En el primer capítulo, profundizaremos sobre los conceptos de funcionalismo e integración como principales objetos de estudio del presente trabajo, abarcando desde aspectos básicos como las respectivas definiciones, pasando luego por las implicancias y características que va adoptando cada uno de estos conceptos a medida que se avanza en su aplicación, todo esto con la finalidad de establecer una visión bastante clara de ambas concepciones.
En el segundo, capítulo abordaremos lo que para efectos de este trabajo hemos denominado como dilemas actuales que debe enfrentar el funcionalismo y por tanto el proceso de integración que aquél implica como consecuencia lógica de su aplicación. Lo anterior será abordado a partir de elementos que son considerados como factores claves, que pueden llegar a determinar el éxito o fracaso del proceso integrativo siendo un factor importante del análisis el concepto de gobernabilidad.
En el tercer capítulo, se describe el proceso evolutivo que ha tenido la Unión Europea desde una perspectiva funcionalista, es decir, a partir de la integración de un sector de la economía – el carbón y el acero– de seis países que decidieron emprender un proyecto común en el año 1951 y que hoy en día han creado una unión compuesta de quince miembros, los cuales han alcanzado un amplio grado de integración, que les permite perfilarse como una potencia política y económica en el actual orden mundial.
El trabajo aquí realizado es de carácter descriptivo, y se ha llevado a cabo recurriendo a bibliografía primaria y secundaria con contenidos afines a los temas que aquí se desarrollan. Lo anterior nos ha permitido estructurar el marco teórico necesario para la consecución de los objetivos generales y específicos previamente planteados.
Capitulo I: EN TORNO A LOS CONCEPTOS DE FUNCIONALISMO E INTEGRACION
I.1 Los procesos de integración regional
Origen de los procesos de integración regional
Desde mediados del siglo XIX, hasta la Primera Guerra Mundial, Gran Bretaña en su carácter de gran potencia mundial, había sido el eje dominante del comercio internacional, que sin estar institucionalizado se hallaba basado en el librecambio, debido a su economía fuertemente dependiente del comercio exterior, es decir, un sistema sin trabas comerciales y barreras arancelarias importantes, que no tenía tampoco obstáculos serios para el movimiento de los factores de la producción – trabajadores y capitales- y convertibilidad de las monedas al patrón oro, siendo la principal la libra esterlina.
Al terminar la Primera Gran Guerra, Gran Bretaña, a pesar de haber sido uno de los países triunfadores de la contienda bélica, a raíz de la pérdida de poder ocasionado por los esfuerzos de la guerra, empezó a dejar de ser el centro de la política internacional. Esto impactó en las relaciones económicas internacionales, diluyéndose gradualmente en líneas generales el sistema liberal del comercio internacional.
La Gran Depresión de 1929 y la crisis económica mundial que se desató con tal motivo, acentuó la decadencia del sistema comercial, por lo que los gobiernos ya sea por estrategias o para proteger sus economías internas de la recesión, se volcaron a un nacionalismo económico proteccionista, utilizando como instrumentos la elevación de los aranceles aduaneros y la fijación de limitaciones a la importación.
En 1930, Estados Unidos promulga la ley Smooth Hawley por la que se aumentan los aranceles de 900 artículos. Gran Bretaña a su vez, abandona el patrón oro en 1931 y en 1932 aprueba la Ley de Derechos de Importación, con lo que acaba con un siglo de libre comercio. El comercio internacional descendió de tal manera que a fines de 1932 el volumen del intercambio de manufacturas había bajado un 40 %.
Ante estas circunstancias, a partir de 1934, al ratificar la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos, Estados Unidos -potencia ascendente- comienza a aplicar una política comercial basada en la negociación de acuerdos bilaterales de comercio con determinados países, que básicamente consistía en la apertura de los mercados mediante la reducción de aranceles por productos, a cambio de un trato equivalente o recíproco, es decir, utilizando el principio de la reciprocidad.
Otro principio que reinstauran los Estados Unidos en ese período, es el principio de la "Nación más favorecida", que provenía del siglo XVII y que significa que cualquier preferencia que otorgara un Estado contratante a un tercer país, es automáticamente extendido a las otras partes que firmaron el tratado con dicha cláusula.
El "bilateralismo" sustituye así al "libre cambio" como forma predominante de las relaciones económicas internacionales y se caracteriza por el aumento significativo de los aranceles aduaneros y el establecimiento de restricciones cuantitativas a los intercambios internacionales, fijándose topes a la importación de cada mercadería. Se instaura el monopolio estatal sobre el comercio exterior, el control de cambios y la no convertibilidad de las monedas nacionales, de suerte que si un Estado tenía un saldo acreedor al final del ejercicio respecto de otro, no podía emplearlo en la adquisición de productos o en saldar cuentas con terceros países. En una palabra, el comercio se realizaba en compartimentos estancos entre los Estados.
El "bilateralismo" subsistió hasta el termino de la Segunda Guerra Mundial. Al concluir ésta, emergen en la escena internacional como potencias excluyentes los Estados Unidos y la Unión Soviética, lo que trae aparejado que por primera vez en la historia, el centro de decisión político mundial deja de ser Europa y se traslada a un país americano y a otro euroasiático. Se conforman dos bloques ideológicos con sus respectivas "esferas de influencias".
Los Estados Unidos, siguiendo la visión liberal de sus gobernantes, pregonan la reconstrucción del mundo de posguerra, lo que para ser posible, desde el punto de vista económico, debía estar estructurado en un trípode institucionalizado.
De esa manera, en 1944, en Bretton Woods (EE.UU.) se crean el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y el Fondo Monetario Internacional, que van a estar dentro de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como organismos especializados.
La función del Fondo era la regulación de la balanza de pagos de los países que solicitaran auxilio financiero a dicha institución, cuando se encontraran con déficit; los préstamos se concedían por plazos breves -un año a un año y medio-. A su vez, la tarea encomendada al Banco consistía en sostener la tasa de inversión principalmente de los países destruidos por la guerra para reconstruirlos, y posteriormente fue la de ayudar a los países en desarrollo; los créditos que otorgaba eran, lógicamente, a largo plazo (diez años en adelante).
La tercera pata del trípode era la institucionalización y regulación del comercio internacional. Para estos efectos, entre 1946 y 1948, a instancias del Consejo Económico y Social de la ONU, se realizaron sucesivas Conferencias en Londres, Nueva York, Ginebra y La Habana, con la intención de crear una Organización Mundial del Comercio (OMC) con la finalidad de quitar las barreras que los estados habían puesto al comercio internacional, principalmente desde la crisis de los años 30.
La versión final de la OMC se elaboró en La Habana en 1948, pero dicho tratado no fue ratificado por los Estados -solo Australia y Liberia lo ratificaron- y por ende no entró en vigor. En Estados Unidos, el principal escollo se dio por las diferencias que existían entre los proteccionistas, que se agrupaban en torno al Departamento de Agricultura y el Congreso y los defensores del libre comercio del Departamento de Estado, influenciados por Cordell Hull. Así, no viendo posibilidad de ratificación del tratado en el Congreso, el presidente Truman ni siquiera lo presentó para su tratamiento.
