Concesiones, una nueva herramienta para las corporaciones mixtas en la gestión municipal

Concesiones, una nueva herramienta para las corporaciones mixtas en la gestión municipal

Tesis para optar al grado de Magister en Gobierno y Gerencia pública

2. Marco metodológico de la investigación
3. Enfoque de las funciones del Estado
4. Nuevos modelos de modernización institucional y gestión económica regional
5. Estructura del Estado chileno
6. Los gobiernos municipales
7. La concesión como herramienta de gestión
8. Experiencias comparativas
9. Conclusiones
10. Anexos
11. Fuentes

INTRODUCCIÓN

En la actualidad, la reforma del Estado y globalización ponen de manifiesto un nuevo comportamiento en gobiernos locales con mayores competencias y con similares recursos, pero, a la vez, con una mayor evaluación y demandas por parte de la sociedad. .los gobiernos locales han debido enfrentar una serie de consecuencias del ajuste, descarga de tareas y responsabilidades del Estado nacional y provincial hacia las comunas.

Las transformaciones estructurales de fines del siglo XX en Latinoamérica han agudizado, sino generado, graves amenazas a la integración social por diferencias socioeconómicas crecientes. Lo que plantea como urgente necesidad reformular el ámbito de las prácticas sociales y abrir oportunidades para una reorganización social, planteando condiciones favorables para que el eje de la política se desplace del ámbito central al ámbito local. Se abre un espacio de democracia directa.

Hoy, son la globalización y la competitividad, los factores centrales que exigen una nueva postura frente al mundo. Donde internacionalización del capital resta control de los Estados-Nación y las condiciones generales de producción han transformado las condiciones de empleo y de las políticas sociales. Se aceleran las tendencias hacia una progresiva subordinación de las políticas públicas a la lógica de los criterios de mercado, privatización del poder estatal.

La mercantilización en las relaciones sociales nos vuelve atentos frente a la institucionalización de lugares y espacios sociales de tipo comunitario, donde los individuos puedan establecer libremente sus finalidades y desarrollar las prácticas adecuadas para alcanzarlas. Se habla, entonces, del poder local como base socio-política del gobierno local, en el cual el municipio, es la unidad fundamental de la gestión local. Por su intermedio, la ciudad, unidad urbano-material, económico y social, adquiere unidad político institucional.

Se privilegia la gestión urbana, en tanto articulación de diversos recursos (humanos, financieros, organizacionales, políticos, naturales) que configuran un proceso global para hacer frente a la producción, funcionamiento y mantenimiento de la ciudad, a los fines de satisfacer las necesidades de bienes de consumo individuales y colectivas de los distintos sectores de la población.

En la articulación de estos procesos en el que intervienen diferentes agentes, tanto públicos como privados, se ponen en juego intereses, contradicciones y conflictos que suponen la elección de alternativas. Donde la gestión local tiene la misión de generar distintos productos (elaboración de políticas, concreción de programas y ejecución en proyectos). La transformación de la gestión local, tendiente a desburocratizar, persigue mayor eficacia y eficiencia.

De modo que los municipios pasan a ser centro de decisiones y estrategias propias, pasando del proyecto nacional al local, identificando proyectos en lo más micro y cercano, donde la ciudad se conecta al instante desde lo local con lo global. Aumenta el protagonismo municipal y de las expectativas de la población con fenómenos de declinación y estancamiento de comunas, de diferenciación creciente entre regiones y ciudades. Es decir, se revitaliza la gestión local.

Es el gobierno local, entonces, el que debe salir a resolver los problemas que le exigen pronta resolución a través de estilos políticos decisivos y nuevas prácticas necesarias para ejecutar políticas sociales, tratando de concertar o articular de la mejor manera las relaciones entre la gestión pública y la sociedad civil.

Sin embargo, el vértigo con que se han producido esta serie de cambios ha puesto en una difícil posición a los gobiernos locales, los que deben enfrentar una serie de problemas heredados del gobierno central en un momento en que todavía no logran los ajustes ni la modernización necesaria para tal obligación.

Las mayores competencias con menores recursos llevan a tener que hacer más eficiente la gestión adecuando a ello estructuras, procesos y recursos organizacionales, mostrando las limitaciones del modelo político tradicional.

Los principales problemas se relacionan con la necesidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión de los gobiernos municipales, en especial en los aspectos referidos a la formulación e implementación de programas que puedan dar respuesta a las demandas de la población y su calidad de vida.

Ahora bien, la problemática de una gestión local ineficiente y restringida en diversos aspectos ( técnica, económica, política, etc) ha sido tema de largo tratamiento en los países desarrollados primeramente, y en Latinoamérica más tarde. En Chile, a pesar de las diversos aportes en investigaciones versadas sobre esta materia, no existe una articulación práctica ni acotada que se constituya como un modelo que libere y dinamice la gestión municipal en cuanto a materias tan concretas, urgentes y necesarias como lo es la concesión de infraestructura.

De esta manera, se plantea en la presente tesis la búsqueda de una propuesta de modelo de participación mixta, una elaboración de las condiciones necesarias para generar las alianzas estratégicas entre el sector público y privado que demanda la nueva realidad política administrativa que ha realzado la importancia de los territorios locales.

La experiencia de corporaciones mixtas es una experiencia reciente, tanto que no se tiene cultura al respecto y mucho menos un marco regulatorio que facilite al tiempo que resguarde el proceso en cuestión, aún cuando no podemos dejar de mencionar que en los últimos diez años hemos tenido una positiva proliferación en materias o .

