Como resultado, el inventario total de préstamos no productivos en los 130 bancos aumentó 18%, con aumentos que varían por país de 7% a 116%. El mercado se sentirá consolado por el respaldo del BCE de las recientes limpias en los sistemas bancarios español y griego, y ambos recibieron el visto bueno una vez que se incorporaron las medidas que ya estaban en camino. El gran perdedor fue Italia, donde nueve de 15 bancos reprobaron el examen en base a sus balances de diciembre de 2013, y dos bancos aún enfrentan un déficit.
Claro, es fácil encontrar fallas en el proceso. En varios segmentos, el BCE quedó maniatado. Por ejemplo, los inversionistas habrían preferido una definición consistente de capital, pero el BCE fue incapaz de revocar los resquicios nacionales vinculados a la velocidad con la que las normas regulatorias para la banca global de Basilea III serán implementadas.
Similarmente, el BCE decidió no cuestionar las prácticas contables antes permitidas por auditores y reguladores nacionales, ya que esto también habría provocado conflictos legales. La consecuencia es que algunos bancos no están valorando sus exposiciones de la forma conservadora que al BCE le gustaría ver.
No obstante, el BCE ha compensado esta debilidad al publicar 12.000 datos por banco con los que el mercado puede formular sus propias conclusiones. Estos incluyen detalles sobre el desempeño que los bancos habrían tenido bajo la plena implementación de Basilea III, lo que permite que inversionistas de renta fija y variable pongan presión sobre los bancos cuya calidad de capital consideran deficiente. Además, el BCE tendrá la capacidad de mostrar una mano más dura cuando asuma el papel de supervisor bancario de la eurozona. El mercado debería anticipar mayores rebajas contables por deuda morosa el próximo año, indica Nicolás Verón del centro de estudios Bruegel. En este contexto, la publicación de los resultados marca el comienzo, y no el final, del proceso.
Pero, ¿abrirán el camino a un crecimiento de crédito más rápido en la zona euro las pruebas de resistencia? En el corto plazo, es probable ver una relajación de las condiciones crediticias, encima de la recuperación moderada que ya está en camino. Los bancos que hayan estado acumulando capital quizás ahora se sienten menos restringidos, en particular si los mercados de acciones y bonos reaccionan de manera positiva, lo cual reduciría el costo de capital.
Al mismo tiempo, la llegada del BCE como el único supervisor bancario de la zona euro pondría fin a las barreras protectoras de los mercados nacionales impulsadas por regulaciones, lo cual permitiría que el capital y la liquidez fluyan con mayor libertad por las fronteras: el beneficiario más mencionado podría ser el gigante bancario italiano UniCredit SpA, dueño de uno de los mayores prestamistas de Alemania.
Sin embargo, un resurgimiento duradero del crédito dependerá en gran medida de factores que trascienden el control del BCE. Estos incluyen la velocidad con que aumente la demanda de crédito. Igualmente importante es la velocidad con que los bancos pueden absorber su montaña de créditos de mala calidad. Incluso si los bancos ahora tienen suficiente capital para absorber pérdidas de deudas morosas, podrían enfrentar otros limitantes que dificultan la reestructuración de los créditos morosos y la recuperación de sus avales, como las débiles reglas de insolvencia, los ineficientes sistemas judiciales y la falta de capital de terceros.
Además, algunos bancos seguirán reduciendo sus balances a pesar de sus situaciones de capital saludables ya que su financiamiento es débil. Las evidencias de Reino Unido y España sugieren que los préstamos aumentan cuando la relación de los préstamos y los depósitos se ubican en alrededor de 100%, anota Huw van Steenis de Morgan Stanley.
Pero muchos bancos de la eurozona tienen relaciones mucho mayores a aquel nivel, un legado de su excesiva dependencia del financiamiento del mercado de bonos durante los años de auge, antes de la crisis. Algunos bancos quizás también se mantengan más cautelosos sobre el otorgamiento de crédito hasta que haya mayor claridad sobre los estándares regulatorios de capital a largo plazo, incluyendo la cantidad adicional de capital que se les pedirá a las instituciones financieras que mantengan en consecuencia al esfuerzo global de eliminar el problema de bancos "demasiado grandes para fracasar" (too big to fail).
Pero el éxito de este ejercicio depende no de los préstamos de los bancos, sino de si abre el camino a la creación de una verdadera unión bancaria en la zona euro en la que los prestamistas son juzgados por su propia capacidad crediticia en lugar de la de sus gobiernos.
La creación de un solo supervisor y de un nuevo marco común para lidiar con bancos fallidos -basado en la recapitalización interna por parte de los acreedores y el acceso a un fondo de resolución paneuropeo financiado por la industria– hará avances hacia la ruptura del vínculo tóxico entre los gobiernos soberanos y los bancos.
Pero la unión bancaria se completará solo cuando exista una auténtica banca transfronteriza en la zona euro que requiera la creación de bancos transfronterizos. Eso no sucederá de la noche a la mañana, pero estas pruebas podrían marcar el momento en que esto se hizo posible.
– El euro: Nueva y Vieja Política Europea -1: La economía política de los sistemas de tipos de cambio (Fedea – 2/3/15)
(Por Tano Santos)
Un aspecto novedoso de la evolución política de Europa desde el inicio de la crisis es la aparición de partidos políticos que cuestionan el consenso tradicional entre conservadores y social-demócratas en lo que se refiere al proyecto Europeo, al menos tal y como está concebido. El Frente Nacional francés, Syriza en Grecia, el UKIP en el Reino Unido o Podemos en nuestro país, siendo de ideologías diversas tienen una cosa en común y es su "escepticismo", por decirlo de forma aséptica, sobre la naturaleza de la construcción europea.
En estas entradas que siguen pretendo reflexionar, de forma algo desordenada, sobre las implicaciones políticas del euro, pero siempre desde un ángulo económico. Sostengo que hay una relación directa, aunque obviamente no exclusiva, entre el euro y la aparición de estos partidos políticos disruptivos del consenso europeo existente hasta ahora y argumento que lo que estamos viviendo tiene muchos precedentes que pueden servir de guía de lo que ha de venir.
Divido esta larga entrada en tres partes. En la primera me ocupo de la economía política de los distintos sistemas de tipo de cambio. El euro es un sistema de tipos de cambio fijo entre los países miembros y de esta observación siguen varias cosas, unas más obvias que otras. Por resumir el punto en una línea: Tipos de cambio fijo producen tensiones políticas internas mientras que si el sistema es uno de tipos de cambio flexible las tensiones son más entre países porque fluctuaciones cambiarias permiten exportar recesiones: Nada es Gratis, una vez más. Estas tensiones son fundamentales para entender nuestro momento político en Europa. Dadas las tensiones internas que el euro iba a introducir en la vida política de los países miembros en la segunda entrada vuelvo a una pregunta que siendo obvia tiene difícil respuesta ¿por qué el euro? ¿qué es lo que llevó a los europeos a embarcarse en esta aventura? Si estos nuevos partidos cuestionan la supervivencia del euro, como me parece que hacen, primero hay que entender las razones que llevaron a su creación para entender lo que se perdería si abandonamos la moneda única.
En la tercera entrada ligo estas ideas a nuestra situación política. En particular investigo la relación entre el euro y el estado del bienestar y sostengo que ésta es la clave de las tensiones entre los países miembros y las (muy difusas) autoridades europeas pero por una razón algo distinta de lo que se aduce habitualmente. Una vez más por resumir la idea en una línea: El euro compromete precisamente el proyecto europeo porque mina su fundamento que no es la construcción de un proyecto político común sino más bien la protección del espacio político de la nación en lo que más importa a sus ciudadanos que es el estado del bienestar, el punto de encuentro de izquierdas y derechas y la garantía de la paz política interna. Estas tres entradas intentan por tanto ligar varias cosas simultáneamente en un intento de comprender por qué estamos donde estamos.
Antes de embarcarme en todo esto quiero sin embargo dar un ejemplo. Syriza en Grecia no es el primer caso de un gobierno de izquierdas con un programa expansivo en lo social y lo fiscal en un sistema de tipos de cambio fijos. Para motivar algunas de las cuestiones que quiero explorar en esta larga entrada empiezo con una breve historia del gobierno "labour" en el Reino Unido en el poder entre el año 1929 y 1931. Era ese un gobierno "progresista" bajo las restricciones del patrón oro, restricción que no ponía en duda. La historia es interesante porque muestra las contradicciones bajo los que vivió ese gobierno, como esas contradicciones rompieron a los labour y cómo se gestó a dramática salida del Reino Unido del patrón oro. Dejo al lector que vaya haciendo los paralelismos que estime conveniente.
La izquierda en un sistema de tipos de cambios fijo – 1: Reino Unido, 1931
La crisis del euro sintetiza casi de forma perfecta los debates sobre los pros y los contras de los distintos sistemas de tipo de cambio que hemos tenido en el mundo desde la desaparición del patrón oro.
