralización implica transferir a entes dotados de personalidad jurídica una parte de las atribuciones que corresponden a un ente central, creándose un nuevo ente independiente de aquel. Estas atribuciones que se otorgan al ente descentralizado le confieren una cierta libertad de acción y los correlativos poderes de iniciativa y decisión.
Caracteres:
Transferencia de poderes de decisión.
Creación de una persona jurídica distinta del Estado.
Persona de derecho público, es decir que éste encuadra en la organización general del Estado, siendo su patrimonio estatal.
Control o tutela sobre los entes descentralizados.
Ventajas e Inconvenientes
| CENTRALIZACIÓN | VENTAJAS Poder Político: se afirma y extiende. Mejoramiento de servicios: asegura la prestación de ciertos servicios generales, repartiendo la carga sobre la totalidad de la población del país. Control jerárquico: se asegura la regularidad y moralidad administrativa. Uniformidad: de procedimientos administrativos, concentración y coordinación de asuntos. | DESVENTAJAS Conduce al centralismo burocrático. Debe dejarse a los administradores una mayor esfera de acción, la que no se consigue necesariamente con el centralismo. Alejado el administrado de la administración, el burocratismo ha extendido un verdadero formalismo procesal retardando la acción expeditiva dentro de la administración dejándola trabajar y obstaculizada en el mecanismo oficial. |
| DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL | Punto de vista político: trata de promover y garantizar el ejercicio de las libertades locales. Punto de vista administrativo: descongestiona el órgano central que está muy alejado de la vida local para que pueda apreciar sus necesidades. Trata que los asuntos y necesidades locales se resuelvan por los agentes que las conocen bien, que tienen interés en defenderlas y que merecen la confianza de los administrados. | Punto de vista político: debilita el órgano central, disminuyendo su fuerza y unidad, impidiéndole en el primer momento atender eficazmente las satisfacciones de las necesidades colectivas. Punto de vista administrativo: siendo la descentralización por región un sistema de defensa de los intereses locales, ella impulsa a la primacía de los mismos, a veces muy mezquinos en relación con los intereses del país. |
DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS | Desarrolla la gestión de servicios por las personas que tienen la preparación técnica necesaria para procurar satisfacción eficaz sobre las necesidades colectivas, cuya atención corresponde al Estado. Se da cierta independencia al servicio técnico, a la vez que se descarga al órgano central del cumplimiento de serias obligaciones. | Pueden ofrecer una seria resistencia a la relación de las reformas necesarias para ir adaptándose a las entidades descentralizadas a las necesidades que deben satisfacer. La multiplicación de los entes descentralizados por servicios puede originar una rivalidad entre ellos, cuyo resultado sería el desorden de la administración. |
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR SERVICIOS O INSTITUCIONAL
También llamada técnica o especial, ya que reposa sobre una base técnica. La doctrina francesa entendió que consistía en conferir una cierta autonomía a un servicio público determinado, dotándola de personalidad jurídica propia. En las entidades autárquicas institucionales o por servicios, si bien el territorio puede ser un elemento importante, lo esencial es la institución de servicios públicos.
DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL O POR REGIÓN
Esta descentralización supone una base geográfica en la cual el ente desarrolla su actividad. El ejemplo típico son las comunas provinciales, cuya actividad se desarrolla dentro de un ámbito geográfico determinado. Ella proporciona oportunidad al Estado para satisfacer las ideas democráticas y hacer más eficaz la realización de sus atribuciones.
LA DESCENTRALIZACIÓN
Implica que el ente central, en base a una ley, ha transferido en forma permanente parte de su competencia a órganos que forman parte del mismo. Pero ese órgano descentralizado al que el ente central transfiere parte de su competencia, carece de personalidad jurídica, siendo la descentralización un procedimiento a los efectos de agilizar la actividad de la administración.
Requisitos para que se dé la desconcentración
Atribución de una competencia exclusiva y permanente a un órgano que no ocupe la cúspide de la jerarquía pero que esté encuadrado dentro de la misma.
Un ámbito territorial dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le ha sido atribuida.
Los procedimientos de creación de órganos desconcentrados son:
Por normas emanadas del legislador: Este procedimiento presenta inconvenientes, ya que el legislador carece de los conocimientos técnicos para tomar las medidas descentralizadoras necesarias.
Por disposiciones dictadas por el órgano ejecutivo: En mérito de una expresa delegación que le haya hecho el legislador. Este es el sistema más aceptable.
Por medio de normas administrativas: es de alcance reducido, pues no se puede transferir competencia atribuida por leyes formales.
AUTARQUÍA INSTITUCIONAL Y TERRITORIAL
Autarquía Institucional: Las entidades autárquicas institucionales tienen personalidad jurídica y están regidas por el derecho público. Están insertadas dentro de la administración del Estado, siendo estatales sus fines y su patrimonio. Poseen prerrogativas del poder público. Cada ente tendrá su régimen particular.