Así es como en el presente estudio se propone abordar un problema real y un tema vigente, constituyéndose en una propuesta a las autoridades que deben enfrentar un nuevo modelo que de cuenta de las necesidades locales, donde se desarrolle temas tales como: optimización de la legislación, nuevas técnicas, profesionalización del capital humano, mayor participación, alianza estratégica etc.

El Objetivo Central de la tesis que presenta propone: "Establecer la concesión municipal como una herramienta estratégica dentro de la relación pública- privada que favorece el desarrollo y la gestión municipal moderna". Tarea que se realizará luego de indicar las ventajas de éste modelo de gestión mixta como un aporte significativo al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, a través de nuevos servicios básicos y de la concreción de obras de infraestructura pública.

La estructura de la investigación, luego de considerar un breve marco metodológico, se ha definido en un cuerpo de seis capítulos, de los cuales los tres primeros se han destinado al tratamiento introductorio en la materia que nos ocupa, una suerte de marco teórico que distingue: Los enfoques de las funciones del Estado ( cap. I), Nuevos modelos de modernización institucional…(cap II) y el Estado Chileno (cap III). Tres capítulos iniciales que dan pie con un delineado del escenario actual. Seguido de ello, nos adentramos en un capítulo más bien específico en que se mezclan cuestiones normativas, teóricas y de la experiencia nacional que nos detallan el tema de Los Municipios ( cap IV).

Los temas desarrollados en los siguientes capítulos, dicen relación con la Concesión en todas sus dimensiones(cap V) y una serie de experiencias internacionales y nacionales al respecto ( cap VI). En éste último, además, se realiza una concisa exposición sobre los resultados que ha arrojado nuestra investigación experimental de observación directa y aplicación de encuestas.

Concluye nuestro esfuerzo con un capítulo dedicado a consideraciones y propuestas en materia de concesiones, a modo de conclusiones. Adjunto en la parte final se ha seleccionado algunos elementos utilizados en nuestro trabajo y otras informaciones relevantes, que constituyen un apartado de Anexos .

MARCO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN

Los próximos párrafos tienen por misión establecer el Marco Metodológico que ha orientado la presente investigación donde se propuso realizar un Estudio sobre la dinámica de los gobiernos locales, la velocidad y efectividad de las respuestas, además de las posibilidades que brindan las concesiones en este contexto. Determinar, además, los métodos y técnicas que se emplearon en el proceso de recolección o recogida de datos. Además, el modo de presentar y analizar los datos para cumplir con el objetivo general de la investigación.

Se presentarán brevemente los aspectos relevantes concernientes al tipo de investigación, diseño de investigación, el universo de estudio, la muestra a considerar, métodos y técnicas de recolección de datos, procedimientos para analizar los datos, y el cronograma de actividades a cumplir.

a) Tipo de Investigación

Según el alcance de la investigación, se estableció que, según las etapas cronológicas, primero se 'explorará' el desarrollo del enfoque y modelos de estado y de instituciones públicas desarrolladas en la región con todos sus caracteres distintivos, luego se 'describirán' las variables involucradas tales como el marco regulatorio de los gobiernos locales en relación al gobierno central, niveles de eficiencia de gobierno locales, herramientas de gestión, experiencias exitosas, etc. después se 'correlacionarán' las variables entre sí para obtener predicciones rudimentarias, y finalmente se intentará 'explicar' la influencia de unas variables sobre otras en términos de causalidad. Con lo que se espera aportar a la discusión con una propuesta mayormente estructurada respecto de las necesidades y posibilidades que se tienen en Chile para la gestión local en pos de un desarrollo económico sustentable.

En cuanto al carácter exploratorio, se precisa que tiene cabida tan sólo en la primera fase de recolección y reconocimiento de los elementos necesarios, puesto que, inmediatamente pasamos a un tema conocido, el proceso modernizador del Estado chileno, donde habremos seleccionado las cuestiones, conceptos y variables y se mide cada una de ellas independientemente de las otras, con el fin, precisamente, de describirlas. Se privilegió especificar las propiedades importantes de gobiernos, grupos, comunidades u otro fenómeno relacionado.

3. Diseño de investigación

  El diseño de investigación está definido en función de los objetivos a seguir en el objeto de estudio, existen muchas propuestas de clasificación de los tipos de diseño a implementar pero de manera primaria, en relación al tipo de datos que se deben recolectar, se pueden clasificar en diseños de campo y diseños bibliográficos, puesto que incluye dos fases, una no experimental y otra experimental de observación directa.

c) Población o Universo de Estudio

   La población objetivo para este estudio corresponde a la totalidad de empleados municipales de Chile, se entiende además, que siendo empleado municipal también y en forma lógica es vecino de la misma u otra municipalidad, por lo cual cada individuo de nuestra población nos entregara mayor información apelando a su doble condición.

El tipo de muestra o muestreo propuesto consiste en un muestreo por cuota el que se delimito en un inicio de 15 entrevistas diarias, y como condición única necesaria es que la persona sea empleada municipal.

El instrumento esta diseñado de modo de obtener del entrevistado visiones desde sus dos características importantes (empleado municipal y la de vecino comunero), se orienta así al entrevistado en un principio en aserciones acerca de la gestión municipal que responde según su vivienda y a posterioridad se cuestiona a su municipio (donde trabaja, evaluándose y al mismo tiempo evaluar lo que conoce de mas cerca).

