A partir de este estado de cosas, se ha venido evolucionando cada vez más en el campo de la responsabilidad estatal, llegándose a elaborar modernas teorías en la actualidad, tales como la teoría del daño especial, en donde, en un evidente desequilibrio de las cargas públicas que implique un daño a un particular que no hubiera estado en la obligación de soportar, se presume el nexo causal entre el daño y el hecho, aligerando la carga probatoria del demandante, con lo que se facilita inmensamente el acceso a una verdadera justicia material. En este mismo orden de ideas, la teoría del riesgo excepcional juega un papel importante en la actualidad, ya que, en daños producidos con ocasión de actividades peligrosas ejercidas por el Estado, se presume también el nexo causal entre el hecho y el daño. En la actualidad, el Estado, como garante de derechos fundamentales, tiene una inmensa responsabilidad de protección a los ciudadanos en los derechos reconocidos en instrumentos internacionales, tales como la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, o la carta de derechos, en donde se ratifica y obliga al Estado a tomar una actitud positiva, de hacer – además de la negativa, no hacer – en cuanto a la protección de los derechos humanos. Es decir, el Estado como garante de derechos humanos es totalmente responsable de las violaciones que se llegaren a cometer dentro de su territorio, cosa totalmente razonable, si observamos que es el aparato estatal el encargado de salvaguardar la vida, honra, bienes y dignidad de sus habitantes. En Costa Rica, del bloque de constitucionalidad puede inferirse el principio de responsabilidad de los poderes públicos, el cual no se encuentra expresamente proclamado, sin embargo de la relación de una serie de preceptos constitucionales y de los valores que encarnan se puede arribar al mismo. El articulo 9 de la Constitución Política establece que el"(…) Gobierno de la Republica es (…) responsable" y lo ejercen los tres poderes. En sentido estricto, la norma establece la responsabilidad de la administración central, sin embargo bien se aplica al resto de las administraciones (descentralizadas institucional, territorial y corporativa). Por su parte el numeral 11 párrafo 2, de la Constitución Política, introduce el principio de evaluación y rendición de cuentas para todas las administraciones publicas, con lo cual les impone a los entes y órganos públicos el deber de actuar de forma eficaz y eficiente y de cumplir cabalmente con sus obligaciones preexistentes, con la " (…) consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)".
3. POTESTADES PÚBLICAS
Como resabio o herencia de la época absolutista, se definen como aquellos poderes jurídicos, según los cuales, el Estado puede crear, modificar y extinguir relaciones jurídicas. Sus características son:
1. Proceden directamente del ordenamiento jurídico.
2. No recaen sobre ningún objeto específico y determinado, sino que tienen un carácter genérico, se tratan, de situaciones que autorizan la intervención en la esfera jurídica ajena, eventualmente con efectos desfavorables para los destinatarios. En otros términos, la potestad se caracteriza por proyectar efectos sobre terceros, sin tomar en cuenta su voluntad.
Ejemplos. La potestad expropiatoria, potestad reglamentaria, la ejecutividad de los actos administrativos, la resolución unilateral de contratos, la ejecutoriedad de los actos administrativos, entre otros.
1. Deben estar siempre reguladas y previstas por el ordenamiento jurídico y limitadas por los principios de regulación mínima, de tipicidad, de articulación y en general, de legalidad.
2. Son inalienables, intransmisibles e irrenunciables, dado que son indisponibles por su titular, en cuanto creación del ordenamiento jurídico.
En razón de lo anterior ningún ente u órgano estatal puede renunciar ad- perpetuam a ejercitar una potestad pública.
Tipología.
Se dividen en: a- Potestades soberanas y b- Potestades públicas menores.
A) Potestades Públicas Soberanas: comúnmente se denominan "Potestades de Imperio". Que se pueden definir como potestades exclusivas e independientes. Pueden ser divididas en múltiples potestades. En general, la denominación de potestades soberanas está reservada únicamente a tres potestades fundamentales que se ejercitan en el Estado moderno, hay que incluir también a la potestad constituyente. En suma se trata del poder funcional de donde las demás potestades derivan su validez y legitimidad.
B) Potestades Públicas Menores: por lo general, están subordinadas a las soberanas. También las potestades menores se subordinan entre ellas en una relación de carácter jerárquico. Las potestades publicas menores se manifiestan fundamentalmente en el ámbito de la función administrativa del Estado, distribuida entre una pluralidad de administraciones Publicas, tanto estatales como no estatales; son también en principio, intransmisibles, irrenunciables e imprescriptibles.
La clasificación más importante de estas potestades es entre las de carácter innovativo y las conservativas.
1. Las primeras consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, como derechos, deberes, obligaciones, y normas. Ejemplos la reglamentaria, expropiatoria, de policía.
2. Las segundas se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes sin modificarlas o extinguirlas. Ejemplos: la potestad de certificarte, o ciertas manifestaciones de la propia potestad de policía.
Ramas del Derecho Público
En algunos casos se ha intentado comprender el derecho privado precisamente, por oposición al Derecho Público, que se ve como el conjunto de normas con las cuales el estado determina su propia estructura organizativa, disciplina el comportamiento de sus órganos, impone a los ciudadanos el deber de contribuir económicamente para sufragar los gastos necesarios para la realización de las diversas tareas, prohíbe el cumplimiento de determinadas acciones consideradas dañinas para la colectividad y determina las penas para los transgresores, todo ese conjunto de normas constituye el derecho Público en sus diversas ramas, como el Derecho constitucional, el administrativo, el derecho tributario, el internacional Publico, el derecho penal y el derecho procesal. Además no debe olvidarse, de nuevas ramas que por la especialidad de la materia a regular han logrado su desmembramiento, del derecho común, para ser colocadas dentro del denominado Derecho Social, como el derecho de Trabajo, el familiar, el de arrendamientos, el agrario, el ambiental, entre otros.
DERECHO CONSTITUCIONAL.
Concepto:
Es la derivacion del derecho Público interno que estudia de manera sistematica, el conjunto de normas que por su naturaleza han sido consideradas dignas de formar parte esencial en la vida de una determinada Organizacion Politica. ( norma anclada ). Dicha consideracion es valorativa, por parte del llamado Poder Constituyente, que la erige sobre otras de menor rango, supeditadas a ella. Por su parte se debe entender al Poder Constituyente, como aquel cuerpo o asamblea soberana, organizada por los habitantes de una sociedad, que han creado, mediante un procedimiento preestablecido, las normas o reglas esenciales para su convivencia. Son estas normas, las que se plasman en un documento que recibe el nombre de Constitucion Politica o Carta fundamental, o aun bien cristalizadas en las costumbres y en las convicciones de un pueblo. La Constitución como ley fundamental -lex fundamentalis- sirve de fundamento y validez del ordenamiento jurídico de un Estado. El ordenamiento jurídico existe conforme a la Constitución y se encuentra sometido a ésta para la creación y modificación de las normas que lo regulan. Una norma es constitucional porque el ordenamiento jurídico le atribuye una posición suprema al situarla jerárquicamente por encima de la legislación ordinaria; sin embargo, ello no significa que pueda prescindirse de la finalidad garantista propia del constitucionalismo, reduciendo la Constitución a un concepto neutral, puramente técnico y formal. Sería contradictorio con la idea misma de la Constitución como norma suprema a la cual debe subordinarse el poder. Por su parte Hans Kelsen entiende por Constitución "aquellas normas que se refieren a los órganos superiores (Constitución en sentido estricto) y a las relaciones de los súbditos con el poder estatal (Constitución en sentido amplio)".
Las normas Constitucionales constituyen los siguientes aspectos:
A. la estructura Estatal, sus presupuestos y forma.
B. la composicion y funcionamiento de los Organos que conforman al Estado.
C. los principios fundamentales del regimen politico Estatal.
D. el establecimiento de los derechos de los habitantes frente al poder Estatal, y los medios para su tutela o garantia efectiva.
Importancia y relevancia de la Constitución Política.
La declaración de los Derechos del Hombre y del ciudadano llegó a sostener, en su artículo 16, que toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes no tiene Constitución. De esa forma el paso del Estado absoluto al Estado democrático moderno, coincide, – con la sola excepción de Inglaterra-, con la promulgación de las primeras Constituciones escritas, es decir, con el surgimiento de documentos constitucionales que recogen, en su texto, los nuevos principios democráticos del ordenamiento Estatal.