Como era sumamente difícil conformar una organización internacional del comercio, el Poder Ejecutivo y el Departamento de Estado de los Estados Unidos, con un conjunto de países occidentales deciden en 1947 en Ginebra -antes de la Conferencia de La Habana- crear el Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio (GATT), como un acuerdo de regulación de las relaciones comerciales entre las partes firmantes, con el objetivo de liberalizar el comercio de bienes manufacturados, con la reducción progresiva de los aranceles aduaneros, usando como herramientas los principios de la "Nación más favorecida" y la "reciprocidad". Recién en la Ronda Uruguay del GATT en 1994, se establecieron los cimientos que dieran origen a la Organización Mundial del Comercio, dependiente de las Naciones Unidas, que comenzó a regir a partir de enero de 1995.
A partir del GATT, la diferencia con relación al período de entre guerra, estuvo basada en el hecho de que el trato de la nación más favorecida no se daba en forma bilateral, sino multilateral. Es decir, que todos los firmantes del GATT se comprometían a otorgarse mutuamente dicha cláusula de manera automática y por medio de negociaciones comerciales entre los Estados -generalmente los de mayor poder económico-, reduciendo recíproca y progresivamente los aranceles aduaneros, siendo el método empleado, producto por producto. Así, cuando un país concedía una reducción arancelaria de un X % sobre determinado producto a otro, automáticamente esta rebaja se extendía y beneficiaba a todos los demás Estados partes. A la vez, los Estados ya no podían elevar dichos aranceles, en virtud de lo que se llamó la "consolidación de los compromisos"
Sin embargo, por el Art. XXIV del GATT, se admitió la excepción de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida, cuando dos o más países decidieran profundizar su integración económica a través de una Zona de Libre Comercio o una Unión Aduanera, sin que las reducciones arancelarias entre ellos se trasladasen a los otros Estados componentes del GATT.
Ahora bien, estas excepciones están autorizadas en la medida en que no se altere, en lo sustancial, el nivel de protección con terceros Estados; en tal situación, si un tercer Estado considera que la zona de libre comercio o la unión aduanera afecta el nivel de protección consolidado en el GATT, le es permitido solicitar "compensaciones".
En conclusión, en este marco regulatorio económico internacional, haciendo uso del Art. XXIV del GATT, se cobijan los procesos de integración económica regional, siendo el primero de ellos el proceso iniciado en Europa en el año 1950, que ha dado origen también al derecho de integración regional.
A medida que el proceso europeo se iba perfeccionando, los demás Estados empezaron a percibir los procesos de integración como una nueva forma de encarar el desarrollo económico, buscar la paz y fortalecer el poder de negociación internacional, y nacen así, en el continente americano, el Acuerdo de Libre Comercio para América Latina y el Caribe en 1960, el Mercado Común Centroamericano en 1960, el Pacto Andino en 1969, y en Europa, la Asociación Europea de Libre Comercio en 1959, entre otros (Tussie, 1991: 4).
Concepto de integración:
Existen básicamente dos formas de establecer relaciones internacionales en materia de intercambio comercial, a saber: la cooperación que incluye acciones destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de acuerdos internacionales sobre políticas comerciales y la integración que comprende medidas conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la eliminación de barreras al comercio; es este último concepto de integración el que nos interesa para efectos del desarrollo de este capítulo.
Partiendo desde lo mas básico, la palabra integración viene del latín, integratio – onis, que según el diccionario de la RAE significa acción y efecto de integrar o integrarse, constituir las partes un todo, unirse a un grupo para formar parte de él.
Entrando más profundamente y desde una perspectiva de relaciones internacionales, se utilizarán dos definiciones de integración, las cuales son complementarias y ayudarán a una mejor comprensión del fenómeno al que nos referimos en el presente capítulo.
León Lindberg define la integración como " los procesos por los cuáles las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas clave de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales". Por su parte Jorge Mariño dice "se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) –fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera"(Mariño, 1999: 112).
Cabe preguntarse -antes de profundizar más en lo que contempla un proceso de integración-, el cómo se constituye el deseo o la voluntad de los Estados de pasar a formar parte de una comunidad más amplia, llegando inclusive a ceder parte de su soberanía. Frente a esta interrogante se puede responder básicamente de dos maneras: 1 "la causa de este proceso radica en el empleo de la fuerza, o en la amenaza de usarla, por parte de una autoridad central… o, en ausencia de esta autoridad, como ocurre en la vida internacional, por un Estado o coalición dotados de poder suficiente para utilizar la fuerza o dar credibilidad a la amenaza de hacerlo… 2 "la formación de comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimientos consensuales" (Wilhelmy, 1988: 56). En este estudio nos centraremos en los procesos que se llevan a cabo según esta última perspectiva.
Características de los procesos de integración:
Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido ciertas características esenciales a todo proceso de integración regional, las cuales mencionaremos a continuación con la finalidad de establecer una generalización. Estas características son:
- Los sujetos son los Estados soberanos.
- Los Estados emprenden el proceso integrador en forma voluntaria y deliberada
- Como todo proceso –aún más, con la complejidad del caso al que se hace referencia- se debe avanzar por etapas, es decir, el proceso debe ser gradual.
- Las etapas deben ser cada vez más profundas y dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y la convergencia del proceso.
- Por último, el proceso de integración se inicia con acercamientos económicos, pero lentamente y dependiendo de cada proceso –conforme a lo estipulado por los Estados miembros-, la agenda va abarcando e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas, y hasta políticas de los países miembros.
Tipologías de integración:
La tipología que expondremos a continuación, cabe dejar claro, es de carácter político. Si bien es cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en los aspectos económicos de los procesos de integración, es de suma importancia considerar los factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo anterior, la importancia de mencionar esta tipología.
Haciendo referencia a una variedad de factores entre los cuáles se pueden mencionar el nivel de integración, el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de los beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco Pasquino (1981: 814) ha esbozado una tipología de la integración, en la que establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a continuación:
Es básicamente, la extensión del poder de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica la transferencia de la obediencia desde las distintas regiones y desde los distintos grupos a las autoridades centrales. Esta integración puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no es sólo la creación de una unidad central fuerte, sino la construcción de un mercado único, el establecimiento de un código jurídico común, un sistema de transporte unificado y un sistema tributario extendido a todos los grupos. Es posible distinguir tres modelos de integración territorial: la conquista, aquí nos encontramos frente a un centro que toma la iniciativa del proceso de integración con el uso de la fuerza en la mayoría de los casos; la fusión, es un proceso lento de acercamiento progresivo entre los diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses comunes; y la irradiación, requiere la existencia de un símbolo central aceptado por todos los grupos como punto de referencia, además de una considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un período prolongado, de manera que las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de movilización y de las expectativas de los grupos.
