Tratamiento de los bosques en el Derecho Internacional Ambiental (página 2)

"Los hombres nacemos y desarrollamos toda nuestra existencia, inmersos en un sistema de relaciones biológicas, sociales, económicas y emocionales, que inciden en la formación de los valores que determinan nuestra proyección ante la naturaleza y la sociedad". La naturaleza ha sido siempre, indiscutiblemente, la fuente principal de recursos con que ha contado la humanidad para sobrevivir y desarrollarse. Desde la aparición del Homo sapiens hasta nuestros días, el hombre ha mantenido una íntima relación con la naturaleza para la satisfacción de sus necesidades, relación que pasó de una total dependencia a una posición de poder sobre ella, y evolucionó desde la más ciega mistificación en épocas inmemoriales hasta la más brutal depredación, característica de nuestros días.

El hombre primitivo se valió de la naturaleza para protegerse, calentarse, alimentarse, y como objeto de adoración. Según se desarrolló esta relación, fue aprendiendo a usar los elementos naturales como instrumentos. En este momento de la historia nació la tecnología. La evolución de la sociedad, impulsada por el desarrollo de las fuerzas productivas, fue asumida por los diferentes grupos humanos de acuerdo con su condición de poseer o no los medios de producción, lo que determina sus patrones de comportamiento, sus valores, sus formas de organizarse socialmente, su concepción del mundo, en fin, su cultura, y el impacto sobre los recursos naturales.

El concepto de recurso natural, según las Naciones Unidas, "es todo aquello que encuentra el hombre en la naturaleza y que puede utilizar en beneficio propio, tanto por vía directa como mediante transformaciones". En el pasado, los recursos naturales se subdividían en renovables y no renovables; sin embargo, en la actualidad el límite entre ambos es difícil de precisar. Un recurso renovable se supone que esté siempre disponible naturalmente cuando el hombre lo necesita(no se agota). En la actualidad resulta difícil definir un recurso que sea realmente renovable, a causa del deterioro medio ambiental existente, el crecimiento explosivo de la población y sus necesidades materiales.

El medio ambiente como ya se ha visto constituye el entorno donde los seres vivos realizan sus funciones vitales y esenciales y los seres humanos realizan además sus actividades, en las que necesariamente utilizan recursos naturales; es un sistema complejo y dinámico de interrelaciones ecológicas, socioeconómicas y culturales, que evoluciona a través del proceso histórico de la sociedad, abarca la naturaleza, la sociedad, el patrimonio histórico-cultural, lo creado por la humanidad, la propia humanidad, y como elemento de gran importancia las relaciones sociales y la cultura.

No obstante el medio ambiente ha sido objeto de regulación jurídica en distintas etapas de la historia del Derecho, partiendo desde el Derecho Romano y hasta la actualidad, pasando por toda su etapa evolutiva. Pero no es hasta el siglo que recién terminó que se logra un concepto acabado de lo que hoy conocemos como Medio Ambiente y Derecho Ambiental.

Las normas jurídicas que existían dirigidas a regular algún componente de la naturaleza se caracterizaban por ser exiguas, dispersas y de un carácter fuertemente utilitario; se distinguían básicamente por una protección represora. En los casos en que se protegiera algún elemento de la naturaleza se hacia de forma aislada, marcada por un interés mercantilista que determinaban el vinculo hombre-naturaleza. Faltaba en el derecho aquel una protección preventiva que determinara el uso de los recursos naturales de forma racional y planificada, así como reconocer y tener en cuenta el concepto de medio ambiente como un todo, o sea como lo que reconocemos hoy por el sistema de elementos abióticos, bióticos y socioeconómico con el que interactúa el hombre, a la vez que se adapta al mismo, lo transforma y lo utiliza para satisfacer sus necesidades.

La idea prevaleciente en las ciencias naturales en la primera mitad del Siglo XVIII, era la de la inmutabilidad de la Naturaleza. El desarrollo alcanzado por las ciencias y los conocimientos acumulado por el hombre no habían permitido elaborar un concepto más abarcador del entorno en que se desenvolvía la vida del mismo.

2.1.2 El Derecho Ambiental a partir del siglo XIX. Definición y contenido.

En el Siglo XIX las Ciencias Naturales jugaron un papel muy importante en la nueva concepción científica del mundo. Muchas teorías que se gestaron desde la antigüedad se pudieron demostrar en esa etapa a partir del desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas.El Derecho como elemento de la superestructura, no estuvo ajeno a estas realidades, no podía ser de otra forma, el desarrollo económico del siglo XIX, marcado por una burguesía en ascenso, ávida de recursos naturales, las limitaciones de las ciencias naturales que no permitían un estudio sistémico de la naturaleza y el hecho real de que la misma era capaz de enfrentar y restablecerse de los daños o impactos ambientales, marcó el hecho de que la legislación del momento estuviera dirigida a asegurar la explotación de la flora y la fauna y su protección se mantuviera dentro de los límites de las utilidades.