Cada Constitución presenta una doble significación ideológica:
1. Liberar a los destinatarios del poder del control social absoluto de sus dominadores.
2. Asignarles una legítima participación en el proceso del poder, mediante el sufragio.
Contenido del Derecho Constitucional
El derecho Constitucional no solo estudia normas juridicas fundamentales, sino tambien, todos aquellos principios, postulados y valores que surgen de ellas. De acuerdo al frances Maurice Duverger, la denominación del Derecho Constitucional tiene su origen en la práctica norteamericana, luego francesa y luego generalizada, de reunir en un texto solemne denominado Constitución las reglas de derecho relativas a los órganos esenciales del Estado. En un sentido amplio, el Derecho Constitucional se ocupa del "estudio jurídico de las reglas fundamentales de la organización política de la sociedad.
Objeto del Derecho Constitucional
Para Henry Hariou, el objeto del Derecho Constitucional se puede definir como el encuadramiento jurídico de los fenómenos políticos. La política es la búsqueda de lo "bueno" o "útil" para la sociedad. Es la determinación del "bien común. Según el jurista italiano Biscaretti Di Ruffia , el Derecho Constitucional estudia "el Estado más en su aspecto institucional que en su vertiente puramente normativa examinándolo en la compleja y variada estructura de sus instituciones, en su perfeccionamiento diario, en su concreta y continua actividad, y no sólo limitándose a la mera exégesis de los textos, a la simple interpretación de las normas jurídicas particulares, sin preocuparse de la vida que hierve activamente en torno al jurista".
Clasificaciones de Constituciones Politicas:
Por la forma: Constituciones Politicas escritas y no escritas. Las Constituciones escritas, tienen su origen en el ivs scriptvm del derecho romano. Consisten en la recopilacion en un solo documento o texto, de todas las normas basicas o fundamentales de la organizacion Estatal. Distinto ocurre con las no escritas o no codificadas, como es el caso Ingles, donde no existe un documento único que codifique la forma en que sus instituciones políticas funcionan y promulgan los derechos y deberes básicos de sus ciudadanos. No obstante el Reino Unido tiene ciertos documentos constitucionales importantes como la Carta Magna, (1215), que protege los derechos de la comunidad frente a la Corona; la Declaración de los Derechos Fundamentales (1689), que amplía los poderes del Parlamento haciendo impracticable que el Soberano ignore los deseos del gobierno; y el Acta de la Reforma (1832), que modifica el sistema de representación parlamentaria. El derecho común ( common law ) nunca ha sido definido con precisión – éste deriva de precedentes legales o la costumbre y es interpretado por los jueces en los casos presentados ante los tribunales. Las convenciones son normas y prácticas que no se pueden hacer cumplir legalmente, pero son consideradas indispensables para la labor del gobierno. Muchas convenciones derivan de eventos históricos a través de los cuales el sistema de gobierno británico ha evolucionado. Una convención señala que los ministros son responsables y deben responder por lo que pasa en sus ministerios. La constitución puede ser alterada por un Acta del Parlamento, o por un acuerdo general para enmendar una convención.
Por su contenido: Constituciones Politicas Reales y no reales ( formal u hoja de papel. Para Ferdinal Lasalle hay dos tipos de Constituciones: la real y la formal La primera es efectiva porque corresponde a la expresión de los factores reales de poder o fuerzas vivas de una sociedad y la otra, únicamente es una hoja de papel, no representativa del sentir popular. Si bien, no existe una Constitución que en rigor sea perfectamente real, lo ideal es que mantengan vigencia en sus principios esenciales.
Por su sistema de reforma: Constituciones Rigidas o flexibles. Es rigida cuando, el Poder Constituyente ha dispuesto, que no puede modificarse mediante procesos ordinarios o incorporan procesos que dificultan su modificación. Con ello se pretende la supremacía, de la norma constitucional, aunque no permite adaptarla a los cambios o epocas, creando con esto tensiones sociales o jurídicas. Agregandose a este concepto, el termino de normas petreas (de piedra), que no se pueden modificar,( salvo por un golpe de Estado ) ejemplo de ellas, lo es la Constitucion Politica Italiana. Por su parte es flexible, aquella que ha sido creada sin que se requieran mecanismos ni procedimientos complicados ni prolongados, sino que su modificacion se puede lograr mediante los procedimientos y métodos ordinarios correspondientes a una ley común. La ley constitucional, de esta manera, es fácilmente modificable o sustituible, como ejemplo de flexibilidad constitucional se cita la Constitución del Reino Unido, la cual no es un conjunto codificado, sino que es un conjunto de diversas leyes constitucionales formuladas en distintas épocas.
Otras clasificaciones según la doctrina: Para el jurista italiano Biscaretti Di Ruffia se debe distingir entre Constitución sustancial u objetiva y constitución formal, por lo tanto: En un primer sentido, puede definirse como sustancial, el término que pretende indicar, el conjunto de normas jurídicas fundamentales, escritas o no escritas, que establecen la estructura esencial del Estado. Por tanto todos los Estados tienen una Constitución en sentido sustancial, ya que inclusive en aquellos como la Gran Bretaña, donde las normas escritas subsistentes en la materia son muy escasas e inorgánicas, pueden agruparse en este sentido un cierto número de preceptos legislativos, reglamentarios y consuetudinarios, idóneos para trazar el ordenamiento esencial del Estado. Segundo, el significado de Constitución entendida en sentido formal, en cuanto con ella se pretende designar sólo todas las normas jurídicas diversas de las legislativas ordinarias, a causa de su procedimiento de elaboración más difícil, más solemne y más amplia.
Por su parte el autor Aleman Otto Kahn Freud, la Constitución en sentido material alude al conjunto de normas cuyo objeto es la organización del Estado, los poderes de sus órganos, las relaciones de éstos entre sí y sus relaciones con los ciudadanos, es decir, las normas que regulan la creación de normas por los órganos superiores del Estado. En sentido formal se refiere a la Constitución escrita, a los textos que se diferencian de las restantes leyes por su nombre y, en su caso, porque su aprobación y reforma están sujetos a especiales requisitos. En base a esta distinción es posible hablar de normas solo formalmente constitucionales porque están incluidas en la Constitución escrita y solo materialmente constitucionales cuando no estando en la Constitución su objeto son los órganos superiores del Estado. Por ultimo Karl Loewenstein, considera que cada sociedad, independiente de su estructura social, posee ciertas convicciones y formas compartidas que constituyen, en el sentido Aristotélico de politeia, su Constitución. El telos de toda Constitución es la creación de instituciones para limitar y controlar el poder. "La clasificación de un sistema político como democrático constitucional depende de la existencia o carencia de instituciones efectivas por medio de las cuales el ejercicio del poder público esté distribuido entre los detentadores del poder, y por medio de las cuales los detentadores del poder estén sometidos al control de los destinatarios del poder, constituidos en detentadores supremos del poder
Principios Constitucionales
1. Institucionales. Son aquellos de carácter político- ideológico, y expresan la decisión política fundamental sobre todo el ordenamiento jurídico. Se citan: la continuidad del ordenamiento jurídico, el pluralismo político, la responsabilidad estatal, el principio de igual, la separación de poderes.
2. Derivables de la interrelación de varias normas constitucionales. Por ejemplo, la libertad para contratar, no es un derecho expresamente indicado en el texto constitucional, sin embargo se puede inferir de la relación de los numerales 28, 45 y 46.
Funciones de la Constitucion Politica
Estas se pueden enumerar:
1. Orden.
2. Estabilidad.
3. Regulacion minima de la conducta del sujeto privado.
4. Promocion de la unidad.
5. Limitacion al poder Estatal juridicamente.
6. Garantia y tutela de las libertades de los particulares.
7. Organizacion del Estado.
8. Establecimiento de los principios y postulados, tanto expresos como derivados en su interpretacion.
.La Constitucion como orden juridico.
La constitución es más que la norma suprema del ordenamiento. Se trata, más bien, de un cuerpo de normas que a su vez enuncia normas, principios y valores.