Como ya hemos comentado aquí una de las razones principales de la caída del patrón oro se debe a que su restauración en la década posterior a la Primera Guerra Mundial imponía en los países a él adheridos fuertes ajustes en precios y salarios que eran políticamente inviables, en particular dada la creciente participación y organización de los trabajadores y sindicatos en la vida política. En el caso británico la vuelta al patrón oro en el año 1925, a la sobrevalorada paridad existente antes de la Primera Guerra mundial, imponía ajustes salariales y precios de los bienes locales que ponían a prueba la flexibilidad de la economía británica y también su estabilidad política (0). Este ajuste fue si cabe aún más doloroso por la fuerte deflación asociada con la pequeña depresión de 1920-21 que tiene su origen en EEUU: El gráfico 1 muestra la brutal bajada de precios en ese país, de un 20%, entre Julio de 1920 y el mismo mes de 1922. El gráfico muestra el índice de precios hasta finales de 1931, cuando el Reino Unido abandona ya de forma definitiva el patrón oro después de haberse reincorporado a él en 1925. En ese año de 1925 el índice de precios en EEUU era todavía un 15% menor que en 1920.
Gráfico 1: Índice de precios en EEUU. Datos mensuales: Julio de 1920 (=100) a Diciembre de 1925. Fuente de los datos: Reserva Federal de San Luis
La deflación estadounidense que arranca en 1920 suponía que si el Reino Unido quería volver a la paridad frente al dólar existente antes de la Primera Guerra Mundial la única alternativa era una fuerte depreciación del tipo de cambio real frente a la moneda americana para compensar la bajada de precios en EEUU y mantener el equilibrio de la balanza de pagos británica. Esto suponía un ajuste brutal pero es importante recordar que, con la importante excepción de Keynes, la vuelta al patrón oro contaba con un amplio apoyo entre las clases dirigentes británicas.
Las consecuencias fueron exactamente las contempladas por el gran economista inglés. El Gráfico 2 muestra el índice de precios en el Reino Unido entre los años 1914 y 1931 (el índice esta normalizado a 100 en el año 1920). En él se ve la fuerte inflación asociada con la Primera Guerra Mundial y que había dejado el tipo real de la libra en un fuerte desajuste frente al dólar. El esfuerzo estabilizador a partir del año 1920 es claramente visible. La gran deflación de aquellos años resultó en una reducción de los precios en las islas de más de un 30%. El incremento del desempleo sigue el apretón monetario con milimétrica disciplina (las causas de esta no-neutralidad monetaria nos llevarían demasiado tiempo; véase por ejemplo Bernanke y James, 1991). No es sorprendente por tanto que aquellos años fueron unos caracterizados por una fuerte inestabilidad política y social en el Reino Unido y que labour tuviese una creciente presencia en los gobiernos británicos, culminando con su victoria electoral en el año 1929 (este partido, bajo el liderazgo de Ramsay MacDonald, ya había gobernado brevemente durante unos meses en el año 1924.) Como mencionaba al principio de esta entrada, la historia de ese gobierno labour contiene varias lecciones que pueden ser de utilidad hoy.
Gráfico 2: Índice de precios en el Reino Unido (área azul; eje izquierdo) y tasa de desempleo (en rojo; eje derecho). Precios: 1920=100. Datos anuales: 1914-1939. La línea vertical denota la fecha del abandono del patrón oro.Fuente de los datos de precios: O"Donoghue J, Goulding L and Allen G, "Consumer Price Inflation since 1750", ONS Economic Trends 604, March 2004. Fuente de los datos de desempleo: Feinstein, C H (1972), National income, output and expenditure of the United Kingdom 1855-1965, Cambridge: Cambridge University Press.
El primer gobierno que va del año 1929 a 1931 fue uno de una enorme tensión por tres motivos. Primero el gobierno de MacDonald no contaba con una mayoría estable en el parlamento británico lo que lo hacía depender de alianzas transitorias con ésta o aquella facción, haciendo difícil el cumplimiento de su programa. Aun así se consiguieron varios logros como Old Age Pension Act., una mejora del seguro de desempleo etc.
Segundo, y quizás lo más importante, obviamente, era el hecho de que la llegada del gobierno de 1929 coincide con el arranque de la Gran Depresión y un recrudecimiento de las tendencias deflacionarias que venían de lejos (véase Gráfico 1). El primer gobierno labour (exceptuando el breve gobierno de 1924) llega al poder bajo las peores condiciones posibles desde el punto de vista económico: Atado por la pertenencia al patrón oro, que elimina la política monetaria como instrumento de política económica, se ve forzado a una política de ajuste fiscal contractiva.
Tercero, había una profunda confusión intelectual en la izquierda británica sobre política económica y también sobre los objetivos de la izquierda en el poder. Labour entre 1929 y 1931 tuvo que enfrentarse a la disyuntiva habitual de la izquierda en el poder en democracias liberales cuando el sistema de economía de mercado se encuentra en crisis: Acometer un programa radical de transformación, mediante por ejemplo la nacionalización de determinados medios de producción, o facilitar la estabilización mediante la adopción de políticas de corte keynesiano diseñadas para la propia supervivencia de la economía de mercado. (1) Labour en 1929 no contempló sin embargo ninguna de estas medidas (las nacionalizaciones llegarían después, con el gobierno de Attlee en 1945, desde los ferrocarriles hasta las minas de carbón y la industria del acero; también se creó el sistema de salud (NHS)).
Efectivamente, muchos se han preguntado por qué no se intentaron políticas expansivas fiscales (2) que ya se estaban intentando en muchos otros lugares aunque con una muy limitada efectividad dado el tamaño de los gobiernos por aquel entonces. Aquí es importante recordar que si bien la Teoría General de Keynes es del año 1936, el partido tenía varios programas proto-keynesianos que podían servir de armazón teórico a una política fiscal más activa desde mucho antes (3). Pero este activismo sin embargo no se produjo. Es, creo, informativo repasar porqué.
Dos son los motivos que se aducen para esta apatía fiscal. El primero es que entonces como ahora, muchos en el gobierno veían la crisis británica como estructural, como una consecuencia de la falta de competitividad de la industria británica y que por tanto el remedio de la expansión fiscal no era la solución a dichos problemas estructurales que requerían de una transferencia de recursos de un sector a otro. Esto no era factible dada la situación de fuerte contracción monetaria que hacía difícil la financiación puente para llevar a cabo dicho trasvase de recursos. Además la pertenencia al patrón oro eliminaba la posibilidad de una política monetaria expansiva y esto a su vez, como sabe cualquier estudiante de Sargent y Wallace, ata a la política fiscal por una cuestión puramente aritmética.
El segundo es más específico al caso británico: El Reino Unido se veía a sí mismo, justamente, como el centro de una amplia red financiera, alimentando flujos de capitales por todo el mundo. Cualquier experimento que comprometiese dicho papel se veía como perjudicial para los intereses políticos y económicos británicos. En el centro de esta creencia estaba, por supuesto, la pertenencia del Reino Unido al patrón oro. Es importante, que entonces como ahora, no había un debate importante (exceptuando la posición de J. M. Keynes) sobre la oportunidad de la pertenencia del Reino Unido en el patrón oro, lo que quizás sorprenda dada la celeridad con la que se abandonó en septiembre de 1931.
En estas circunstancias no es sorprendente que el gobierno labour deambulase en sus primeros dos años sin dirección y bajo fuertes tensiones, partido como estaba la izquierda británica entre alternativas más radicales y la adherencia a la ortodoxia del momento. El detonante de la crisis en Agosto de 1931 fue precisamente el desacuerdo sobre si proceder a recorte adicionales en el presupuesto para estabilizar las cuentas públicas y facilitar el crédito del gobierno británico. Miembros importantes de su gobierno, como Arthur Henderson ministros de asuntos exteriores y a su vez uno de los líderes del partido, amenazaron con dimitir si se procedía a dichos recortes, muchos centrados por cierto en el subsidio por desempleo. Antes había habido varios esfuerzos por "tecnificar" la política presupuestaria mediante el encargo a unos expertos de la elaboración de un informe sobre las realidades fiscales británicas. El informe May, así llamado por ser Sir George May el presidente de la comisión de expertos, recomendó fuertes recortes en la paga de los funcionarios y en otros gastos.
La crisis de gobierno en el verano del año 1931 era por lo tanto inevitable porque reflejaba las tensiones internas de labour en el poder. El resultado de la crisis de Agosto de 1931 fue sin embargo sorprendente para los propios líderes del partido labour. Cuando en Agosto Ramsay MacDonald presentó su dimisión lo último que esperaban los miembros del partido era precisamente lo que ocurrió: La formación de un nuevo gobierno bajo la dirección de MacDonald pero esta vez coaligado con conservadores y liberales, la Gran Coalición de la época. Como consecuencia de esta "traición" MacDonald, recuérdese primer ministro británico, fue expulsado del partido labour. Tres meses después de la formación del gobierno de coalición nacional una nueva elección produjo el colapso total del partido labour en su representación parlamentaria (que no en el voto; labour sólo perdió un 7% del voto con respecto a la elección anterior) y una mayoría sin precedentes para la coalición nacional de MacDonald (que había formado un nuevo partido denominado National Labour).