- Integración territorial
Se refiere al proceso de creación de una identidad común a todos los grupos étnicos, lingüísticos, religiosos y regionales con el fin de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de integración territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el proceso de integración nacional consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes provenientes de las autoridades centrales porque se consideran legítimas, por tanto, el proceso de integración nacional recibe un fuerte influjo del proceso de integración territorial. La creación de un consenso mínimo sobre algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de algunos procedimientos para la resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la movilización de las masas esté estrictamente controlada por las élites de los distintos grupos y que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios públicos y los magistrados de manera proporcional entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son todos elementos que permiten una solución positiva del proceso de integración nacional.
- Integración nacional
- Integración social
Se refiere a la superación de la divergencia entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta divergencia no adquiere importancia política mientras las masas acepten como justo el gobierno de las élites. La divergencia entre élites y masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende también de la desigualdad en la instrucción y en el nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación requerirá intervenciones complejas y múltiples. Si las élites logran mantener siempre un justo equilibrio entre la necesidad de dar una guía y una orientación a la sociedad y la apertura a los deseos de las masas y a los líderes elegidos por éstas, la divergencia tenderá a reducirse; la superación de las divergencias, por lo tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del liderazgo. A medida que avanza la integración, aumenta la disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la consecución de objetivos comunes.
Entendiendo que la topología descrita anteriormente explica los procesos políticos por los cuales se articula la voluntad política como condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que esta ultima entendida como un acto de voluntad política, trae consigo consecuencias de carácter económico que varían a medida que se avanza en el grado de integración. Aquellas consecuencias a que se hace referencia, serán descritas a continuación.
Clasificación de la integración según sus grados:
Tomando en cuenta que la integración es un proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y progresiva, es posible establecer una clasificación según el grado de integración, donde cada una de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la literatura que trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las que pasan los procesos de integración. Para efectos de este estudio, se hará referencia a la clasificación que hace Bela Balassa quien establece 5 etapas o grados de integración, además se agrega una etapa preliminar llamada área de preferencias arancelarias a la cuál haremos referencia según la definición de Ricardo Basaldúa.
Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Esta área se puede dividir a su vez en tres: área de preferencias arancelarias propiamente dichas, donde las concesiones son exclusivamente a los derechos aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías; área de preferencias aduaneras, donde no sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación, pudiendo contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y áreas de preferencias económicas, que abarcan aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la mercadería extranjera una vez que ésta ha sido importada.
Este es un grado de integración sumamente superficial por lo que hay autores que no lo consideran como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un proceso posterior de integración mucho más amplio.
- Zona de preferencias arancelarias
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones cuantitativas al comercio recíproco de bienes, pero conservando cada uno de ellos autonomía e independencia respecto de su comercio con terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes, con el propósito de incrementar los flujos de los intercambios recíprocos. Como en el acuerdo de libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados partes deben implementar instrumentos que tiendan a establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los Estados partes, evitando la triangulación que significaría el ingreso de productos del exterior a la Zona a través del país que cobra los aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser muy precisas y severas.
- Zona de libre comercio
Implica un proceso en el que los estados participantes, además de liberar las corrientes comerciales por medio de la desgravación arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros países una política arancelaria común o tarifa externa común.
ARNAUD (1996: 25) señala que la unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones: 1) la completa eliminación de tarifas entre sus Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión y 3) la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula acordada.
De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que integran una unión aduanera, además de reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero, adoptan un arancel externo común, en forma gradual con plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente son diferentes según el desarrollo económico de los Estados partes, en relación a los productos que importan de países de fuera de la zona.
Los derechos de importación obtenidos por el arancel externo común, a su vez, deben ser distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un arancel externo común, se eliminan las normas de origen, por lo que una mercadería de procedencia extranjera, ingresada legalmente por cualquier repartición aduanera, previo pago del impuesto común que se haya fijado, tiene libre circulación por el espacio geográfico de los países socios de la unión aduanera. Otro dato importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en bloque.
- Unión aduanera
En la etapa del mercado común, los países miembros que componen la unión aduanera le agregan la posibilidad de la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación, por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos.
En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se lleva a cabo una política comercial común, se permite el libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel aduanero exterior unificado.
Por lo tanto, la legislación de los países miembros debe unificarse o armonizarse con el objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en el ámbito del mercado interior común. Las normas no sólo deben perseguir la supresión de las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales, restricciones monetarias, etc.), sino también de aquéllas que son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto o explotación de los mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).
La armonización de las legislaciones sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados participantes, sino también a las personas físicas y jurídicas que en ellos habitan, generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros.
- Mercado común
La unión económica se dá cuando los Estados que han conformado un mercado común, le incorporan la armonización de las políticas económicas nacionales, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que la componen.
Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera-, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria.
- Unión económica
- Integración económica completa
Este es el mayor grado de profundidad al que puede aspirar un proceso de integración y se produce cuando la integración avanza mas allá de los mercados, porque en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más allá incluso, en cuestiones relativas a las políticas exteriores y de defensa.
En esta instancia de integración, se requiere del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este grado de unificación sugiere la desaparición de las unidades nacionales, por la absorción de las partes en un todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo al diccionario de la RAE.
La supranacionalidad
Antes de adentrarnos en el concepto de supranacionalidad propiamente tal, es necesario dejar en claro la importancia de establecer previamente una clasificación de la integración en grados.
Considerando que la integración es un proceso progresivo y dinámico, la creación de organismos comunes está directamente relacionado con la profundización del proceso integrador. Siguiendo esta lógica, en la etapa más superficial de un proceso de integración que corresponde al "área de preferencias arancelarias", no sería necesaria la creación de organismos comunes, ya que sería posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las preferencias aduaneras en los estados partes.
En una zona de libre comercio, en general, es conveniente crear órganos comunes de carácter intergubernamental, que tengan funciones meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto. En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de decisión sin delegación de facultades. En esta etapa existe un compromiso de los Estados para reducir de forma progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total desgravación. Un ejemplo del caso descrito es el NAFTA, firmado por Estados Unidos, Canadá y México, mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio, para lo cual no se han creado órganos de carácter complejo, sino sólo una comisión de comercio y otras comisiones de carácter intergubernamental.
En la etapa de mayor profundidad, denominada "integración económica completa", existe un alto consenso entre los especialistas, respecto a que se deben crear no solo organismos intergubernamentales, sino también supranacionales, debido a que el proceso requiere de la unificación de las políticas de todos los estados miembros, a lo cual, solo es posible llegar mediante la creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de uniformidad mencionado. Siguiendo esta línea, es absolutamente necesario consolidar instituciones y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias para los países miembros y sus poblaciones. Es de vital importancia que estos órganos sean de carácter autónomo e independiente, ya que tendrán la misión de coordinar y armonizar las políticas unificadas e impedir el predominio de un Estado sobre otros.
Tomando en cuenta que en la actualidad no existe un proceso de integración que se encuentre en la etapa de "integración completa" propiamente tal, es posible plantearse la necesidad de crear organismos supranacionales en los grados intermedios de la integración, es decir, en la unión aduanera, en el mercado común o en la unión económica.