La Constitución es la que define el sistema de las fuentes del Derecho dentro de un Ordenamiento, estableciendo cuales son los órganos y procedimientos para innovar el orden jurídico preexistente. Esta súper legalidad deriva del hecho de haber sido dictada por el Poder Constituyente. Fundamento jurídico- político del Estado democrático. Las demás normas, en cambio, son producto de los Poderes constituidos y, en consecuencia se encuentran subordinados a la Constitución.
La constitución en cuanto dotada de valor normativo se impone tanto a los poderes públicos como a las particulares. En otros términos, el Derecho de la Constitución es vinculante erga omnes.
Su jerarquía normativa está garantizada por distintos mecanismos de control de constitucionalidad existentes, tales como la acción de inconstitucionalidad, los recursos de amparo y habeas corpus, las consultas legislativas y judiciales. De forma que en caso de conflicto entre una norma de inferior rango y la Constitución, debe decidirse a favor de esta ultima.
Las normas contenidas en la Constitución en virtud del – Poder Constituyente-, sus principios y valores, no deben ser vistos como adagios gastados por el tiempo, o un pliego de buenos consejos, sino que sus disposiciones sustantivas, deben ser observadas, y acatadas tanto por el Estado y sus Instituciones, como por los particulares, tal y como fue dicho. Lo contrario seria restarle eficacia a sus disposiciones, convirtiéndola, en un mero catalogo sin vinculación alguna.
Los Valores Constitucionales.
Son verdaderas normas que precisan fines establecidos por el Constituyente o que se derivan del espíritu de la propia Constitución. Para algunos, el papel de los valores debe ser únicamente interpretativo o integrador. Ejemplos de estos valores son la justicia, la igualdad, los valores del Estado de Derecho, que frente a los del Estado Social de Derecho no son los mismos. Lo cierto es que debe evitarse el excesivo activismo judicial, que puede desembocar en una labor de creación de valores por los jueces y no de descubrimiento de ellos. Lo que implicaría una clara suplantación del Poder Constituyente por los juzgadores.
Mutación Constitucional
Se trata de aquel fenómeno tras el cual se produce un cambio de aplicación de las normas Constitucionales, de forma tal que la letra del texto permanece inmodificable, sin embargo se le va atribuyendo poco a poco un sentido distinto del que se les habían atribuido originalmente, por el ejemplo el concepto moral u orden público, del numeral 28 de la Constitución Politica de Costa Rcia.
Como causas de este fenómeno se enuncian entre otras:
1. El paso normal del tiempo.
2. Las praxis de los Órganos Estatales.
3. Cuando el texto adquiere otro sentido por la consecuente emanación de normas legislativas que la contrarían. Por ejemplo al dar mayor injerencia al Poder ejecutivo, cuando el espíritu del Constituyente fue más bien disminuir su relevancia.
4. Fallos de los Tribunales Superiores.
Estas últimas causas son denominadas por los franceses Fraude a la Constitución. De modo que para evitarlos, en la interpretación Constitucional, se debe tomar en cuenta la realidad política y social del Estado y el país en general. Una interpretación estrictamente jurídica de ella puede interferir en el necesario juego político que se le garantiza a los Órganos fundamentales del Estado.
DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Publico interno, que regula a las Administraciones Publicas. Modernamente surge a partir del movimiento revolucionario Frances de 1789, perfilándose como el Derecho cuyas normas limitan específicamente el poder del Estado en el ejercicio de su función o tarea administrativa. Dicha función consiste en la actividad permanente, concreta y práctica que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que integran un Estado.
En un inicio se considero, al Poder Ejecutivo, como el Organo del Estado encargado de la realización de esta función, no obstante modernamente se acepta, la posibilidad de que de forma secundaria o excepcional el Organo legislativo, y judicial, puedan desarrollar, dicha función administrativa. Lo anterior se contrapone a la clásica teoría de la separación de poderes, de Montesquieu, donde dicha situación era impensable. En efecto, esta teoría constituye un alegato contra la concentración del poder en favor de los derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. La doctrina parte del reconocimiento de que todo órgano que ejerce el poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesaria instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal (que siempre es único) a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y judicial), suponiendo que el equilibrio resultante, debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
Se concluye que la Función Administrativa del Estado, (o actividad administrativa del Estado), puede definirse como aquella encargada, de la satisfacción de las "necesidades" colectivas o de interés públicos, satisfaciendo las exigencias tanto de la comunidad como de los individuos que la integran. De este modo, es una función dirigida a la satisfacción de las necesidades colectivas, de manera directa e inmediata. Es decir aquella dirigida a la ejecución de las políticas diseñadas por el Estado (y no solo por el poder ejecutivo) para el cumplimiento de sus fines, ejemplo de dicha tarea serian: la prestación de servicios públicos, de salud, educación, vivienda, la construcción de infraestructura, el nombramiento y remoción de funcionarios públicos, la contratación de suministros y equipos tecnológicos, para equipar las distintas oficinas estatales, etc.
Concepto de Derecho Administrativo.
No existe un concepto absoluto, así se mencionan los siguientes según los indicados autores:
"Es el derecho de la Administración Publica". (García de Enterría).
"Es la parte del derecho público que regula en forma especial la actividad del Poder Ejecutivo y la interna de los otros dos Poderes concebidos como empresas". (Ortiz Ortiz).
"Es el conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: La administración. Por ello, podemos decir que el derecho administrativo es el régimen jurídico de la función administrativa" (…) Roberto Dromi.
Otras definiciones: Es el derecho de la administración Pública que regula la organización, estructura, funcionamiento y relaciones jurídicas de la administración, con ella misma y de ésta con el administrado.
Es la parte del ordenamiento jurídico que regula a la Administración Pública como sujeto de derecho (persona jurídica).
Naturaleza Juridica del Derecho Administrativo
El derecho Administrativo es un derecho de natutaleza estatutaria, es decir, " un microcosmos juridico, que tiende a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven las Administraciones Publicas (…)" Garcia de Enterria.
Contenido del Derecho Administrativo:
1. Organizacion Administrativa. La regulacion de toda actividad supone la del ente encargado de desarrollarla. El ente se compone, a su vez, de órganos, cada uno encargado de una atribucion especial.
Las normas sobre organización pública pueden ser internas o externas. Son internas cuando tienen por destinatario a los órganos componentes del sujeto organizado, sin repercucion sobre el administrado. Por su parte son externas las que define ante terceros la división del trabajo y la distribucion de cometidos entre las diversas oficinas u órganos, para garantizar al administrado un orden determinado y previsible en la administracion pública. Su violacion origina el vicio de incompetencia y acarrea la invalidez del acto.
2. La acción Administrativa. La titularidad de competencias implica el deber de ejercerlas en beneficio de la comunidad. De modo, que toda organización tiene por necesaria consecuencia un regimén de la actividad a que están sometidos los órganos.
3. Las relaciones con el administrado. De la actividad nacen los efectos juridicos. Estos consisten en derechos u obligaciones de los administrados para con la Administracion Pública, de cuyo ejercicio o cumplimiento depende la satisfaccion final de las necesidades o cometidos públicos. Desde el punto de vista del efecto y fin que tienen sobre el administrado, la actividad estatal se divide en tres grandes formas: La policia (actividad de control y coacción), el fomento (actividad de estimulo de la iniciativa privada) y el servicio público (actividad de prestación sustitutiva de la particular).
Autonomía del Derecho Administrativo.
El Derecho Administrativo es autónomo porque cumple con los requsitos que este concepto implica. En efecto, regula la actividad llamada administración, que se expresa a través de actos y contratos muy distintos de los que son propios de otras funciones del Estado, y sobretodo, está inspirado en la prevalencia del interés público sobre el del particular.
Asi otorga al Estado derechos y obligaciones frente al individuo distintos de los que se dan entre particulares de acuerdo con el Código Civil y el de Comercio.
Caracteristicas del Derecho Administrativo.
1. Rama del Derecho Público. Por cuanto regula un sector de la actividad estatal y de los entes no estatales que actúan en ejercicio de la función administrativa. De hecho se afirma que el Derecho Administrativo es el Derecho Público interno del Estado por excelencia.
2. Es un Derecho autónomo. Ya que no necesita acudir en principio al derecho común, en el supuesto de existir lagunas para resolver un asunto. De modo que cuenta con sus propias normas y principios.