Autarquía Territorial: Estas entidades (Ej. Comunas) tienen como características:
Asuntos locales propios que deban atender.
Organismos locales con competencia para resolver esos asuntos, actuando con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y cierta independencia del órgano central.
Están sometidos a un control muy limitado del órgano central.
Autarquía – Soberanía – Autonomía
El ente autárquico recibe sus normas de afuera, pero dicta su propio estatuto de acuerdo a lo que disponga la ley de origen respecto de la aprobación por el órgano central.
Autarquía es la facultad de bastarse económicamente por sí mismo. Fue invocada por algunos estados que pretendían prescindir de la producción y ayuda de otros.
Autonomía: la entidad autónoma se da sus propias normas y se rige por ellas dentro del marco normativo general dado por un ente superior.
Las provincias son autónomas y pueden darse su propia constitución, legislación y organización, pero lo harán sujetándose a lo establecido por el Art. 5 de la CN, que exige que aseguren la administración de justicia, el régimen municipal y la educación. Llenadas estas condiciones, el gobierno federal garantiza a cada provincia el ejercicio y goce de sus instituciones.
Diferencias entre ambas: La diferencia es una cuestión de grado, ya que siempre habrá un mínimo de facultades normativas aun en los supuestos de autarquía.
Soberanía: es el imperio del Estado sobre el que no hay nada que lo pueda superar. Reside en el pueblo y se delega en los tres poderes.
Contralor de las entidades autárquicas institucionales
Estas instituciones no están sujetas jerárquicamente al órgano central, pero sí al contralor administrativo que el mismo ejerce.
Este control será el conjunto de facultades que el derecho positivo otorga con carácter mas o menos limitativo al ente central, para que éste actúe en ese sentido sobre las entidades autárquicas institucionales, a los efectos de velar por la legalidad de sus actos y el cumplimiento de los fines que le han sido encomendados.
El fin que persigue el establecimiento del control administrativo es el de lograr la unidad en la actuación de todos los entes públicos que persiguen la satisfacción de los fines de la administración moderna defendiendo así el interés general que se pretende obtener a través del ente actuante.
Controles
a) Según el objeto:
Legalidad: Para hacer respetar la legalidad, asegurando que los actos del ente armonicen con el derecho objetivo. Procede cuando se vulnera una ley o un contrato, o cuando se lesiona un derecho subjetivo, o se incurre en desviación de poder.
Oportunidad: Se podrá lograr una gestión eficiente de las entidades autárquicas tratando de obtener una buena administración.
b) Según el método:
Preventivo: Se hace efectivo mediante la aprobación, autorización y visto bueno. Es un control automático, en el sentido de que la decisión del ente descentralizado no puede dictarse o no puede producir sus efectos sin que haya mediado control. De allí que sea el propio ente controlado el que tenga interés en que se produzca y lo provoque.
Represivo: Suspensión del Acto: Paralización transitoria de los efectos del acto. Ley 19549 Art. 12 "La administración podrá de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada suspender la ejecución del acto administrativo por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundamentalmente una nulidad absoluta".
Revocación del Acto: Ley 19549 Art.17 "El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado por razones de legitimidad, aún en sede administrativa".
Intervención: Tiene lugar cuando la autoridad controlante se subroga a los órganos ordinarios del ente con el fin de suplir la carencia o mala voluntad del mismo a los efectos de realizar un acto o la totalidad de la actividad que corresponda al ente descentralizado.
A falta de norma expresa, la facultad de intervención a entes públicos descentralizados, le corresponde al Presidente, el cual puede ejercerla de oficio, ya que a su cargo se encuentra la administración general del país.
La intervención es una medida extraordinaria, y por ello, de carácter excepcional. Mientras el ente proceda dentro de la legitimidad y cumpla con los fines que le señala la ley, no corresponde la intervención.
Otras formas de descentralización
Sociedades del Estado: Adoptan la forma de una S. A. cuyo único accionista es el Estado, constituyendo la asamblea solo con sus representantes. Se rige por la Ley 20705, la cual establece que…"para su constitución y funcionamiento se someterán a las normas que regulan a las S. A. en cuanto fueran compatibles con las disposiciones de la presente ley".
Empresas del Estado: En nuestro país se remonta a la 2da. Guerra Mundial, creándose con motivo de la nacionalización de los servicios públicos, las cuales se efectuaron por expropiación.
Toda empresa del Estado tiene un estatuto orgánico aprobado por decreto, y por medio de ellas el Estado presenta servicios públicos o realiza actividades comerciales o industriales.
