La supervivencia y la eficacia de un gobierno

Seguridad nacional: una lectura metodológica

3. Antecedentes sobre seguridad nacional
4. Servicios de seguridad
5. Generalidades sobre la seguridad nacional mexicana
6. Elementos de la seguridad nacional
7. Gobernabilidad
8. Los servicios mexicanos de seguridad
9. Bibliografía

El Estado surge como un mal necesario

a fin de garantizar paz y seguridad, así

como para terminar con el estado natural

de guerra perpetua entre los hombres.

THOMAS HOBBES

1. Preámbulo

Una de las más grandes enseñanzas que he recibido en mi vida personal y profesional es el axioma que me dijera el doctor Javier Patiño Camarena durante el curso de Derecho Electoral de la Universidad Cuauhtémoc: "El planteamiento correcto de un problema equivale al cincuenta por ciento de su solución" (Velazco Gamboa, 1997 p. 20).

Como ya he planteado en otras ocasiones y desde distintos espacios, el problema de la Seguridad Nacional radica en que es un aspecto toral de la vida política nacional que, como muchos otros temas, se ha convertido en un tabú con todas las implicaciones negativas que esto conlleva. Así, se ha llenado de mitos, mentiras y malos manejos, desvirtuando su verdadera razón de ser, su esencia y sus objetivos originales.

Así, Seguridad Nacional se ha convertido en un concepto muy escabroso, pues no sólo se refiere al hecho de estudiar los fenómenos, personas o instituciones que sustentan a la soberanía o que atentan contra ella, sino de encararlos –de acuerdo con el citado axioma– y a partir de ahí, evaluar el problema, emitir un diagnóstico y dar alternativas de solución con base en dichos criterios. Por otra parte, este concepto es polivalente, pues está condicionado por muchísimas coyunturas, amén de sus factores determinantes permanentes.

Pero además, seguridad nacional es un concepto vago e impreciso, pues muy pocos investigadores o personajes de la política se han atrevido a definirlo, y cuando así lo han hecho ha podido notarse titubeo o ambigüedad en sus palabras. Por tanto, es un concepto mal definido y peor entendido, obviamente mal aplicado y con resultados desastrosos, que urge aclarar.

Un periodista muy conocido –Alejandro Ramos Esquivel- escribió: El de Seguridad Nacional es un concepto nebuloso para la mayor parte de la gente y de los propios políticos y casi siempre asociado con las acciones encubiertas de las policías y el ejército, lo cual explica, en buena medida, el por qué de tantos desatinos en la materia (Del Castillo Martínez, 1997 p. 61).

El investigador estadounidense Gene Sharp dice que el concepto de seguridad nacional tradicionalmente se refería a las amenazas externas y a la estabilidad de un Estado y, por lo tanto, se definía en términos de disuación nuclear, superioridad en armamento, inteligencia militar, alianzas, contención de las naciones agresoras y estabilidad en la relación Estados Unidos-Unión Soviética. Sólo que, en una época posterior a la guerra fría –concretamente, la nuestra-, una definición estrictamente militar de la seguridad nacional parece bastante anacrónica (Thorup, 1990 p. 98).

Al respecto, el Doctor Paulino Ernesto Arellanes (1993), especialista en política exterior y relaciones internacionales y Coordinador de la Maestría en Ciencias Políticas de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, nos confirma que tradicionalmente –no sólo en México sino en todos los países del orbe– el término seguridad nacional se ha enfocado al aspecto bélico. Sin embargo, también se refiere a otros ámbitos, entre ellos el económico.

Por lo tanto, si el significado de seguridad incluye el desarrollo económico, la estabilidad política, formas democráticas de gobierno, derechos humanos, calidad del ambiente y las condiciones de vida de las personas, el concepto tradicional resulta inadecuado como una guía para la investigación sobre el tema (Rockwell y Moss, 1990 p. 57).

Debido a las anteriores consideraciones, corresponde preguntarse: ¿Cuáles son las partes que integran a esa misteriosa y poco clara seguridad nacional? ¿Dónde se origina semejante concepto? ¿Cuál ha sido su evolución y posterior aplicación en México?

Debido a que contestar estas –y muchas otras- preguntas podría motivar un estudio de dimensiones colosales y, además, por razones de espacio, se hace obligatorio abordar por partes el problema planteado. Y como es menester empezar por el principio, se deben revisar sus orígenes así como los elementos que la integran, estableciendo precisiones concretas al respecto.

Ciertamente, no ha sido fácil establecer dichas precisiones, pues no hay muchos enfoques u opiniones escritas al respecto. No obstante, la misma operación de la seguridad nacional ha servido como parámetro para establecer tales elementos y relaciones.

Debo mencionar que no soy nuevo en el tema: he realizado numerosos estudios en la materia antes de plasmarlos en este trabajo. No ha sido fácil establecer parámetros acerca de un tema tan delicado, escabroso, poco definido, mal entendido y –como ya dije antes– peor aplicado, y mucho menos, proponer alternativas para su análisis y para la elaboración de una agenda –al menos académica- en la materia.

Sin embargo, con base en los trabajos de prestigiados investigadores, y ensayando algunas teorías propias, intentaré –en este número- ubicar los orígenes y evolución de la seguridad nacional, mismos que han sido ignorados, menospreciados o simplemente desconocidos por muchos autores.

De esta manera, pongo a sus apreciables órdenes, amigo lector, este análisis que ha sido elaborado con base en el amor a la patria, el respeto a las instituciones nacionales y el legítimo deseo de que México se convierta en una potencia y en ejemplo para Latinoamérica y el mundo.

Considero que la seguridad nacional, más que un tema misterioso, debe ser un valor claro. Tal vez cuando así lo hayan comprendido los actores que dirigen los destinos de este país, realmente empezará a haber una seguridad plena, misma que fue una razón para que naciera el Estado, cuyo verdadero origen –como dijo John Locke– está en la tolerancia y el consentimiento de los ciudadanos.