En lo tocante al concepto de Derecho Ambiental existen también innumerables definiciones. Un interesante punto de vista sobre el problema nos lo brinda la idea de que, el Derecho Ambiental constituye más una forma de acercarse al Derecho que una nueva rama del mismo. Sería entonces el Derecho Ambiental el fruto de un redimensionamiento de ramas tradicionales como el civil, el administrativo o el penal, esto es, el fruto de observar tales ramas con el prisma "ambiental".

Para otros "El Derecho Ambiental constituye una rama autónoma- dentro de lo que puede hablarse de autonomía dentro del sistema jurídico- con caracteres propios, principios filosóficos y jurídicos diferentes, problemas y soluciones particulares".

Uniendo los elementos expresados, aventuramos el siguiente concepto: "El Derecho Ambiental es aquella parte del Derecho que tiene como objeto de protección el derecho humano a un medio ambiente sano, mediante la proyección de un ordenamiento jurídico destinado a regular la conducta de los hombres en su relación con el medio ambiente".

2.2 El Derecho Agrario. Su evolución histórica. Concepto y contenido.

Paralelamente a la evolución del Derecho Ambiental se fue desarrollando el Derecho Agrario, aunque no fuese denominado y reconocido desde los primeros momentos. Algunos autores señalan que la agricultura es un fenómeno paralelo al progreso de la humanidad, aunque en la historia del Derecho se han encontrado disposiciones legislativas de muchos siglos, con referencias precisas al derecho de propiedad de la tierra como sucede en Babilonia con el Código de hammurabi, en Egipto, China, Judea y Grecia, o existen instituciones como las del Derecho Romano que hoy son tomadas en otras disciplinas o ramas. Se plantea la existencia en la prehistoria del Régimen Agrario analizando la agricultura del salvajismo, la barbarie y la incivilización, luego pasa por Babilonia, Egipto, Judea, Grecia, Roma y por los momentos históricos señalados por el cristianismo, la Edad Media, la Independencia de los Estados Unidos y la Revolución Francesa. También se encuentra los orígenes del mismo en la época prehistórica de los ligures y sículos, además del Derecho Etrusco y Romano.

El Derecho Agrario es un derecho multidisciplinario y en la actualidad ha alcanzado un gran desarrollo, teniendo una amplia madurez, al construir su teoría propia. Se dice que es un Derecho en formación, por lo que se ha presentado de muchas formas.

En los países capitalistas, el concepto del Derecho Agrario está dado en su esencia, por el conjunto de normas jurídicas que van a regular la actividad agraria, sobre la base de la existencia de la propiedad privada sobre los medios fundamentales de producción, en este caso, esencialmente, la tierra.

En sentido general, se han formado dos grandes grupos de concepciones doctrinales para definir esta rama del Derecho, primero, los que pretenden definirlo en un marco jurídico y segundo, para los que tiene más importancia la teleología del Derecho Agrario y que califica como concepciones políticas. También se ha pretendido definir en su función subjetiva, diciendo que es el derecho de los agricultores, de la misma forma con que antiguamente se había intentado definir al Derecho Mercantil, como el derecho de los comerciantes.

2.3 Interrelación entre la actividad agraria y el aprovechamiento de los recursos naturales.

A partir de lo referido hasta el momento, se pone de manifiesto una interrelación entre la actividad agraria, el aprovechamiento de los recursos naturales y el impacto sobre el medio ambiente.

En los inicios de la evolución del hombre, este utilizaba la naturaleza para satisfacer sus necesidades materiales tal y como esta se las ofrecía. Sin embargo el poco desarrollo de las fuerzas productivas no causaba una degradación al medio ambiente significativo, recuperándose sus valores sin muchas dificultades.

No obstante la utilización de los recursos naturales en aquella época "la industria primitiva no se constituía como un factor importante de deterioro ambiental. Las primeras industrias utilizaban el carbón como único energético y aunque emitían grandes cantidades de gases, estas eran tan modestas que no impactaban el medio ambiente; igualmente, los procesos tradicionales de producción y explotación del suelo y subsuelo, permitían la renovación y conservación "natural" de los mismos, ya que tales procesos eran extremadamente rudimentarios, y no provocaban devastación ni aniquilamiento de los recursos".

Desde 1789 se desató una violencia ambiental que perduraría por más de 150 años de depredación ambiental en favor de un modelo de crecimiento continuo pero no sustentable. Las sociedades de consumo han asumido al medio ambiente como una fuente inagotable e inacabable de recursos naturales, dejándole por el decursar del tiempo la tarea de reestablecerse, sin considerar que el desarrollo industrial y social marcha a un ritmo acelerado al que la naturaleza por si sola no puede alcanzar reestablecerse.