3. Es un Derecho exorbitante. Por cuanto regula una serie de privilegios que caracterizan a la Administracion Pública frente al administrado. Se citan los siguientes ejemplos: El agotamiento de la via administrativa en los casos en que procede, la tecnica de la autotutela, la presuncion de valides de los actos tomados por la Administracion Publica ( llamados actos administrativos), salvo prueba en contrario, la ejecutividad y ejutoriedad de los actos administrativos ( el Primero se refiere a la cualidad del acto para obligar su observancia, y el segundo a la posibilidad de hacer efectivos por sí misma, los actos tomados, sin requerir acudir a los Tribunales de Justicia, salvo disposicion en contrario, como serian los actos suspendidos o sujetos a comunicación o aprobación, así como aquellos evidentes de nulidad absoluta.).
4. Es un derecho que exige mayor preponderancia a la sujeción del bloque de legalidad por parte de la Administración Pública, como control ante el posible abuso de sus potestades, en perjuicio de los derechos e intereses legitimos de los administrados (privilegios de menos, como el deber de observar la ley para efectos de contratación y la observancia de un procedimiento para la formación de sus actos).
5. Es un derecho de equilibrio. Esta caracteristica en relación con la anterior, se refiere a que él derecho administrativo busca la compatibilidad entre las potestades públicas y los derechos de los administrados (privilegios- garantias).
6. Es un derecho jurisprudencial. Los jueces deben observar no sólo las normas jurídicas, sino la constante evolución social, por lo que sus fallos se deben adaptar a las diversas situaciones que exige el día a día.
7. Es un derecho ubicuo. Es decir se trata de una disciplina presente en casi todas las actividades humanas.
El ordenamiento jurídico Administrativo
Este está compuesto por todas las normas de distinta jerarquía que se refieren a la regulación del ejercicio de la función Administrativa. En Costa Rica, se encuentran disgregadas, es decir, no existe un texto que las aglutine, por ende se dice que se trata de normas sectoriales. No obstante de forma general se puede mencionar a nivel legal la Ley General de la Administracion Publica, (LGAP) como normativa aplicable en ausencia de leyes especiales. Conforme a está ley en su ordinal 6, el ordenamiento jurídico administrativo esta formado por las siguientes fuentes (escritas): (…)
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. ( …)
Mientras tanto el numeral 7 enumera las fuentes no escritas del ordenamiento en comentario, y dispone que las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley. Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior. Igualmente, en temas como la integracion e interpretación, la ley indicada dispone en sus numerales 8, 9 y 10, que el ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo. Si bien el orden jurídico administrativo es independiente de otras ramas del derecho, en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios. Ante lagunas se aplicará, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.
Interpretación de la norma administrativa Está deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. Y deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.
La Ley General de la Administracion Publica, siguiendo a Brewer Carias, regula cuatro aspectos fundamentales:
En primer lugar, los Principios Generales de la Organización Administrativa y que se refieren a la estructura orgánica de la Administración del Estado; al funcionamiento de los órganos colegiados; a la competencia y en particular a sus derivaciones ( delegación, avocación, desconcentración; a las relaciones orgánicas; y a los Funcionarios Públicos.
En segundo lugar, regula la teoría de los actos administrativos, con normas sobre sus elementos, su eficacia, ejecutividad, revocación y precisiones sobre las Nulidades de los mismos. En tercer lugar, regula la responsabilidad administrativa, tanto de la Administracion Publica como de los Funcionarios Y en cuarto lugar, regula el procedimiento, en todos sus aspectos. (…)
La Ley General de la Administración Pública. Veinte primeros artículos.
Cabe recordar que el presente trabajo tiene un caracter introductorio, por ende, no es posible agotar todos los aspectos contenidos en la LGAP, los cuales serán tratados en su oportunidad. Lo que sí resulta apropiado para el autor es la exposición, aunque de forma breve, de al menos de los primeros veinte artículos de la LGAP, los cuales conforman los Principios Generales, y en ellos, tres aspectos fundamentales: El principio de legalidad; las fuentes del Derecho Administrativo, y la Actividad Administrativa. Asi:
Artículo 1. Se refiere a la constitución de la Administración Pública, la cual estará conformada por el Estado y demás entes públicos. Además le confiere a cada uno personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado. Este artículo induce a confusión, por cuanto, en verdad debe entenderse que la Administración Publica estará constituida por la "Administración del Estado" o Administración Central, así como por la Administración Descentralizada, constituida por otros entes públicos con personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado. Además que omite indicar que es en ejercicio de la Función Administrativa.
Artículo 2. Trata de la aplicación de la ley general a la actividad del Estado, salvo que existan leyes especiales, en cuyo caso estas prevalecen. Lo especial sobre lo general.
No se aplicarán al Estado Central, las normas especiales que regulan a los entes públicos, salvo que por la naturaleza de la situación sea necesario. En resumen se trata del principio según el cual la norma especial prevalece sobre la general, pero no a la inversa. Por otro lado debe aclararse que no se trata "de la actividad del Estado, sino la actividad administrativa del Estado.
Artículo 3. Define al Derecho Público como aquel que regula la organización y actividad de los entes públicos, mientras que el Derecho Privado se aplicara en aquellas actividades de los citados entes, cuando en virtud de su giro, pueden estimarse como empresas mercantiles o industriales. Por ejemplo las actividades en los bancos estatales o del fanal.
Artículo 4. Señala los principios generales del servicio público. Estos son: continuidad, eficiencia, adaptación e igualdad.
Artículo 5. Establece que la aplicación de los principios fundamentales del servicio público, en la actividad de los entes públicos, no podrá alterar el contenido de sus contratos ni violar derechos adquiridos, salvo en casos de urgente necesidad, en donde el ente público deberá responder por los daños y perjuicios causados con el cambio o alteración.
Artículos 6, 7, 8. Enuncia el marco jurídico de la jerarquía normativa en cuanto a las fuentes escritas del ordenamiento jurídico administrativo. Tal y como fue visto
Artículos 9. Se dice que el derecho administrativo es un derecho arrogante por cuanto no requiere de otras normas, principios o institutos más que los suyos propios, dándole al derecho privado y sus principios un carácter meramente residual.
Ante lagunas legales, en este numeral se establece el orden de la aplicación de la normativa no escrita teniendo así la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.
Artículo 10. Trata de la interpretación de las normas administrativas, la cual deberá realizarse buscando garantizar el fin público al que se dirige la disposición, siempre dentro del respeto a los derechos e intereses del particular.
En cuanto a la forma de interpretarse o integrarse se deben tener en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza, valor de la conducta y hechos a que se refiere.
Artículo 11. Regula el principio rector del derecho público y por ende del derecho administrativo. Se trata del principio del bloque de legalidad, el cual dispone, que la administración pública actuara sometida al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento jurídico. El bloque de legalidad puede verse desde dos puntos de vista, el supra citado que es el positivo, y el negativo, que sería cuando expresamente se le prohíbe a la administración actuar de forma determinada, porque ante este caso se estaría ante un abuso o desvió de poder, siendo perfectamente factible que se le exija la responsabilidad correspondiente.
Asimismo el articulo en comentario, establece otro principio derivado del bloque de legalidad, y es el de la regulación mínima de la conducta administrativa, que estipula que la norma prevalece sobre el acto, el cual debe estar regulado en los elementos del sujeto, forma, fin y alternativamente el motivo o el contenido, pero nunca ambos a la vez, salvo en los casos de Urgencia Administrativa.
Artículo 12. Se refiere al servicio público implícito, el cual se entiende permitido, cuando este indicado el sujeto, que es él quien y el fin que es él para que del mismo.
Artículo 13. Aquí tenemos otro principio importante del derecho a administrativo, cual es el principio de inderogabilidad singular del reglamento o de la norma. Según este postulado, la administración se encuentra obligada a todas las normas escritas o no, y al derecho privado que es supletorio, y no podrá derogarlas o desaplicarlas para casos concretos, pues de lo contrario se violaría el principio de igualdad.
Artículo 14. Regula las relaciones que pueden darse entre la administración y los administrados, en virtud de actos autorizados implícitamente por los principios generales del derecho. El juez siempre podrá ejercer el control de legalidad en este tipo de relaciones.