Para Basaldúa (1996: 10), ya en la unión aduanera deben crearse los órganos necesarios, incluidos aquellos competentes para la formación progresiva del derecho comunitario, resultando igualmente indispensable establecer un tribunal de justicia permanente.
La conveniencia y oportunidad de que los órganos de un proceso de integración regional y/o sus capacidades decisorias tengan o no las características de la supranacionalidad, nos conduce a plantearnos cuáles son las implicancias de la palabra "supranacionalidad", tema que trataremos a continuación.
Origen del concepto supranacionalidad
La palabra "supranacionalidad" tuvo su aplicación concreta cuando se creó la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), por el Tratado de París en 1951. Efectivamente, el Art. 92 punto 2 de dicho Tratado, en la versión francesa, expresamente se refería al neologismo, al mencionar las facultades de la Alta Autoridad, en la forma que sigue: "Los miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con plena independencia, en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes, no solicitarán ni atenderán instrucciones de gobierno ni organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la ejecución de sus tareas".
Posteriormente el Art. 92 del tratado de la CECA fue modificado, eliminándose la expresión "supranacional". Empero, a lo largo de las décadas de integración europea, el proceso se ha ido profundizando y evolucionando en un complejo sistema, que contempla cada vez, más elementos de supranacionalidad. Esto se puede constatar cuando se incursiona en los sucesivos tratados que han ido modelando, desde sus orígenes hasta la actualidad, el proceso de integración de Europa.
Que es la supranacionalidad
Algunos autores han llegado a considerar que, como es difícil determinar un real alcance jurídico de la expresión, se debería renunciar a dar una definición jurídica de la misma, sin embargo, sería posible distinguir dos formas en que se manifiesta el término que se intenta estudiar: 1 la supranacionalidad integral o plena y 2 la supranacionalidad limitada o restringida (Zelada, 1989: 29).
Habitualmente, la idea de la supranacionalidad se identifica con la de los órganos supranacionales, en el convencimiento de que, para que exista supranacionalidad, se requiere que organismos independientes y superiores a los Estados-naciones estén habilitados para dictar normas obligatorias para estos últimos, incluyendo por tanto el concepto, dos aspectos: un órgano comunitario y competencia para expedir decisiones, con aplicabilidad inmediata, sin necesidad de actos de recepción por los Estados partes.
En cambio, los órganos de tipo intergubernamental son aquellos que solo pueden adoptar decisiones que cuenten con la voluntad de los Estados que conforman el tratado de integración como es el caso por ejemplo del NAFTA.
Un órgano, para ser considerado supranacional, debería reunir al menos dos condiciones. La primera, estar integrado de manera que sus miembros no representen a ningún Estado, que se encuentren desvinculados de sus nacionalidades y que respondan nada más que a los intereses comunitarios, sin recibir instrucciones de ningún gobierno. La segunda, tener la potestad de dictar normas obligatorias para los Estados miembros, cuya aplicación sea inmediata y prevalente en los ordenamientos internos de cada uno de ellos.
Aplicación inmediata quiere decir que dicha norma adquiere plena vigencia en los Estados partes, sin necesidad de ningún trámite nacional para su "internación". Aplicación prevalente, implica que se debe aplicar con preeminencia a cualquier norma nacional que la contradiga, ya sea de fecha anterior o posterior.
Otros autores consideran que un sistema integracionista es supranacional cuando algunas de las competencias de los Estados son transferidas a determinados organismos comunitarios, delegándose con ello, poderes de decisión de los Estados participantes, para lograr así el cumplimiento de los fines comunitarios junto a los demás Estados miembros.
Según lo indicado, para poder hablar de supranacionalidad, se requiere como elementos de un solo y mismo sistema: objetivos comunes, estructura institucional y competencia y poderes.
Se puede referir a órganos supranacionales, cuando los Estados miembros de una comunidad delegan en organismos independientes de los gobiernos de dichos Estados, para que tengan competencia suficiente de normar, ejecutar y dirimir todo lo referente a los fines comunes que tuvieron en miras dichos Estados para integrarse en un espacio común.
Por lo tanto, para que exista supranacionalidad, ese poder comunitario debe ser autónomo, es decir, distinto e independiente de los poderes constituidos de los Estados partes y que las tomas de decisiones que genere se apliquen en forma directa e inmediata en el ámbito geográfico de los países miembros, sin ningún tipo de interferencias.
En síntesis, sobre la base de las apreciaciones acerca de supranacionalidad hasta aquí apuntadas, los elementos que caracterizarían a este tipo serían: la constitución de órganos conformado por miembros de variada nacionalidad; que la designación de éstos fuera un acto del propio organismo, aunque los miembros pudieran ser propuestos por sus países de origen; que su funcionamiento sea independiente y no respondan a instrucciones de los gobiernos partes, siendo esta última, la nota específica de la supranacionalidad, que la diferencia de la intergubernamentalidad y que las tomas de decisiones se incorporen en los ordenamientos jurídicos de los Estados asociados, en forma inmediata, directa y prevalente.
- La supranacionalidad plena o integral
- La supranacionalidad limitada o restringida
Existen otras formas de supranacionalidad, que podrían agruparse, y que hacen más hincapié en la forma de creación e incorporación de las normas, que en la independencia formal de los órganos comunitarios. Para estas posiciones, también nos encontramos con notas, aspectos o situaciones de supranacionalidad.
Cuando un órgano intergubernamental tiene la capacidad de generar normas válidas, con el voto de la mayoría de los miembros, no siendo por tanto necesarios la unanimidad ni el consenso, podemos hablar de una supranacionalidad "limitada" orgánica. Por otro lado, cuando las normas que emanan de un órgano intergubernamental tienen la aptitud de penetrar inevitablemente en los ordenamientos jurídicos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, nos encontramos frente a una supranacionalidad "limitada" normativa.
Supranacionalidad "limitada" orgánica: se manifiesta cuando se dan las siguientes pautas: 1 un proyecto de unificación como objetivo, 2 la introducción de nuevos principios de representatividad de los Estados, diferentes de la representación tradicional y que conducen a una estructuración institucional distinta de las organizaciones internacionales, y 3 un reordenamiento de competencias y poderes a nivel de la soberanía de los Estados.
Supranacionalidad "limitada" normativa: los órganos intergubernamentales que tienen la potestad de dictar preceptos obligatorios para los Estados partes, caracterizan lo que se denomina una "supranacionalidad atenuada".
Otros autores concuerdan en que el sistema jurídico supranacional se caracteriza por tres elementos: la incorporación inmediata a los ordenamientos nacionales de las normas comunitarias, la primacía sobre los derechos nacionales y el efecto directo sobre los particulares, de modo que la norma pueda ser invocada por ellos ante terceros y accionada ante la justicia.