Es a partir de la segunda mitad del siglo XX, con el fin de la Segunda Guerra mundial, que surge una verdadera revolución social que marca al naciente Derecho Ambiental como a otras ramas del saber. El mundo se enfrentaba a la solución de una crisis de la que no quedaba exenta el Medio Ambiente, se emprendía una ambiciosa reestructuración después de los desbastes de la guerra. Se emprende una evolución tan dinámica que ciertos bienes jurídicos van a quedar soslayados en detrimento del desarrollo de un poderoso régimen económico entre los cuales va a estar el Medio Ambiente.

Uno de los recursos naturales que mas daños ha sufrido ha sido los bosques, solo que la degradación paulatina de los mismos incide directamente sobre los demás componentes del medio ambiente. Con el desarrollo de la actividad agraria, grandes extensiones de bosques fueron derribados para ser usadas las tierras en la producción de alimentos, debido al aumento de la población mundial.

Es en esta etapa que comienza a madurar un Derecho Agrario independiente del Derecho Civil que le dio vida, y comienza hablarse de agricultura sostenible y específicamente de técnicas agroforestales sustentables. La ciencia y la técnica jugaron esta vez un papel fundamental, brindando a los hombres grandes aportes al conocimiento de los impactos ambientales que produce la tala indiscriminada de los bosques.

Las ciencias jurídicas como expresión de la base económica ha contribuido en la segunda mitad del siglo XX al incremento de la conciencia jurídica de toda la sociedad. Inicialmente el hombre actuaba sobre los bosques sin percibir los daños que producía no solo a este, sino también a los recursos genéticos y fitogenéticos incluidos, es decir, a toda la biodiversidad constituida en un ecosistema forestal y al resto de los ecosistemas interactuantes, resultado final sobre la totalidad del medio ambiente.

2.4 De Estocolmo a Río de Janeiro.

2.4.1 Conferencia del Estocolmo sobre Medio Humano (1972).

Si bien la preocupación por los problemas ambientales globales es de más larga data, y se remonta, al menos, a las primeras décadas del siglo XX, se coincide en que la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano (1972) marca el comienzo definitivo del acceso y manejo de estos problemas por parte de la comunidad internacional, proceso que aún continúa. Para dar temprana respuesta a una incipiente preocupación por los problemas ambientales internacionales, primordialmente protagonizada por los países industrializados, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Vigésimo Tercer Período de Sesiones (1971), convocó a la celebración de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano, si bien sus preparativos ya se habían iniciado en 1970.

Pese a la escasa presencia de jefes de Estado y gobiernos, la Conferencia marcó un importante hito, al punto que, como ya dijimos, suele ser tomada como referente del inicio del movimiento ambiental internacional. Desde entonces, y con una celeridad inusual para los procesos internacionales, se produce una constante y creciente intervención de los países, tanto desarrollados como en desarrollo, en los procesos de toma de decisiones sobre el medio ambiente global.

Si bien el impacto de la Conferencia rebasa el de sus resultados en términos de documentos y decisiones, conviene referirse, al menos brevemente, a los principales consecuencias que de ella derivaron.

• Ejerció una importante influencia sobre la opinión pública, al aumentar la conciencia y la comprensión de la fragilidad del medio ambiente en su relación con el hombre.

• Contribuyó al desarrollo de la educación ambiental, la difusión de informaciones y la capacitación. Se produce a partir de este momento el establecimiento de los primeros centros de capacitación ambiental en el ámbito nacional e internacional.

• Constituyó el punto de partida del desarrollo de numerosas legislaciones nacionales en materia de medio ambiente.

• Impulsó la creación de ministerios, secretarías, comisiones y otras organizaciones a escala nacional particularmente dedicadas a la formulación y aplicación de las agendas ambientales.

• Propició el desarrollo de nuevas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales a todos los niveles.

• Impulsó la elaboración y puesta en marcha de diversos acuerdos internacionales importantes relativos a la cooperación en la esfera del medio ambiente.

• Comenzó a mover la agenda ambiental internacional hacia los problemas de los países en desarrollo. En efecto, en Estocolmo los países en desarrollo consideraron que su agenda estaba primariamente orientada a considerar las preocupaciones ambientales de los países de la OCDE, lo cual en buena medida era cierto.

No obstante, al propio tiempo pueden señalarse limitaciones en su Plan de Acción —como otros planes y programas ulteriores—resultó básicamente incumplido, y, dada la insuficiente madurez de las relaciones internacionales en esta esfera, fue escaso su impacto en la comunidad internacional. Por otra parte a los organizadores de la Conferencia, "los árboles no le permitieron ver el bosques", centraron su atención en aquellas graves deficiencias que son nocivas a la salud del hombre, sin percatarse de que la atención debía estar dirigida a eliminar las deficiencias graves que ponen en peligro la existencia de toda la vida en la Tierra, como condición insoslayable para su propia supervivencia por lo que la deforestación en los diez años posteriores continuó en ascenso debido a la visión antropocéntrica de los organizadores evidenciándose en el propio título dado a la Conferencia: "Medio Humano".