El diseño del instrumento busca que el entrevistado encuentre en la lectura de las preguntas reflexión de los temas y así ahondando paulatinamente en los temas.

El procesamiento de la información corresponderá principalmente a tablas de frecuencias, tablas de estadísticas descriptivas y algunos cruces de variables importantes. Posteriormente el análisis de esta información se basara principalmente en observaciones acerca de los porcentajes observados y de observaciones de factores exógenos como son la realidad social económica de la región en el momento de la toma de los datos.

Población se constituyó por las unidades municipales, dentro de las que se tuvo directa relación con los funcionarios de éstas, que aún cuando no se excluyó del todo la participación inicial de los usuarios del servicio, lo cierto es que el universo representativo estuvo mayormente compuesto por trabajadores del municipio en distintos niveles jerárquicos.

d) Muestra del Estudio

   La muestra obtenida se realizó por conveniencia. http://galeon.hispavista.com/pcazau/guia_met_03.htm/t_blank

  En ésta investigación la muestra está definida por los municipios de la Región Metropolitana.   El tamaño elegido para la muestra constituyó un número de 104 personas de la población, las que corresponden a un total de 8 municipios .

El procedimiento por el cual se seleccionó la muestra fue el muestreo probabilístico. La selección se ha programado estratificada homogénea para alcanzar el contraste esperado luego de la obtención de datos,. en tanto que las unidades muestrales respecto del número, serán establecidas por conveniencia y en directa proporción con el universo de la población. Y dentro de cada estrato se tomarán individuos al azar según el muestreo simple.

Cabe señalar que el análisis a base de los datos de esta muestra son solamente de carácter descriptivo restrictivos solo para observar el comportamiento de la población con respecto a las variables que se irán a analizar, y no se buscara ni pretenderá de ellos inferenciar en términos generales a los municipios de Chile.

e). Métodos y Técnicas de Recolección de Datos

   La recolección de datos para la conformación de la presente investigación fue realizada en función de mantener una estructura interna, confiabilidad y objetividad. Se realizaron entrevistas semi estructuradas con personas involucradas en el tema de estudio. Previo a ello se realizó una investigación documental que implica todo tipo de comunicación escrita: documentos legales, prensa, publicaciones, legislación, proyectos comunales, artículos, etc.

 Con la finalidad de resolver los objetivos planteados al comienzo de ésta investigación se determinaron que los métodos y técnicas de recolección de datos a utilizar son: la entrevista, la encuesta, y la investigación documental.

Es claro que con el objeto de contrastar todos los detalles propios de las variables a estudiar, no se excluirá por ningún criterio unidad muestral alguna.

f)Cuestionario o instrumento a utilizar

Si no se contaran con documentos que validen las cifras, el cuestionario tendría solo la validez acerca de la apreciación del entrevistado, pero en cambio si se contara con datos (documentos), ya sean históricos, actuales, proyecciones etc. De manera que pudiese hacer referencia a una fuente, la validez de la información seria absoluta.

En el desarrollo del cuestionario, se tuvo una estructura abierta para que el entrevistado pueda explayarse, de manera de no restringir al entrevistado, lo que facilitaría la entrevista y la obtención de indicadores que pudiesen obviarse al diseño del cuestionario.

El instrumento en si, fue desarrollado en dos formas diferentes, de modo que se pudiese utilizar los recursos disponibles mas expeditos para la obtención de la información

• Uno que repartido vía correo electrónico con diseño en una pagina de excel con instrucciones como comentarios en las celdas, de modo de poder extraer fácilmente el vector de respuestas, esta se distribuyo por medio de una libreta de direcciones de empleados municipales.
• El otro diseño de instrumento consistió en el cuestionario en papel, el que se utilizo en las entrevistas personales, este se apoyo también en una hoja de respuestas.

Para no sesgar el desarrollo del cuestionario se debe tener en cuenta que nuestros objetivos tienen que estar lejos de la vista inmediata del entrevistado lo que permitiría darle a el trabajo una perspectiva mas real acerca de la gestión municipal.

En cuanto a los entrevistados se necesita obtener contacto con quienes sustentes cargos de que los lleven a interactuar con las políticas de gestión municipal.

Las preguntas del cuestionario estas deben considerar cubrir por lo pronto las siguientes características:

Acerca de las concesiones en su municipalidad año actual, año pasado, periodos pasados, periodo actual, en su gestión, en gestión pasada (suponiendo alcaldes de turno); El objetivo principal consiste en el de obtener una comparación entre periodos de gestión, observando la variabilidad en cuanto a las concesiones municipales.

Acerca de su presupuesto; esto ayudaría a fabricar un perfil de la municipalidad de acuerdo a su relación "dinero-gestión", además dato preponderante para observar tipo de Municipalidad.

Poder determinar cuáles son los problemas que presenta el municipio para llevar a cabo una gestión; Identificar referencias personales de inconvenientes para obtener objetivos delineados. Que les falta?, De donde les falta? Cuánto les falta? De quienes les falta?, etc.