Cabe realizar ciertos reparos a los tipos de la supranacionalidad "limitada" aquí mencionados. Por un lado, si el órgano intergubernamental pudiera dictar normas por "mayoría", pero que carecieran de las características de efecto inmediato, directo y prevalente para su ingreso en cada Estado, el sistema no sería verdaderamente supranacional, ya que cada Estado mantendría independientemente la llave de la aplicabilidad en su orden interno. Por otro lado, si un tratado de integración autorizara que las normas comunitarias ingresaran a los sistemas jurídicos internos de los Estados partes en forma inmediata, directa y prevalente, pero que para su adopción, se requiriera el acuerdo unánime de los socios o el consenso, tampoco habría realmente una situación de supranacionalidad, ya que para que se pudieran sancionar las normas, cada uno de los Estados comprometidos debería dar su visto bueno por medios de sus representantes ante el órgano comunitario intergubernamental, de manera tal, que solamente las normas que en conjunto aceptaran los Estados, podrían ser dictadas.
En virtud de estas apreciaciones, sobre las especies de la supranacionalidad "limitada", se puede pensar que solo podría haber una forma de supranacionalidad "limitada", la que se daría fusionando en una fórmula las dos vertientes relativas a este tipo (orgánica y normativa).
I.2 el FUNCIONALISMO
Existen diversas perspectivas teóricas para abordar el estudio de las relaciones internacionales, las cuales han surgido principalmente durante el último siglo, producto casi siempre de la turbulenta experiencia del quehacer internacional. Esto ha determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la experiencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos y epistemológicos que tan esenciales son a la teoría.
En una primera aproximación, podemos mencionar la de teorías de alcance global y de teorías de alcance medio (Tomassini, 1989: 63).
Las teorías de alcance global, son aquellas que han alimentado los principales debates teóricos del siglo XX como es el caso del Realismo y el Idealismo, por nombrar solo a las más importantes.
Las teorías de alcance medio por su parte, son complementarias a la visión convencional de las relaciones internacionales que nos entregan aquellas teorías aquí denominadas como de alcance global. Dentro de las teorías de alcance medio encontramos básicamente tres grupos: 1 teorías de las decisiones, 2 teorías sobre el conflicto y 3 teorías de la integración. Finalmente dentro de esta última tipología, podemos ubicar a la teoría Funcionalista de las relaciones internacionales, la cual nos es de interés para el desarrollo del presente estudio.
La reconstrucción de los antiguos y nuevos aliados destruidos por la Segunda Guerra Mundial era fundamentalmente un medio para lograr la contención del avance soviético. Veinte años más tarde, la morigeración de la Guerra Fría y el surgimiento de otros intereses en las relaciones entre los Estados, en un mundo política, social y tecnológicamente más complejo, condujeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades nacionales y a una profunda transformación del sistema internacional, con sus naturales consecuencias sobre la teoría.
Surge así, gradualmente, una nueva visión de las relaciones internacionales que privilegia la integración entre los distintos segmentos de las sociedades nacionales en función de múltiples intereses específicos, dentro de un mundo en que la interacción entre los Estados es cada vez mayor.
La transformación de la realidad internacional contemporánea hace necesario ir más allá de las variables "Poder" y "Seguridad" como únicos o tal vez más importantes elementos de análisis en el estudio de las relaciones internacionales. A diferencia del pasado, actualmente las relaciones internacionales son protagonizadas por un creciente número de centros de poder cuya actuación externa no solo representa los intereses del Estado, sino también los de la sociedad civil organizada. Por otro lado, estos centros de poder se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada a la cual se incorporan nuevos temas que son manejados por nuevos y múltiples agentes con frecuencia distintos del Estado, los cuales ponen en juego recursos de poder no tradicionales de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes (Wilhelmy, 1988: 71).
Los elementos mencionados, permiten reconstruir el surgimiento de un sistema internacional integrado por numerosos ámbitos que giran en torno a la agenda, los agentes, los recursos y las arenas antes señaladas y que vinculan de distintas maneras a las sociedades nacionales en función de intereses específicos, lo que permite postular el surgimiento de circuitos y procesos de integración en los campos energético, industrial, alimentario, financiero, estratégico, ideológico, cultural, etc.
Esta visión de la realidad internacional, se presenta como una alternativa real a la visión anárquica de las relaciones internacionales propuesta por la corriente realista y a la relación de dependencia planteada por el estructuralismo.
Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración de las diversas comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos de integración entre los Estados, son de vital importancia los aportes hechos por la teoría funcionalista de las relaciones internacionales.
El Funcionalismo surge en el periodo de entre guerras, a partir de los trabajos realizados por David Mitrany quien sugería que ante la creciente complejidad de los sistemas gubernamentales, el Estado moderno se veía en una incapacidad de satisfacer las necesidades básicas –en seguridad y bienestar- de su población. Tales necesidades, no sólo creaban la demanda de especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino que también contribuirían a la emergencia de problemas esencialmente técnicos en el nivel internacional. Para colmar esta carencia, proponía la creación paulatina de una red de organizaciones internacionales que irían asumiendo la gestión de sectores concretos –agricultura, energía, transporte, defensa, entre otros-. Se gestaría así un sistema aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer –con la colaboración de los gobiernos estatales y de las poblaciones de los distintos Estados- las necesidades básicas de los ciudadanos. Así poco a poco, surgiría entre los ciudadanos de los Estados participantes en el experimento la conciencia de estar vinculados a los demás por una red cada vez más densa de intereses comunes. De este modo, la percepción de que las organizaciones son útiles para satisfacer las necesidades cotidianas, llevaría a una transformación gradual de las actitudes de los individuos, en el que se produciría una paulatina transferencia de las lealtades –hasta entonces concentradas en los respectivos gobiernos- hacia las distintas organizaciones internacionales encargadas de la satisfacción de intereses. Mediante este método y a partir del desarrollo de la conciencia de las ventajas de la cooperación internacional, se eliminarían las actitudes ultra nacionalistas irracionales que, según el análisis funcionalista, son un factor fundamental en el estallido de los conflictos internacionales violentos.
Aunque la propuesta funcionalista no plantea un final claro para el proceso integrador, Mitrany consideraba que a largo plazo, las organizaciones internacionales se irían coordinando entre sí. Posiblemente, de esta relación conjunta surgiría una organización mundial.
Es importante señalar que el modelo funcionalista de Mitrany no preveía, al menos en el mediano plazo, la desaparición del actual sistema de Estados; éstos no debían desaparecer, sino que habían de participar activamente en la gestión de las organizaciones supranacionales (Salomón, 1999: 3).
Los funcionalistas, en general, se preguntan por el papel que cumple cada uno de los actores de un sistema, lo cual no sólo implica describir la actividad que desempeña, sino también el propósito a que aspira y su aporte al funcionamiento del sistema (o el subsistema) en su conjunto, e incluye la suposición de que estos últimos, en lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el resultado de la interacción entre sus diversas partes, cada una de las cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su capacidad para desarrollar pautas de cooperación y establecer una adecuada división del trabajo entre ellas. Pero el pensamiento funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal fuente de inspiración de los estudios sobre los procesos de integración, trasciende con mucho este fenómeno y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales. Otros autores, entretanto, aunque inspirados en los funcionalistas, han partido de definiciones más precisas del concepto de integración, viendo a éste como un proceso mediante el cual los actores políticos pertenecientes a distintos sistemas nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes (Wilhelmy, 1988: 56).