Sin embargo, esta toma de conciencia, no se evidenció en acciones enérgicas de los gobiernos dirigidas a la conservación de la diversidad biológica. En 1984, un grupo de científicos alemanes detectó signos de deterioro en los bosques y aunque ya era ampliamente conocido el hecho de que la lluvia ácida podía llegar hasta dejar lagos de agua pura sin rastros de vida, la idea de que también podía causar un daño generalizado a los bosques era nueva en este mismo año se informaba que la tierra perdía anualmente 11 millones de hectáreas de bosque.

2.4.2 Informe Brudtland "Nuestro Futuro Común (1987).

La acción internacional no podía hacerse esperar. En 1984, por Resolución No. 38 de 19 de diciembre de 1983, la Asamblea General de las Naciones Unidas acogió el establecimiento de una Comisión especial que debía presentar un informe sobre el medio ambiente y la problemática mundial hasta el año 2000. En consecuencia, el 16 de junio de 1987, el Consejo de Administración el PNUD 67 adoptó la decisión de presentar ante la Asamblea General, el Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente, bajo el título de Nuestro Futuro Común, también conocido como Informe Brundtland.

El Informe Brundtland, desarrolló principios tales como los del desarrollo sostenible y sitúa al hombre en su justo lugar, llamando la atención sobre la responsabilidad del subdesarrollo en la existencia de los problemas ambientales, quince años después la situación no había mejorado. Bajo el título de Éxitos y Fracasos el documento hizo una detallada exposición que es necesario conocer para comprender el alcance real del concepto de desarrollo sostenible.

La esencia del desarrollo sostenible es la satisfacción de las necesidades del hombre actual, sin olvidar tres elementos fundamentales:

Primero: Que esta posibilidad sea igual en calidad para todos los hombres y mujeres, sin discriminación de ningún tipo.

Segundo: Que esta posibilidad sea igual y real, en términos de su materialización, para las generaciones que están por venir, en el sentido de que puedan disfrutar conforme al nivel de desarrollo socio-económico que alcancen de la diversidad biológica, con la misma calidad con que hoy se disfruta por los más desarrollados. No por ello es casual que el Informe aclare que el desarrollo sostenible es un proceso y no un estado de armonía fijo. Las generaciones futuras vivirán en condiciones objetivas y subjetivas distintas a las actuales, con necesidades por ende diferentes, y podrán satisfacerlas, en la medida en que hoy la generación de sus padres lo tenga en cuenta.

Tercero: Que esta posibilidad no ponga en peligro o dañe la calidad de vida de todas las otras especies, independientemente de gustos, escalas de valores e intereses cualesquiera que estos sean.

Estos tres principios enfrentan no sólo la discriminación que se pueda tener por razones de raza, religión, sexo, posición social, clases o cualquier otra diferencia artificial creada por el intelecto humano, sino que va dirigido también contra la discriminación a que el hombre ha sometido al resto de las especies y organismos vivos que lo acompañan, por el solo hecho de ser la especie humana un producto que la casualidad y la causalidad hicieron que fuera inteligente.

Como se ha apreciado, con el concepto de desarrollo sostenible devino en la conciencia de los hombres a finales de la década de los años 80, el concepto de biodiversidad, expresión de una realidad de la vida, que no ha podido ser definida. Ofrecer una definición universal a ese vocablo se ha convertido en un quebradero de cabeza que está lejos de tener una previsible solución. El principal problema a la hora de hacer una generalización conceptual sobre ese término es que desgraciadamente conocemos un solo caso particular: el de la Tierra.

El Informe Brundtland, al referirse al derecho de la diversidad biológica a ser conservada expone que la diversidad de especies es necesaria para el funcionamiento racional de los ecosistemas y de los bosques en su conjunto.

Entre los cuatro grandes factores globales que están poniendo en peligro la existencia de la diversidad biológica se encuentra la deforestación de las selvas tropicales, que si bien éstas cubren solo el 6 % de la superficie terrestre, contienen por lo menos la mitad de las especies de la flora y la fauna terrestres. La deforestación contribuye a agravar el deterioro de los recursos de agua dulce. Se puede afirmar que en esta etapa del desarrollo de la conciencia ambiental se pone de manifiesto, que los hombres van comprendiendo la interrelación entre el uso irracional de los bosques y la afectación a la biodiversidad y al medio ambiente en general.

No obstante la legislación sobre el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de su desarrollo sostenible, carecía aún de un sólido conocimiento al respecto. Las ciencias agroforestales no poseían todavía todos los elementos necesarios para desarrollar la actividad forestal midiendo el impacto ambiental que este causaba a la biodiversidad, entiéndase además, recursos genéticos y fitogenéticos del bosque.

2.4.3 El desarrollo de los instrumentos legales internacionales antes de Río.

En el desarrollo de los instrumentos legales internacionales antes de Río en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, pueden identificarse convenios y acuerdos que, desde el comienzo del siglo XX, se ocupan de manera más o menos directa de los temas ambientales, si bien, en general, con un enfoque estrecho que los circunscribe a un área geográfica dada o la protección de una especie en un entorno determinado. La misma evolución del pensamiento internacional, que da origen a eventos de otra cualidad, como la Conferencia de Estocolmo referida, va propiciando el desarrollo de instrumentos legales más abarcadores que comienzan a reflejar la creciente preocupación por el deterioro del medio ambiente global.