El Poder Ejecutivo está facultado para constituir en empresas del Estado los servicios públicos a su cargo y que por su naturaleza estén comprendidos dentro de la ley. Manejan dinero público (sufren control financiero). Su naturaleza jurídica responde a la persona jurídica de derecho público.
Unidad 8
El órgano administrativo se ha considerado en dos sentidos:
Como la persona física que realiza la función o cumple la actividad administrativa, actuando y expresando su voluntad por el ente.
Se identifica con las reparticiones públicas que implican una determinada esfera de competencia (órgano institución).
Doctrina dominante
El concepto de órgano debe comprender las dos nociones, es decir, que no solo debe entenderse por tal a las personas físicas adscriptas a la función, sino también a las reparticiones estatales que impliquen esferas de competencias.
Clasificación
Por su origen pueden ser:
Constitucional: es aquel que encuentra fundamento en la Constitución (órganos ejecutivo, legislativo o judicial)
Legal: es aquel cuya existencia se debe a una ley formal o material (distintas reparticiones de administración pública).
Por su estructura pueden ser:
Burocráticos
Colegiados
Autárquicos
Por la índole de las funciones que realizan pueden ser:
Internos
Externos
Activos
Jurisdiccionales
Consultivos
De Control
TEORÍA DEL ÓRGANO
Esta teoría tiene su origen en Alemania, y señala que hay que entender por órgano del Estado a los funcionarios que, en ejercicio de la competencia que les corresponde, individual o corporativamente, quedan habilitados por la CN para querer por la colectividad cuya voluntad vale, por esta habilitación estatutaria como voluntad legal de la misma.
Caracteres jurídicos del órgano
No es persona jurídica. No tiene poderes, derechos ni obligaciones propias sino aquellos que pertenecen a la persona jurídica que integran.
Las relaciones entre órganos son relaciones jurídicas, en cuanto resultan reguladas por el derecho
Elementos del órgano
Competencia: Cada órgano, como unidad estatal, tiene una proporción funcional determinada que se le atribuye por razón de la especialización y división del trabajo. Tiene aptitud para obrar y poder jurídico.
Forma: Los órganos pueden ser estructurados de distinta manera en mérito de la naturaleza de la función que ejercen: unipersonales o pluripersonales. Complejos: constituidos por un conjunto de órganos que pueden ser unipersonales o pluripersonales.
Pluripersonales o colegiados: Varias voluntades que actúan corporativamente.
Simples: Un solo órgano unipersonal o pluripersonal. Complejos: constituidos por un conjunto de órganos que pueden ser unipersonales o pluripersonales.
Voluntad humana: Por lo que se refiere a la voluntad de las personas físicas, se trata de voluntades humanas que ponen en movimiento el conjunto de atribuciones que correspondan al órgano y dan vida y acción a las mismas. El particular titular del órgano, cuando actúa como tal, expresa una voluntad que vale como la del órgano. De allí que los actos que realiza se imputen a la persona jurídica a la que pertenece el órgano.
Órgano Presidencial
El Presidente de la República es la figura central de nuestro régimen político. Es el jefe del Estado y representa la unidad nacional, y como tal, fija la orientación de la política nacional. La CN otorga facultades al Congreso que permiten un cierto control parlamentario sobre la actividad del Poder Ejecutivo, pudiendo llegar al juicio político.
Atribuciones
Delegadas: Las mismas tienen su origen en la ley. Por medio de ésta el Congreso puede delegar limitadamente en el Ejecutivo algunas facultades que le son propias.
Propias: Las mismas pueden clasificarse en:
Referentes a la reglamentación de la ley.
Relacionadas con la función pública
Relacionadas con las FF. AA.
Relativas a la administración financiera.
Atribuciones del Poder Ejecutivo Art. 99 CN
Jefe supremo: de la Nación, del gobierno y responsable político de la administración general del país.
Facultades reglamentarias: expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes nacionales.
Función legislativa: participa de la formación de las leyes con arreglo a la CN, las promulga y las hace publicar.
Decretos de necesidad y urgencia: solo cuando circunstancias especiales excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CN para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de Ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el Jefe de Gabinete.
Supervisión del Jefe de Gabinete: respecto de la recaudación de rentas e inversión del presupuesto.
Informes administrativos: puede solicitar, a todos los niveles jerárquicos, los informes que crea conveniente, estando éstos obligados a facilitarlos.
Órgano Ministerial
El órgano ministerial está compuesto por el Jefe de Gabinete y los Ministros, los cuales son elegidos por el Presidente. No integran el Poder Ejecutivo. Su número y competencia serán fijados por ley especial, teniendo a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, refrendando y legalizando los actos presidenciales por medio de sus firmas sin las cuales carecen de eficacia.
Jefe de Gabinete
Atribuciones
Es pasible de juicio político.