Antes de dichas elecciones, en septiembre, una de las primeras medidas del gobierno de coalición nacional fue precisamente el abandono por parte del Reino Unido del patrón oro: Romper la institución fundamental bajo la que había girado la prosperidad y centralidad británica hasta entonces requería también de una gran coalición. La constante salida de oro de los cofres del Banco de Inglaterra obligaba a éste a subidas de tipos de interés para los que no había apetito en el Reino Unido del año 31. Como anécdota la siguiente: El abandono del patrón oro se produjo una semana después de los famosos motines de Invergordon, cuando marineros de la armada británica se amotinaron en protesta por los recortes salariales impuestos por el gobierno MacDonald. Los ajustes necesarios para el mantenimiento de la paridad frente al oro estaban verdaderamente minando la estabilidad social en el Reino Unido, incluso la de una de sus instituciones más gloriosas como era la armada.
Vaya por delante que, como han notado varios historiadores, había en el Reino Unido una unanimidad enorme en lo que se refiere al mantenimiento del patrón oro pero como también reconoció el propio MacDonald lo que esto exigía era la negación de todos los principios del partido laboralista (4). No hubo debates acalorados sobre la oportunidad o no de mantener al país en el patrón oro; simplemente era dogma aceptado. El abandono del patrón oro fue por tanto repentino, casi sin discusión: Cuando estos esquemas caen lo hacen a una velocidad de vértigo.
Una vez que se produce de forma secuencial el abandono del patrón oro se introduce un sistema de tipos de cambios flexibles que relaja en mucho las presiones bajo las que operaban las economías occidentales. Es una de las ironías de la historia económica que el Reino Unido el país central en el mantenimiento del patrón oro fuera el que más se beneficiase de su ruptura. Obsérvese que la tasa de paro en el Reino Unido empieza a disminuir inmediatamente después del abandono del patrón oro (mientras que el proceso deflacionario se detiene, la inflación siendo más difícil de obtener teniendo en cuanto el exceso de oferta). Pero inmediatamente se introduce las fricciones entre los países como consecuencia de la ola de devaluaciones competitivas para estimular las economías nacionales mediante la demanda externa. No es sorprendente que inmediatamente después del colapso del patrón oro con el abandono de EEUU y el Reino Unido, pero, por ejemplo antes del abandono de Francia e Italia, se produjesen las primeras grandes conferencias internacionales encaminadas a la estabilización de los mercados de divisas. Así fue con la Conferencia de Londres, en verano de 1933, donde la cuestión central fue la paridad entre la libra, el dólar y el franco francés, todavía éste en el patrón oro, y el rechazo sin ambigüedades de Roosevelt a cualquier intento de estabilización cambiaria.
A esto pronto se añade la ola proteccionista de la que los países anglosajones, las vigas centrales del sistema liberal de comercio internacional, son parte fundamental: EEUU aprueba la tarifa Smoot-Hawley en 1930 y el Reino Unido el Import Duties Act en Febrero de 1932. La Gran Depresión inicia su resolución mediante el trasvase de los problemas económicos desde el ámbito nacional al internacional lo que a su vez deteriora la situación política interna de varias naciones con implicaciones para la política exterior y seguridad internacional, en un círculo vicioso que acabo de aquella forma terrible. Así el efecto en Alemania del abandono del patrón oro por parte de Inglaterra fue simplemente dramático. Las exportaciones alemanas sufrieron un golpe tras otro empujando a ese país a una crisis sin precedentes con las graves consecuencias suficientemente conocidas.
Esto es por decirlo de una forma breve, se sustituyen las fricciones internas por las externas. No es sorprendente por tanto que el periodo que sigue el abandono del patrón oro sea también el de las conferencias internacionales encaminadas éstas precisamente a la introducción de un sistema monetario internacional que evitase las continuas fricciones asociadas con las fluctuaciones cambiarias.
Tipos de cambios flexible; tipos de cambio fijos
Y este es el problema fundamental. Por un lado, un sistema de paridades fijas introduce tensiones enormes en la vida política y social de los países que participan en dicho sistema porque fuerzan rebajas salariales y ajustes de precios en determinados sectores de la economía si el tipo de cambio real es elevado. Pero estos ajustes son desiguales. El motivo es que los precios de los bienes locales que no se pueden negociar con el exterior (por ejemplo un corte de pelo o un servicio de enfermería de urgencia) son los que tienen que absorber todo el ajuste porque el precio de los bienes sujetos a comercio internacional (como los coches), tienen un precio fijado a nivel global. Esto a su vez tiene graves consecuencias para la determinación de los salarios relativos, ya que si bien estos ajustes producen ajustes salariales generalizados a la baja estos son más acentuados en unos sectores que otros. Esto a su vez produce el incremento real de la deuda de los sectores más apalancados (como el sector de las familias en el caso español).
La traslación política de estas tensiones produce cambios políticos porque por lo general los partidos existentes no reflejan las nuevas coaliciones políticas que se forman motivadas por el desigual impacto de los ajustes necesarios. Esto es, el ajuste interno necesario en un sistema de paridades fijo redistribuye el poder económico de unos sectores a otros y esto se refleja en un reajuste político.
A lo anterior hay que añadir las dificultades para el ajuste interno de la economía por la rigidez a la baja de los salarios nominales y es por ello que sistemas de paridades fijos, si además vienen acompañados de rigideces nominales, resulten en ajustes por cantidades como ha sido el caso en nuestro país. El ajuste es por cantidades, mediante por ejemplo el enorme incremento del desempleo o el descenso del volumen de las transacciones inmobiliarias, pero se traduce lentamente en un ajuste de precios a medida que la economía reabsorbe a la población desempleada con unos salarios menores que los que disfrutaban antes de entrar en el desempleo. En este caso por tanto, sistemas de paridades fijos implican una lenta periodificación de los ajustes que corroe la estabilidad política y social. Esta es la naturaleza de nuestra recuperación: España no ha hecho nada peculiar comparado con otras experiencias anteriores.
En un sistema de paridades flexibles, donde el tipo de cambio fluctúa de acuerdo con los vaivenes de las economías locales y el comercio internacional, las fricciones que se introducen son mayoritariamente entre países. Aquí si bien la fluctuación del tipo de cambio también tiene serias consecuencias distributivas (por ejemplo en el caso de una devaluación de la moneda el poder adquisitivo de aquellos cuyas cestas están sesgadas hacia los bienes importados disminuye con respecto a la de aquellos que consumen más bienes locales) hay un componente de la distribución que es a costa de otros países porque perjudica a sus exportadores. Como ya he señalado, no es sorprendente por tanto que la caída del patrón oro entre los años 1931 y 1936, cuando Francia lo abandona, fuese seguida a los pocos años por un sinfín de esquemas para la estabilización del sistema cambiario culminando con los acuerdos de Bretton Woods.
La discusión que existe sobre la oportunidad de este o aquel sistema depende en gran medida de cómo se interprete la experiencia de entreguerras. Si uno cree que fue la adhesión al sistema del patrón oro lo que produjo la catástrofe económica y política de los años 30 entonces los esquemas enfatizarán la flexibilidad y la posibilidad de devaluar la moneda como instrumento de política económica. Sin embargo si uno cree que las catástrofes de aquellos años son precisamente consecuencia de las fricciones asociadas con continuas devaluaciones competitivas se propondrá el (re)establecimiento de un sistema de paridades fijos.
Esta última fue la posición precisamente de EEUU durante las negociaciones en Bretton Woods y por ello el particular sistema que sale de aquellos acuerdos: Un sistema de paridades fijos con el dólar como única moneda convertible en oro. Era EEUU en aquel entonces una potencia exportadora de primer orden y había acumulado fuertes superávits en su cuenta corriente. No era sorprendente por tanto que quisiese la fijación de los tipos de cambio a los niveles a los que estaban por aquel entonces, precisamente para reforzar su posición exportadora y permanecer como el gran acreedor del mundo. Esta es hoy la posición de Alemania dentro de la Eurozona y de China a escala global.
Una vertiente insólita en lo que al euro se refiere sin embargo es que, a diferencia de los años 30, la construcción de la moneda única era por primera vez no sólo un medio para facilitar la estabilidad internacional sino también un instrumento de transformación de las estructuras económicas nacionales. Y es aquí donde se introduce una fricción insólita en la construcción europea. Para entender esto bien hay que repasar lo que muchos esperaban del euro. De esto me ocupo en la próxima entrada.
(0) El patrón de entreguerras no es el mismo del patrón oro del periodo clásico (1870 a 1913). El nuevo sistema permitía el uso de dólares y libras esterlinas para la liquidación de los balances.
(1) Sobre este punto véase R. Eatwell y A. Wright (1978) "Labor and the lessons of 1931", History, volumen 63, pp. 38-53, en especial p. 50.
(2) R. Skidelski "Politicians and the Slump: The labor Government of 1929-1931" (1994), Papermac.
(3) Por ejemplo E. Bevin "The Crisis" de 1932 y G.D.H. Cole "Savings and Spending", también de 1932.
(4) A. Tooze (2014) "The Deluge. The Great War, America, and the Remaking of the Global Order, 1916-1931", Viking, en especial p. 500.