2. Antecedentes sobre seguridad nacional

Seguridad nacional es un concepto que encuentra sus raíces en la teoría de la Geopolítica del siglo XIX en Alemania e Inglaterra (Alarcón y Bermúdez, 1988 p. 92).

En 1927, cuando se publicó la Zeitschrift für Geopolitik (Teoría de la Geopolítica), dicha idea dispuso que la conducta política y las capacidades militares pueden explicarse y preverse basándose en el ambiente físico, y que esta influencia puede llegar a determinar la tecnología, la cultura, la economía de los estados, su política interna y externa y las relaciones de poder entre ellos (Attina, 1991 p. 703).

A partir de aquí se asumió que la seguridad nacional de los países dependía fundamentalmente de la integridad territorial y de la defensa militar de la soberanía y sufrió diversas influencias, principalmente del pensamiento militar francés y del español de la era franquista y, poco después, del pensamiento militar norteamericano, el cual se convirtió en padre de la doctrina moderna de la seguridad nacional.

Dicha doctrina fue fundada en los tiempos de la Guerra Fría y está basada en el principio de la polaridad Este-Oeste. Es aquí donde, sin duda, se originó la noción de actividades de inteligencia para erradicar el espionaje soviético que pretendía llegar al centro neurálgico de la actividad política, económica, militar y tecnológica estadounidense. Como tal, se implementó en muchos países de América latina, entre ellos México.

Esta doctrina ha tenido en los Estados Unidos esencialmente dos funciones: internamente ha contribuido a una ‘presidencia imperial’, y externamente se ha convertido en la armadura ideológica del imperio. Así pues, la mencionada doctrina ha pasado a convertirse en ideología y práctica política para muchos gobiernos autoritarios y militares que, so pretexto de prevenir la destrucción de las instituciones, eliminan y/o manipulan el orden jurídico existente para hacerlos afines con sus pretensiones de suprimir disidencias populares o cambios revolucionarios (Alarcón y Bermúdez, 1988 p. 93).

3. Servicios de seguridad

Los servicios de seguridad comprenden aquellos órganos del Estado encargados de la recopilación de informaciones políticas, militares y económicas sobre otros Estados, especialmente sobre los Estados actual o potencialmente enemigos (actividad de espionaje).

Dichos servicios tienen, además, la tarea de impedir la actividad de espionaje extranjera en el territorio nacional y donde sea posible (actividad de contraespionaje), así como la de llevar a cabo todas las acciones que puedan disminuir la fuerza política, militar y económica de los Estados enemigos –actividad de penetración ideológica, de derrotismo, de sabotaje, etcétera- (Bova, 1991 pp. 1442-1443).

Así, dice Sergio Bova (1991 p. 1443), en el siglo XX y hasta la segunda guerra mundial, la mayoría de los Estados organizaron sus servicios secretos, entre otras, con las siguientes características:

1. Espionaje;
2. Sabotaje y agitación política, y
3. Contraespionaje y seguridad.

Del mismo modo, el espionaje se enfocó, entre otras, hacia las siguientes áreas:

1. Espionaje estratégico;
2. Espionaje bélico, y
3. Espionaje operativo.

Así, los servicios de seguridad son, esencialmente, garantes de la seguridad del Estado, toda vez que lo protegen y defienden tanto de sus enemigos naturales como de sus enemigos coyunturales. Asimismo, son espías respecto del enemigo exterior, y en el caso de los enemigos internos, dependiendo de la naturaleza de éstos, también pueden ser espías o una suerte de policía política.

Así, los órganos de seguridad del Estado se dedican a espiar y analizar los movimientos de grupos guerrilleros o terroristas, partidos políticos, sindicatos, asociaciones y otros grupos que puedan quitarle el poder al grupo que lo detenta o que, de otra manera, puedan atentar contra la estabilidad del régimen, el orden público e incluso la paz social. De paso, se dedican a disminuir, contrarrestar, anular o erradicar su actividad y los efectos de ésta.

Los servicios de seguridad adquirieron este rasgo cuando el fascismo los transformó en instrumentos políticos al servicio del régimen en el momento en que los diversos organismos constituidos durante la guerra se unificaron en diversos aparatos de espionaje y contraespionaje al servicio de las fuerzas armadas, pero sobre todo, porque un verdadero y propio servicio de seguridad política fue la Opera Volontaria per la Repressione dell’ Antifascismo (OVRA), que no era otra cosa que la policía secreta del régimen, encargada entre otras cosas, de la eliminación física de los opositores de éste (Bova, 1991 p. 1444).

En México, los servicios de seguridad han tenido diferentes nombres, pero en el régimen posrevolucionario –concretamente, en la era del PRI- dependieron de la secretaría de Gobernación federal y se dedicaron, de modo específico, a disminuir, contrarrestar, anular y erradicar la actividad y los efectos de los partidos políticos opositores del grupo en el poder, especialmente, de los de izquierda.

Al respecto, el doctor Sergio Aguayo Quezada dice que entre 1946 y finales de los setenta aún sin reflexión teórica, el gobierno utilizó el término –de seguridad nacional– como sinónimo de control de la disidencia por medio de la fuerza (Aguayo Quezada, 1990 p. 115) y consideraba que, al menos hasta 1990, así lo mantenía todavía.

Complementando lo anterior, el doctor Roger Bartra menciona que, hacia finales de la década de los sesenta, el investigador estadounidense Philip Agee consideraba que los servicios de seguridad mexicanos eran tan efectivos en erradicar a la extrema izquierda, que los servicios norteamericanos de seguridad no tenían de que preocuparse (Bartra, 1990 p. 146).

De esa manera, la distinción entre servicios de seguridad militar y servicios de seguridad política introducidos en Italia desde 1977, ya se estaba aplicando en otros países y, más específicamente, en México, como ya se ha ilustrado.

Así, puede concluirse que, si bien, las misiones generales de los servicios de seguridad tienen que ver más con las actividades estratégicas y tácticas, sus problemas se plantean predominantemente en un plano político, más que en el técnico-operativo (Bova, 1990 p. 1445). Y vuelta al canto, ésa es una realidad definitiva en el México contemporáneo.

