Se establece el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidades como una de las directrices básicas de la política de la UE. El Consejo se compromete a adoptar todo tipo de medidas contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. También se refuerza el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.
Como la libre circulación de personas hace necesario crear sistemas de información a escala europea, se refuerzan las garantías de protección de datos personales.
La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia común.
Todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del "pilar comunitario" en un proceso gradual de varios años.
En este sentido, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tratado. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca quedan fuera voluntariamente y, por tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras.
Un importante avance ha sido el que cuatro grandes países europeos, España, Italia, Alemania y Francia, acordaron el 28 de julio del 2000 la eliminación de la obligación de obtener un permiso de residencia a los ciudadanos de la UE. La medida se aplica a todos los nacionales comunitarios aunque no haya reciprocidad.
La cooperación policial y judicial en materia penal –racismo y xenofobia, terrorismo, tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y fraude– siguen incluidos en el "tercer pilar" de Justicia y Asuntos de Interior, y por tanto son materia de cooperación intergubernamental. Se fijan diversos objetivos como facilitar la colaboración entre las autoridades judiciales, facilitar la extradición entre Estados miembros, y fomentar la colaboración policial. Así, se establece un programa gradual de fomento de las actividades de la Europol u Oficina Europea de Policía.
La Unión y el ciudadano
Además de desarrollar el concepto de ciudadanía europea, el Tratado recoge diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la Unión:
- Se introducen medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo, el respeto del medio ambiente y la protección de los consumidores.
- Se garantiza el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones de la UE y a comunicarse con ella en cualquiera de las doce lenguas oficiales de la Unión –español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés, alemán, danés, sueco, finlandés y griego-.
Política exterior común
La dramática ruptura de Yugoslavia y la vuelta de la guerra al continente europeo ha mostrado la urgente necesidad de que la Unión se halle en condiciones de actuar y prevenir, y no solamente reaccionar ante los acontecimiento exteriores. La crisis yugoslava puso de nuevo en evidencia la debilidad de los estados europeos cuando reaccionan de manera dispersa ante una crisis internacional.
El principal problema de la política exterior y de seguridad común puesta en marcha por el Tratado de Maastricht es la evidente desproporción que hay entre unos objetivos ambiciosos y los medios escasos con los que cuenta la Unión para llevarlos a cabo.
La principal novedad que introduce el tratado es la creación de lo que los periodistas han denominado el Sr. PESC. Javier Solana, antiguo ministro español y ex-secretario general de la OTAN, fue en 1999 el primer europeo designado para este puesto. El Alto Representante para la PESC, que tienen también el cargo de Secretario General del Consejo de la UE, es el encargado de asistir al Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y de contribuir a la formulación de una política exterior comunitaria. Su principal función es la de personificar en un cargo concreto la aún naciente política exterior y de seguridad de la Unión.
En el terreno de la defensa el Tratado simplemente plantea, como objetivos a largo plazo, la adopción de un política de defensa común. La creación del denominado Euroejército en 1992 fue un tímido paso hacia una política de defensa común.
La reforma de las instituciones comunitarias
En la perspectiva de la aún pendiente reforma institucional, totalmente necesaria ante la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental, el tratado de Ámsterdam ha ampliado las competencias del Parlamento europeo, ha introducido algunas reformas en el funcionamiento de la Comisión y el Consejo de la UE y ha reforzado las funciones del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.
Un hecho clave es que se ha abierto la posibilidad de lo que se ha venido en denominar "cooperación reforzada" entre algunos estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de países que quieran ir más lejos de lo previsto en los Tratados en la integración en diversos aspectos, puedan hacerlo en el marco de la Unión Europea. Se trata en definitiva de que el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración, y que aquellos Estados deseosos de ceder más competencias a la Unión puedan caminar más rápidamente en el camino de la unidad. Los periodistas han denominado a la Europa que surge de la aplicación de estas "cooperaciones reforzadas" de muy diversas maneras: Europa "a la carta", Europa "de distintas velocidades", o la Europa "de geometría variable" (Wessels, 1997: 83).