Un grupo importante de estos instrumentos se desarrolla entre las décadas del 70 y el 80 del pasado siglo, previamente a la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y poseen, salvando sus diferencias, algunos rasgos que son identificables, a saber:

• Estos convenios tienen objetivos más ambiciosos que sus predecesores y comienzan a ocuparse del medio ambiente con una visión global. Tratan, a escala internacional, acerca de las especies amenazadas, ecosistemas clave o de acuciantes problemas que comenzaban a emerger con gran intensidad para estos tiempos, como es el caso de los desechos tóxicos.

• Por otra parte, estos convenios, en particular los más antiguos, adolecen de la ausencia de una serie de conceptos y principios clave que se iban desarrollando al unísono, pero aún sin la fuerza y el reconocimiento suficiente para ser introducidos en los referidos instrumentos. Este es el caso del concepto del desarrollo sostenible, del principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y del principio precautorio, por solo citar algunos ejemplos.

2.5 La Cumbre de Río de Janeiro (1992).

En 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su Resolución 44/228 convocó a la realización de una conferencia mundial sobre medio ambiente y desarrollo, paso que deriva de la maduración de las discusiones internacionales que, sobre todo a partir del informe de la Comisión Bruntdland, pusieron en evidencia una comprensión paulatina, pero constante, de las íntimas relaciones del desarrollo económico y social con el estado del medio ambiente. Favoreció también la realización de lo que sería la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), el incremento de las investigaciones y diagnósticos de la comunidad científica internacional sobre la situación del medio ambiente mundial y la evidencia de acusadas pautas de deterioro.

Esta Cumbre generó varios instrumentos jurídicos internacionales: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 14 de junio de 1992; el Programa 21, Establecimiento de un marco jurídico y Reglamento Eficaz; la Convención sobre la Diversidad Biológica, que entró en vigor el 29 de diciembre de 1993; y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, de 4 de junio de 1992.

Uno de los momentos más importantes fue la "Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo", conocida comúnmente como la Declaración sobre Bosques, consta de 23 principios aplicables a los bosques naturales y también a las plantaciones forestales. En la Declaración se reconoce que los bosques cumplen una función fundamental en los procesos biológicos, geológicos y químicos, y son esenciales para la preservación de diversos ecosistemas. Asimismo, los Estados reconocen que los bosques son indispensables para el desarrollo económico y social.

2.5.1 Obstáculos y fracasos en el proceso de materialización de los acuerdos de la CNUMAD.

Al igual que sucede con otros foros y convenios que en esta investigación se comentan, no puede culpársele de las fallas que malogran o retardan sus propósitos, pues estos en realidad derivan de las actuales tendencias del desarrollo humano. Puede advertirse, no obstante, que, contrariando los propósitos de la CNUMAD, los años por venir van a estar caracterizados por:

• La continuación de las tendencias negativas en la evolución del estado de los recursos naturales del planeta.

• La falta manifiesta de los recursos financieros y las tecnologías necesarias, así como la escasa voluntad por parte de los países desarrollados para revertir esta situación, como se pone claramente de manifiesto en el continuo declinar de la Ayuda Oficial al Desarrollo.

• El incremento de los niveles de inseguridad alimentaria, particularmente en África.

• La continuada tendencia hacia patrones de producción y consumo cada vez más insostenibles.

• El incremento en la magnitud e impacto de los desastres causados por fenómenos naturales como resultado del incremento de las modificaciones antrópicas en el medio ambiente global.

2.6 Los convenios internacionales sobre bosques.

2.6.1 Situación de los tratados internacionales.

En este decursar por la evolución de la conciencia ambiental, se pone de manifiesto que no obstante el auge de la misma, aún no se ha comprendido en toda su extensión la importancia de una eficaz regulación jurídica de la actividad forestal en aras de la conservación del medio ambiente.

Muchos de los actuales tratados internacionales contienen disposiciones encaminadas a regular ciertas actividades relativas a los bosques. Sin embargo, no existe un instrumento jurídico mundial dedicado a los bosques como tema principal; no hay un tratado internacional que abarque todos los aspectos medioambientales, sociales y económicos de los ecosistemas forestales, y las tendencias políticas no apuntan a la preparación de tal tratado en un futuro previsible. Sin embargo se observa la presencia de los bosques en diez instrumentos multilaterales de importancia para la silvicultura. El planteamiento actual de promover la acción combinada de estos instrumentos puede no ser suficiente para asegurar la ordenación forestal sostenible, y se propone una expansión explícita y fundamental y una nueva orientación en el marco del Convenio sobre la diversidad biológica y de la Organización Mundial del Comercio para incluir la ordenación forestal sostenible.