4. Generalidades sobre la seguridad nacional mexicana

El Doctor Paulino Ernesto Arellanes Jiménez (1993) señala que, en otra época, la seguridad se refería a los aspectos bélico y territorial, debido a que el dominio de unas naciones sobre otras se daba, principalmente, por medio de movilizaciones militares. Sin embargo, conforme los estados consolidaron su autosuficiencia económica, los más fuertes empezaron a recurrir al dominio comercial.

En 1980, el General Félix Galván López, entonces secretario de la Defensa, definió la seguridad nacional como el mantenimiento del equilibrio social, económico y político, garantizado por las Fuerzas Armadas. Esa es la definición aceptada por el ejército: allí no cabe la fuerza militar como solución a los problemas nacionales. El enfoque mexicano es la negociación. Eso cancela la necesidad de unas Fuerzas Armadas enormes (Maza, 1995 p. 25).

Sin embargo, la constante presencia de grupos paramilitares, guerrillas y terroristas en territorio mexicano, ha orillado a los Altos Mandos Militares a incrementar el poder de fuego de sus unidades a efecto de tener capacidad para enfrentar un eventual ataque de parte de éstos grupos.

La definición del General Galván es correcta, pues habla de mantenimiento del equilibrio social, económico y político, aunque no aclara a quién le corresponde mantener dicho equilibrio. En cambio, deja muy claro que éste se encuentra únicamente garantizado por las Fuerzas Armadas, aunque en lo personal, se opina que debe ser instrumentado y sostenido por el Estado, evidentemente en el terreno de la administración pública y las relaciones políticas (Velazco Gamboa, 1997 p. 21).

El Maestro Adolfo del Castillo Martínez (1997 p. 61), en su ensayo "La seguridad nacional de México y las relaciones con los Estados Unidos", acertadamente, aclara –como ya se hizo en el capítulo anterior- que la seguridad nacional mexicana no tiene que ver con corporaciones policiacas, con espionaje, con persecución de grupos extremistas de derecha, de izquierda o de cualquier índole, ni con la tropa del ejército, la policía política o con actividades de supuesta inteligencia.

Al respecto, el Doctor Sergio Aguayo Quezada dice que entre 1946 y finales de los setenta, aún sin reflexión teórica, el gobierno utilizó el concepto de seguridad nacional como sinónimo del control de la disidencia por medio de la fuerza, una interpretación por demás errónea pero que, por fortuna, aparentemente ha sido erradicada (Aguayo Quezada, 1990 p. 115).

Además, la seguridad nacional mexicana no es un concepto económico, administrativo, ingenieril o comercial, sino que, más bien, es un concepto eminentemente político. Para otros autores, en México aún no existe un concepto definido de seguridad nacional, pero la conformación de su agenda estaría orientada a reforzar el sentido de la democracia, la justicia social y la soberanía (Del Castillo, 1997 p. 62).

Sin embargo, hay bastantes definiciones o intentos de definiciones. De tal forma y, en lo personal, para este investigador la mejor es la del General Gerardo Vega, quien dice que seguridad nacional es la condición permanente de libertad, paz y justicia social que, dentro de un marco institucional y de derecho, procuran los poderes de la federación. En el ámbito interno, mediante acciones políticas, sociales, económicas y militares tendientes a equilibrar dinámicamente las aspiraciones y los intereses de los diversos sectores de la población y del propio país. En el ámbito internacional, salvaguardando la integridad territorial y ejerciendo la soberanía y la independencia (Aguayo Quezada, 1990 p. 128).

Con tal inspiración, el Estado mexicano ha ejercido diversos programas y acciones de gobierno a efecto de preservar esa libertad, paz y justicia social y para mantener el equilibrio social, económico y político. Pero además, ha creado una serie de instituciones que, a través de actividades de inteligencia y análisis, le auxilian en la delicada labor de velar por la seguridad nacional.

Uno de mis asesores académicos, Alejandro Reynoso Rosete, Licenciado en Relaciones Internacionales y Licenciado en Derecho por la Universidad de las Américas Puebla y actualmente alumno de la Maestría en Derecho, me preguntaba "¿Realmente el Estado mexicano ha ejercido esos programas y acciones de gobierno?", y yo le respondería que no, pero así lo han manejado sus titulares.

Ciertamente, las condiciones actuales de la seguridad nacional mexicana reafirman esta aseveración, pues puede decirse que no hay mucho equilibrio económico y político ni mucha paz social en el país, y peor aún, pues nuestra paz social se encuentra en una especie de equilibrio al borde del desastre: guerrilla, terrorismo, delincuencia, desórdenes, conflictos pos electorales, violencia política y social, etc.

Desconozco si alguien ya había acuñado el concepto equilibrio al borde del desastre, pero yo lo explicaría así: una persona –en este caso, la nación mexicana- camina sobre una barda de ladrillos, firme y sólida –dicha barda es el Estado democrático de derecho, cimentado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos- pero sumamente delgada –de apenas unos 15 o 20 centímetros de ancho-.

Todo va bien mientras el viento no sople demasiado fuerte, porque en ese momento, el individuo puede caer hacia cualquiera de los dos lados. El problema radica en que en un extremo hay un desfiladero y, en el otro, cocodrilos. El comentario es meramente ilustrativo y no se ampliará, pues es motivo de otro estudio, aunque sale bastante a colación la inquietud del asesor.

5. Elementos de la seguridad nacional

Para efectos metodológicos este autor tuvo que determinar que la seguridad nacional se divide en dos partes, de acuerdo con las prioridades del Estado:

1. Seguridad positiva, y
2. Seguridad negativa.

Asimismo, de acuerdo con su ámbito de acción territorial, se divide en:

1. Seguridad interior.
2. Seguridad exterior.

De acuerdo con su esfera de aplicación social, la seguridad nacional se divide en:

1. Seguridad del Estado.
2. Seguridad de la ciudadanía.

La primera clasificación fue enunciada por Javier Elguea, profesor-investigador de El Colegio de México, y las demás, por este investigador.