La conciencia de la insuficiencia de las reformas institucionales acordadas hizo que en el mismo tratado se acordara la convocatoria de una Conferencia intergubernamental, para hacer una revisión general de las instituciones de la Comunidad, antes de que la Unión llegue a tener más de veinte miembros.
El Tratado de Niza
La Conferencia Intergubernamental de los países miembros de la Unión tenía como principal desafío poner las bases de una Unión ampliada hacia el este. A los doce países del este y el Mediterráneo que ya habían iniciado negociaciones –Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, en una primera tanda, Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia-, en un segundo grupo, había que añadir a Turquía. La candidatura de este país euroasiático y musulmán fue oficialmente admitido en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999, aunque las negociaciones se pospusieron hasta que el gobierno de Ankara no cumpliera los criterios políticos de acceso en todo lo referido a la protección de minorías y respeto de los derechos humanos. El problema kurdo, evidentemente, estaba en la mente de los negociadores europeos.
En esta perspectiva y en un ambiente de no demasiado optimismo, la agenda de la cumbre de Niza tenía estos puntos principales:
- Para evitar que la futura Unión de 27 o 28 miembros quede bloqueada es necesario reducir drásticamente el número de decisiones que necesitan la unanimidad de todos los miembros. La Comisión propuso que el sistema de mayoría cualificada se convierta en la norma general.
- La reducción del número de comisarios, necesidad impuesta por la ampliación.
- La reponderación del voto de cada país. La ampliación y la necesidad de tener en cuenta el peso demográfico de los países, esencialmente el de Alemania, imponían esta reforma.
- La "proclamación" de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
- El debate previo hacía prever que durante la cumbre se iban producir diversos choques:
- Alemania trataría de conseguir más votos en el Consejo de Ministros de la UE. Francia, pese a tener 59 millones de habitantes frente a los 82 de Alemania, se negaba a romper el equilibrio de poder en el que se había sustentado la Unión desde sus orígenes.
- Algo similar pretendía Holanda –15 millones de habitantes- frente a Bélgica –10 millones-. El gobierno de Bruselas se negaba en rotundo a perder el equilibrio de poder con su vecino del norte.
- La obligada reducción del número de comisarios implicaba, según los "países grandes", Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, el que los "países pequeños" se quedaran sin un comisario fijo en la Comisión. Estos países se negaban en rotundo a esta posibilidad.
- La Comisión intentaba reducir el poder del Consejo. Se afirmaba que había que acabar con "la cultura del veto". Los Gobiernos nacionales, representados en el Consejo, se negaban a perder su poder de veto en los grandes asuntos como fiscalidad, inmigración, cohesión, seguridad social, etc.
Los observadores han señalado casi unánimemente que en el arduo debate que tuvo lugar en la cumbre de Niza entre los representantes de los países miembros primó el interés nacional y faltó una visión realmente europea que superara las ambiciones concretas de cada nación. No obstante, tras muchos tiras y aflojas, se mantuvo la tradición de la Unión: finalmente se llegó a un acuerdo. Para los más optimistas, es la única manera realista de ir avanzando. Para los más pesimistas, el impulso europeo está cediendo fuerza.
En 26 de febrero del 2001, los líderes europeos, reunidos de nuevo en la capital de la Costa Azul, procedieron a la firma del Tratado de Niza.
El presidente francés, Jacques Chirac, y presidente en ejercicio de la Unión Europea durante ese semestre, el primer ministro sueco Goran Persson, hicieron declaraciones en las que insistieron en negar la afirmación de que "el espíritu europeo no sopló en Niza". Para ambos, el tratado es suficiente y realista y abre el paso a la incorporación de nuevos países a partir del 2002.
El ministro de asuntos exteriores alemán Joscka Fischer ha puesto de nuevo en el tapete el asunto de fondo: la necesidad de elaborar una Constitución Europea que sistematice, clarifique e impulse el proceso de integración.
El alejamiento existente entre la dinámica institucional hacia una mayor unidad europea y la opinión popular ha vuelto a ponerse de manifiesto y, en este caso, de forma sorpresiva.