Cuánto dinero se gasta en la concretación de proyectos(públicos o concesionados)?

g) Procedimientos para analizar los datos

    Dentro de los procedimientos empleados en ésta investigación para analizar los datos se tiene:

• Recopilación y análisis de la literatura y/o fuentes documentales relacionados con la Gestión Municipal .
• Entrevistas o diálogos a modo de conversación acerca del tema de la investigación con expertos en la materia.
• Los datos obtenidos de las entrevistas y encuestas realizadas se agruparan en tablas y gráficos( ver anexos).

   f) Definición del problema

La definición del problema se definió de la siguiente manera:

" La dinámica de los gobiernos locales es compleja y cambiante, incluyendo desde las necesidades más diversas de su población, problemas de recaudación, manejo de fenómenos urbanos. Esta realidad exige claramente que las decisiones de los gobiernos locales debieran ser rápidas y efectivas.

Muchas ciudades chilenas han crecido en ocupación de espacio físico y en cantidad de habitantes, crecimiento que se constituye principalmente en viviendas, haciéndose insuficiente la dotación de Servicios Municipales.

En los sectores de mayor ingreso las personas pueden costear el equipamiento urbano y lo hacen en abundancia ( equipamiento comercial, espacios de recreación, áreas verdes, etc).

Con todo, se establece que es una necesidad revisar el estado de los gobiernos municipales respecto de sus competencias y sus capacidades de gestión, con el ánimo de hallar las respuestas frente a las limitaciones.

Y una vez observadas las debilidades de la gestión municipal chilena , nos instalaremos en el porqué es que no se potencia ni se incentiva la relación y la participación de inversiones privados en el desarrollo de la infraestructura pública municipal. Siendo que es en este marco de alianza estratégica mixta, pública – privada, puede estar presente y aplicarse a unas variada gama de proyectos y escenarios de desarrollo comunal, sean:

• Vialidad y renovación urbana
• Infraestructura destinada a Educación o Salud
• Campos Deportivos, Recreativos
• Actividad Industrial (PYMES)
• Alcantarillados
• Riego
• Turismo
• Cultura
• Transportes
• Servicios públicos varios

Para responder a este conjunto de necesidades se requiere una gran inversión económica que el Estado, menos los municipios, no está en condiciones de solventar en lo inmediato. Es por ello que existe la necesidad imperiosa de incorporar al sector privado en el desarrollo y modernización de nuestras ciudades, a través de su participación en ámbitos que hasta hoy son privativos del sector público."

Con el objeto de validar dicha hipótesis, se determinaron previamente las variables independientes y dependientes, además de la relación causa y efecto entre ambas.

Las variables son de carácter cualitativo y cuantitativo por lo que el nivel de medición fue ordinal y numeral. Se buscó identificar las formas de funcionamiento dentro de los diversos actores de los gobiernos locales y la interferencia en el desarrollo de los mismos por las distintas instituciones involucradas.

f) Etapas de la Investigación

El desarrollo ordenado del presente estudio se realizó de la siguiente manera:

• Investigación documental para la elaboración de la fundamentación teórica que sustentará la investigación.
• Observación de la realidad para la detección de las fortalezas y debilidades en el funcionamiento de los Gobiernos locales.
• Aproximación a la descripción y el planteamiento del problema
• Formulación del problema, hipótesis, ejes conceptuales y operacionalización de variables. 
• Elaboración de objetivos y justificación del problema.
• Construcción de la fundamentación teórica.
• Realización del diseño metodológico de la investigación con definición del enfoque de ésta y la población de estudio así como las características.
• Selección, ordenación y presentación final en capítulos de la información recopilada.

Capítulo Primero:

ENFOQUE DE LAS

FUNCIONES DEL ESTADO

1. El Estado

A nivel mundial y a través de la historia se cuenta con grandes contrastes en la injerencia Estatal. Desde la segunda mitad del siglo XX el Estado comienza a tener mayor intervención en el mercado gracias a los avances tecnológicos. A fines del mismo siglo, la tendencia de intervención estatal se revierte por medio de las privatizaciones.

A lo largo de la historia se cuenta con diferentes nociones de Estado que por muy variadas que éstas sean, se mantiene el carácter regulador del Estado en el ámbito de las libertades de particulares, reglamentando sus derechos para la consecución del bien común, causa final de un Estado.

Desde sus orígenes el Estado cuenta con una serie de funciones específicas que determinan el cómo alcanzar sus fines, según sea la forma de éste, es posible distinguir dos clases:

1. Servicios prestados específica y exclusivamente por el Estado
2. servicios que pueden prestarse por el Estado o por particulares.

Actualmente, el Estado debe enfrentar una creciente participación de los particulares en funciones que antiguamente eran de su exclusiva competencia.

Según el modelo prestatario que se aplique el Estado asumirá un rol Regulador (forma introducida con la ideología liberal clásica hasta 1930), o bien, el rol de Empresario (segunda forma utilizada, a partir de la fórmula keynesiana de la solución de la crisis económica, sumada a la mala prestación por parte del privado). Cualquiera sea la fórmula utilizada, obtendremos un nuevo problema: "el diseño de normas adecuadas para el buen funcionamiento".

Ahora, entendido el Servicio público como ‘toda actividad directa o indirecta de la administración pública, cuyo objeto es la satisfacción de necesidades colectivas, por un procedimiento de derecho público por parte del Estado, cuya finalidad es el desarrollo’ debemos cuestionarnos a cerca de las tareas primordiales del sector público para tales efectos .

En un sentido más simple, se comprende como las funciones esenciales para la consecución del bien común. Dentro de estos servicios delegables, monopólicos y no monopólicos.