Es importante mencionar los aportes realizados por Karl Deutsch a la teoría funcionalista, quien apela tanto a la teoría de sistemas como a la de la comunicación. Deutsch basa la explicación de los procesos de integración en el fenómeno de las comunicaciones, utilizando a su vez, los análisis de Norbert Wiener sobre cibernética y la clásica contribución de Talcott Parsons sobre los distintos tipos de sistemas sociales. "La existencia de la ciencia social está basada en la capacidad de considerar a un grupo social como una organización y no como un conglomerado. Las comunicaciones constituyen el cemento de las organizaciones. Sólo las comunicaciones capacitan a un grupo para pensar unido, para percibir unido y para actuar unido. La sociología necesita comprender el fenómeno de la comunicación". Deutsch analiza las relaciones entre la integración de las comunidades políticas y las comunicaciones. Para él los países son conjuntos poblacionales unidos por flujos de comunicación y de transportes y separados por territorios vacíos o poco poblados. En general, las fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones disminuyen drásticamente; por eso la interacción al interior de los estados nacionales ha sido tradicionalmente mayor que entre los distintos estados. La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración, radica en su trabajo sobre las condiciones en las cuales se formó una "comunidad de seguridad" en el área del Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la formación de una comunidad política (y también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el siglo pasado, y la formación de la OTAN y la Comunidad Europea a partir de los acuerdos franco-germanos sobre el desarrollo conjunto de su industria del hierro y el acero, después de la Segunda Guerra Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos los flujos de comunicación generados en esos distintos ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch comprueba que entre los resultados del incremento de las comunicaciones entre las distintas unidades involucradas en dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de valores compartidos, el desarrollo de un estilo de vida distintivo, la percepción de la posibilidad de compartir los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad internacional en función de la conducta de los distintos miembros de estos nuevos conglomerados, una aceleración del desarrollo económico de la comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento de la capacidad política y administrativa de las distintas unidades nacionales como consecuencia de su mayor cohesión y de una creciente coordinación de sus políticas. Según Deutsch, estos logros se basan en el incremento de las comunicaciones y las transacciones entre los nacionales de los distintos estados o partes integrantes de una comunidad en formación más amplia, en la mayor movilidad de las personas, en los crecientes intercambios culturales y en la integración de las élites de cada una de las correspondientes unidades (Tomassini, 1989: 85).
El concepto de "derrame" en la teoría funcionalista
El concepto de "derrame", "spillover" o "doctrina de la ramificación", se refiere a que todo proceso concreto de integración posee una lógica expansiva que contribuye a extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros sectores. Un ejemplo es la transformación del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en una Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta visión las decisiones encaminadas a crear ámbitos de acción colectiva nunca son aisladas, sino incrementalistas, ejerciendo un efecto de demostración que estimula a ensayar fórmulas similares en otros sectores.
El concepto de "derrame" se utiliza entonces, para intentar explicar la expansión horizontal –intersectorial- del proceso de integración. En un primer momento, el derrame tendría lugar entre sectores técnico-económicos afines; la integración en un sector determinado necesitaría, para convertirse en óptima, la integración de sectores adyacentes. Es esta pues, una dinámica concebida como la consecuencia del alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de las economías industrializadas modernas. Pero la integración de los sectores técnico-económico acabaría derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo político, alcanzando incluso las delicadas áreas de la seguridad y la defensa (Salomón, 1999: 5).
En el estudio realizado por Haas acerca de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero –CECA-, éste descubrió que entre las élites Europeas directamente preocupadas por el carbón y el acero, relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores de la CECA. Sólo después de que el tratado había estado en funcionamiento durante varios años, el grueso de los líderes de sindicatos y partidos políticos se volvieron defensores de la comunidad. Mas aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que habían experimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de otros esfuerzos tendientes a la integración Europea. Así se observó una marcada tendencia en las personas que habían experimentado ganancias de las instituciones supranacionales en un sector, a favor de la integración en otros sectores (Dougherty, 1993: 451)
A modo de síntesis, como teoría de la integración internacional, el Funcionalismo ayuda a explicar la evolución de un consenso entre naciones, que les permite llegar a niveles de cooperación mas elevados. Los funcionalistas afirman que la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno mundial basado en unidades funcionales entrelazadas. Además, a medida que se ensancha la base de cooperación económica y social, puede ocurrir un efecto de giro que podría fomentar la creación de una comunidad política de por si. Los estudiosos que tratan de desarrollar una explicación completa del fenómeno de integración económica y social del siglo XX, deben necesariamente recurrir a la teoría funcionalista (Plano, 1971: 404), la cual utilizaremos en el presente estudio, para analizar la evolución del proceso de integración que se ha llevado a cabo en Europa occidental a partir de la firma del tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, actualmente Unión Europea.
Finalmente, para efectos del presente trabajo, entenderemos por teoría funcionalista de las relaciones internacionales aquella que "propone la creación lenta y acumulativa de una comunidad mundial, mediante programas de cooperación económica y social –no necesariamente política- progresivamente más amplios entre los distintos Estados partes del proceso. Los hábitos de cooperación que resultan del éxito del progreso hacia los objetivos de un campo, pueden transferirse a otras zonas que requieran actividad".
Capitulo II: FUNCIONALISMO E INTEGRACIÓN: DILEMAS ACTUALES
Consideramos como dilemas actuales del funcionalismo y del proceso de integración que aquél involucra, todas aquellas variables que de una u otra manera pueden influir en el éxito o fracaso de la evolución del proceso funcionalista de integración entre Estados. Para lo anterior, expondremos los planteamientos de diversos autores, los cuales analizan ciertas variables consideradas como claves del proceso integrativo.
Creemos importante mencionar estos dilemas, por considerarlos como factores que no contempla de forma explícita la teoría funcionalista, y que condicionan la aplicación general de esta última a todo proceso integrativo, principalmente los del tercer mundo.
Condiciones claves del proceso integrativo
Joseph Nye, plantea cuatro condiciones que él estima como claves a todo proceso de integración, las cuales influyen en la naturaleza del compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo. Estas condiciones son las siguientes:
Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per capita y el tamaño de los potenciales participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total, parece ser de importancia relativa mayor en los procesos de integración entre Estados menos desarrollados, que en el caso de Estados altamente desarrollados.
Desde esta perspectiva, MERCOSUR es bastante distinto en sus unidades lo que en sí mismo, se constituye como una traba real en el proceso de integración pues Uruguay y Paraguay no han de conservar esta simetría con Argentina y Brasil.
- Simetría o igualdad económica de unidades
El nivel en que los grupos de élites dentro de las entidades que se integran piensan igual, es de considerable importancia, por tanto dependerá mucho de las élites el grado de integración al que se quiera llegar. Sin embargo se sostiene también que las élites que han trabajado juntas eficazmente en una situación transnacional, a continuación pueden abrazar políticas divergentes que no conducen a la integración.
El nivel hasta el cual los burócratas nacionales se vuelven participantes en la integración regional determinará el nivel de su socialización, considerada importante porque se dice que los burócratas nacionales son cautos ante la integración por la posible pérdida de control nacional.