Pese a la campaña en favor de todos los partidos políticos importantes, los irlandeses rechazaron en referéndum ratificar el Tratado de Niza en junio del 2001.
Con una escasa participación electoral, el 53.87% de los irlandeses rechazaron el Tratado de Niza. El resultado de este referéndum abre interrogantes sobre el proceso de ampliación, aunque el gobierno de Dublín se apresuró a prometer una renegociación en un segundo referéndum que podría abrir paso a cláusulas excepcionales para Irlanda.
El éxito de la campaña en contra desarrollada por los Verdes y varios grupos de izquierdas y Organizaciones No Gubernamentales ha vuelto a demostrar la creciente desconfianza de los ciudadanos europeos por el déficit democrático de la UE.
Luego de finalizado el presente trabajo y una vez profundizado en los conceptos de Funcionalismo e Integración como objetos de estudio del mismo, podemos afirmar, en teoría, que los procesos de integración –principalmente en sus aspectos económicos- debieran seguir una lógica bastante clara, partiendo desde lo que denominamos como una zona de libre comercio, hasta llegar a lo que se conoce como una unión económica y monetaria, para posteriormente dar un paso bastante mas difícil hacia lo que sería la unión política, lo que implica entre otras cosas la creación de instituciones supranacionales, es decir, con la atribución de dictar normas obligatorias para los Estados y cuya aplicación sea inmediata y prevalente, producto de una voluntad de ceder grados de soberanía, siendo esto ultimo una de los aspectos polémicos y que hace difícil el avanzar en la integración.
Lo anterior encuentra su explicación lógica en los planteamientos que nos entrega la teoría funcionalista de las relaciones internacionales en su condición de teoría de la integración, la cual contiene fuertes rasgos federalistas aunque no lo expresa de manera explícita ya que al menos en el mediano plazo no se plantea la desaparición de los Estados sino que los hace parte del proceso. El carácter evolutivo y dinámico del proceso es posible de explicar por medio del concepto de "derrame" a partir del cual se produce la ampliación de la integración hacia sectores que en una primera fase no se contemplan en los proyectos integrativos iniciales.
Las afirmaciones del párrafo anterior encuentran reafirmación en una mirada a primera vista de lo que constituye el proceso de integración europea iniciado a partir de la firma del Tratado de la CECA en 1951 y la posterior evolución hacia la actual Unión Europea, donde a partir de la integración de las industrias del carbón y del acero, se ha llegado a incluir en la actualidad temas tales como la ciudadanía europea, los asuntos de justicia interior y una política exterior y de seguridad común.
Según lo visto en el segundo capítulo de este trabajo, primero es necesario reconocer que la integración es posible gracias a una voluntad manifiesta o explícita por parte del poder político de cada uno de los Estados que se hacen partícipes de un proceso de integración. Lo anterior nos lleva a afirmar que la integración es un proceso esencialmente político –por tanto una de sus características es la presencia del conflicto-, siendo este último un elemento que está presente durante todo el proceso integrativo independientemente del grado al que se llegue o se quiera llegar. Esto se ve reflejado en las diferencias de opinión entre los Estados partes del proceso de integración europea respecto del alcance que debiera adoptar la evolución europea, dividiéndose las opiniones entre federalistas y unionistas.
Si bien el elemento político es de gran importancia, no es posible considerarlo como una variable aislada, ya que, de manera obligada debemos considerar otros factores que complementan lo que hasta ahora hemos dicho.
Complementario a la voluntad política, creemos necesario el surgimiento de un sentido de identidad que emane desde la sociedad –desde el ciudadano común hasta las cúpulas de poder- para con el proceso y las nuevas estructuras que éste vaya creando –recordemos que a medida que se avanza en la integración, se debieran crear órganos supranacionales encargados de la coordinación de las políticas comunes de la comunidad que se ha formado-; esta identidad o en cierta medida traspaso de lealtades, produce que los grupos opositores al esquema de integración, estén menos dispuestos a atacar de manera frontal la evolución del proceso, permitiendo que éste sea más dinámico.