– El euro: Nueva y Vieja Política Europea – 2: ¿por qué el euro? (Fedea – 3/3/15)
(Por Tano Santos)
El euro no es una ocurrencia. Los europeos llevan hablando de una unión monetaria desde la caída del sistema de Bretton Woods en el año 1971 e incluso antes, desde el informe Werner del año 1969 y eran conscientes de los costes de una unión monetaria.
Las críticas de los grandes economistas estadounidenses durante los años 90 a la unión monetaria europea no sorprenderían nada a los ministros de finanzas, gobernadores de bancos centrales y sinfín de burócratas que desde principios de los años 70 dedicaban sus mejores fuerzas a dotar de a Europa de un marco monetario y cambiario estable. La pregunta que uno ha de hacer para evaluar la supervivencia de nuestra unión monetaria es ¿por qué el euro? Esto es lo que persigue esta segunda entrada.
¿Qué es lo que lo que se esperaba del euro?
Los objetivos económicos (de los políticos sólo me ocupo brevemente más abajo) que perseguía la unión monetaria eran múltiples: Eliminar las fricciones asociada con una sistema de tipos flexibles entre los países miembros, servir de instrumento de transformación de sus estructuras económicas, y también como medio para fines políticos, culturales, o de otra índole. La lista es larga y aquí pretendo simplemente un repaso de los argumentos a favor del euro. En lo que sigue es importante distinguir, creo, las causas económicas detrás del proyecto de unión monetaria y el hecho de que efectivamente ésta se produzca, que es más producto de un accidente histórico y de una insólita coalición de intereses que lo hace factible.
1. El euro como instrumento de estabilidad internacional
Primero tenemos que recordar lo obvio el euro existe porque existe el proyecto europeo pero ¿por qué el proyecto requiere de una moneda única? Dejo aparte la cuestión del proyecto europeo en sí. Sobre él hay una literatura ingente y varias tesis, desde las puramente economicistas hasta las monocausales que ponen la seguridad de Europa y el contexto de guerra fría después de la Segunda Guerra Mundial en el origen de dicho proyecto. No entro en estas cosas. Lo que me interesa más bien es la interacción entre el euro y el proyecto europeo.
Una vez más, ¿por qué el euro? Para contestar a esta pregunta creo que hay que volver a los orígenes de este proyecto. Una cosa que generalmente se olvida es que el proceso de construcción de la Comunidad Económica Europa coincide con un periodo de notable estabilidad cambiaria en Europa, el producto de un entorno macroeconómico muy positivo pero sobre todo del sistema de tipos de cambio fijos de Bretton Woods, por el que el dólar estadounidense tenía un valor fijo en oro y el resto de las monedas a su vez una paridad fija frente al dólar.
Como ya comentamos en la primera entrada, una fuente de fricción permanente entre los países es el tipo de cambio, o más precisamente, el esfuerzo de los países por estimular sus economías mediante una devaluación de la moneda y favorecer la demanda externa (uno de los puntos de fricción entre China y EEUU en estos últimos años, desde que China se ha convertido en una potencia comercial, es precisamente el tipo de cambio entre sus dos monedas.) Pues bien el sistema de Bretton Woods eliminó de forma completa este punto de fricción entre las naciones de Europa lo que dio un notable empujón al proyecto de construcción europea en sus años iniciales.
Gráfico 1: 1971. Índice de integración comercial: Exportaciones más importaciones divididas por el PIB. En naranja países no europeos. Fuente de los datos: Banco Mundial
Pero una vez que desparece el sistema de Bretton Woods Europa se enfrenta a un mundo en el que las monedas flotan libremente y con ello se introduce una fuente de fricción entre los países miembros de la CEE que hacer peligrar todo lo logrado hasta entonces. La volatilidad cambiaria es más importante para las naciones de Europa que para el resto de las naciones del mundo por dos motivos. Primero porque comparten varias instituciones económicas (como la política agraria común) que requieren de estabilidad cambiaria para su buen desarrollo. Segundo, y quizás más importante, porque tienen un índice de apertura comercial (definido como la suma de importaciones y exportaciones como porcentaje del PIB) mucho mayor que el resto de naciones del mundo.
Gráfico 2: Evolución del índice de apertura. Datos anuales: 1960-2013. Fuente: Banco Mundial
Ahondemos en el segundo punto (sobre el primero volveré en el siguiente epígrafe). El gráfico 1 muestra dicho índice para el año 1971, el año en el que EEUU decide abandonar el sistema de Bretton Woods (la escala es de 0 a 200 para facilitar la comparación con los gráficos que siguen.) Como puede verse Japón, EEUU, Brasil, México ocupan la cola de la distribución. Sólo Corea del Sur, en aquel entonces un país pobre y con un PIB per cápita muy bajo y con fuerte presencia del ejército estadounidense que tiene que ser suministrado desde el exterior, y Canadá están en la mitad de la distribución. El resto son todos países europeos. Alemania tiene un índice de apertura del 33% y Francia del 32%, tres veces mayor que el de EEUU, que es sólo del 11%. Esto es, un tercio del PIB de los dos miembros principales de Europa es negociado con el exterior, y en gran medida entre ellos. Estos números son aún mayores para Holanda y Bélgica, otro de los dos miembros fundadores de las instituciones europeas y cuyos PIBs negociados con el resto del mundo están por encima del 90%.
La integración comercial de los países de Europa no ha hecho más que profundizarse. El gráfico 2 muestra el índice de integración comercial para Alemania Francia, Reino Unido, EEUU y Japón desde el año 1960 hasta el 2013, las cinco grandes economías desarrolladas del mundo en este periodo. Como puede verse las economías europeas tienen un índice de integración que dobla el de los otros dos gigantes económicos (si se incluye Bélgica y Holanda, los índices se disparan al 90% y 80%): Las fluctuaciones cambiarias tienen un efecto de primer orden en las economías europeas. Por supuesto no todo el incremento de la integración comercial ha sido entre las naciones de Europa; en el caso alemán por ejemplo ha habido un notable incremento de las relaciones comerciales con las economías emergentes en la última década. A ello vuelvo más abajo.
Gráfico 3: 2012. Índice de integración comercial: Exportaciones más importaciones divididas por el PIB. En naranja países no europeos. Fuente de los datos: Banco Mundial
¿Ha cambiado esta causa de integración monetaria? El gráfico 3 muestra el índice de integración económica para el año 2012 (los datos difieren en un puntos de los del gráfico 2, por motivos que no están claros ya que ambos se han construido con datos del Banco mundial; la comparación no cambia sin embargo). Aun cuando claramente la Eurozona actual no es un área monetaria óptima (a ello volveremos más abajo) para las economías europeas las cuestiones cambiarias siguen siendo fundamentales.
2. El euro y la protección de las instituciones europeas
La caída del sistema de Bretton Woods vino precedida por unos tres años de enorme incertidumbre en el mercado del oro y el sistema cambiario en general, que alcanza su máximo en el año 1968 cuando se suspende la negociación del oro en el mercado londinense. Hasta entonces los tipos de cambio habían sido relativamente estables: Desde la creación del nuevo franco en 1958 hasta el año 1968, cuando se inicia la caída del sistema de Bretton Woods, hubo muy pocos cambios en la valoración de las monedas (una revaluación del marco en el 61 y una fuerte devaluación de la libra en el 67).
Se sigue que la construcción de las instituciones europeas en la primera década de la comunidad económica europea se hace en un entorno cambiario estable. Todo esto se va al traste con la decisión de Nixon del 71 de suspender la convertibilidad del dólar. Creo que una motivación importante a la hora de dotar a Europa, primero de la serpiente europea, después del Sistema Monetario Europeo y por último el euro es porque la clase política cree con algo de razón que es difícil la supervivencia de nuestras instituciones europeas en un entorno de continuas fricciones entre los países miembros debido a la tentación permanente de exportar desempleo e inflación mediante devaluaciones competitivas. Además las muchas transferencias que existen entre los países miembros estarían sujetas a fluctuaciones como consecuencia de cambios en el valor de las monedas.
Estas tensiones estuvieron presentes desde el inicio de la caída del sistema de Bretton Woods. Efectivamente se olvida con frecuencia que por ejemplo Alemania dejó flotar el marco de forma unilateral en Mayo de 1971. Entonces como ahora este abandono unilateral de la paridad vino precedido de una entrada masiva de dólares en Alemania, cuando los mercados empezaron a vislumbrar como cierta una crisis del dólar que inevitablemente acabaría con su devaluación. Alemania, siempre reacia a aceptar los efectos inflacionarios de tales influjos optó por un abandono unilateral de la paridad. Esto introdujo muchas tensiones entre Alemania y los países miembros de la entonces Comunidad Económica Europea. Tales fueron estas tensiones que produjeron varias reuniones al más alto nivel. Así el presidente francés G. Pompidou se reunió en Coblenza con el canciller alemán W. Brandt para argumentar precisamente que un sistema de paridades variable era incompatible con la política agraria común que estaba en el corazón de la CEE. Concluyó su discurso con estas palabras: "Es importante que Alemania entienda que para Francia la cuestión (la flotación unilateral del marco) no es sólo económica sino también una de moralidad dentro de la comunidad". (saco la cita de Harold James, "Making the European Monetary Union", Harvard University Press, 2012, p. 87).