- Valor de la complementariedad de la élite
Mientras mayor es el pluralismo en todos los Estados miembros, mejores son las condiciones para una respuesta integrativa a la retroalimentación desde los mecanismos del proceso. Esta es una falencia que se ha dado principalmente en los procesos de integración del tercer mundo, al contrario de lo que sucede en Europa.
- Existencia de pluralismo
- Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y responder
Cuanto más alto es el nivel de estabilidad interna de las unidades y mayor la capacidad de los encargados de tomar decisiones claves, más probable es que puedan participar eficazmente en una unidad integrativa mayor.
Los países latinoamericanos –principalmente- se han considerado históricamente como víctimas de constantes cambios políticos y económicos y hoy en día, más que en el pasado, no estamos en condiciones de decir que los países de América Latina gozan de estabilidad, pues no es así, ya que la misma es altamente vulnerable y dependiente de factores externos tanto política como económicamente, y continuamente cada unidad sufre cambios internos en sus políticas y estructuras.
Estabilidad, Gobernabilidad e Integración
La actual tendencia a establecer lazos de integración entre los Estados, principalmente por medio de tratados de libre comercio –como instancia mínima de integración-, plantea desafíos que conllevan la necesidad de cuestionarse acerca de la acción que debe orientar las decisiones de la sociedad en los distintos Estados –en esta parte del trabajo nos referiremos principalmente a la situación de los países de América Latina-.
Este planteamiento es significativo si revisamos las variables presentes en los actuales gobiernos, entre las que podemos mencionar la gobernabilidad, el rol de los partidos políticos, la inestabilidad como producto de la violencia y el caos económico, lo que nos lleva a señalar que aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un desfase permanente entre los objetivos de integración y su concreción (Holzmann, 1995: 17).
Para analizar esta situación, de aquí en adelante, nos apoyaremos en la tesis que plantea Guillermo Holzmann (1995: 18-21) quien postula la existencia de tres tiempos distintos, cada uno con diferentes grados de avance:
- Tiempo económico: definido por la velocidad del intercambio.
- Tiempo político: definido a partir de la conformación de una voluntad política manifiesta de los Estados con capacidad de concretar efectivamente una integración con objetivos comunes.
- Tiempo jurídico-institucional: definido a partir de la estructuración formal de esquemas de integración que dan la necesaria institucionalización jurídica al intercambio comercial.
Primero, es interesante señalar que el proceso de integración se encuentra más avanzado en los aspectos económicos antes que en los políticos, sin embargo estos últimos son fundamentales en el fortalecimiento del proceso, incluso podemos sostener que una integración real necesita de un proyecto político capaz de sostenerla. Así, factores como la consolidación democrática, pasan a ser una condición necesaria pero no suficiente para avanzar en la integración.
Es indiscutible que la integración económica y social afecta necesariamente a entidades políticas soberanas, por lo que algunos autores plantean que la integración es un fenómeno esencialmente político cuya consecuencia es económica y social.
Hasta ahora la integración ha evolucionado preferentemente en el aspecto económico, sin embargo, debemos reconocer que su desarrollo no es posible sin la voluntad política capaz de dar dinamismo a los instrumentos de negociación e integración.
Por otra parte el Estado como actor principal de la integración depende de la voluntad del gobierno, por tanto, la definición por parte de cada gobierno de objetivos estratégicos claros, es condición necesaria para mantener y concretar la voluntad política. Según lo anterior podemos afirmar que la integración se constituye en un medio para alcanzar los objetivos del Estado. En este contexto, al observar el proceso de integración desde lo nacional hacia lo internacional, el éxito o fracaso de la integración pasa por condiciones de estabilidad y gobernabilidad de cada país, como exigencia mínima capaz de soportar en forma adecuada el desarrollo del proceso.
En el desarrollo del análisis que hace Holzmann, la gobernabilidad democrática aparece como respuesta a la necesidad de comprender el desarrollo de los procesos políticos de los países, especialmente los de América Latina.
Desde el punto de vista del autor en que nos estamos apoyando, ya no es posible hablar de países más o menos estables o inestables –debido principalmente a la amplitud de estos conceptos-, más bien corresponde identificar los elementos que dan forma al concepto de gobernabilidad, entendida esta última como la capacidad de regulación y manejo que se tiene de las instancias de gobierno, de las demandas sociales, de los mecanismos de legitimación política; y en general de aquellos aspectos no estructurales que dan continuidad al sistema.
La gobernabilidad así concebida es la consecuencia de los desafíos de la presente década, y se relaciona con la necesidad de dotar a la democracia de una adecuada viabilidad estratégica, de un adecuado procesamiento de los conflictos sociales, y de la necesidad de superar la dicotomía existente entre lo social y lo político.
Por otro lado, la existencia de una cierta relación entre estabilidad democrática e institucionalidad como producto de la experiencia reciente de Sudamérica hace poner la atención en la naturaleza del régimen político, su sistema electoral la estructuración del sistema de partidos etc. Resulta que si se establece la existencia de conflictos institucionales, éstos sólo se pueden resolver al estar definidos los objetivos estratégicos de cada Estado. No obstante, parece evidente la existencia de una relación entre el quiebre del sistema democrático y el conflicto institucional.
Lo anterior nos lleva a la necesidad de buscar aproximaciones adecuadas al momento previo de declarar la existencia de conflictos institucionales, y ello es lo que en términos prácticos se busca establecer a través del concepto de gobernabilidad. Así, los elementos que en una primera aproximación metodológica permiten la definición de los niveles de gobernabilidad, serían:
a) Relación Presidente-Parlamento: corresponde a la interacción de dos actores con intereses diferentes la mayoría de las veces. El principal problema radica en que el Presidente no puede actuar eficientemente sin contar con una mayoría parlamentaria. O bien, la coalición de gobierno sufre un quiebre y ello, por razones obvias, debilita la capacidad de gestión del Presidente.
b) Personalización de la política: frente a la carencia de definiciones claras en torno a los objetivos del Estado, se tiende a preferir el levantamiento de líderes únicos, que al no dar resultados son cambiados por otros en las próximas elecciones, produciendo con ello una creciente personalización de la gestión gubernamental, lo cual disminuye y debilita la participación ciudadana y la democracia.
c) Eficiencia del Estado: la administración estatal en América Latina es, en general, ineficiente, tanto en términos económicos como políticos, como una derivación de privilegiar el control por sobre la regulación que importa una alta incomunicación con los actores que participan en el proceso. Otro aspecto de ineficiencia lo constituye la capacidad del gobierno para hacer frente a problemas centrales de la sociedad, como son la delincuencia, la corrupción y el narcotráfico.
d) Relación civil-militar: sin duda es un problema central. Los países de América Latina han insistido en un control civil de las fuerzas armadas, en lugar de una regulación civil. Si bien éste es un elemento para establecer la gobernabilidad, debe tenerse presente que a su vez es la solución de fuerza a una crisis de gobernabilidad. Adicionalmente, debemos señalar que las fuerzas armadas no han tenido, en general, vías de participación en los procesos de integración, excepción hecha por el MERCOSUR, que los ha integrado en el proceso, constituyéndose en uno de los pocos campos en que se ha tenido éxito.
