En cuanto a las obligaciones creditorias del agente de hecho con la administración, su situación en el estatuto le es completamente ajena, pues no ampara al funcionario de hecho, que puede recurrir al estatuto que no ampara sus sueldos, pero la teoría del enriquecimiento sin causa, concurre para resolver el problema y debe regir cuando la labor del agente de hecho ha sido útil y necesaria, y su situación no proviene de la mala fe. La doctrina expuesta de los cuasi-contratos se aplica en estos casos, máxime que no todos los agentes de hecho pueden presentar situaciones idénticas, circunstancias de nombramiento, investidura y conducta personal, deben servir para evaluar la legitimidad de las relaciones creditorias. No corresponde negar como lo ha hecho alguna doctrina, en forma absoluta, cualquier clase de derecho del funcionario de hecho.
Unidad 18
RESPONSABILIDAD DEL AGENTE PÚBLICO
Es común en los estatutos de la administración pública, establecer las clases de responsabilidades del agente público, mencionándose la política, administración civil, penal y disciplinaria. En el orden nacional no existe responsabilidad política del agente civil, pues ésta se sustituye por juicio político. La CN instituye a qué funcionarios les cabe esta responsabilidad, que tiene el despojo de cierta inmunidad juntamente con la destitución y ponerlos a disposición de la justicia. La responsabilidad disciplinaria hace al comportamiento del agente en los cuadros de la Administración Pública.
Responsabilidad Administrativa
Esta se refiere al comportamiento dañoso o culpable del agente con los dineros o bienes de la administración pública. Es una responsabilidad que surge de las leyes administrativas cuyo juzgamiento corresponde privativamente a la administración, esto sin perjuicio de otras sanciones de acuerdo a la co-existencia de distintas responsabilidades. La responsabilidad administrativa se distingue de la civil del agente, porque aquella se refiere a daños ocasionados a bienes de la administración pública, mientras que la segunda se refiere a los daños ocasionados por el agente a terceros, es decir, a los administrados.
Juicios de Cuentas y de Responsabilidad
La responsabilidad es investigada por los Tribunales de Cuentas, órganos colegiados integrados por profesionales en ciencias económicas o en forma mixta con letrados, tienen garantía de independencia para el ejercicio de sus funciones, equiparándoselos a los magistrados del Poder Judicial.
Sus decisiones no son recurribles jerárquicamente ante el Poder Ejecutivo; estos órganos fijan sus reglamentos, crean doctrina sobre la materia, designan y remueven su personal y fijan sus atribuciones. Los procedimientos para determinar responsabilidad administrativa de los agentes se realizan por los denominados juicios de cuentas y de responsabilidad. El primero procede de la rendición de cuentas que deberá realizar todo agente de la administración que ha hecho gestiones con dinero público, mientras que el otro investiga los daños ocasionados a los bienes del erario fiscal sea por hechos, omisiones o actos dolosos.
Responsabilidad Civil
La responsabilidad civil del agente se refiere a los daños que puede ocasionar a los terceros ajenos a la administración por su mala actuación. El Art. 1112 CC comprende actos irregulares de agentes públicos sobre obligaciones impuestas en una norma que aparece inoperante ante la amplitud civilista del Art. 1113 CC, que establece la responsabilidad indirecta del Estado (obligaciones que nacen de ilícitos que no son delitos). La aplicación práctica que ha hecho la jurisprudencia sobre el Art. 1113 CC es demás dudosa aplicación que el Art. 1112 CC, pues su contenido se refiere a relaciones de derecho privado entre los patrones y los sujetos dependientes. En suma, la responsabilidad civil del agente existe toda vez que por su culpa se produce daño a un tercero, pero no todos los daños producidos por el agente imponen la responsabilidad, pues concurren los principios de la fuerza mayor y la culpa proveniente del caño. Estas excepciones corresponden a los principios generales del derecho.
Responsabilidad Penal
El Código Penal establece distintas figuras delictivas y sus respectivas sanciones respecto a los agentes públicos. Consagra el concepto del funcionario y empleado público en forma uniforme y sin distinción. El Código Penal da dos grupos de delitos; los delicta propia, que son el abuso de autoridad, violación de deberes de funcionario público, abandono de cargo público, cohecho, malversación de fondos, negociaciones incompatibles, exacciones ilegales, prevaricato. Delitos impropios, son aquellos que pueden cometerse por cualquier persona, pero se agravan si son cometidos por funcionarios públicos.
Responsabilidad Política
En los estatutos se establecen las distintas responsabilidades de los agentes públicos, entre ellas la política. En el orden nacional no se puede mencionar esta responsabilidad, pues se instituye por juicio político a funcionarios que la CN especifica que son de alta jerarquía, por que la misma es excepcional y restringida para ciertas autoridades constitucionales y no para cualquier agente. El agente del estatuto y los agentes fuera de la carrera, no son pasibles de responsabilidad política, no importa cuan elevados fueren sus cargos, solo cabe a ciertas autoridades constitucionales.
Unidad 19
Es el contrato construido o realizado por el Estado en forma directa o indirecta. El bien puede ser cosa mueble o inmueble u objetos inmateriales.
La obra pública la puede efectuar el Estado por sí o por medio de terceros, que son los contratantes o concesionarios.