La respuesta de los países de Europa a la caída de Bretton Woods, que se produjo de forma definitiva en Agosto de 1971, fue la creación de lo que se denominó la serpiente europea: Un sistema por el que las monedas fluctuaban entre una banda relativamente estrecha. Por motivos que no vienen ahora al caso países como Francia, Italia y el Reino Unido no consiguieron estabilizar su presencia en dicho sistema y los shocks macroeconómicos de los años 70 no contribuyeron a estabilizar los tipos de cambio. Fue en el año 1979 cuando los europeos hacen un segundo intento de estabilización cambiaria con la introducción del Sistema Monetaria Europeo (SME). Si bien la década de los 70 es una de enorme volatilidad la profundización de los lazos económicos entre los países de la Comunidad Económica Europea no sufrió retroceso alguno, como muestra el gráfico 2.
El esfuerzo de estabilidad cambiaria ha sido una constante en la historia de las instituciones europeas precisamente para protegerlas.
3. El euro como instrumento de transformación económica
El sistema monetario europeo sufrió varias crisis terminales a principios de los años 90 lo que abrió una vez más el debate de una unión más perfecta mediante la creación de una moneda común. Una vez más la historia es compleja y tiene muchos detalles, giros y vueltas (5). Para el propósito de esta entrada baste decir que dos eran las posibles aproximaciones posibles a una unión monetaria. Por un lado una unión monetaria que surgiera como la culminación de un proceso de integración de las economías europeas. Por otro una unión monetaria que forzase a los países que la formasen a políticas económicas consistentes con la falta de autonomía monetaria y fuese un instrumento de transformación de sus realidades económicas. La primera, lo que algunos denominaban la "estrategia de la coronación" era la que economistas alemanes consideraban la alternativa más prudente. Bajo esta primera estrategia la unión monetaria era un corolario natural una vez que la integración económica hubiese convertido a Europa en un área monetaria óptima. Bajo la segunda el argumento era una perversión de la lógica anterior: La unión monetaria precedía a la unión económica para hacer de Europa un área monetaria óptima. Para ilustrar lo que muchos esperaban de la unión monetaria dada esta segunda estrategia valga esta cita que Jesús, Luis y yo hemos utilizado en alguna ocasión para tratar estos temas:
"After entry into the euro area, the Bank of Greece will be implementing the single monetary policy decided by the Governing Council of the European Central Bank and it will certainly be impossible to improve the economy"s international competitiveness by changing the exchange rate of our new currency, the euro. The objectives of higher employment and output growth will therefore have to be pursued through structural reforms and fiscal measures aimed at enhancing international competitiveness by increasing productivity, improving the quality of Greek goods and services and securing price stability". Lucas Papademos, Gobernador del Banco de Grecia en el año 2001 en una conferencia para conmemorar la entrada de Grecia.
Este era por así decirlo el sueño del tecnócrata la utilización de la moneda común para una necesaria transformación de las caducas instituciones económicas de la posguerra europea.
Este programa de transformación económica viene por supuesto de largo y tiene, que no quiero dejar dudas al lector, fundamentos muy sólidos. Dos son las cosas que se construyen en Europa después de la Segunda Guerra Mundial: "Europa" como institución y el estado del bienestar. Ambos proyectos se hacen en un contexto macroeconómico, y en particular cambiario, muy estable. La naturaleza de la estabilidad económica tiene como base el crecimiento de naturaleza extensiva de los años 50 y 60: Poner más capital y trabajo a producir; la productividad solo es, durante ese periodo, objetivo secundario (a pesar de que los avances de productividad son enormes durante ese periodo). El agotamiento de este modelo en los años 70 es lo que está en el origen de los continuos esfuerzos por reformar las economías europeas desde entonces (6).
Muy conectado a este está el hecho de que muchos en los países de la periferia ven el euro como protección frente los desmanes de su propia clase política. Mediante la imposición indirecta de rígidos límites fiscales se garantizan que el fraude y el expolio se vean limitados y el acceso a las reservas extranjeras no se utilice como arma de presión política.
De esta necesidad de flexibilizar nuestra economía y de la economía política del euro hemos hablado tanto en NeG que no quiero abundar mucho en ello (volveré, sirva como amenaza, sin embargo en la tercera y última entrada.) Pero el euro no sólo era el instrumento del tecnócrata era también la protección de muchos contra los desmanes fiscales de muchos gobiernos en Europa.
Gráfico 4: Tasas medias anuales de señoreaje entre 1971 y 1990 para una muestra de países europeos. Fuente de los datos: R. W. Click "Seignorage in a Cross Section of Countries", Journal of Money, Credit and Banking vol. 30, no. 2 May 1998, pp. 154-171, Tabla 1.
4. El euro: Inflación, sostenibilidad fiscal y estado de bienestar
Una motivación que tampoco se discute con la frecuencia que merece es que los cambios demográficos en Europa han hecho que la inflación (¡qué tiempos aquellos donde la inflación era el problema!) se haya convertido en una preocupación fundamental de muchos europeos, que tienen ingresos nominales fijos. Efectivamente pensionistas, desempleados de larga duración, y funcionarios saben que siempre es "fácil" equilibrar las dañadas cuentas publicas mediante reducciones de salarios reales. A su vez las tasas de ahorro en el sector de los hogares en muchos países de Europa son altas y la inflación, por lo general y dependiendo de las decisiones de cartera que se tomen para hacer la cobertura de este riesgo, redistribuye del acreedor al deudor. Estos grupos constituyen un bloque político importante que estaba dispuesto a dar su apoyo a reformas institucionales que garantizasen la estabilización de dichos salarios reales. Una unión monetaria era la forma de comprometer a la clase política a una política de estabilidad de precios y protección de ingresos reales.
A su vez el impuesto de la inflación era una forma de dar sostenibilidad a las finanzas públicas. Efectivamente para muchos países de Europa el señoreaje, los ingresos que se derivan del monopolio de la emisión de la moneda, era un porcentaje importante de los gastos del sector público. El gráfico 4 muestra el porcentaje de los gastos del sector público financiados por dicha fuente. Como puede verse esta fuente de financiación es importante para los países de la periferia, Grecia, Portugal, España e Italia. Vaya por delante que el punto no es si esta forma de gravamen es óptima o no (esto depende de las pérdidas de las rentas que se derivan de las distorsiones de comparar distintos sistemas impositivos.) El punto es que una forma de gravamen, la inflación, afecta de forma creciente a grupos con ingresos nominales rígidos. La generosidad del sistema de pensiones griego o el gran número de funcionarios portugués lleva a la creación de grupos de interés cuyos objetivos son la protección del valor real de sus pensiones y salarios. La indiciación por imperativo legal es una posible solución pero el estado siempre puede abolir la ley correspondiente para equilibrar las cuentas. En una unión monetaria donde el banco central tiene una fuerte reputación en lo que se refiere a la estabilidad de precios el compromiso con la estabilidad de los ingresos reales es extrema. ¿Sorprende que en Grecia el apoyo al euro siga siendo alto?
5. El euro: sostenibilidad fiscal
Hay otro aspecto en el que cuestiones fiscales favorecieron la creación del euro y es simplemente que los objetivos fiscales contenidos en el Tratado de Maastricht daban cobertura política a procesos de consolidación fiscal absolutamente necesarios en Europa a principios de los años 90. Trasladando la responsabilidad del ajuste a Bruselas, un truco habitual en la Eurozona, se pueden hacer cosas que de otra forma serían muy difíciles. Creo que muchas veces se exageran los beneficios de la creciente integración para justificar políticas que siendo acertadas tienen costes políticos. En este sentido y como abundaré en la siguiente entrada, no es tanto un déficit democrático lo que sufre la Unión Europea, es más que la Unión Europea sirve de tapadera de los defectos institucionales que existen a nivel nacional. La necesidad de estabilización fiscal estaba ahí pero se culpa a la unión Europea de su necesidad minando su credibilidad cuando la que falta es la de la clase política incapaz de implementar políticas sostenibles a nivel nacional.
6. Alemania y el euro
El caso alemán que es interesante porque Alemania es un país continuamente expuesto a devaluaciones competitivas por parte de sus socios, con un fuerte superávit por cuenta corriente y que depende de su sector exterior para el mantenimiento del empleo.
Los gráficos 5 y 6 muestra el tipo de cambio del marco alemán frente al dólar (gráfico 5) y frente a la lira italiana y el franco francés, los dos grandes socios comerciales de Alemania durante ese periodo. Primero obsérvese que la ruptura del sistema de Bretton Woods viene acompañada de una fuerte apreciación del marco frente al dólar seguido de una corrección en el tipo de cambio como consecuencia de la contracción monetaria iniciada cuando llega P. Volcker a la Reserva federal. Esta apreciación termina con los acuerdos del Hotel Plaza en el año 1985 que llevaron a una intervención coordinada en los mercados de tipo de cambio para devaluar el dólar y así resolver los desequilibrios externos que estaba acumulando la economía estadounidense.