Cathryn L. Thorup dice que la seguridad del Estado –o de un régimen en particular- no es sinónimo de seguridad nacional. Cuando los líderes políticos hablan de la seguridad nacional, es posible que se refieran a la seguridad de la élite política dirigente. Por lo tanto, es importante diferenciar entre la seguridad del Estado (la preservación del aparato de gobierno) y la seguridad de la sociedad de la sociedad civil (Thorup, 1990 p. 103).

En complemento de tal afirmación, siempre he sostenido que la seguridad del Estado y la seguridad de la ciudadanía –llámese así o llámese "seguridad pública", "protección civil", "seguridad de la sociedad civil", etc.- hacen el objetivo de la seguridad nacional junto con la integridad del territorio y de la soberanía así como de la independencia política y económica respecto de otros estados. Para que se pueda hablar de seguridad nacional total, se debe hablar de todos estos elementos en su conjunto, pues ninguna es, por sí misma, la seguridad nacional como tal.

La seguridad positiva tiene como expectativas el progreso económico y social de la Nación mexicana. Por su parte, la seguridad negativa tiene como propósito defender al territorio nacional de amenazas externas (Aguayo, Bagley y Stark, 1990 p. 33).

Tanto la seguridad interior como exterior se enfocan a mantener, garantizar y preservar tanto la seguridad del Estado como la seguridad de la ciudadanía, lo cual nos ilustra cuán íntimamente ligadas se encuentran el ámbito de acción territorial y la esfera de aplicación social.

Tanto en un caso como en otro –interior o exterior-, el Estado tiene enemigos naturales y coyunturales que pueden atentar contra su estabilidad, funcionamiento y seguridad –esto se ampliará más adelante-. Asimismo, hay grupos y factores que atentan contra la estabilidad, convivencia armónica, integridad, tranquilidad y seguridad de la ciudadanía.

Así, tanto para el Estado como para la ciudadanía, los grupos de riesgo –sus enemigos, pues- pueden provenir del interior del país –como el EZLN, el EPR, el ERPI, etc.- o bien, del extranjero –tal sería el caso de una guerrilla o de una delincuencia organizada financiada desde otros países-. Ahora bien, hay otros factores de riesgo que pueden atentar contra la seguridad del Estado y de la ciudadanía, tal como sería un desastre natural –como un ciclón o una erupción volcánica- o provocado intencional o accidentalmente –como un incendio forestal u otro tipo de siniestros, etc.-, en los que lo importante es prevenir desgracias y salir bien librados del problema.

La seguridad del Estado es la legitimidad de éste y la obediencia y respeto que le guarda la sociedad (Contreras, 1993). Más aún, la seguridad del Estado es la condición de estabilidad, legitimidad y legalidad con la que el gobierno y sus poderes y dependencias operan y ejercen la función gubernativa, de conformidad con sus misiones, fines y objetivos generales y particulares.

Por su parte, la seguridad de la ciudadanía, también llamada seguridad ciudadana o seguridad pública y protección civil, es la condición de libertad, tranquilidad, armonía, orden y paz social en que vive la población del país.

Ahora, con respecto a su temporalidad o actualidad cronológica, para Adolfo del Castillo Martínez (1997 p. 64), los asuntos relativos a la seguridad nacional pueden ser:

1. Coyunturales o temporales, y
2. Permanentes.

Tanto unos como otros varían y sólo pueden ser definidos en el caso particular de cada país, pero en el caso de México, un asunto coyuntural fue el problema de la deuda externa en 1982, cuando Jesús Silva Hérzog se encargaba de negociar su solución con la Reserva Federal de los Estados Unidos. Por su parte, la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos, en este caso el petróleo, constituye un asunto permanente para el Maestro Adolfo del Castillo. Pero pese a lo variado de los ejemplos por cada caso, sí puede afirmarse que algunos asuntos coyunturales para la seguridad nacional son:

1. Las contingencias y desastres tanto naturales como provocados.
2. Los acuerdos comerciales o de otro tipo.
3. Los acontecimientos sociales, culturales o deportivos.

En cambio, algunos asuntos permanentes para la seguridad nacional son:

1. La soberanía.
2. La integridad territorial.
3. La seguridad pública y la protección civil.
4. El bienestar de la población.
5. El equilibrio y mantenimiento del orden público y la paz social.

En materia de seguridad nacional hay factores que tienden a fortalecerla y factores que tienden a lesionarla. Los factores que fortalecen a la seguridad nacional son los siguientes:

1. La correcta interpretación y aplicación de la ley.
2. La justa y equitativa distribución de la riqueza del país.
3. El crecimiento y la estabilidad económica, el desarrollo y la justicia social, y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
4. El respeto irrestricto a los derechos humanos, políticos, sociales, etc. de los cuales gozan los habitantes del país.
5. La administración clara y transparente de los recursos nacionales por parte de los titulares de los poderes así como de sus funcionarios y personal de apoyo.
6. El manejo transparente y claro de los procesos y recursos propios de la administración e impartición de justicia.
7. La honestidad, decencia e incorruptibilidad de los titulares de los poderes así como de sus funcionarios y personal de apoyo.
8. El respeto a los procesos y resultados electorales en los niveles municipal, estatal y federal.
9. La disminución de la delincuencia menor y del crimen organizado.
10. La correcta planeación de los sistemas de defensa nacional ante posibles agresiones externas.
11. La correcta planeación de los sistemas de prevención y atención de desastres naturales.
12. La formación de una conciencia nacional entre la población civil así como una serie de culturas, tales como la cultura educativa, la cultura política democrática, la cultura laboral, la cultura de prevención de desastres, etc.
13. El desarrollo tecnológico y científico del país.
14. El perfeccionamiento de los procesos legislativos y administrativos de la función gubernamental.