El proceso de integración europeo, si bien no ha estado exento de problemas, se ha visto reforzado basándonos en lo que hemos dicho hasta el momento, por la capacidad de los gobiernos de los Estados miembros de alcanzar niveles satisfactorios de consenso a pesar de las diferencias existentes entre ellos. Aunque es necesario destacar que mientras más se quiere avanzar en la integración, se presentan mayores dificultades para alcanzar acuerdo.
Otro factor que ha dificultado el avanzar hacia lo que sería una unión política, es la escasa participación de los ciudadanos europeos en la única instancia de representación directa que contempla la Unión –el Parlamento Europeo-, lo que estaría suponiendo un débil traspaso de lealtades por parte del ciudadano común para con el proceso de unión, lo que nos lleva a afirmar que solo bastaría con que exista voluntad por parte de los gobiernos para poder llevar a cabo la integración. Ahora, si miramos el caso de MERCOSUR, nos encontramos con la existencia de la voluntad política por parte de los gobiernos, pero con un proceso de integración claramente en decadencia, lo que nos lleva a afirmar que la voluntad política es una condición necesaria pero no suficiente para llevar a cabo de manera exitosa la integración.
Un proceso de integración, ya sea en sus aspectos tanto políticos como económicos, se hace mucho mas difícil en presencia de factores como la asimetría económica entre las partes del proceso –el ejemplo más cercano es el caso de América Latina con el MERCOSUR-, el subdesarrollo como complemento de lo anterior y por tanto la inestabilidad producto entre otras cosas del descontento social que se manifiesta en forma de violencia, la escasa capacidad de adaptación a los cambios y la incapacidad de las élites de llevar a cabo un proyecto común de integración. Lo anterior visto desde una perspectiva funcionalista, se constituye en un obstáculo al proceso de derrame que supone la integración funcionalista. En este sentido nos es fácil entender el porqué del éxito en el proceso de integración de Europa, ya que precisamente los Estados que iniciaron el proceso y los que posteriormente se fueron integrando, en su mayoría se caracterizan por ser países industrializados, con economías más o menos simétricas, con una alta capacidad de adaptación por su condición de países desarrollados y por último con una élite que es capaz de complementarse y alcanzar acuerdos.
Según lo anteriormente expuesto creemos que por un lado, la teoría funcionalista tal como se plantea en el primer capítulo de este trabajo, no es aplicable de manera universal, siendo el proceso de integración de la Unión Europea el que quizás mejor se adapta.
Por otro lado, también es posible afirmar que no existe un modelo único de integración a seguir como muchos podrían pensar al observar el proceso envidiable que ha vivido Europa, sino que se deben crear modelos que consideren y se adecuen a la realidad de cada región y a las características de los miembros que forman parte del proceso integrativo, donde cobra gran importancia el tener bien definidos los objetivos estratégicos del Estado, los cuales son un reflejo de los intereses nacionales.
Si bien, hemos dejado más o menos claro las diferencias que existen entre los conceptos de integración y globalización, optamos por afirmar que ambos conceptos se complementan en forma positiva y que hoy más que nunca podemos decir que la integración es una respuesta para enfrentar en una mejor posición negociadora el proceso de globalización. Un ejemplo de lo anterior, es que en la actualidad la única potencia política capaz de hacerle el peso a los Estados Unidos es la Unión Europea como bloque político y económico.
Según lo planteado en el párrafo anterior, el funcionalismo al menos en términos teóricos, se adecua bastante bien en sus postulados a las características económicas –interdependencia cada vez mayor entre diversas áreas- del mundo actual.
Finalmente, la principal y gran critica que se puede hacer al funcionalismo, es su poca capacidad de adaptación a la hora de aplicarla a la realidad del mundo actual, incluso por parte de su sucesora, el neofuncionalismo, debido a que ambas desde sus inicios han estado fuertemente influenciadas por el proceso de integración que se vive en Europa.
La mejor opción a la hora de entender y explicar los fenómenos que se suceden en la realidad mundial actual, es adoptar una visión ecléctica, entendiendo que las teorías de las relaciones internacionales son necesariamente complementarias y no excluyentes.
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Adolfo Barrera Fuentealba
Licenciado en Ciencias Políticas y Gestión publica
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