En la actualidad, las corrientes internacionales se orientan a la delegación a un tercero de la prestación de ciertos servicios por medio de privados.

En cuanto a la política regional, podemos decir que aún cuando, tradicionalmente, se ha entendido como un elemento que reduce las desigualdades regionales; hoy, se le ve como un espacio político clave en tanto pueden construirse ventajas comparativas territoriales, entornos locales innovadores, contando con la participación y cooperación estratégica de públicos y privados locales.

La mayoría de los países desarrollados ha traspasado las funciones de la política regional de desarrollo a instituciones subnacionales que se sitúan bajo el gobierno central. De este modo es como se han creado y fortalecido muchas instituciones regionales para impulsar procesos de reestructuración y cooperación empresarial, se ha establecido acuerdos y relaciones de colaboración entre actores públicos y privados, se ha favorecido la eficiencia y la eficacia de una política de innovación y desarrollo productivo.

Así es como se ha comenzado a aplicar nuevos modelos de modernización institucional y gestión económica regional para incentivar la competitividad de los diferentes espacios económicos existentes.

Este nuevo modo de desarrollo genera diferentes procesos de modernización:

1. De Empresas y localizaciones. Se exige una política pro-activa de creación de externalidades positivas. Se crean entornos favorables a la innovación y el desarrollo productivo. La región se convierte en actor principal del desarrollo económico.
2. De la Administración Pública. Se responde a la problemática de eficiencia y eficacia de la gestión político – administrativa. La regionalización permite obtener economías territoriales que facilitan el modelo estratégico de desarrollo local.
3. De la Gestión Pública. Los servicios de mediación pasan a ser importantes como prestación política, siendo clave la gestión del cambio estructural territorial.

1.1.-Estado Regulador

El Estado de los años 50 se reduce a un rol económico. Se intenta romper el "círculo de la pobreza" . Se limitaban la función del Estado a la asignación eficiente de las inversiones en una economía abierta.

La teoría económica del desarrollo de los años 50 a 60, en su conjunto, se articuló en general en torno a una concepción que atribuía a los Estados del tercer mundo una capacidad de producir, por medio de una modernización industrial acelerada, un desarrollo económico y social prometeico. El voluntarismo desarrollista de las minorías estatales del tercer mundo, que parecía entonces clarísimo, se consideraba suficiente para resolver la cuestión del desarrollo socioeconómico sin problemas políticos de ninguna clase.

Los economistas liberales no se preocupaban demasiado por el hecho de que, en los países que seguían una estrategia del desarrollo conforme a sus tesis, el crecimiento no tuviera repercusiones sociales inmediatas.

Se suponen en los Estados del "tercer mundo" la capacidad de desarrollar sus economías y sus sociedades al mejor estilo de los países desarrollados sin considerarse seriamente los rasgos históricos que hacían de nuestro continente un escenario muy distinto.

Las teorías del desarrollo de los años 50-60 eran de una gran miopía histórica y estaban más impregnadas del modelo intervencionista del Estado-modernizador legado por Keynes, el New Deal y la planificación emergente, que de la constitución plurisecular de las relaciones de diferenciación y de interacción del Estado occidental con la economía y con la sociedad

Suponer que en los países del tercer mundo, que acababan de obtener la independencia, iban a emerger Estados "desarrolladores" eficaces, inspirados a la vez en la herencia colonial del Estado "civilizador" y en la influencia de los Estados occidentales contemporáneos, equivalía a "negarles a estos países la variable del mucho tiempo necesario para la acumulación de una historicidad mínima en las relaciones entre Estado, economía y sociedad"

Esta teoría económica del desarrollo asignaba a Estados nuevos una función de desarrollo global que ningún Estado occidental logró a tal velocidad. Estas malas maniobras transforman a los países en desarrollo en sistemas políticos con un fuerte clientelismo

En su gran mayoría, estas teorías otorgaban al Estado el protagonismo en el proceso de modernización y de acumulación económica, ignorando la cuestión de la naturaleza específica de estos Estados por su anclaje histórico y social, por los recursos y tensiones de las minorías estatales en términos de legitimidad política y de políticas públicas, por sus estrategias de clase, etc., porque primaba una teorización de pura economía que pretendía adelantarse a definir la función del Estado frente al desarrollo.

Frente al fracaso de este modelo estatal y frente a diversas críticas sobre el proceso de organizar al continente en función de otro mundo que no responde a nuestra realidad de países no industrializados.

1.2.-Estado Empresario

Luego, que la historia no le da la razón a los modelos desarrollistas entra a escena una nueva propuesta de ser Estado , que incluía la percepción dicotómica del mundo económico

Latinoamérica se propone, entonces, la constitución de un sector industrial protegido por estrategias de sustitución de importaciones.

A fines de la década del sesenta, las tesis de la dependencia sistematizaron la correlación entre desarrollo del centro y subdesarrollo de la periferia, apoyándose en el argumento de una división internacional del trabajo estructuralmente no igualitaria. De este modo, en América Latina,

Con todo, los Estados en desarrollo no tenían tanto poder ni autonomía como les atribuían las teorías desarrollistas del decenio de 1960, no eran más que unas estructuras fantasma ocupadas por intereses capitalistas de las clases dominantes del centro económico mundial.