Los factores lesionantes de la seguridad nacional son los siguientes:

1. La existencia de impunidad e ineficiencia en la interpretación y aplicación de la ley así como la indiferencia y violación a las garantías y equilibrios propios del Estado democrático de derecho.
2. La injusta e inequitativa distribución de las riquezas del país.
3. La pobreza y el rezago económico.
4. La violación flagrante y continua a los derechos humanos, políticos, sociales, etc. de los cuales gozan los mexicanos.
5. La administración viciada, sospechosa y oscura de los recursos nacionales por parte de los titulares de los poderes así como de sus funcionarios y personal de apoyo.
6. El manejo viciado, oscuro y tendencioso de los procesos y recursos propios de la administración e impartición de justicia.
7. La deshonestidad, inmoralidad pública y corrupción de los titulares de los poderes así como de sus funcionarios y personal de apoyo.
8. La manipulación e imposición en los procesos y resultados electorales en los niveles municipal, estatal y federal. Más aún, la existencia de fraudes electorales e imposiciones de tipo político.
9. El aumento de la delincuencia menor y del crimen organizado con el consecuente incremento de la inseguridad pública y la alteración de la paz y del orden público.
10. La represión política.
11. Presencia de apatía, desconfianza, incertidumbre e inseguridad en la población civil.
12. La deficiente o nula planeación de los sistemas de defensa nacional ante posibles agresiones externas.
13. La deficiente o nula planeación de los sistemas de prevención y atención de desastres naturales.
14. La ausencia de una conciencia nacional entre la población civil así como la ausencia de cultura en materia educativa, política democrática, laboral, de prevención de desastres, etc. Además, el apoliticismo y la falta de bases ideológicas, principios cívicos y valores humanos en la ciudadanía.
15. El rezago y atraso tecnológico y científico.
16. El analfabetismo y la ignorancia.
17. El rezago y atraso en los procesos legislativos y administrativos de la función gubernamental.
18. La anarquía.
19. La migración.
20. La presencia de grupos subversivos, ya sean de tipo político (anarquistas) o armados (guerrilleros, terroristas).

La seguridad del Estado se considera como el primer elemento clave de la seguridad nacional, no porque la de la ciudadanía valga menos, sino porque el gobierno debe gozar de estabilidad. Sólo en situación de seguridad, el Estado será capaz de garantizar la seguridad y la tranquilidad del pueblo.

Como ya se dijo, la seguridad y la tranquilidad de la ciudadanía están sustentadas en una convivencia armónica y pacífica, en el mantenimiento de la estabilidad política y social para su beneficio, en el mantenimiento de su integridad personal –física y moral– y de sus bienes, del equilibrio y desarrollo económico de la economía en general y de la economía de cada individuo en particular, etc..

Como ya se vio, hay factores garantes y lesionantes que dependen del Estado –el desarrollo económico y social, el mantenimiento del Estado de derecho, la justicia social, la transparencia del ejercicio gubernamental, la seguridad pública y la protección civil- y hay otros que están ajenos a su voluntad, y a veces, a su capacidad de manejo y control, pero los que más escapan a dicha voluntad, son los desastres naturales y los enemigos del Estado.

Ante los desastres naturales, el Estado no puede hacer nada para evitarlos, pero sí para prevenir contingencias que puedan perjudicar a la población, o bien, para aliviar o subsanar las desgracias que la colectividad sufra. En lo que respecta a sus enemigos, el Estado siempre va a tenerlos, aun cuando lleve una administración transparente y la nación cuente con desarrollo económico, político y social. La diferencia es que sí puede ejercer mayor control sobre éstos últimos.

Ahora bien, otro elemento que afecta al Estado son sus enemigos. El Estado tiene dos tipos de enemigos:

1. Enemigos naturales, y
2. Enemigos coyunturales o temporales.

Los enemigos naturales del Estado son:

1. Internos, y
2. Externos.

Los enemigos naturales internos son los partidos políticos reconocidos por la autoridad, contrarios u opositores a ésta y al partido o grupo que detenta su titularidad. Asimismo, existen grupos políticos o armados al interior del país –y también provenientes del extranjero- que operan en la clandestinidad y que, regularmente, aprovechan cualquier desequilibrio social para lanzarse al ataque en contra del Estado.

La delincuencia menor y la organizada, que amenazan la seguridad de la ciudadanía, también se convierten en enemigas del Estado cuando éste lucha contra ellas para disminuirlas, anularlas, contrarrestarlas y erradicarlas, con lo cual, la confrontación se vuelve directa entre ambos.

La delincuencia menor, por lo general, es un problema circunscrito a la esfera o el ámbito local, no así la delincuencia organizada, que, en numerosas ocasiones, también opera desde el extranjero, recibe financiamiento externo o bien, su radio de acción va más allá de las fronteras nacionales y, consecuentemente, goza de mejores y mayores recursos para luchar contra las autoridades oficiales.

La corrupción también es un enemigo natural del Estado, pues es un fenómeno en que los grupos de poder o los subordinados de éstos pueden caer, cegados por la enfermedad de poder, la ambición u otros vicios igualmente nocivos para la salud e imagen del gobierno. Y puede sostenerse que la corrupción es un enemigo del Estado, puesto que su presencia al interior de los órganos de gobierno termina dando por resultado la existencia de impunidad, ineficiencia, deshonestidad, inmoralidad pública, y otras actitudes igualmente dañinas y despreciables.

Los enemigos coyunturales o temporales del Estado también son:

1. Internos, y
2. Externos.

Los enemigos coyunturales o temporales internos se denominan así debido a que, regularmente, sus intereses no transgreden las fronteras del ámbito público y viceversa. Sin embargo, hay causas que convierten a los grupos, movimientos sociales o entidades en enemigos del Estado hasta que se llega a una solución.

1. Cuando alguna decisión o acción gubernamental lesiona dichos intereses, o bien, cuando lo hacen la indecisión o la falta de acción públicas.
2. Cuando los grupos, movimientos sociales o entidades se proponen adquirir algún beneficio o alcanzar una meta particular a través del Estado.

Los enemigos coyunturales o temporales externos son potencias o grupos de poder –políticos y/o armados- provenientes del extranjero que pretenden lograr algún beneficio o alcanzar una meta particular a través de los siguientes recursos:

1. La penetración ideológica.
2. Las actividades subversivas, de agitación pública, choque o sabotaje.
3. La hostilización.
4. El boicot o el bloqueo económico o diplomático.
5. La agresión bélica.