Actualmente no hay ningún instrumento sobre bosques en general jurídicamente vinculante. En 1990 se iniciaron negociaciones internacionales explícitamente encaminadas a un convenio mundial sobre bosques, a propuesta y con el apoyo del G-7, el grupo de los siete principales países industrializados. Se pensó entonces que sería factible concluir un convenio sobre bosques en 1992, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) que tendría lugar en Río de Janeiro, Brasil. Pero durante las negociaciones en Río quedó claro que la comunidad internacional estaba lejos de alcanzar un consenso sobre el contenido de un convenio sobre bosques. Hubo incluso desacuerdo sobre la conveniencia de negociar tal convenio. En su lugar, se aprobó la jurídicamente superficial Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo. No teniendo una declaración de fuerza jurídica obligatoria, la inclusión en el título de esas palabras, indica que este aspecto no vinculante requería una acentuación especial, reveladora de la gran divergencia de opiniones durante las negociaciones en la CNUMAD. La indicación de que era no obstante "autorizada" poco podía hacer para darle el peso de un acuerdo vinculante.

Las actuaciones institucionales ulteriores a la CNUMAD en relación con los bosques, a saber del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques, el Foro Intergubernamental sobre Bosques y el Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques, la voluntad internacional de llegar a un acuerdo jurídicamente vinculante no ha dejado de debilitarse.

El menor interés por llegar a un acuerdo mundial no se limita a los bosques, sino que puede observarse también en otros ámbitos del derecho internacional sobre el medio ambiente, como pusieron de manifiesto las recientes controversias en torno a la aceptación del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático. En 1992, había un fuerte sentimiento de urgencia y un espíritu de cooperación excepcional entre los Estados para establecer un programa de desarrollo sostenible para el futuro del planeta. Si los Principios Forestales fueron el máximo logro en aquellos días de auge medioambiental, no es sorprendente que hoy, al instaurarse la fatiga de conferencias (los mismos puntos de vista reiterados una y otra vez, mandatos definidos estrechamente desde las capitales e intervenciones de alto nivel que a menudo consisten en meras lecturas de declaraciones), parezca menos realista esperar un instrumento significativo jurídicamente vinculante. Tal vez sería difícil lograr un consenso internacional sobre los Principios Forestales si éstos tuvieran que negociarse hoy.

El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB), junto con la Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB) establecida para apoyar su trabajo, forman la estructura internacional actual respecto a los bosques. Sus tareas consisten en reforzar el compromiso político a largo plazo para la ordenación y la explotación sostenibles de los bosques de manera congruente y complementaria con los instrumentos actuales jurídicamente vinculantes que tengan relación con los bosques. En cuanto a la labor en favor de un convenio sobre bosques, el mandato del FNUB es provisorio: examinar los parámetros de un mandato para elaborar un marco jurídico sobre todo tipo de bosques en el plazo de cinco años.

Ya que no parece probable la aprobación de un convenio mundial sobre bosques, al menos a corto plazo, la atención se dirige más bien a los convenios mundiales actuales para ver si sus fuerzas combinadas pueden aplicarse o ampliarse para extenderse a los bosques.

2.6.2 El papel de los bosques en los convenios vigentes.

Los convenios mundiales que pueden ser más importantes en relación con los bosques son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) y la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África. La combinación de estos tres instrumentos, junto con otros siete acuerdos multilaterales, tienen en común el hecho de ocuparse sólo de ciertos aspectos, funciones y papeles de los bosques.

Desde el establecimiento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992, las novedades de política relacionadas con la función de los bosques en la mitigación de los niveles atmosféricos de los gases de efecto invernadero han sido rápidas y complejas. El Protocolo de Kyoto, con sus compromisos vinculantes para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, enumera la forestación, reforestación y deforestación, entre otras, como actividades del uso de la tierra que se han de considerar en los esfuerzos encaminados a conseguir los objetivos de la convención. En el Protocolo de Kyoto existen tres mecanismos de flexibilidad concebidos para facilitar los objetivos de reducción de las emisiones. No se ha dilucidado plenamente todavía cómo se debe incluir la actividad forestal en el marco del protocolo y se trata de una cuestión abierta a interpretaciones diferentes. Esto es especialmente cierto en lo que se refiere a los requisitos que deben cumplir las actividades de uso de la tierra en el marco del mecanismo para un desarrollo limpio.

A pesar de estas incertidumbres, se han puesto en marcha un número creciente de proyectos de reducción de las emisiones basadas en la actividad forestal paralelamente a la evolución del proceso político en curso. Hasta la fecha existen más de 40 proyectos forestales con la principal finalidad de conseguir la fijación del carbono o impedir su liberación en la atmósfera. Aunque el mercado de contrapartidas de las emisiones de carbono basadas en la actividad forestal depende todavía de decisiones políticas, es posible conseguir una importante inversión de capital en el sector forestal. Para ello, los especialistas forestales deben conocer mejor los mercados del carbono y los mecanismos de las transacciones de los créditos, así como la manera en que este nuevo producto afectará a las prácticas de ordenación.