De este modo, a fines del sesenta, en el momento en que el éxito de las tesis de la dependencia alcanzaba su máximo apogeo, el tercer mundo se convirtió en el escenario de unos estallidos de autoritarismo y totalitarismos.

Sin embargo, al llegar a los años ochenta, éstas teorías económicas pierden credibilidad por que muchos países tercermundistas habían alcanzado un desarrollo, asunto que invalidaba su teoría. Ejemplo de ello fueron los países de Asia Suroriental, quienes demostraron que era posible modificar el estado de dependencia.

1.3.- Estado Emprendedor

Hasta 1980, el paradigma neoclásico era sólo una corriente más en el campo académico de la ciencia económica,

Ahora, se supone que el simple juego de las fuerzas del mercado, en un contexto de libre inserción de la economía nacional en la economía mundial, garantizaría a los países en desarrollo el crecimiento de la producción, la asignación óptima de los factores de producción y la equidad en la remuneración de estos factores.

El Estado tiene, ahora, una función precisa y que consiste en no interferir desfavorablemente en las reglas del mercado.

La entronización de ésta teoría en nuestro continente se realizó por medio del mismo rasgo negativo que había ido adquiriendo su economía , la que se mostraba inerte y asfixiada, donde no tenía lugar la iniciativa privada. Un escenario que no podía hacer otra cosa que desestatizar la economía, privatizar, disminuir el sector público, etc.

El concepto de gobierno, con vocación de responder a los desafíos de una extensión mundial del modelo de la "democracia de mercado", se ha definido de manera variable como "la gestión consciente de estructuras de régimen con el objetivo de acrecentar la legitimidad de la esfera pública", o más comúnmente como "un régimen político basado en un modelo liberal-democrático que protege los Derechos humanos y los derechos cívicos, junto con una administración competente, no corrupta y responsable."

La nueva teoría plantea que los Estados más idóneos frente al desafío del desarrollo son los Estados fundados en una arquitectura institucional racionalizada, reducida al ejercicio de las funciones universales y de las políticas públicas que otros actores que no fueran el Estado no estarían en condiciones de elaborar con la misma eficacia. Estados suficientemente apartados de la sociedad civil y del mercado para dejar que los mecanismos de autorregulación de éstos produzcan todos sus efectos.

Con un funcionamiento basado en una institucionalización sólida que se opone a toda forma de corrupción. Se benefician de una legitimidad democrática encajada en una organización representativa y ampliamente pluralista en su concepción política.

Los Estados se apoyan en una administración mínima y eficaz para reducir la jerarquía vertical entre la decisión política y el ciudadano, eficaz y descentralizada al máximo.

El paradigma neoclásico es portador de una concepción del Estado que supera ampliamente el marco de la teoría económica. Sin embargo, algunas de las consideraciones y críticas que recibe este modelo se refiere al carácter normativo del Estado , que le hace ganar en misión programática y política pero que le resta en virtudes heurísticas y analíticas.

Para América Latina, el credo liberal dominante hoy en día significa claramente el abandono histórico de la referencia al Welfare State como modelo de construcción estatal y de protección social colectiva: en efecto, el descrédito de los Estados latinoamericanos en este punto, a causa de las funciones redistributivas ejercidas en el pasado de forma restringida, si no clientelista, se traduce actualmente en recomendaciones que apuntan al objetivo de la intervención social en los grupos sociales más vulnerables.

Ahora, considerando las restricciones presupuestarias, puede uno sostener que el nuevo modelo de Estado Latinoamericano ha renunciado al objetivo de la protección social colectiva. Estamos aquí, entonces, en una entrega del estado a los mecanismos reguladores del mercado y del crecimiento para reducir unas desigualdades sociales que están entre las más elevadas del mundo.

Se trataba de alcanzar un Estado capaz de enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-industrial, un Estado para el siglo XXI, que garantice lo económico, tanto como los derechos sociales y la competitividad de su país respecto del mundo internacional. Se habla, entonces, de la tercera vía, creada entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención estatal.

Las condiciones regionales serán influencia en la creación de empresas, la elección de las localidades pertinentes y la capacidad innovadora de aquellas. Es el comienzo de la competitividad. La política territorial de desarrollo debe guiarse por la demanda efectiva de servicios suministrados por las empresas existentes y debe apuntar hacia la gestión estratégica de esa demanda.

La nueva política regional implica una competencia de diferentes niveles, desde el Estado hasta las municipalidades. Los niveles medios cobran importancia.

El modelo de concesiones, en todas sus formas y dimensiones, desarrollado en Chile, es el resultado principal del cambio del rol del Estado, quien busca en la concesión un instrumento para potenciar un conjunto de inversiones que subsidien la escasez de recursos, comprometiendo en éstas acciones al sector privado.

A través del siglo XX se desarrollaron distintos modos de concebir y de desarrollar un Estado, las que se relacionan con el modo de enfrentar la cuestión económica .

2-Política nacional v / s Política local

El mundo actual ha comenzado a definirse en términos globales. Los procesos económicos, políticos y culturales están hoy atravesados por este proceso de internacionalización e interconexión que obligan a romper con las seguridades teóricas con las que definíamos antes las relaciones sociales en ámbitos nacionales e internacionales, tales como centro y periferia, dominantes y dominados, hegemónico y subalterno, llevándonos a reflexionar de otra forma y con renovadas perspectivas, las nuevas dinámicas de la cultura en el proceso de "modernidad".