Por fortuna, en la mayoría de los casos –tanto de enemigos internos como externos- puede lograrse una solución a través de la conciliación, la negociación y la concertación. Una vez llegado a un punto de acuerdo, los problemas se van subsanando gradualmente, hasta que dichos enemigos dejan de serlo.

Hay, además, un elemento determinante y otro que es garante de la seguridad nacional, mismos que se fundan en los factores que fortalecen a ésta. Dichos elementos son:

1. La gobernabilidad (elemento determinante).
2. Los servicios de seguridad (elemento garante).

6. Gobernabilidad

El Doctor Antonio Camou (1995 p. 15) explica que una definición de diccionario diría que gobernabilidad literalmente significa calidad, estado o propiedad de ser gobernable; mientras que su opuesto, ingobernable, designaría aquello que es incapaz de ser gobernado.

El politólogo mexicano y ex diputado federal José Rafael Castelazo y de los Ángeles (1996 p. 11) dice que la gobernabilidad, término en boga, es un medio del gobierno y de la sociedad y no un fin en sí misma.

La gobernabilidad es, en una segunda aproximación dictada por Alberto Camou (1995 p. 13), una condición que designa un estado de equilibrio, una propiedad o una cualidad que nos indica el ‘grado de gobierno’ que se ejerce en una sociedad.

José Castelazo (1996 p. 11) dice que el gobierno se vale de la gobernabilidad a manera de termómetro para medir los niveles de conflicto –potencial o real-, con el propósito de calcular posibilidades de implementar o llevar a la práctica políticas públicas contando los mayores márgenes posibles de actuación. La sociedad, por su parte, acude a la gobernabilidad en busca de seguridad jurídica, económica y social a objeto de garantizar el disfrute pleno de sus derechos. Por ende, en un sistema democrático, la gobernabilidad es una relación bilateral, como ya se ampliará en un instante.

Hay muchas definiciones de gobernabilidad. Sin embargo, el propio Antonio Camou (1997 p. 17) da una de las mejores al citar a Xavier Arbós y a Salvador Giner, quienes señalan que la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual, las instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.

Esta definición constituye un puente hacia las ideas de José Castelazo (1996 p. 12), quien dice que la gobernabilidad puede o no ser democrática. Así, con un gobierno tiránico o dictatorial habría una gobernabilidad impuesta, y con un gobierno autoritario, una gobernabilidad manipulada. Por contraste, un gobierno democrático buscaría el consenso, producto de la discusión y de la cesión de las partes a favor del funcionamiento del todo. En este caso, habría una gobernabilidad democrática, misma que, desde la perspectiva de este autor, es la que debe existir en un sistema político como el mexicano.

Además –dice Castelazo (1996 p. 13)-, la gobernabilidad es un asunto compartido entre sociedad y gobierno. Así se tiene que, para que exista gobernabilidad, debe haber una coherencia y correspondencia recíproca entre la actividad y la aceptación tanto del Estado como de la población civil, pero además, Antonio Camou considera que "eficacia", "legitimidad" y "estabilidad" en el ejercicio del poder político, aparecen como componentes básicos de la gobernabilidad.

De esta manera, por gobernabilidad habrá de entenderse un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Esta definición, aun en su brevedad, permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad (Camou, 1995 p. 22).

Finalmente, José Castelazo define a la gobernabilidad como un medio al servicio del gobierno y de una sociedad que deciden compartir la responsabilidad política como un problema común, con el propósito de minimizar el conflicto socioeconómico y político, favoreciendo el funcionamiento adecuado, idóneo y benéfico del Estado –atendiendo, en este caso, a un Estado que comprende población, territorio y gobierno- (Castelazo, 1996 pp. 12-13).

Así, se habrá de concluir que la democracia –como ya se dijo en las precisiones al inicio de este trabajo- es un sistema de vida y la gobernabilidad es un elemento sine qua non de los sistemas democráticos (Aguilar Solís, 1998 p. 26).

* * *

Con base en las consideraciones antes expuestas, si se compara la lista de los factores que fortalecen y los elementos que lesionan a la seguridad nacional mexicana, se podrá ver que tanto unos como otros son decisivos para el mantenimiento o pérdida de la gobernabilidad, pues como dice el filósofo y sociólogo argentino Antonio Camou (1995 pp. 10-11), el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad o desatención para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales al interior de los poderes de la democracia, la irrupción de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado), y la erosión de la legitimidad democrática debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos que provocaron situaciones de ‘ingobernabilidad’ en los países latinoamericanos durante los últimos años.

Dicha opinión se ve complementada por el filósofo italiano Gianfranco Pasquino (1991 p. 704), quien considera que la ingobernabilidad no es solamente un problema de acumulación y distribución de recursos, bienes y servicios a los ciudadanos, sino más bien, un problema de naturaleza política: el de la autonomía, complejidad, cohesión y legitimidad de las instituciones, pero sobre todo, de legitimidad.

La creación de un orden político suficientemente gobernable supone, en primer término, dedicar grandes esfuerzos a la tarea cotidiana e interminable de generar y mantener la legitimidad de las normas y estructuras del régimen. La legitimidad entendida como la creencia de que, a pesar de sus fallas, las instituciones políticas existentes son mejores que otras que pudieran haber sido establecidas y que por tanto, pueden exigir obediencia, implica un razonamiento dinámico que sólo se logra cuando descansa en la idea de que las instancias ciudadanas son las que permiten canalizar la voluntad popular (Díaz, 1998 p. 20).

Y precisamente, en la democracia mexicana, la voluntad popular tiene dos exigencias principales:

1. La legitimidad de las instituciones con base en el respeto irrestricto al sistema democrático, al principio de la soberanía popular y al Estado de derecho.
2. Un desarrollo económico firme, sólido, estable y permanente.

Sin la primera, es difícil que la segunda sea permanente. No obstante, es más factible alienar la voluntad popular cuando ésta tiene recursos que les permitan una vida libre de sobresaltos y carencias aun cuando el gobierno no sea legítimo.