Gráfico 5: Tipo de cambio; Marcos alemanes por dólar. En naranja la apreciación del marco alemán frente al dólar. Datos mensuales: Enero de 1971- Diciembre de 1998. Fuente de los datos: Reserva Federal de San Luis.
Nótese sin embargo que como muestra el gráfico 6 desde el abandono del sistema de Bretton Woods tanto el franco francés como la lira italiana han sufrido de una devaluación sostenida frente al marco alemán. La historia del marco alemán en Europa es una de un constante esfuerzo por mantener el tipo de cambio real estable frente a las continuas devaluaciones de sus socios comerciales. Esto sólo se puede lograr mediante una combinación, en las proporciones políticamente aceptables, entre moderación salarial e incrementos de la productividad que es lo que ha llevado a Alemania a costes laborales unitarios tan bajos con respecto al resto de Europa.
Gráfico 6: Francos Franceses y Liras italianas por maco alemán. Datos mensuales: Enero de 1971- Diciembre de 2001; normalizados a uno en enero de 1971. Fuente de los datos: Reserva Federal de San Luis
Sobre las decisiones de política económica alemana para logra tal objetivos volveré en la última entrada pero ahora solo quiero enfatizar que la unión monetaria tiene el efecto de congelar (¿de forma definitiva?) el continuo sesgo en el tipo de cambio que tan perjudicial es para Alemania. Alemania "mezcla" su moneda con otras más débiles y garantiza así que su moneda no pueda apreciarse tanto como lo haría en solitario y que sus socios comerciales no puedan someterla a continuas devaluaciones competitivas. Alemania renuncia a la teoría de la coronación, su propia visión de cómo ha de procederse a la unión monetaria, obtiene garantías monetarias importantes con la independencia del BCE, bloquea la posibilidad de rescates y transferencias entre soberanos y a cambio obtiene unas paridades estables y una moneda devaluada frente a sus socios europeos.
Es cierto que Alemania ha ido de forma progresiva diversificando la cartera de sus socios comerciales y un aspecto relevante de la evolución reciente del comercio exterior alemán es que la importancia de sus socios de la Eurozona está en descenso desde hace ya más de una década (de casi el 50% a un 40% actual). Europa en este aspecto es cada vez menos importante para Alemania, pero con cualificaciones. El gráfico 7 muestra las exportaciones e importaciones por países de Alemania. Francia es el principal comprador alemán con 100 millardos de euros y Holanda su principal vendedor.
Gráfico 8: Alemania: Socios comerciales en el año 2013. En miles de millones de euros. Fuente de los datos: Bundesbank
7. El euro como ancla de intereses geopolíticos
Por supuesto que en la unión monetaria hay un componente de estabilidad geopolítica y es la posibilidad de una reunificación alemana, pactada y sin trauma, lo que le hace aceptar la propuesta francesa de una unión monetaria. Vaya por delante que este aspecto de la decisión alemana de renunciar a la famosa teoría de la coronación exagera el papel de Francia como dadora de su beneplácito a la reunificación alemana. De hecho la secuencia de los eventos es fundamental aquí (véase por ejemplo Eichengreen, The European Economy, 2007, pp. 354-5). Dada la luz verde por parte de la Unión Soviética había poco que Francia pudiese hacer para oponerse a la reunificación. Sí, el periodo de incertidumbre había resultado en un compromiso por parte de Alemania con la unión monetaria pero cuando la negociación se pone en marcha la posición alemana es mucho más sólida y de ahí la estructura "Bundesbank" del BCE.
En el centro de la construcción del proyecto europeo están como siempre las necesidades francesas sobre su propia seguridad nacional. Francia se mueve permanentemente entre el sentimiento nacional de su propia excepcionalidad y las realidades de su seguridad y lo limitado de su proyección internacional en un mundo dominado por EEUU y crecientemente por China. Europa entra por tanto como garantía de seguridad y palanca de proyección de Francia. El euro es otra herramienta en ese proceso de construcción de un marco donde Francia pueda desarrollar su vocación universalista a la vez que mantener la paz en Europa Occidental. ¿Sorprende que el libro que J. Delors escribió junto a otros autores glosando el camino hacia el Acta Única Europea se llamase "La France par l"Europe" (France a través de Europa) (Paris: Bernard Grasset, 1988)? Es otra de las ironías de la historia que el euro pueda resultar en la mayor crisis europea desde la Segunda Guerra Mundial, una que comprometa intereses fundamentales para Francia y disminuya su papel internacional. No es sorprendente por tanto que en Francia el partido que aboga por una salida del euro sea precisamente el Frente Nacional, de todos los partidos disruptivos el único claramente nacionalista en el sentido que tiene esto de identidad y proyección internacional.
Conclusiones
El euro tiene costes que son bien entendidos pero los europeos no acceden a este proyecto ciegos. Las razones que llevaron a él siguen ahí y en una posible disolución de nuestra moneda única cambiaríamos una serie de problemas por otros. El euro sin embargo tiene implicaciones que van más allá de las puramente monetarias. Como discuto en la próxima entrada tiene también consecuencias para las políticas de economía nacional que comprometen los fundamentos de la construcción europea pero por razones que creo no son bien entendidas. Esta visión del euro es distinta y anima, creo, las ideas de estos nuevos partidos políticos.
– El euro: Nueva y Vieja Política Europea – y 3: Unión monetaria y soberanía nacional (Fedea – 4/3/15)
(Por Tano Santos)
En la primera entrada tratamos de la economía política de los distintos sistemas de tipos de cambio e ilustramos las disyuntivas de un gobierno de izquierdas atado por un sistema, como era el del patrón oro, que dejaba muy poco de margen de maniobra para políticas fiscales expansivas. En el segundo elaboramos en las razones que llevaron a los europeos a adoptar el euro. En esta última entrada reflexiono sobre el euro y la soberanía nacional.
Euro y soberanía: Aproximaciones a la unión monetaria
Hay tres formas de contemplar el euro en relación con la construcción de las instituciones europeas (1). La primera es la menos justificable desde el punto de vista empírico pero es desgraciadamente la interpretación más popular de la historia de las instituciones europeas. Es la que sostiene que el euro es una institución más en la construcción de los Estados Unidos de Europa. Con graves implicaciones, desde luego, pero simplemente un instrumento más en la consecución de un sueño político que garantice la paz entre los estados de europeos y la proyección universal de sus valores. Esta visión tiene raíces profundas en la historia intelectual europea pero su urgencia es más aparente después de la Segunda Guerra de los Treinta Años (1914-1945) cuando Europa casi se suicida y por primera vez tiene que vivir bajo la tutela de potencias externas, una situación insólita en la historia de Europa. Esta visión tiene muchísimas variedades pero todas coinciden en lo fundamental: tanto la lógica de nuestra historia como los accidentes de la misma hacen deseable la unión política de los estados-nación de Europa. La CECA primero, la CEE después, el Acta Única Europea, la UE, y por último el euro son pasos hacia esa inevitable unidad política.
Una segunda visión es la neofuncionalista que ve la construcción de Europa como un problema "técnico" donde la creciente interdependencia de las economías europeas fuerza la creación de instituciones para mejorar el "funcionamiento" de las economías nacionales y superar las limitaciones de la política económica nacional. Esto a su vez produce una dinámica de creación de instituciones complementarias que poco a poco va llevando a un abandono de la soberanía económica. Dada la conexión estrecha entre soberanía económica y política la historia de las instituciones europeas es también la historia de su unión política. El euro es una institución más en esa construcción de un mejor entorno económico.
La tercera visión es la que voy a utilizar para intentar entender dónde estamos. Por resumir: El euro es una respuesta a los problemas que comentamos en las pasadas entradas, que son reales y relevantes pero que se resuelven con un proyecto, el euro, que es contradictorio con las motivaciones subyacentes del "proyecto europeo" entendido de forma más amplia. Para argumentar esta paradójica posición quiero primero apoyarme en esa tercera visión, argumento conocido por los especialistas pero que no tiene la presencia que merece en discusiones sobre el euro. Después extiendo el argumento a lo estrictamente económico y por último lo conecto a nuestra solución política actual.
El proyecto europeo y la nación estado
Mi punto de partida es Milward (2). Nada hay de teleológico en la construcción europea, no hay finalidad prescrita; casi lo contrario. La unión monetaria, fiscal o política puede ser o no ser el resultado de este proceso, pero no es un objetivo explícito. Las instituciones europeas son el resultado de una renuncia de parcelas de soberanía precisamente para preservar campos de acción en la política nacional que hay que entender como el resultado de una negociación entre distintos grupos de interés exclusivamente nacionales.
Mi interpretación del trabajo de Milward es que una forma de entender el proyecto Europeo es precisamente como la creación de una serie de instituciones supranacionales fuertes que garantizasen la seguridad de los malheridos estados europeos después de la segunda guerra mundial para el desarrollo de políticas nacionales que garantizasen la paz social, entre ellas y de forma principal el estado de bienestar, el contrato social esencial entre derechas e izquierdas después de la IIGM. Algunas de estas políticas requerían el uso de instrumentos tradicionales, esto es, estrictamente nacionales. Otros sin embargo requerían el abandono de parcelas de soberanía, al principio en industrias como la del carbón o el acero, después en cuestiones arancelarias y en política agraria. La dinámica de la construcción europea tiene el límite natural de la política nacional.