La globalización trae consigo el fenómeno opuesto referido al desarrollo de reafirmación de las identidades locales y la diversificación. Es así como hoy se construyen tanto las identidades globales como las locales. Y la fortaleza de ambas será el resultado de las relaciones que mantenga el Estado con el mercado y las tecnologías.

Lo anterior tiene el respaldo del filósofo europeo Habermas quien afirma que : "…reconocer que la globalización económica y cultural esta generando un proceso de disolución de los espacios públicos, entendido como: ‘aquel lugar donde se expresa el sentido ciudadano de participación’, pero que al mismo tiempo, puede llevar consigo un proceso inverso y complementario que llamamos de ‘localización’ ".

Es decir, que, paradójicamente, de algún modo la globalización ha sido responsable de fortalecer el rol y la importancia de las identidades y relaciones de tipo local. Existe una fragmentación de las realidades socio-culturales, el que se muestra en el acceso sesgado de la ciudadanía a las nuevas tecnologías, situación que caracteriza el comportamiento social de América Latina.

La construcción de un nuevo tipo de Estado es también el gran tema para la América Latina, quien debía superar diversos problemas, tales como: crisis del Estado, agotamiento del modelo de desarrollo económico basado en la sustitución de importaciones, deuda externa , estancamiento y altas tasas de inflación.

Es por esto que las primeras reformas tuvieron un fuerte componente económico que pretendían un ajuste estructural , el que se llevó a cabo exitosamente. Sin embargo, el nuevo y mayor desafío latinoamericano se refiere a proyecto de comercio exterior que aumente la participación de los países en el flujo de comercio mundial; del mismo modo se requiere canalizar los recursos, públicos y privados, que permitan desarrollar las áreas de educación y de ciencia y tecnología.

En este sentido, en términos económicos, el Estado pasa de ser un ente que interviene en la producción a uno que se concentra en sus funciones de regulador.

El Estado debe desarrollar su capacidad estratégica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas .

Ahora, la nueva tarea del Estado como formulador y financiador de las políticas públicas, debe desarrollar la capacidad de atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer Sector, para que la ejecución de los servicios públicos sea una tarea compartida.

3.-Participación ciudadana y Servicios públicos

La nueva concepción hace que dentro de nuestro continente existan nuevas y mayores demandas de la población Sin embargo, y en relación a otras sociedad resulta obvia la necesidad que tenemos de fortalecer los modos de relacionamiento democrático entre el Estado y la sociedad. Insertar como parte del sistema el concepto de responsabilización de parte del sistema. Capacitando, así, a los ciudadanos en el control de las actividades públicas, para mejorar su eficiencia y calidad.

Ahora, con todo este desafío a cuestas, América latina ha debido, además, procurar un desarrollo económico sustentable para reducir la pobreza y las graves desigualdades sociales existentes en la región.

Hasta ahora, se ha resuelto sólo la cuestión de la estabilización económica, en tanto que el desarrollo no se retomó con firmeza, la concentración de la renta no se revirtió y todavía no se ha consolidado la democracia. La Cuestión Social está pendiente.

Uno de los temas que debe tratar el nuevo Estado dice relación con la necesidad de generar espacios participativos y plenamente democráticos que legitimen y fortalezcan sus acciones, planes y programas. Considerando que el estado nuevo quiere gerenciar al modo como lo hace la Empresa Privada , la que cuenta con un número de participantes restringido, y una capacidad de toma de decisiones más eficiente . El gobierno, en cambio , debe utilizar procedimientos democráticos, que involucran un número mayor de actores y una mayor demora en el proceso decisorio, sobre todo por los controles entre los poderes y la fiscalización de la oposición.

"El gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse más empresarial"

La Reforma Gerencial supera la reforma burocrática weberiana y su servicio público profesional y meritocrático, Sin embargo, hubo que considerar que dentro de América Latina: no se construyó completamente el modelo burocrático weberiano, al modo como lo hicieron todas los países desarrollados, donde se mantuvo el patrimonialismo en varios sectores y con la designación de los cargos superiores del escalafón a través de prácticas clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabilizó la profesionalización de la alta burocracia.

Esta visión secuencial o evolucionista de la administración pública comete otra equivocación, al no percibir los problemas generados por el paradigma organizacional presente en el modelo burocrático weberiano, así como tampoco sus insuficiencias ante la realidad actual.

"La Reforma Gerencial tiene como fundamento la profesionalización de la burocracia que ejerce funciones en el núcleo de actividades centrales del Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrático propio del modelo weberiano. La propuesta del CLAD es que, ante todo, se constituya un núcleo estratégico en el seno del aparato estatal, capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y de control del suministro de servicios públicos"

Lo anterior pretende promover nuevos funcionarios públicos calificados y entrenados de modo permanente, buenas condiciones laborales ( remuneración y motivación). Flexibilizar la organización gubernamental, fortalecer y democratizar los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores son tareas obligadas que deben llevarse a cabo en este tiempo.;

Ahora bien, tener un Estado Moderno no equivale solamente a formar una alta burocracia profesionalizada y comprometida, sino también una fuerte sociedad civil que contribuya a la democracia, el desarrollo económico, y el mejoramiento en la distribución de la riqueza. Siendo claramente establecidas las tareas y prioridades estatales se incrementa la práctica de las tercerizaciones, las que corresponden a la delegación de tareas que otrora fueran exclusivamente realizadas por el Estado, tareas que van desde la limpieza hasta los servicios de informática.