En cambio, una situación económica desesperada puede hacer que cualquier régimen, por legítimo que sea, se torne inestable y pierda, incluso, la confianza y credibilidad popular con las consecuencias de rigor, que pueden ir a extremos peligrosos. La seguridad mexicana, aun cuando tiene diversos elementos que la componen, se fundamenta en la legitimidad de sus instituciones y en el bienestar económico de su población.

Como dice Luis Alamillo Gutiérrez, (1996 p. 45) la verdadera seguridad dimana del progreso económico y social, que la estabilidad política del país está en función directa de su desarrollo y, por tanto, en una sociedad que se moderniza, Seguridad significa Desarrollo.

Repasando, la gobernabilidad se ve sustentada en dos puntos igualmente importantes:

1. El fortalecimiento democrático, y
2. El desarrollo económico.

Así, la Premio Nobel de la Paz Rigoberta Menchú Tum (1996 p. 14) afirma que la paz y la pobreza no pueden coexistir, pues, además, democracia y pobreza son incompatibles, idea que es respaldada por Luis Alamillo. Por lo tanto, si no hay estabilidad y desarrollo económicos para la población, si no hay justicia social, si no hay una justa distribución de la riqueza, evidentemente habrá ingobernabilidad.

El caso del levantamiento en los altos del estado de Chiapas es sólo la consecuencia del problema (pobreza, marginación, deterioro de la calidad de vida de los indígenas chiapanecos y otros grupos vulnerables provocadas por los cacicazgos, el nepotismo, la corrupción política, la inmoralidad pública, etc.).

Sin embargo, es necesario aclarar, volviendo a los conflictos latinoamericanos y los más recientemente acaecidos en México, que no todas las revoluciones son legítimas (tenemos, por caso, las dictaduras militares sudamericanas), dando como consecuencia gobiernos surgidos de ella no tan legítimos o definitivamente no legítimos (v. g. Rafael Videla, Augusto Pinochet, etc.), aunque ha habido gobiernos legítimos surgidos de conflictos así. También se han dado casos en que las revoluciones han sido legítimas (p. ej. la mexicana de 1910), de las que emanan gobiernos legítimos (el caso del General Venustiano Carranza). Asimismo, de ese tipo de revoluciones sociales también surgen gobiernos no legítimos.

Al respecto, conviene recordar el caso Chiapas, donde un grupo paramilitar –el EZLN- pugna aún por la reivindicación de los derechos y oportunidades para los pueblos indígenas de la entidad, marginados por el despotismo de unos cuántos. Dicho grupo ha tenido en jaque a la seguridad nacional desde 1994, y sólo hasta que Vicente Fox arribó al poder fue como se empezó a aliviar un poco la tensión.

Con ello se comprueba que no hay paz si existe pobreza, y además, la democracia no se puede dar plenamente en un escenario de choques y violencia. Recuérdense las matanzas de Chenaloh y Acteal, producidas por antagonismos políticos e intolerancia religiosa.

Por otro lado, el fortalecimiento democrático es factor determinante de la condición de gobernabilidad, pues al haber procesos electorales transparentes se evitan conflictos y escenarios de violencia derivada de elecciones viciadas o con irregularidades. Sin embargo, dicho tema es motivo de otro estudio, por lo que, en esta ocasión, se dejará de lado.

La idea que se quiere respaldar en este trabajo es que los aspectos que sustentan la gobernabilidad democrática, propia de un régimen como el mexicano, es compromiso y obligación del Estado. La injerencia de las Fuerzas Armadas en el tema de la Seguridad Nacional tiene otra naturaleza y otro carácter.

7. Los servicios mexicanos de seguridad

Los servicios de seguridad para el Estado mexicano son de los siguientes tipos:

1. Militares.
2. Policiales.
3. Económicos.
4. Jurídicos.
5. Políticos.

7.1 Servicios militares de seguridad

Los servicios militares de seguridad son, en general, las Fuerzas Armadas Mexicanas, a saber el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea y los Estados Mayores de cada una de ellas así como el Estado Mayor del Presidente de la República.

Éstos, son instrumentos con que cuenta el Estado para apoyar a la población civil en caso de contingencias o desastres naturales así como para prevenir o resolver eventuales problemas o conflictos del orden bélico, o aquellos disturbios que, sin llegar a la guerra abierta, no puedan ser contenidos por las corporaciones policiales o solucionados por las vías jurídica y política.

Tienen como principal característica el uso de la fuerza por el conducto bélico y, por tanto, su naturaleza respecto de la seguridad nacional es garante. Además, pueden realizar actividades de investigación y otros servicios de inteligencia para cumplir con sus misiones generales y particulares.

7.2 Servicios policiales de seguridad

Los servicios policiales de seguridad son todas las corporaciones policiacas con las que cuenta el Estado en sus tres niveles (federal, estatal y municipal) para combatir a la delincuencia menor y a la organizada, para servir como contenedor de conflictos sociales que no lleguen a la confrontación por medio de las armas, así como para apoyar a la población civil en caso de contingencias o desastres naturales.

Entre ellas puede contarse a la Policía Federal Preventiva (que engloba en su interior a las antiguas Policía Federal de Caminos y Puertos, Policía Federal de Migración y Policía Fiscal Federal), la Policía Judicial Federal (que, orgánicamente, depende de la Procuraduría General de la República) así como las policías preventivas, policías judiciales y policías auxiliares de los gobiernos de las entidades federativas del país así como de las que se encuentran bajo los mandos de los ayuntamientos municipales.

Tienen como principal característica el uso de la fuerza por medio de recursos armados y de control menores y de mediana capacidad y, por su naturaleza, también es garante de la seguridad nacional. Además, pueden realizar actividades de investigación y otros servicios de inteligencia para cumplir con sus misiones generales y particulares.

7.3 Servicios económicos de seguridad

Los servicios económicos de seguridad son, para explicarlo mejor, los recursos con los que cuenta el Estado para prevenir o resolver contingencias derivadas de crisis o conflictos económicos internos o provenientes del extranjero (tales como una eventual caída del mercado bursátil internacional, una dramática caída de los precios del petróleo, etc.).