En el caso de la Unión Europea –objeto de estudio del tercer capítulo- la inclusión de temas militares y de defensa en el proceso de integración de la región, se ha constituido siempre en un factor de controversias, teniendo en cuenta siempre, que la realidad de Europa occidental es muy distinta a la América Latina.
e) Regulación institucional: corresponde a la necesidad de adecuar el aparato jurídico institucional en términos de eficiencia acorde a la realidad de los nuevos tiempos, que hagan posible una dinámica interna y permitan una complementación con otras legislaciones. Es la expresión de cambiar el control estatal por la regulación estatal. Aspecto central de esta cuestión, se refiere a la relación entre empresarios y gobierno, donde existe una carencia de coordinación en torno a los objetivos económicos y políticos de estos actores.
La experiencia histórica demuestra que es necesario preocuparse del problema de la gobernabilidad de las democracias. Uno de los problemas que más afecta la estabilidad de los regímenes democráticos son los conflictos Presidente-Parlamento, la imposibilidad de construir mayorías estables, la incapacidad de orientar positivamente la relación civil-militar, todos los cuales pueden enfrentarse a través de la corrección de mecanismos institucionales, una vez definidos los objetivos estratégicos de cada Estado. Recordemos que son justamente problemas institucionales los que más han influido en la inestabilidad política de la región. Al respecto cabe tener presente que la percepción de amenazas por parte de grupos estratégicos, como Fuerzas Armadas y empresarios, introducen un problema grave en el funcionamiento del sistema democrático.
Lo señalado precedentemente afecta a los actores de la integración, tales como los propios gobiernos, los empresarios, los inversores, los partidos políticos, los organismos internacionales y a los especialistas. Cabe señalar que son pocos los actores que poseen personal especializado o preocupación por prepararlos, lo que significa una disfunción creciente con las tendencias actuales y con la complejidad del proceso, que a estas alturas abarca problemas y aspectos de la más diversa índole, y cuya carencia tiene un fuerte impacto en la comunicación y coordinación entre estos actores. Dicho de otra manera, significa una disociación evidente entre el sector público y privado de cada país.
La integración desde esta perspectiva se nutre del aporte interdisciplinario, que considera entre ellos la más amplia gama de ciencias y especialidades. La aproximación política considera que los problemas políticos y socioculturales distan mucho de estar resueltos, tanto por la carencia de voluntad política como por la diversidad de intereses existentes entre los países de la región. En este sentido, la integración se coloca en forma de pirámide invertida, donde la base más ancha corresponde a sus intentos, y el vértice a sus resultados concretos.
En ello influye significativamente el aspecto político, entendido como la persistencia de conflictos profundos al interior de cada sociedad que irremediablemente socavan la racionalidad consustancial al proceso de integración.
De una u otra forma, el Estado liberal que prima en casi todo el mundo, en América Latina no posee un grado adecuado de racionalidad, quedando entregado a las presiones e influencias yuxtapuestas de tipo social y político. Si bien es cierto que América Latina ha reiniciado su vida democrática hace ya algo mas de una década, no es menor que ello constituye un período de transición –dependiendo de los elementos de análisis que utilicemos- tendiente a la consolidación del Estado democrático, pero que no es suficiente para sostener un proceso que importa y exige la existencia de proyectos políticos basados en principios complementarios o similares en cada país.
Para muchos, este proceso es un imperativo histórico. Pero, ¿sobre qué proyecto político? ¿El chileno, el brasileño, el boliviano, el mexicano o, tal vez, el estadounidense? En América Latina se mira con envidia el proceso que vive la Unión Europea, y nos damos cuenta de que no poseemos una "identidad regional"; no poseemos un proyecto político común, y lo que es más grave, no tenemos intereses manifiestamente similares ni complementarios.
Los conflictos de intereses por otra parte, constituyen un aspecto central en el desarrollo de esta capacidad. En efecto, el conflicto entre el interés nacional, representado por grupos de empresarios y trabajadores, sumado a la opinión distinta de los diferentes partidos políticos, sitúa el problema en un nivel nacional que pocos países han logrado superar. Es decir, aún no "se ha podido pasar el filtro de los intereses particulares dominantes, organizados como grupos corporativos". Así, los diversos factores de poder y de presión en cada país, encuentran más funcional defender el status quo, beneficioso para ellos, antes que cooperar en un proceso de sustitución de importaciones o de libre comercio.
En consecuencia, la definición de los objetivos del Estado resulta ser un elemento primordial en este asunto. Si un país no tiene objetivos definidos que velen por su real interés nacional en el mediano y largo plazo, y además carece de una adecuada conducción político-estratégica, podemos señalar que la integración es prácticamente imposible.
En tal escenario, no existe regulación de conflictos: se acentúan los existentes, el interés nacional es evaluado en términos reduccionistas, el Estado es un instrumento de los grupos de presión con mayor influencia, y la inestabilidad pasa a ser un factor consustancial al desarrollo dependiente de estos países.
Por otra parte, debemos reconocer que los distintos esquemas de integración han atravesado por etapas similares en su evolución. Así, se tiene el surgimiento expectante y promisorio de programas de integración bi o multilaterales, con claras muestras de éxito en los primeros tiempos; luego le sigue un período caracterizado por una evidente desaceleración del ritmo de aplicación de los instrumentos integradores, y la escasa posibilidad de verificarlos; ello conlleva la necesidad de revisar dichos instrumentos y a su reformulación para revitalizar todo el proceso: luego es posible identificar un quiebre importante en las iniciativas, para posteriormente encontrarnos en la búsqueda de nuevas fórmulas de integración. Esta situación se ha transformado casi en un círculo vicioso que en la actualidad, más que nunca, se encuentra estancado debido a los difíciles problemas económicos y por tanto de inestabilidad por los que atraviesa la región.
Sin duda, la componente política ha estado presente en forma permanente, durante los últimos 25 años, en los intentos por orientar por los caminos del éxito este proceso. ¿Basta, en consecuencia, con tener capacidad imaginativa, o capacidad de establecer vínculos jurídicos-institucionales o económicos para la integración'? La respuesta, a todas luces, es negativa. Negativa por la experiencia acumulada, y negativa por la dinámica del mundo actual, que ya se encuentra inserto en un "nuevo orden mundial".
¿Cómo se puede impulsar un proceso que, a su vez, permita la liberalización de los mercados regionales, la competencia con los mercados mundiales, la inserción política de América Latina en el "nuevo orden mundial", y además asegure la estabilidad de los países en torno a un alto grado de gobernabilidad'? El problema es complejo.
No podemos desconocer que los problemas de fondo referidos tienen dimensiones socioculturales y, por supuesto, políticas, que se entrelazan con lo económico, en una relación circular: los intereses económicos también determinan lo sociocultural y lo político, y éstos son elementos profundamente enraizados en la estructura de los países latinoamericanos.
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