La primera diferencia con la visión neofuncionalista es por tanto la convicción de que no hay una finalidad explícita en las instituciones europeas, que no hay, por decirlo de una forma quizás algo controvertida, proyecto. Una segunda diferencia con la visión neofuncional estriba en que ésta enfatiza la eficiencia económica mientras que para Milward lo fundamental son las respuestas que se dan a conflictos de política económica nacional, que pueden resultar en abandonos de la soberanía en determinadas áreas. No es que cuestiones de economía política no importen a los neofuncionalistas pero es interesante que los actores del proceso de integración no pertenezcan a categorías tradicionales de grupos de interés. En palabras de Ernts Haas, el gran teórico neofuncionalista de la integración europea, es el economista, el planificador, desde luego no el político o el idealista, el actor fundamental en el proyecto europeo. Para Milward el proyecto europeo es el resultado de, uno, la confluencia de determinados intereses nacionales que se resuelven ocasionalmente mediante la entrega de soberanía a unidades supranacionales y, dos, de la coincidencia de intereses entre los estados miembros. Por muy obvio que sea decirlo así: El límite de la integración europea es por tanto la voluntad del estado-nación.
En resumen "Europa" sucede primero como resultado de necesidades políticas internas, sobre todo en lo que se refiere a la política económica, y segundo como proceso de negociación entre las naciones miembros. Estas necesidades sin embargo cambian como consecuencia del agotamiento que se produce a mediados de los años 70 del modelo de crecimiento imperante en Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial y con ello cambia también la relación de la nación-estado con las instituciones europeas.
De un modelo de crecimiento agotado a otro
En los cinco lustros que van desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la caída de Bretton Woods existe una correlación de intereses entre los estados miembros de la CEE y por ello el rápido avance de ésta durante aquellos años. Esta correlación es mucho menor durante los últimos 25 años del siglo XX. Pero hay más, como argumenté en la anterior entrada la construcción europea se benefició en su periodo inicial de dos cosas: un modelo de crecimiento extensivo (el "catch-up" resultado de una enorme destrucción de capital físico en la guerra) y segundo un entorno cambiario y macroeconómico de una gran estabilidad. Yo creo que estas dos circunstancias no están lo suficientemente enfatizadas en la tesis de Milward. Es la ruptura de estas circunstancias lo que explican la naturaleza peculiar de la construcción europea desde mediados de los años 80.
Efectivamente como argumenta Eichengreen (3) la fase extensiva del crecimiento europeo llega a su fin a mediados de los años 70. Esta fase está caracterizada por la restitución del nivel de capital después de su destrucción masiva en la guerra, el incremento de la participación laboral de la mujer, etc. Una vez concluida esta fase, el crecimiento sólo puede venir por el margen intensivo: De la constante mejora de la productividad, de la flexibilidad en la recolocación de los recursos a los usos más productivos, de la eficiencia operacional. Para ello hay que rebajar las fricciones que dificultan esta redistribución de los recursos; cualquier rigidez que se traduzca en ajustes por cantidades en vez de precios impide las mejoras de productividad que son la única fuente sostenible de crecimiento. Es el fracaso a la hora de ir de un modelo de crecimiento a otro lo que explica porque Europa por ejemplo está tan mal preparada, comparada por ejemplo con EEUU, para aprovecharse de la revolución en la tecnología de las comunicaciones que ocurre en los años 90. Simplemente estas economías carecen de la flexibilidad, en los mercados laborales, administrativos, de productos servicios, para que hagan beneficioso la adopción de las nuevas tecnologías en los procesos de producción.
Es en este periodo cuando empieza a hablarse de "Euroesclerosis," esa peculiar condición europea caracterizada por la falta de dinamismo (tecnológico, económico, industrial,…) de sus economías. Es este el periodo del definitivo despegue (y parón repentino) de la economía japonesa y también de la fuerte recuperación de la estadounidense. Siempre he pensado que la visión de Europa y sus instituciones durante ese periodo es algo injusta. La CEE, durante el periodo que va desde la caída del sistema de Bretton Woods había completado con éxito sus sucesivas ampliaciones (con la admisión del Reino Unido y Dinamarca; después la de España y Portugal), el establecimiento por muy imperfecto que fuese del Mecanismo de Tipos de Cambio y la supervivencia de la propia CEE en un periodo de profunda crisis económica. Pero es cierto que es en ese periodo que se percibe un desconcierto en todo lo que es la política económica europea.
¿Qué es lo que exigía la transición de un modelo de crecimiento a otro? Dotar a las economías de la flexibilidad necesaria para proceder a la desaparición de determinados sectores, ineficientes, subsidiados y protegidos por un sinfín de regulaciones y normas dirigidas a la protección del empleo nacional, y facilitar la reasignación de los recursos a otros. Es este el periodo donde la reducción a los subsidios mineros lleva al declive de la industria del carbón en el Reino Unido, nacionalizada como comentábamos en la primera entrada por el gobierno labour de Attlee en 1945. Es también el periodo de la reconversión industrial española. No es que no se intentaran políticas alternativas: En Francia la disyuntiva de los gobiernos de izquierda en el poder en periodos de crisis entre políticas radicales de nacionalización y políticas de estímulo neokeynesianas, que comentamos en la primera entrada se resuelve a favor de la primera opción, con desastrosos resultados.
La crisis económica de los 70 y primeros años de los 80 es precisamente la historia de los intentos fallidos, quizás por falta de claridad conceptual, sobre la naturaleza de la falta de crecimiento en las economías europeas. Francia es por supuesto un país central en esta historia de este periodo precisamente porque fue una vez más un partido de izquierdas el que tuvo que gestionar la enorme crisis económica.
Gráfico 1: Francia: Tasa de desempleo. Datos trimestrales: 1978TI a 1992TIV. Fuente de los datos: OECD
La izquierda en un sistema de tipos de cambios fijo – 2: Francia, 1983
Como vimos en la primera entrada el Sistema Monetario Europeo (SME) se creó en el año 1979 para dotar a la CEE de la estabilidad cambiaria desaparecida desde la ruptura del sistema de Bretton Woods. La historia de los primeros años del SME son interesantes porque en su inicio tuvo que enfrentarse con un gobierno socialista en Francia, el de Mitterrand, dispuesto a seguir políticas económicas inconsistentes con el SME.
Efectivamente, en Mayo de 1981 en un ola de entusiasmo por parte de la izquierda francesa fue elegido F. Mitterrand, el gran unificador de la izquierda francesa durante los años 70 (y antes), presidente de Francia. La historia de la izquierda francesa en el poder era hasta entonces desigual. Generalmente habían sido periodos cortos e inestables, como fue el primer gobierno del Frente Popular de L. Bloom que ocupa un puesto muy importante en la imaginación política de la izquierda francesa o incluso el gobierno tripartito de 1944-1947, una coalición progresista con muchos logros como la profundización del sistema de seguridad social francés y también un amplio programa de nacionalizaciones como ocurría también en el Reino Unido de Attlee también. La presidencia de F. Mitterrand presenta un contraste enorme con la historia de los gobiernos de izquierda franceses hasta la fecha y de profundas consecuencias (con o sin "cohabitación").
P. Mauroy fue el primer "primer ministro" de Mitterrand y con él el gobierno francés se embarcó en un programa de izquierdas tradicional. A la disyuntiva de todos los gobiernos de izquierda en el poder en un momento de crisis en las economías de mercado, el gobierno de Mauroy respondió con un entusiasta programa de nacionalizaciones, intervencionismo industrial y policías expansivas keynesianas. La clave legislativa fue la Ley de Nacionalizaciones de 1982 (aunque se anunció en el otoño de 1981) que colocaba a compañías como Rhone-Poulenc, Suez, Paribas, Thomson-Brandt, CGE y 36 bancos más bajo el control del estado. No solo eso, mientras que ministros del gobierno francés como M. Rocard y J. Delors argumentaban que tomar una posición del 51% en dichas compañías para ahorrar y mantener la presencia del sector privado en ellas, Mitterrand insistió en nacionalizaciones del 100% del capital de las compañías (probablemente para satisfacer a sus socios comunistas en el gobierno).
Además el gobierno de Mauroy llevó a cabo una política tradicionalmente keynesiana a diferencia de muchos de los socios comerciales de Francia. Esas políticas incluían fuertes incrementos por ejemplo del salario mínimo o pensiones. A pesar de las fuertes políticas expansivas el resultado sobre la tasa de desempleo fue transitorio y después de una breve corrección volvió a su tendencia alcista. Fundamentalmente las ganancias de empleo durante ese periodo en Francia se podían atribuir casi de forma exclusiva al sector público.
Gráfico 2: Francia: Francos franceses por marco alemán. Daos mensuales: Enero de 1978 a Diciembre de 1985. Fuente de los datos: Reserva Federal de San Luis.