El Convenio sobre la diversidad biológica (CDB), único instrumento mundial que trata de la diversidad biológica y los recursos genéticos de los bosques, de su conservación y su uso sostenible, entró en vigor en diciembre de 1993 como parte de los resultados de las decisiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD, Río de Janeiro, Brasil, 1992). En mayo de 1998, la Conferencia de las Partes (CDP) del CDB adoptó un programa de trabajo sobre diversidad biológica forestal, que fue revisado durante la quinta reunión de la CDP, en mayo de 2000.

El tema de la diversidad biológica forestal fue discutido en las reuniones primera y segunda de la CDP. Sin embargo, el empuje importante se dio en la CDP-4, en 1998, en la que las partes adoptaron un programa de trabajo sobre diversidad biológica forestal. Este programa prevé la inclusión de los siguientes elementos:

• una consideración holística e intersectorial del ecosistema que incorpore la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica, teniendo en cuenta las consideraciones sociales, culturales y económicas;

• un análisis completo de las formas en que las actividades humanas, en particular las prácticas de ordenación forestal, influyen en la diversidad biológica, y la evaluación de las maneras de minimizar o mitigar las influencias negativas;

• metodologías necesarias para avanzar en la elaboración y puesta en práctica de criterios e indicadores para la diversidad biológica forestal; prioridades específicas de investigación y tecnología.

El CDB es el único instrumento internacional jurídicamente vinculante al que se puede acudir a escala mundial respecto a las acciones y actividades relativas a conservación, utilización sostenible, ordenación y fomento de los recursos genéticos forestales. Aunque la necesidad de un tratamiento específico de la ordenación de recursos genéticos de árboles y arbustos ha recibido una atención creciente en los últimos 30 años, no existe todavía un equivalente forestal del Plan de Acción Mundial para la Conservación y Utilización Sostenible de los Recursos Fitogenéticos para la Agricultura y la Alimentación, que está orientado a las especies agrícolas de cultivo.

El plan, adoptado por la Cuarta Conferencia Técnica Internacional sobre Recursos Fitogenéticos de Leipzig, Alemania, en junio de 1996, hace referencia a los parientes silvestres de las plantas cultivadas, que con frecuencia se encuentran en ecosistemas forestales, y a los cultivos de árboles domesticados (árboles frutales, caucho, etc.) pero excluye explícitamente los recursos genéticos forestales. El programa de trabajo del CDB sobre diversidad biológica forestal, junto con otros programas de trabajo y actividades relacionados, ofrece un marco mundial de acción para tratar las cuestiones de los recursos genéticos forestales en general, aunque no de manera muy específica.

La FAO estableció en 1983 la Comisión Intergubernamental de Recursos Fitogenéticos. En 1995 se amplió su mandato a todos los componentes de la biodiversidad agrícola de interés para la alimentación y la agricultura, recibiendo el nuevo nombre de Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura (CRGAA). Agricultura, en el sentido que le da la FAO, comprende cultivos, silvicultura, pesca y ganadería. No obstante, el mandato ampliado de la Comisión no se ha realizado todavía respecto a los recursos genéticos forestales. Actualmente, 160 países y la Unión Europea son miembros de la CRGAA.

2.7 La conservación y gestión de los recursos naturales renovables en la legislación forestal de América Latina. 

La situación internacional sin embargo en el área tiene sus propios matices. La Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) organiza cada dos años una reunión de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe (COFLAC), en la que todos los países de la Región están invitados a participar. Dicha reunión no sólo sirve como foro para asesorar en la formulación de políticas forestales, revisar y coordinar su aplicación en el plano regional y para el intercambio de experiencias sino, además, para poder determinar el estado en el que se encuentra el sector forestal y evaluar su evolución.

La evolución del marco del sector forestal se realizó en etapas sucesivas. Durante el período hasta 1975 las leyes forestales se enfocaron en incentivar un vigoroso desarrollo de la industria forestal para sustituir las importaciones de productos forestales. Al mismo tiempo fueron aprobadas las primeras políticas de conservación de recursos forestales, estableciendo las bases para la protección de los ecosistemas y el establecimiento de áreas protegidas. Fueron reconocidos gradualmente los derechos de las poblaciones indígenas y locales y se puso especial énfasis en el desarrollo de competencias y prácticas de técnicas en la silvicultura.

Desde los años de 1990, las leyes forestales otorgan un reconocimiento más amplio al papel de los bosques en la protección del medioambiente y la conservación de la biodiversidad. Se ha incentivado la industrialización de recursos forestales, la reconversión de tierras para uso forestal, el uso más amplio de la madera con mayor valor agregado para la sustitución de importaciones y/o exportaciones. Temas sociales como por ejemplo una participación mayor de los interesados rurales y el reconocimiento de los derechos de uso de la tierra han cobrado importancia. El fortalecimiento de las competencias de gestión colectiva de grupos de usuarios rurales, aldeanos y comunidades públicas con derechos claramente determinados a los beneficios forestales, del mismo modo, las responsabilidades en la conservación y gestión forestal se han transformado en aspectos importantes de la legislación forestal.