Artículo 15. Frente al principio del bloque de legalidad, se llega a la conclusión de que no es posible regular todas y cada una de las conductas administrativas; ante ello surgen las llamadas potestades discrecionales. Estas potestades, desde un punto de vista macro, pueden entenderse como todas las posibilidades igualmente validas que tiene la administración para escoger la alternativa que satisfaga el interés público. Antes de la reforma del numeral 49 de la constitución política en 1963, el juez contencioso no podía entrar a conocer aquellas conductas originadas por la discrecionalidad administrativa.
Luego de la reforma, esto sí es posible, y en igual sentido dispone el artículo 15 inciso 2 de la L.G.A.P., que el juez ejercerá el control de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional, a saber: el sujeto, la forma y el fin, alternativamente el motivo o contenido, lo anterior sin perjuicio de lo supra indicado.
Artículos 16 y 17. Se refieren a los límites de la discrecionalidad. Se dispone que en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a las reglas mínimas de la ciencia, la técnica, la razonabilidad, y la lógica, así como contra los principios elementales de justicia y los derechos del particular frente a la administración.
Con ello se concluye, que las potestades discrecionales no son absolutas o arbitrarias.
Artículo 18. Desarrolla el principio de libertad o de la autonomía de la voluntad. Los sujetos de derecho privado, podemos realizar todas aquellas conductas para alcanzar fines propuestos, siempre que tales actos no estén expresamente prohibidos por el ordenamiento jurídico, no sean contrarios a la moral, al orden público, a las buenas costumbres y no afecten los derechos de terceros.
Artículo 19. Hace referencia al principio de reserva legal. Según este postulado, existen ciertas materias que solo pueden ser reguladas por la ley o norma de rango superior, negándole al reglamento tal virtud. Estas materias son aquellas sobre derechos fundamentales, el establecimiento de los delitos y las penas, así como la creación, modificación o supresión de tributos. Esto sin perjuicio de que reglamentos ejecutivos vengan, por si permitirlo el ordenamiento, a desarrollar, explicar o ampliar disposiciones apenas enunciadas en las leyes. Siempre y cuando con ello no se supere el ámbito demarcado por la ley.
Artículo 20. Se establece otro principio importante, el de la plenitud de ley. En virtud de este principio no puede dejar de aplicarse una ley, por el simple hecho de que la misma no tenga un reglamento ejecutivo.
Por el contrario ante tal omisión, debe suplirse según lo establece el bloque de legalidad, es decir, haciendo uso de las fuentes no escritas del ordenamiento.
La Administración Pública.
Es el sujeto regulado por el Derecho Administrativo. Juridicamente, se define desde dos perspectivas: Subjetivamente y objetivamente. Subjetivamente sería el sujeto orgánicamente considerado, en cuyo caso se refiere al Poder Ejecutivo y todos los órganos estructurados jerárquicamente a él. Objetivamente, es toda la actividad realizada tanto por los entes como por los órganos. Con base en el criterio objetivo, se estima que la Administracion es la actividad práctica que despliega el Estado, a través de sus órganos para atender inmediatamente los intereses públicos como propios, sin importar el sujeto que los realice.
Pluralidad o multiplicidad de Administraciones Públicas.
Hasta ahora se ha hablado de Administración Pública en singular, no obstante se debe precisar, que en realidad existe una pluralidad de Administraciones Públicas, titulares todas ellas de relaciones jurídico – administrativas. Lo que permite citar al menos, los conceptos de: Administración Pública Central ( Ente Publico Mayor ) y la Descentralizada, ( ente Publico Menor ) siendo que esta última se divide en:
1. Administración Local
2. Administración Institucional.
3. Administración Corporativa.
La descentralización Administrativa.
En este modelo se pretende evitar la congestión y colapso de la Administración Central o Estado, y así agilizar el aparato o maquinaria administrativa. De modo que se transfiere definitivamente la titularidad y ejercicio de algunas competencias específicas y exclusivas u otros entes denominados menores. Sin que exista entre el ente Mayor y el menor una relación jerárquica administrativa, sino, mas bien otra figura llamada tutela administrativa o dirección intersubjetiva.
Características de la descentralización administrativa
1. Personalidad jurídica especial. Es decir es un centro de atribución de derechos y deberes en forma independiente.
2. Patrimonio propio o autonomía financiera. En razón de gozar de personalidad jurídica, goza igualmente de autonomía patrimonial y de gestión. Lo que le permite realizar todos los actos y contratos necesarios.
3. La atribución de una competencia exclusiva o privativa y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el ente mayor o Estado, no puede invadir su esfera de competencia. No obstante es posible que ocurra la figura de la recentralización, según la cual el Estado Central absorbe o atrae competencia que tenia el ente menor, por medio de un proceso constitucional o legal.
En términos generales la descentralización administrativa puede ser definida como la transferencia intersubjetiva y definitiva de la titularidad y el ejercicio de competencias específicas y exclusivas.
La Auto tutela.
Los entes menores no son soberanos, por cuanto, el único que tiene soberanía en el concierto internacional es el Estado (Ente Mayor). Si bien los entes públicos menores ejercen ciertas potestades de imperio, y persiguen ciertos fines públicos, se encuentran controlados o tutelados por el Ente Mayor, mediante potestades de dirección, programación o planificación.
Manifestaciones de las Administraciones Públicas.
1. Formal. Esta actividad está referida a la que se desarrolla por escrito y a través del cauce de un procedimiento administrativo previo, que finaliza con el dictado del acto final. ( acto administrativo) Precisamente, el carácter escrito y el procedimiento previo son los factores que determinan la formalidad de la actividad.
2. Material. Por su parte, la manifestación material u operaciones técnicas, son hechos juridicos de las administraciones públicas, en cuanto tienen una eficacia directa e inmediata en la esfera del administrado. A su vez se dividen en:
A. Actuaciones materiales legítimas. Como la coacción directa, coacción anómala, prestación de servicios públicos y la preparación y ejecución de actos administrativos.
B. Actuaciones materiales ilegítimas. Ejemplo de estas serian: Las vias de hecho o coacción ilegítima, y la responsabildiad administrativa por funcionamiento anormal o normal de los servicios públicos.
Teoria del Acto Administrativo. Manifestación Formal.
Concepto de Acto Administrativo. El acto administrativo se define como " una manifestación unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de su potestad de imperio " (Ortiz Ortiz Eduardo).Otro concepto es aquel que lo define como una declaración unilateral de decisión, conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos concretos o generales, de alcance normativo o no, en forma directa o inmediata
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el acto administrativo tiene cuatro características esenciales:
a) Es una declaración o manifestación:
– de decisión (una orden, un permiso, una autorización, o una sanción);
– de conocimiento (certificaciones de nacimiento, matrimonio, defunción, inscripciones de actos en los Registros Públicos que integran el Registro Nacional);
– o de juicio (certificado de salud e higiene).
b) Es unilateral, su emanación y contenido no dependen de la cooperación del destinatario del acto.
c) Es realizado en el ejercicio de la función administrativa.
d) Es dirigido a producir un efecto jurídico, crea derechos y obligaciones tanto para la Administración Pública como para el administrado.
Elementos del Acto Administrativo.
La doctrina ha establecido que los elementos del acto administrativo esenciales para lograr su validez y eficacia, son distinguidos entre formales y materiales.
1. Formales. Se trata del procedimiento, la forma de la manifestación y la competencia, que es la titularidad misma del poder.
2. Materiales son los que condicionan la realización del fin del acto y no meramente la del acto en sí. Son los elementos que adecuan la conducta administrativa a la necesidad que satisface y determina lo que la Administración manda, autoriza o prohíbe. Se trata del motivo, del contenido y del fin mismo "(Ortiz Ortiz Eduardo).
El sujeto es el autor del acto, con competencia, regularidad en la investidura y legitimación. De modo que el acto "deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia " (ordinal 129 de la Ley General de la Administración Pública).
El procedimiento son los trámites, y formalidades fijadas para dictar o emitir la manifestación de voluntad libre y consciente, es el iter procedimental que garantiza el debido proceso y el derecho de defensa (Jinesta Lobo Ernesto. Es en la Ley General de la Administración Pública donde se regula este elementos, destacando tres tipos: El procedimiento ordinario ( 308 ), el sumario (326 ), y el especial (artículo 366 ).