Obra Pública
La obra pública es el resultado de un trabajo público, el cual puede comprender la construcción de una obra como la de su mantenimiento, reparación o destrucción de una cosa, como pueden ser las demoliciones de los edificios para la construcción de calles o caminos.
Cuando el beneficiario fuere local, la obra pública debe ser costeada por los beneficiarios mediante la contribución de mejoras. Si el beneficio de la obra fuere general, la misma debe ser costeada por el Estado mediante impuestos. Las obras como caminos, puentes, etc. pueden ser costeados mediante el cobro de peajes a quienes las utilizan. Si son obras no destinadas al uso público, como ser un edificio para un juzgado, su pago está a cargo del Estado quien utilizará fondos del Tesoro Nacional.
El calificativo de pública, significa que es realizada por el Estado. El Art. 2340 CC incluye en el dominio público a cualquier obra pública construida para utilidad o comodidad común.
Las obras públicas que reúnen estos requisitos no pertenecen al dominio público, sino al dominio privado del Estado. La obra pública puede llevarse a cabo mediante dos procedimientos: Por la administración o recurriendo a la intervención de terceros.
Diferencia con la Concesión de Obra Pública
Cuando el Estado realiza la obra pública, la administración se vale para ello de su propio personal sin recurrir a extraños. Cuando el Estado recurre a terceros aparecen las figuras del contrato de obra pública y de concesión de obra pública.
Sistemas de Contratación
La doctrina reconoce los siguientes sistemas:
Unidad de medida: comprende los subtipos
Unidad Simple: es cuando el contratante se obliga a ir ejecutando partes, unidades o piezas de obras por un precio unitario determinado sin que se haya establecido el número de piezas o partes.
Unidad de Conjunto: cada unidad no se considera como una obra independiente, si no que se tiene en cuenta como el conjunto total de la construcción. El co-contratante debe entregar una obra completa y el precio es convenido como tal.
Sufre modificaciones por la teoría de la imprevisión o por las consecuencias de las llamadas circunstancias materiales imprevistas. Si la obra se realiza exactamente en las condiciones previstas en precio básico, se mantiene inalterable.
Precio Relativo: es el que opera siempre cuando se establece un precio global, pero puede modificarse en más o en menos según sea superior o inferior la cantidad de obra que se construye.
Costes y Costas: es un sistema de constitución de obra en la que el dueño de ésta paga el valor de los materiales y el de la mano de obra utilizada por el contratante. Además percibe un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos lo cual concreta el beneficio que le corresponde por su labor. El coste comprende todos los gastos de construcción, como los materiales y mano de obra. Costa comprende la utilidad o beneficio del co-contratante.
La doctrina, en general, considera que la circunstancia de que los materiales sean provistos por el co-contratante, no altera la naturaleza del contrato, que siempre es de construcción de obra pública y no de compraventa.
Derechos de la Administración
Exigir el cumplimiento dentro de los plazos convenidos.
Exigir al co-contratante la continuación en toda circunstancia de la ejecución del contrato.
Potestad de modificar el contrato.
Poder de aplicación de sanciones.
Derechos del Co-contratante
Derecho a que la Administración Pública cumpla con sus obligaciones.
Derecho a percibir el precio correspondiente en la forma establecida.
Derecho a suspender la ejecución del contrato.
Derecho a ser indemnizado o resarcido cuando la extinción del contrato adolezca a razón de oportunidad, mérito o conveniencia.
Derecho al mantenimiento del equilibrio de la ecuación económica financiera.
Derecho a que la administración reciba la obra de acuerdo a lo convenido en los pliegos de bases y condiciones.
Certificados
El pago de un co-contratante se efectúa previo otorgamiento de los llamados certificados, que son créditos documentados que expide la administración pública al co-contratante, con motivo del contrato de obra pública, excluidas las facturas por provincias. Se trata de una constancia que el co-contratante realiza por tal o cual parte de la obra, sobre la base del certificado, disponiéndose el pago por parte de la administración pública.
Clases de Certificados
Parcial
Final
Por variación de costos
Además existen certificados de acopio de materiales, estos indican que el co-contratante lleva al lugar respectivo los materiales correspondientes, lo cual justifica su pago por parte del Estado.
Del importe de cada certificado parcial, se descuenta un tanto por ciento para constituir un fondo de reparos que garantizan a la Administración Pública el valor de las deficiencias en que hubiere incurrido el co-contratante.
Derecho de Rescate
Cuando el co-contratante no cumple, la Administración Pública puede proceder a rescatar los elementos de la obra y continuar con la misma. Se presentan dos supuestos:
Si hubo negligencia por parte del co-contratante, la Administración Pública no lo indemniza.
Si el co-contratante cumplió, la Administración Pública está obligada a indemnizar
Los contratos de obra pública se realizan por licitaciones que se publican y donde se presentan distintos oferentes con distintos presupuestos en sobre cerrado, los cuales son abiertos en presencia de un escribano, eligiéndose uno de ellos. Pero no siempre es elegido el presupuesto más bajo. El oferente debe estar inscripto como proveedor del Estado en el registro respectivo. En la Provincia de Bs. Aires está en la ciudad de La Plata, y es allí donde figura si cumplió o no con el Estado.
Autor:
Matias Fraquich
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