En un esfuerzo por mejorar la institucionalidad e incorporar las tendencias ambientales, muchos países están modificando los objetivos, la estructura y los programas de la administración pública encargada del sector forestal. A este respecto, un cambio importante ha sido la modificación del enfoque en la productividad forestal, que se ha ampliado para incluir el concepto del manejo sostenible de los bosques naturales compatible con la protección del medio ambiente. Además, las administraciones están prestando más atención a los aspectos sociales de los bosques, incorporando las comunidades rurales e indígenas en la toma de decisiones sobre el uso y el manejo de los recursos forestales. El avance institucional más significativo que se produjo en los países de la Región durante el período han sido los cambios estructurales de las agencias públicas relacionadas con el sector forestal.

Respecto a la legislación forestal y como resultado de la creciente preocupación de las naciones sobre el futuro de sus recursos forestales, su medio ambiente y sus áreas silvestres y vida silvestre, un gran número de los países de la Región está modernizando su ordenamiento jurídico. Al mismo tiempo, algunos países han reconocido que no ha sido posible poner en vigencia la existente legislación forestal por falta de voluntad política, recursos financieros y humanos. Además, en algunos casos las leyes no han sido reglamentadas y no se han iniciado acciones concretas para su aplicación.

A pesar de estas deficiencias, hay un movimiento en toda la Región por actualizar y mejorar su legislación relacionada con los recursos forestales. Entre las acciones legislativas más importantes realizadas últimamente en muchos países de la Región están las revisiones de las leyes forestales existentes, la preparación y promulgación de nuevas leyes forestales y ambientales, y la preparación o aprobación de reglamentos o leyes existentes. Un gran número de países está formulando nuevas leyes o revisando leyes existentes y preparando sus reglamentos: Argentina, Bahamas, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela.

No obstante las individualizaciones descritas en las Políticas Forestales en cada país ha primado en los últimos tiempos un propósito común: la existencia de un marco legislativo forestal integral con visión de país y a largo plazo, favoreciendo los incentivos sobre las sanciones y que incluya los servicios ambientales y sociales. Cambios para mejorar el marco legal del sector forestal han sido influenciados por las preocupaciones ambientales con respecto a las prácticas de gestión imperantes a nivel local, regional y nacional.

En este sentido en el año 2003 en América Latina se llevó a cabo en Santiago de Chile el IV Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal- Ambiental con 146 especialistas de Argentina, Austria, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Francia, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico y República Dominicana.

Las recomendaciones resultas de los debates pusieron de manifiesto que pese a que las legislaciones forestales y ambientales pueden variar de país en país, constituye un desafío común fomentar una cultura de bosque, creando conciencia de la función social y de los beneficios colectivos de los recursos forestales. Para ello, se sugirió concentrarse en acciones positivas como el manejo forestal sustentable. Al nivel de los instrumentos, se vislumbraron una serie de aportes, como la implementación de medidas de ordenamiento territorial para la gestión integral de cuencas, el diseño de criterio para un manejo ecológicamente sustentable de las áreas forestales y silvestres protegidas y el establecimiento de mecanismos de incentivo para el manejo de áreas privadas protegidas, igual que para el manejo forestal sustentable. Como temas transversales, se hizo hincapié en la participación ciudadana para la elaboración de las leyes y el papel de la educación ambiental. Después de 20 años de interrupción, se tomó la iniciativa de renovar la discusión iberoamericana y el intercambio académico-profesional del sector forestal.

Conclusiones

• Las funciones de los bosques están dispersas en gran número de instrumentos internacionales separados. Algunas reciben mucha más atención que otras, y no hay un sistema jurídico integrado que considere los bosques globalmente, con la debida atención a toda la gama de bienes y servicios que proporcionan.

• El Convenio sobre la diversidad biológica ha proporcionado un foro inapreciable para el intercambio de ideas y la promoción de programas que sólo han merecido una atención limitada por parte de los gobiernos.

• En la esfera del acceso y la distribución de los beneficios, figuran los derechos tradicionales a los recursos, los conceptos de equidad en el comercio y el intercambio de recursos genéticos, el consentimiento fundamentado previo de las comunidades locales y otras cuestiones más generales suscitadas por las relaciones entre las empresas, los investigadores y los grupos locales.

• Todo lo relacionado con el acceso y la distribución de beneficios conforma un nuevo conjunto de cuestiones de políticas y requerirá muchos años de innovación, diálogo y experimentación a escala local, nacional e internacional para llevarlo a la práctica de forma eficaz. 

Bibliografía

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Autor:

MSc. Noel Pousa Sañudo

Licenciado en Derecho

Consultoría Jurídica Santa Clara II.

Dirección Provincial de Justicia. Villa Clara, Cuba.