La forma debe expresarse por escrito, salvo que la naturaleza del acto o las circunstancias exijan formas diversas, en cuyo caso será verbal u oral, por signos, tácitos, implícitos o presuntos. De ser escrito indicará el órgano agente, derecho aplicable, disposición, fecha, firma y cargo del suscriptor (numeral 134).
El motivo es la razón del dictado del acto, "son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste " (Jinesta Lobo Ernesto. ). El motivo debe ser legítimo, es la razón por la cual se dicta el acto, existir y ser proporcionado al contenido (numeral 133 i), es el presupuesto fáctico y jurídico que provoca la necesidad.
El contenido debe ser lícito, posible, claro y preciso, y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas, ser proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo (artículo 132 ). Es lo que "el acto administrativo declara, dispone, ordena, certifica y suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas ", determina el modo de satisfacer el fin (Jinesta Lobo Ernesto.). " Se identifica con el objeto del acto, y en razón de él un acto administrativo se diferencia sustancialmente de otro. Por consiguiente, entendemos por contenido y objeto del acto administrativo el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener (…)". (Garrido Falla Fernando.).
El fin es el " resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo en relación con el motivo " (Jinesta Lobo Ernesto. ), tal y como lo expresa el numeral 131. En razón de lo expuesto, el acto administrativo debe ser válido, adecuándose sustancialmente con el ordenamiento jurídico (numeral 128), debiendo "dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia " (numeral 129). Además, debe tener la condición de eficacia, o capacidad actual para producir los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico, adecuándose a las condiciones y requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para que produzca los efectos programados.
Clasificación del Acto Administrativo, según la Ley General de la Administracion Pública.
"Artículo 120.
1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en actos externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado.
2. El acto concreto estará sometido en todo caso al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los artículos 126 y 127."
El acto externo es el que repercute en la esfera patrimonial o extrapatrimonial de los administrados, al representar la aplicación específica de una potestad de imperio, por lo que tienen valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo.
Los actos administrativos internos, en contraposición, no tienen esa proyección externa, toda vez, que sus efectos se producen y agotan a nivel interorgánico, esto es, en el seno de una organización administrativa, entre un órgano y otro.
En los ordinales 120 y 121 del texto legal supracitado los actos externos se subdividen en generales que incluye las subcategorías del decreto puro y simple y el decreto de alcance normativo (reglamento o decreto reglamentario) y los concretos que comprende las singulares manifestaciones denominadas acuerdos y resoluciones.
En cuanto a los actos administrativos internos, las circulares son un caso típico de acto administrativo interno de alcance general, puesto que, de ordinario son dictadas por los órganos de dirección y están destinadas a una pluralidad indeterminada de funcionarios públicos de la organización. Tal y como lo prescribe el artículo 122, párrafo 1°, LGAP "Los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio". De su parte, el numeral 125, párrafo 1°, del cuerpo normativo citado, al regular la forma en que adquieren eficacia las circulares, indica que deben ser expuestas en las vitrinas o murales del respectivo órgano o ente por un plazo mínimo de un mes e incluidas en un prontuario o repertorio de libre acceso para los funcionarios y administrados. La circular interna no puede establecer requisitos, condiciones, trámites o cargas que no están establecidas en la ley (artículo 124 LGAP), primero por tratarse de actos administrativos internos que carecen de validez ante el ordenamiento jurídico, segundo por cuanto no son publicadas en el Diario Oficial para que todos los administrados y usuarios de los servicios públicos se impongan de su contenido y tercero por que su función no es la de reglamentar las leyes, dado que, este último aspecto le está librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) a través de los reglamentos ejecutivos, los cuales, en todo, caso no pueden establecer requisitos, condiciones o exigencias no contenidas en la ley,
Por su parte el artículo 121 dispone:
"1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos".
"2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios.
En doctrina existen otras clasificaciones, asi se pueden mencionar las siguientes:
Actos de mero tramite: Son aquellos que facilitan, preparan o instrumentalizan los actos definitivos o resolutorios, ejemplos de ellos son: Los informes o autorizaciones.
Actos resolutorios. Son los que deciden el fondo del asunto tratado, de manera que resuelven lo que el administrado plantea y también las cuestiones derivadas del expediente administrativo.
Actos Favorables. Son aquellos que reconocen un derecho al administrado, de modo que le benefician, como sería la liberación de un deber.
Actos de gravamen, Son aquellos que imponen una carga u obligación al administrado.
Actos declarativos Serian aquellos que acrerditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido, como son el caso de las notificaciones o las certificaciones.
Actos Constitutivos. Estos van a crear, modificar o extinguir relaciones o suituaciones jurídicas subjetivas en los administrados o en la propia administración Publica, se citan: La expropiación, la jubilación.
Actos Singulares. Cuando el destinatario del acto es un sujeto perfectamente determinado o concreto.
Actos Generales. Son aquellos derigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos.
Actos Administrativos Simples. Son los dictados por un solo sujeto de derecho administrativo, es decir existe una única voluntad.
Actos Administrativos Complejos, son producto de la voluntad concurrente de varios órganos o sujetos administrativos, fundiéndose ambas voluntades en una sola. Deben en consecuencia, perseguir un contenido y un fin únicos, y dada esa unificación de voluntades, el vicio en una de ellas alcanza al acto en sí, invalidándolo. Así, se cita como ejemplo típico de actos complejos, el decreto emitido por el Poder Ejecutivo, que debe ser refrendado por el Ministro del ramo. Sin ese requisito, el promulgado, carece de eficacia.
Validez del Acto administrativo.
Un acto administrativo se considera válido cuando se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, entendido este en su sentido más amplio, como el conjunto de normas y leyes vigentes en el país. (art. 128 LGAP)
Lo anterior significa que un acto administrativo será válido cuando sus elementos se encuentren sustancialmente conformes al ordenamiento jurídico, por lo que para poder examinar dicha validez se debe tener claridad sobre los elementos que lo componen.
Presunción de validez.
Por regla general, todo acto administrativo se presume válido o legítimo (es decir, conforme con el ordenamiento jurídico), incluso aquellos que puedan tener vicios que provoquen la nulidad relativa. ( ) Esto quiere decir que una vez adoptado el acto podría ejecutarse aunque se hayan interpuesto recursos contra éste.
Los únicos actos que no se presumen válidos son los que tengan vicios de nulidad absoluta (art. 169 LGAP). En ese sentido, ver apartado 10.1. de esta Guía.
Eficacia del acto administrativo
Un acto administrativo es eficaz cuando tiene capacidad actual para producir los efectos jurídicos que el ordenamiento ha previsto para la concreta función administrativa que se ejerce.
El acto administrativo producirá efectos después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte por parte de la Administración, o sea, desde la fecha en que se dicta el acto administrativo. (art. 140 LGAP)
Ejemplo: en caso de que la Administración le conceda un plus salarial a un funcionario el 1 de marzo, pero le notifica la resolución hasta el 1de abril, se debe entender que los efectos de ese acto iniciarán a partir de que se reconoció el beneficio y no a partir de su comunicación, es decir, a partir del 1 de marzo se le empezará a cancelar el beneficio.
Diferente es el caso de una sanción administrativa, la cuál surtirá efectos a partir de su comunicación al funcionario y no en la fecha que se dictó el acto.
La debida comunicación será el punto de partida para los términos de impugnación del acto administrativo. (art. 141.1 LGAP)
Ejemplos de comunicación: la publicación de un reglamento o la notificación de un acto final.
Cabe señalar que el inicio de la eficacia puede supeditarse a la existencia de otras circunstancias (art. 145 LGAP), tales como la aprobación. Ejemplo: el refrendo de la Contraloría General de la República en el caso de las contrataciones administrativas que así lo requieran. Cabe señalar que la falta de refrendo provoca la nulidad absoluta de los efectos del contrato y no de su validez. Esto quiere decir que el contrato es válido pero lo que está viciado de nulidad absoluta son los actos de ejecución de ese contrato, los que se han ejecutado sin contar con el refrendo contralor que le otorga eficacia. Esta es una causal de nulidad absoluta expresamente establecida en la ley.