Estos recursos son las reservas monetarias que constituyen el denominado blindaje financiero así como todas aquellas reservas de energéticos y alimentos.

Más que servicios de seguridad, son mecanismos de prevención y solución, pero debido a que su naturaleza también le permite garantizar el mantenimiento de la seguridad nacional, se les incluye dentro de este rubro.

7.4 Servicios jurídicos de seguridad

Los servicios jurídicos de seguridad, igual que en el caso anterior, también son mecanismos para prevenir o resolver problemas o conflictos internos o externos.

Dichos mecanismos, cuando surge algún problema hacia el interior de la federación o de alguna de sus partes, son ejecutados por las autoridades dependientes del Poder Judicial Federal, de los Tribunales Superiores de Justicia de los estados así como por las partes que integran a éstos en los tres niveles de acción gubernativa para resolver los conflictos. Estos mecanismos también permiten garantizar el mantenimiento de la seguridad nacional.

Su principal característica es el manejo, la interpretación y aplicación de la ley para impartir justicia, y cuando se trata de aplicar estos mecanismos hacia el exterior, se les maneja por la vía política, misma que se explicará a continuación.

7.5 Servicios políticos de seguridad

Los servicios políticos de seguridad son, quizá, la rama más amplia de este renglón, pues se compone de instrumentos y mecanismos para mantener la gobernabilidad, es decir, para determinar o mantener la seguridad nacional, así como para garantizarla.

Los instrumentos son todas las dependencias y organismos con que cuentan los poderes públicos para prevenir, buscar, localizar, detectar, controlar y resolver posibles áreas de conflicto, o en el caso de que éstos ya se encuentren en pleno, para disminuir, contrarrestar, anular y erradicar su acción y los efectos de ésta. O bien, son utilizados para mantener y preservar el correcto funcionamiento de:

1. Las relaciones entre las diferentes partes que componen al Estado mexicano.
2. Las relaciones entre el gobierno y la población civil.
3. Las relaciones entre el Estado mexicano y otros Estados.
4. Las relaciones entre el Estado mexicano y grupos de presión, partidos políticos y movimientos sociales.

A su vez, estos instrumentos y mecanismos sirven para regular:

1. La actividad gubernativa.
2. La conducta y las actividades de los titulares del poder público.

Además, estos instrumentos y mecanismos sirven para sondear, prevenir y resolver, hasta donde les sea posible:

1. Desastres y contingencias naturales locales, regionales e incluso internacionales, en la medida que su jurisdicción se los permita.
2. Desastres y contingencias locales, regionales e incluso internacionales provocadas por el hombre, en la medida que su jurisdicción se los permita.

Los servicios políticos de seguridad tienen, entre otras, las siguientes características:

1. El uso de las técnicas y procedimientos de conciliación, negociación y concertación.
2. La realización de actividades de investigación y otros servicios de inteligencia para cumplir con sus misiones generales y particulares.
3. El manejo, la interpretación y aplicación de la ley para resolver conflictos con sus partes integrantes, o con otros Estados.
4. El uso de la fuerza –cuando cuente con los instrumentos para hacerlo- para controlar y resolver conflictos, o en el caso de que éstos ya se encuentren en pleno, para disminuir, contrarrestar, anular y erradicar su acción y los efectos de ésta.
5. En su defecto, la delegación abierta del uso de la fuerza a los sistemas militares y policiales cuando ya no sea posible seguir utilizando los mecanismos jurídicos y/o políticos permitidos o conque cuente.

8. Conclusiones

Este trabajo constituye una primera aproximación metodológica al problema de la seguridad nacional. De ninguna manera debe creerse que es concluyente, ya que aún falta realizar estudios más profundos en materia de Desarrollo económico y seguridad nacional, Democracia y seguridad nacional, Fuerzas Armadas y seguridad nacional, Relaciones políticas y seguridad nacional, etc.

Sin embargo, ha servido para ubicar sus orígenes, evolución y aplicación tanto en México como en otros países así como los elementos que la conforman, la fortalecen y que, potencialmente, podrían lesionarla. Asimismo, se conocieron los factores determinantes (la gobernabilidad) y garantes de la seguridad nacional (servicios de seguridad del Estado).

Sobre estos últimos, se habló de la naturaleza garante de los servicios militares, policiales, económicos, jurídicos y políticos. Por supuesto, los tres últimos también poseen una naturaleza determinante.

Además, en el escabroso y poco claro rubro de los estudios sobre seguridad nacional, se ha podido establecer dos precisiones que permitirán mejorar la perspectiva en torno a múltiples mitos sobre el tema. La primera precisión es sobre los aspectos relacionados con el fortalecimiento democrático y el desarrollo económico.

Como ya se explicó en el transcurso de la investigación, la seguridad mexicana, aun cuando tiene diversos elementos que la componen, se fundamenta en la legitimidad de sus instituciones y en el bienestar económico de su población. Por tanto, se puede concluir que los aspectos que sustentan la gobernabilidad democrática, propia de un régimen como el mexicano, son compromiso y obligación del Estado, entendiéndose a éste como los tres poderes de la Federación. La injerencia de las Fuerzas Armadas –que son una parte del Poder Ejecutivo- en el tema de la Seguridad Nacional tiene otra naturaleza y otro carácter, los cuáles pueden ser tratados en otro ensayo.

Para terminar, es prudente explicar que, pese a que lo complejo del tema no le permitió al investigador profundizar sobre este y otros rubros tales como la protección civil, existe confianza de que, desde este mismo espacio editorial, habrá oportunidad de concluir o, al menos, continuar la tarea hoy iniciada.

¡Viva México!

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A MI MADRE, DOÑA INÉS

EMILIO VELAZCO GAMBOA

Mexicano. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES). Tiene los Diplomados en Derecho Electoral y en Derecho Constitucional, por la Universidad Cuauhtémoc. Actualmente es consultor académico e investigador independiente.

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