Mientras tanto las políticas expansivas de la administración Mauroy ponían el sistema monetario europeo, un sistema de tipos de cambio en principios fijos, bajo una presión insoportable. Muchos gobiernos entre ellos el alemán veían como inevitable una ruptura del SME si Francia continuaba con su políticas expansivas (4). Las sucesivas devaluaciones, siempre tímidas en un principio (por eso vienen en pares), no eran suficientes para relajar la presión sobre el franco francés (véase el gráfico 2). Dentro del gobierno Mauroy había ministros por supuesto, como J. Delors que entienden a la perfección la contradicción existente entre una política fiscal fuertemente expansiva y el mantenimiento del Sistema Monetario Europeo. Por otro lado están los miembros más a la izquierda del partido socialista así como los miembros del gobierno procedentes del partido comunista francés que abogaban por un abandono del Sistema Monetario Europeo, la adopción de políticas autárquicas incluyendo controles de capital. Mitterrand por tanto tiene que elegir entre dar satisfacción al ala más radical (al menos en cuestiones económicas) de la izquierda francesa o (re)comprometerse con el Sistema Monetario Europeo. Mitterrand, persuadido por ministros como Delors y el propio Mauroy, opta por la estabilización de las paridades y el abandono de las políticas reflacionarias (véase una vez más el gráfico 2 y la estabilización cambiaria a partir de 1983).
Este giro de la política francesa es fundamental para entender no solo a historia de nuestra unión monetaria sino también el activismo de la izquierda en otros países que quieran relitigar por así decirlo aquella histórica decisión. Los objetivos del presidente Mitterrand eran por cierto no solo la estabilización cambiaria, y con ello la salvación del sistema monetario europeo, sino también reforzar el poder del presidente y el ejecutivo en Francia y aplastar los elementos más recalcitrantes de la izquierda francesa. Esto permitió evitar la insensata competencia con el Partido Comunista Francés que cosecharía unos muy pobres resultados en las europeas del 84 y su salida del gobierno poco después (5).
El presidente Mitterrand entendió que en un mundo donde la interpendencia es irreversible y Francia es sólo una potencia media la estabilización cambiaria implica el abandono de una importante fuente de soberanía económica, la política fiscal. Además las políticas fiscales expansivas tienen un alcance muy limitado en economías tan interdependientes ya que cualquier expansión fiscal beneficia también a los sectores exportadores de los socios comerciales, no sólo a la economía nacional. No hay mucho margen para políticas keynesianas en Europa desde hace mucho tiempo salvo aquellas que estén muy dirigidas a aquellos sectores puramente locales.
La izquierda francesa, y en gran medida la del resto de Europa, vive todavía bajo la sombra de esa decisión histórica. De ahí a Maastricht hay menos de diez años. Antes sin embargo el ministro francés de finanzas, J. Delors, la persona que convence a Mitterrand del abandono de las políticas reflacionarias y el recompromiso con el Sistema Monetario Europeo, es nombrado presidente de la Comisión Europea y decide, una vez aprendida la lección de 1981-1983, y bajo la expresa dirección de Francia la profundización de la estructura monetaria europea.
El camino hacia la unión monetaria y el abandono consciente de la soberanía nacional
Son muchos los que argumentan que el fin de este periodo es precisamente la adopción de un proyecto decidido de integración como fue el SEU (el Acta Única Europea por sus siglas en inglés) que tenía como objetivo la creación de un mercado único en Europa en el año 1992. Los años que van desde la SEU hasta el Tratado de Maastricht son unos de un relanzamiento del proyecto europeo pero el espíritu que anima este proceso parece realmente distinto del impulso inicial que llevó al Tratado de Roma. Ahora el motor del rediseño de las instituciones europeas se traslada a la comisión bajo el dinámico liderazgo de Delors si bien con el apoyo total de Mitterrand que una vez adopta la decisión de recomprometerse con la construcción europea decide liderarla "desde atrás" para moldearla de la forma que fuese más beneficiosa a los intereses de Francia.
No es sorprendente que sea este periodo por tanto en el que empieza hablarse en Europa de un déficit democrático. La transformación radical que sufre Europa desde el Acta Europea Única hasta Maastricht parece más una agenda marcada desde fuera que de la voluntad negociadora de los países miembros, temerosos de quedar excluidos de un proceso que ven como inevitable en cualquier caso (eso no quiere decir que no haya que "comprar" votos mediante la concesión de generosos fondos estructurales.) El término déficit democrático, dicho sea de paso aparece por primera vez a finales de los años 70, no durante los primeros veinte y cinco años de la CEE. Y esto a pesar de que el proceso de construcción de Europa nunca se ha caracterizado por la participación directa de los ciudadanos., al menos hasta fechas recientes. Como dijo Pascal Lamy, influyente miembro de la Comisión Europea durante las décadas de 1980 y 1990 y que fue director general de la Organización Mundial del Comercio: "Desde el inicio, Europa se construyó a la manera sansimoniana (i. tecnocrática); este era el enfoque de Monnet: la gente no estaba lista para acordar la integración, así que había que avanzar sin hablar demasiado sobre lo que en realidad suceda". (6)
Hay un debate enorme sobre si hay tal déficit o no. Aunque mi opinión personal es que si lo hay es más por una dejación de las responsabilidades cívicas de los ciudadanos europeos no quiero entrar en este tema. Lo que yo aquí quiero aventurar es una hipótesis de porqué este debate aparece en el momento histórico en el que lo hace y no antes y es que el proceso de integración que arranca con el SEU lleva inexorablemente a una reducción del espacio de acción de la nación.
La profundización del proyecto que arranca con la SEU termina por supuesto con el Tratado de Maastricht, corolario natural del proceso de integración de los mercados de capitales que se inicia con el Acta. En mi opinión el proceso de unión monetaria era inevitable una vez que la izquierda francesa acepta la lógica de la interdependencia y la estabilidad cambiaria. Esta lógica lleva también a adoptar un programa de flexibilización de la economía que le permitan ajustes que a partir de ese momento no van a poder lograrse mediante la devaluación, instrumento tradicional de ajuste cuando lo que se quiere es la implementación de políticas expansivas. Es por esto que la línea entre derecha y social democracia se difumina en lo que se refiere a la política económica: Esta es la lógica de la unión monetaria, precisamente limitar la discrecionalidad y forzar a la adopción de medidas de flexibilización en mercados laborales, de productos, en servicios. Esto nada tiene que ver con ser de derechas e izquierdas: Es el contrato implícito que firmamos todos cuando accedimos a esta unión monetaria, imperfecta por muchas razones pero inflexible en sus implicaciones. Y todo ello para lograr esa transformación, tan elusiva, tan difícil, de un modelo de crecimiento basado exclusivamente en el margen extensivo a uno basado en el crecimiento de la productividad en el margen intensivo. Es por ello que una vez más el problema de España no es el euro. El gráfico 3 es el problema de España.
Gráfico 3: Productividad Total de los Factores: EEUU, Reino Unido, Alemania, Francia, España e Italia. Datos anuales, normalizados a 100 en 1992. 1992-2010. Fuente de los datos: Reserva Federal de San Luis
Y este es el punto. El euro hace definitiva esta inexorable pérdida de soberanía que se deriva de nuestra unión monetaria, con graves implicaciones para la política fiscal y en particular la viabilidad del estado del bienestar, logro fundamental de la izquierda europea en estos años y su seña de identidad en gran medida. Los arrebatos políticos que estamos viendo, en Grecia, en España, en Italia (pero no en Francia como hemos visto, a pesar de que el ala más a la izquierda del socialismo francés intenta relitigar la decisión de Mitterrand del año 1983 ahora) no han por tanto de sorprender: es un intento de renegociar un contrato donde la flexibilidad tal y como está concebida esta unión, sin la posibilidad de transferencias explicitas entre los estados miembros, no existe. Es más estos arrebatos vienen de la izquierda pero de una izquierda, y esto es lo novedoso, con profundos tintes nacionalistas, precisamente porque el programa que se propone es la recuperación de la soberanía nacional para defender un estado del bienestar que se cree amenazado. Esta intersección es la que produce esta variedad de izquierda nacionalista tan peculiar. La Nueva Política Europea es simplemente una reedición de la Vieja Política Europea.
Y esta es la disyuntiva a la que se enfrenta Europa, no muy diferente de la que Francia contemplaba en 1983: aceptar las decisiones que tomamos hace tiempo y sus lógicas implicaciones o romper y volver a empezar. Los debates a los que nos enfrentamos no son menores porque implican acabar lo que hemos empezado o deshacer todo lo hecho durante casi treinta años y volver a viejas políticas. Sí, Europa tiene que mejorar muchísimo institucionalmente pero todo ellos será en vano si no atacamos los profundos problemas que aquejan a nuestra economía.
¿Qué es lo que vamos a hacer?
(1) Hay sobre esto una literatura enorme. Para una visión desde la izquierda de la bibliografía sobre el proyecto europeo, y para estar en consonancia con los tiempos que corren, véase Perry Anderson The New Old World, Verso, 2009, en particular el capítulo 1.
(2) Alan S. Milward "The European Rescue of the Nation State, 2ª edición, Routledge, Londres, 2000.
(3) The European Economy since 1945, Princeton University Press, 2007.
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