Valides y eficacia.
Rodolfo Saborío Valverde explica la diferencia entre validez y eficacia del acto administrativo en los siguientes términos:
"(…) la eficacia se presenta como un complemento imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la actividad que hiciere la Administración para ejecutar el acto administrativo no tendría connotaciones jurídicas sino más bien fácticas; y a su vez, el supuesto de la eficacia es la validez del acto administrativo, sea esta real o presunta (…)". La validez es la conformidad de los elementos constitutivos del acto administrativo con el ordenamiento jurídico y la eficacia es la capacidad que tiene el acto para producir los efectos que establece el ordenamiento jurídico.
Es por ello que al tratarse de dos aspectos diferentes, puede presentarse el caso de que un acto sea válido (acto final de un procedimiento sancionatorio que se encuentra apegado a derecho), pero no eficaz (notificación incorrecta del acto final).
Asimismo, se puede presentar el supuesto de un acto que siendo inválido (acto nulo por haber sido dictado por un funcionario que no era competente), es eficaz (por cuanto fue debidamente notificado al servidor investigado).
Eficacia: es la capacidad que tiene el acto administrativo para producir efectos jurídicos.
En ese sentido, se debe tener claro que dicho concepto es distinto al término eficacia definido como el éxito de un procedimiento, sistema, medio o recurso para obtener un resultado adecuado.
Ejecutividad: Consiste en la obligatoriedad o exigibilidad inmediata del acto administrativo, luego de ser comunicado, esto es, el derecho de la Administración Pública de exigirlo y el deber correlativo del administrado de cumplirlo. La exibilidad es un atributo de todos los actos administrativos finales, existe siempre y significa que el acto administrativo, por su condición de tal, debe de cumplirse.
Ejecutoriedad: es la prerrogativa que tiene la administración pública para poder ejecutar o hacer cumplir los actos administrativos válidos y eficaces sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia y aún en contra de la voluntad o resistencia del administrado. (Art. 146 LGAP). Una consecuencia directa de la ejecutoriedad de los actos administrativos es que los recursos administrativos no suspenden su ejecución, salvo que ésta pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación. (art. 148 LGAP)
El acto final en un procedimiento administrativo sancionatorio es eficaz desde su notificación al servidor que se va sancionar. Además dicho acto es ejecutivo por cuanto la Administración Pública tiene el derecho de exigir la imposición de la sanción y es ejecutorio en razón de que no se necesita acudir a los Tribunales de Justicia para poder aplicarla. En ese sentido, los recursos ordinarios de revocatoria y apelación que se puedan interponer contra el acto final, no impiden a la Administración Pública aplicar la sanción, salvo que se suspenda su ejecución ante la posibilidad de que se cause perjuicios graves o de imposible o difícil reparación al servidor sancionado.
Es importante señalar que en sede judicial también es posible que se declare la suspensión del acto administrativo.
Nulidades del acto administrativo
Es importante recalcar que para que el acto sea inválido, la disconformidad con el ordenamiento jurídico debe ser sustancial, por lo que aún cuando el acto tenga un vicio, si éste es insustancial o irrelevante, no provoca la invalidez del acto administrativo.
Ejemplo: la Administración tiene un plazo de un mes para resolver un concurso, pero de acuerdo con la misma ley los plazos no extinguen la competencia para dictar el acto. En este caso, si la Administración dura más del mes existe una infracción al ordenamiento jurídico al violar la obligación de resolver dentro de ese plazo, pero esto no es tan importante como para considerar que el acto carezca de validez, aunque efectivamente es un vicio en el procedimiento.
Cabe indicar que si bien los vicios insustanciales o irrelevantes no provocan la invalidez del acto administrativo, sí podrían generar responsabilidad administrativa del servidor, siempre que se demuestre la existencia de dolo o culpa grave en la comisión de dicha irregularidad. (art. 158.5 LGAP)
La nulidad del acto podrá sobrevenir por la desaparición de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento para su adopción, cuando la permanencia de dicha condición sea necesaria para la existencia de la relación jurídica creada, en razón de la naturaleza de la misma o por disposición de ley.
En este caso la nulidad surtirá efecto a partir del hecho que la motive. (art. 159 LGAP)
Ejemplo: un funcionario que trabaja en San José lo trasladan para Limón y le pagan zonaje. Seis meses después lo vuelven a trasladar hacia San José pero le siguen pagando el zonaje. En este caso, si bien el acto administrativo al principio era válido pues se cumplían los requisitos fácticos y legales para su otorgamiento una vez que el servidor volvió a San José desaparecen dichos requisitos, tornándose inválido el acto administrativo hacia futuro, lo cual constituye una invalidez sobreviniente.
El principio de conservacion de los actos administrativos.
Este principio lo que establece es que si se tiene duda acerca de la existencia o gravedad del vicio que adolece el acto administrativo, se debe optar por la consecuencia que más favorezca la conservación del acto administrativo. (art. 168 LGAP)
De este principio surgen varias reglas que operan en relación con la validez de los actos administrativos:
– Cuando haya duda sobre la clase de invalidez del acto, debe entenderse que se ha producido una nulidad relativa y no una absoluta, a fin de preservar los efectos ya realizados del acto que se ataca.
– Cuando en el curso de un procedimiento administrativo se produce un acto nulo, la invalidez no se comunica al resto de los actos sucesivos del procedimiento que sean independientes del inválido. (art. 164.1 LGAP)
Ejemplo: en un recurso de apelación de un acto de adjudicación la Contraloría General de la República observa que la selección del contratista se debe anular en razón de que la empresa adjudicada ocupaba el segundo lugar en la calificación de las ofertas. En este caso, al estar el vicio únicamente en el acto de adjudicación y no en el procedimiento llevado a cabo por la Administración, la Contraloría anula el primero y remite el expediente para su readjudicación o declaratoria de desierto. Como se puede observar, a pesar de que existe un vicio de nulidad absoluta, éste provoca sólo la nulidad del acto de adjudicación y no del resto del procedimiento, el cual puede servir de sustento para readjudicar o declarar desierto el concurso.
– La invalidez parcial del acto no implicará la de las demás partes de éste que sean independientes de aquella. (art. 164.2 LGAP)
Ejemplo: un acto de adjudicación compuesto de varias líneas o ítemes puede ser apelado total o parcialmente. En caso de que se presente un recurso y se impugnen sólo una parte de las líneas, las otras adquieren firmeza, por lo que aún cuando se anulen las primeras, las segundas se mantienen válidas por ser independientes a las otras.
La nulidad se genera por el vicio que afecta la aptitud del acto para producir efectos en razón de su disconformidad con el derecho.
La invalidez del acto administrativo podría traer como consecuencia su nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida. (art. 165 LGAP)
El aspecto principal del acto administrativo es la consecución del fin, por lo que a efectos de determinar la gravedad del vicio y, por consiguiente, la existencia de una nulidad absoluta o relativa, se debe analizar el mayor o menor impedimento que significa el vicio para la obtención del fin del acto.
En ese sentido se debe tener claro que no es procedente la nulidad por la nulidad misma,
Existen tres supuestos en que se puede presentar una nulidad absoluta:
– cuando faltan uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo real o jurídicamente. (art. 166 LGAP)
– cuando existan los elementos constitutivos del acto administrativo pero sean imperfectos (que existan pero que no cumplan con todos los requisitos que la ley establece para su validez), siempre y cuando dicha imperfección impida la realización del fin. (art. 167 LGAP)
En ese sentido es importante recordar que la nulidad no procede por la nulidad misma o sea por el mero incumplimiento de la legalidad, sino que el vicio que la provoca debe ser no sólo contrario al ordenamiento jurídico sino que también debe impedir la realización del fin del acto, aspectos que deberán motivarse y demostrarse debidamente para declarar la nulidad.
– cuando la ley sanciona expresamente con nulidad absoluta un determinado acto defectuoso o una omisión.
La nulidad absoluta, evidente y manifiesta es aquella notoria, que no exija un proceso dialéctico para su comprobación, por saltar a primera vista. Es la nulidad de fácil captación, y no puede hablarse de este tipo de nulidad, cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos o contratos administrativos…".