Ejercer la administración general del país.
Expedir los actos y reglamentos necesarios para ejercer las facultades atribuidas y aquellas que le delegue el Presidente, con el referendo de los Ministros Secretarios del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que correspondan al Presidente.
Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el Presidente, y en acuerdo de gabinete, resolver sobre materias que indique el Poder Ejecutivo, o por su propia decisión en aquellas que por su importancia estime necesario en el ámbito de su competencia.
Enviar proyectos de ley de ministerios y presupuesto al Congreso.
Hacer recaudar las rentas nacionales y ejecutar la ley de presupuesto, etc.
Ministros
Facultades
En ningún caso pueden por sí solos tomar resoluciones, a excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos.
Responsabilidades
Cada Ministro es responsable de los actos que legaliza y solidariamente de los que acuerda con sus colegas.
Órgano Gobernación
El órgano ejecutivo local es desempañado por el Gobernador, cuya elección y término de mandato está establecido en la misma Constitución.
En el ordenamiento provincial, el Gobernador representa lo que en la Nación es el Presidente. Las provincias eligen a sus gobernadores sin intervención del gobierno federal, siendo ellos los agentes naturales de este último para cumplir y hacer cumplir la CN y las leyes nacionales. Abarca los tres poderes como agente.
En el ejercicio de sus funciones, los gobernadores deberán cumplir las leyes provinciales, siempre que éstas no estén en pugna con la CN, con las leyes que en su consecuencia dicte el gobierno nacional y con los tratados celebrados con potencias extranjeras, ya que todos ellos son Ley Suprema de la Nación y por lo tanto las provincias están obligadas a su cumplimiento.
Órgano Interventor
El régimen de la intervención en las provincias está contemplado en la CN, estableciendo que el gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y a requerimiento de las autoridades constituidas para someterlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otras provincias.
La intervención es una facultad legislativa y solo excepcionalmente corresponde al Presidente de la Nación. El órgano interventor es contingente y temporario, es decir, existe cuando el legislador ante determinadas circunstancias de hecho, manifiesta su voluntad de darle actividad funcional.
Las funciones del Interventor son determinadas por las instrucciones que éste reciba del Presidente, que es quien dictó el decreto de su nombramiento.
La competencia del Interventor provincial no puede ser mayor que la del órgano intervenido, pero sí puede ser menor; por lo tanto el Interventor no sustituye íntegramente a la autoridad local, sino que ejerce una actividad limitada al objeto de la intervención.
Como la intervención es un recurso extraño, tiene el carácter de conservación y no de innovación del ordenamiento jurídico.
Unidad 9
Concepto
Policía es la parte de la función administrativa que tiene por objeto la ejecución de las leyes de policía. Por lo tanto debe quedar clara que la policía es una función y no un órgano de la administración.
Servicio Público es toda aquella actividad de la administración pública o de los particulares que tiende a satisfacer necesidades o intereses de carácter general, cuya índole o gravitación, en el caso de los particulares, requieren el control del Estado.
Limitaciones a la libertad y derechos individuales
Las limitaciones a los derechos individuales en razón de interés público se denominan policía y poder de policía.
Policía es una modalidad de obrar, de contenido prohibitivo y limitativo que se inserta dentro de la función administrativa.
Poder de Policía es la función legislativa que tiene por objeto la promoción del bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales reconocidos por la CN. Ella se extiende hasta donde sea conveniente o necesaria, siempre dentro de los límites constitucionales.
Se manifiesta a través de normas generales, abstractas, impersonales, objetivas, con objeto más amplio que la policía. Es una potestad del Estado manifestada a través de sus órganos legislativos mediante leyes nacionales, provinciales y ordenanzas municipales.
Alcances de las medidas de policía
Alcance Negativo: En esta acepción, policía consiste en las medidas traducidas en restricciones, limitaciones, prohibiciones y represiones, incluso en penas corporales o pecuniarias.
Alcance Positivo: Se identifica con la ayuda, fomento, asistencia, en tutela de bienes que merecen protección jurídica pública. En esta modalidad no se una coerción sino medios persuasivos, indicativos o de promoción industrial.
Evolución del concepto de Poder de Policía
La expresión poder de policía fue utilizada por primera vez por la Corte Suprema de los EE. UU., adquiriendo desde entonces, carta de ciudadanía en el derecho público inglés y norteamericano.
Nuestra CN contiene una serie de disposiciones análogas (Art. 8 y 22), las cuales estatuyen que todos los derechos individuales están condicionados por la ley.
La ausencia en la CN de los EE. UU. De una norma que categóricamente dispusiera la regulación de los derechos individuales por la ley, dio origen a la Teoría del Police Power, desarrollada por la jurisprudencia.
Limitaciones administrativas y legales
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