"… Este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto o contrato que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiera de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud, y que en consecuencia, hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto o contrato sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece…"
Este tipo de nulidad se descubre por la mera confrontación del acto o contrato administrativo con el ordenamiento jurídico, sin necesidad de acudir a ninguna interpretación, análisis profundo, o estudio de expertos.
Eduardo Ortiz Ortíz señala que por nulidad absoluta, evidente y manifiesta debe entenderse:
"… no la que es patente y grosera hasta para el lego -lo que es hipótesis académica- ni tampoco la que se refiere a sólo un tipo determinado de vicio grave, sino toda la que afecte el orden público de la organización y el funcionamiento de la Administración y que es, por eso mismo, grave y peligrosa para la colectividad. Arribamos así a una verdadera tautología, pues toda nulidad es de pleno derecho precisamente en la medida en que es grave, por afectar el orden público…"
Ejemplo: En caso de que la Administración dicte un acto donde se declara responsable civilmente a un funcionario sin haber seguido un procedimiento administrativo que le otorgara el derecho de defensa, dicha resolución no sólo es absolutamente nula de conformidad con el artículo 223 LGAP, sino que además es evidente y manifiesta pues no se necesita mayor esfuerzo y análisis para corroborar que se está dejando en total estado de indefensión al servidor investigado, algunos ejemplos de vicios del acto administrativo que pueden provocar su nulidad absoluta, sin que deba considerarse que éstos son los únicos supuestos en que podría presentarse.
a) Por ausencia de uno o varios elementos constitutivos del acto administrativo:
Competencia: ejemplos:
i.- En el caso de que la Municipalidad de San José otorgue una patente para explotar un negocio en el Cantón de Limón, es claro que dicha Municipalidad es incompetente por razón del territorio para emitir ese acto, lo cual provoca la nulidad absoluta.
ii.- Asimismo, en el supuesto que el ICE dicte una medida sanitaria, es claro que su competencia no le permite realizar este tipo de actos, por lo que éste sería absolutamente nulo.
Cabe señalar que en algunos supuestos la incompetencia no necesariamente implica la invalidez del acto administrativo, como en el caso del artículo 67 LGAP, el cual indica que el órgano que en definitiva resulte competente continuará el procedimiento y mantendrá todo lo actuado, salvo que ello no sea jurídicamente posible. Esto es claro cuando el acto dictado se encuentra dentro de la esfera de competencias de la institución a la cual pertenece el servidor incompetente que adoptó el acto originalmente, el cual luego puede ser convalidado por quien es realmente su competente, por ejemplo, su superior.
Motivo: ejemplos:
i.- El acto final en que se sanciona un funcionario a pesar de que los hechos que originan la responsabilidad no estaban demostrados es nulo, pues el motivo fáctico no existe.
ii.- Concesión de un terreno para explotación agrícola a una persona que no reunía los requisitos legales para ser beneficiario de ese derecho. En este caso no existía sustento jurídico que sirviera de motivo para el acto, por lo que adolecería de nulidad absoluta.
Contenido: concesión de una patente para expender licores a una persona que estaba solicitando los permisos para operar una farmacia. En este caso no hay correlación entre el motivo (cumplimiento de los requisitos para obtener una patente) y el contenido (otorgamiento de la patente para expender licores), por lo que el acto sería absolutamente nulo.
Fin: ejemplos:
i.- autorizar una transferencia de fondos públicos por parte del Instituto Nacional de Aprendizaje a una Asociación Deportiva para promover la práctica del baloncesto en Cartago.
ii.- autorizar un plus salarial a un funcionario para su beneficio personal y no como reconocimiento de la labor que desempeña.
En estos dos casos no se está cumpliendo el fin establecido por el ordenamiento jurídico, ya que en el primer supuesto no se están utilizando los recursos para capacitar a las personas para trabajar y en el segundo no se persigue ningún interés público sino que es personal.
Procedimiento: en caso de que se dicte un acto administrativo donde se declara responsable disciplinariamente a un funcionario sin seguir el procedimiento administrativo, habría una ausencia total de este elemento constitutivo, lo cual originaría la nulidad del acto final. Esto es un ejemplo de lo que usualmente se conoce como violación al debido proceso.
La infracción de formalidades insustanciales no provoca la invalidez del acto administrativo final pero sí responsabilidad personal del funcionario que la cometió.
b) Por la existencia de elementos constitutivos del acto administrativo imperfectos que impidan la realización del fin:
Procedimiento: en caso de que se realice un procedimiento ordinario sancionatorio, pero se omita realizar la comparecencia para recibir los alegatos y las pruebas de descargo: el elemento procedimiento existiría pero sería imperfecto, impidiendo la realización del fin al no garantizarse el debido proceso al servidor investigado.
En relación con este elemento se debe indicar que sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales, debiendo entenderse como tales, aquellas cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión. (art. 223 LGAP). En caso de tratarse de un procedimiento ordinario, la ausencia de comparecencia sí sería una omisión que causaría la nulidad absoluta.
c) Por disposición legal que expresamente sancione con nulidad absoluta un determinado acto defectuoso o una omisión:
Ejemplos:
Artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República: establece la nulidad absoluta del despido de un Auditor o Subauditor por inobservancia del régimen de inamovilidad dispuesto en esa norma.
Artículo 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República: establece la nulidad absoluta de los efectos de un contrato administrativo que no cuente con el refrendo de la Contraloría General de la República. En este supuesto el vicio que origina la nulidad absoluta afecta la eficacia del contrato y no su validez, lo cual se trata de dos aspectos diferentes.
Artículo 41.3 LGAP: los acuerdos de los órganos colegiados cuyas actas no hayan sido debidamente firmadas y formalizadas. Al tratarse de un órgano colegiado el acuerdo es válido solo si cuenta con la firma de todos los que lo acordaron.
Artículo 125.2 LGAP: desconocimiento del valor y jerarquía de los actos señalados en los artículos 120 a 124 LGAP.
Artículo 155.2 LGAP: revocación de un acto declaratorio de derechos subjetivos sin el reconocimiento de los daños y perjuicios causados.
Artículo 173.6 LGAP: anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en el artículo 173 LGAP, sea por omisión de las formalidades previstas, o por no ser absoluta, evidente y manifiesta la nulidad.
Ejemplo: en caso de que en el procedimiento administrativo no se haya otorgado audiencia al titular del derecho subjetivo para que ejerciera su defensa o que la nulidad a pesar de ser absoluta no es evidente y manifiesta.
Artículo 237.2 LGAP: actos en que hayan intervenido funcionarios con motivos de abstención.
Al respecto, se debe recordar que la LGAP en su artículo 230 y el Reglamento de Abstenciones de la Contraloría General de la República establecen una lista de causales que impiden a un funcionario conocer de algunos asuntos de su competencia, en aras de mantener la imparcialidad y transparencia al momento de resolver el asunto.
Es por ello que si a pesar de tener un motivo para haberse abstenido, el funcionario emite el acto, éste no solo es nulo absolutamente sino que también originaría responsabilidad disciplinaria para el servidor.
Artículo 247.1 LGAP: comunicación hecha por un medio inadecuado o fuera del lugar debido, u omisa en cuanto a una parte cualquiera de la disposición del acto.
Ejemplo: este es el caso en que la persona señala para oír notificaciones un lugar o medio determinado y la Administración le comunica el acto en otra dirección En este supuesto la notificación como requisito de eficacia, es nula absolutamente, aunque el acto administrativo mantiene su validez.
Artículo 268.1 LGAP: acto administrativo que no se realice en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, salvo que por su naturaleza deba realizarse fuera de esa sede.
Por regla general la Administración realiza sus actuaciones en su sede (instalaciones de la Municipalidad de San José) y dentro de sus límites territoriales (Cantón Central de San José), por lo que si no lo hace así los actos podrían adolecer de nulidad absoluta.
No obstante, la misma norma establece una excepción que es cuando por su naturaleza el acto deba realizarse fuera de la sede, por ejemplo, una inspección de equipo que se encuentra en aduanas por parte de personeros de la Municipalidad o evacuar una prueba testimonial en Guanacaste, en razón de que el declarante tiene impedimento médico para trasladarse a San José.
Asimismo, la norma señala que el servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de su sede por razones de urgente necesidad.
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