Respecto de los servicios públicos , una tarea esencial será su descentralización. Funciones realizadas por gobiernos subnacionales con el objeto de alcanzar eficiencia y efectividad, aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas.

El Gobierno Central no pierde su rasgo estratégico, puesto que es de suyo garantizar la equidad. Sólo que se favorece el escenario local para efectivizar, además de fortalecer las relaciones entre la clase política, la burocracia y la sociedad civil.

Uno de los grandes problemas que ha enfrentado este proceso se refiere al endeudamiento de los gobiernos subnacionales, agudización de las diferencias entre una región y otra. Sin mencionar las limitadas instancias de cooperación entre una zona y otra.

Con todo, se tiene entonces un nuevo Estado en que los ciudadanos tienen un rol de importancia frente al control que reciba este, control social , constituyéndose en un instrumento que conduce la relación entre los ciudadanos y sus agentes, los políticos, y los burócratas. De este modo se busca mayor optimización de la relación entre el principal (ciudadanos) y sus agentes gubernamentales. toda vez que el costo de la información en este caso es menor que el que corresponde a la relación establecida entre políticos y burócratas, y que las ganancias inmediatas para la sociedad son mayores Lo que no será posible si con ello no se creen instituciones que incentiven a la población para controlar el Poder Público.

El nuevo Estado promueve la transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al espacio público no-estatal, considerando la necesidad de flexibilizar la administración pública latinoamericana y de aumentar la capacidad de cooperación con la comunidad, el Tercer Sector, y el mercado. Puesto que , de otro modo no podrían mejorarse éstos.

Surgen, entonces, nuevos recursos al asociarse el Gobierno con comunidad, alcanzándose una participación activa de los distintos sectores..

Con este nuevo modelo, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en la gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social(.educación, salud y vivienda). Los ciudadanos son llamados a comprometerse y actuar colectivamente frente a diversas problemáticas que interfieren en su vida diaria:

Para tener éxito, en este nuevo desafíos el CLAD propone la importancia de alcanzar nuevas alianzas, basadas en los principios democrático-republicanos, con la alta burocracia pública, el empresariado, los trabajadores y los intelectuales.

Capítulo Segundo:

NUEVOS MODELOS DE MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL Y GESTIÓN ECONÓMICA REGIONAL

4. Modernización

La última década del siglo XX se caracteriza por una economía mundial creciente de interdependencia e integración. Destacan en este proceso un nuevo paradigma tecnológico basado en la información y la microelectrónica.

Con toda una revolución de las relaciones económicas. "Se altera también las relaciones entre el mundo de la producción y de las finanzas, entre las economías real y simbólica,(…) todo ello trastoca profundamente las estructuras productivas, la configuración de la fuerza del trabajo, las preferencias sociales, la demanda, la composición del producto, las formas de operación de las empresas y el papel de los servicios en ellas, con énfasis en la información y las comunicaciones"

Con menores fuerzas internas que externas, América Latina enfrenta la urgencia de transformarse. Se desarrolla entre los años 50 y 80, una intensa inversión y transformación productiva y tecnológica. En la década de los setenta la consigna para América Latina fue paliar la deuda, mientras que en la década siguiente, hubo un desfile de estrategias unilaterales o concertadas que buscaban soportar la deuda.

Es así, entonces, como luego de una serie de dificultades que debió enfrentar el continente se comienza con una aplicación de un conjunto de medidas, que variaba en sus características según la zona en que se desarrollaba, medidas que buscaban responder a las necesidades del momento.

Según el mismo Iglesias, el origen exacto de las reformas estructurales aplicadas en el continente no tienen un origen claro, por lo que pudiera ser más exacto decir que se originan a partir de una combinación entre las "recomendaciones (de los organismos financieros internacionales) y los esfuerzos de modernización económica y de apertura externa realizados por los mismos países latinoamericanos"

Lo concreto, en todo caso, era el hecho que los modelos del continente se habían agotado, al igual que la capacidad crediticia de los países industrializados.

Por otra parte, el espíritu que impregnaba al continente se caracterizaba por un pragmatismo más orientado al centro político que posibilita los consensos necesarios para reformar y modernizar los estados. Para poder responder a las demandas de la región.

Todo este proceso económico se desarrolló de la mano con la recuperación de la institucionalidad democrática en Latinoamérica, consenso y convergencia política, una búsqueda de estabilidad y un ajuste fiscal, además de una creciente apertura al exterior y su economía globalizada, son la tónica de la experiencia transformadora de América Latina.

Ahora, este proceso no pudo tener lugar sin una acuciosa revisión del rol del Estado, donde su buscaba una reestructuración que fuera capaz de generar mayor eficiencia, al tiempo que se redujera la actividad central.

"Una de las principales fuerzas dinámicas de las economías industriales durante el presente siglo radica en la estrecha relación que se dio entre la acción de gobierno, la empresa privada y las instituciones científicas" . Éste es el carácter de la modernización tecnológica, una perfecta interacción entre los agentes o involucrados.

"En la medida en que la pugna en torno a la distribución de la renta proveniente de los recursos naturales ceda terreno al esfuerzo por incrementar la competitividad, la productividad y la modernización tecnológica, la dinámica de la confrontación y del conflicto deberá ser complementada o reemplazada por la lógica de la acción colectiva, la interacción, la negociación y los acuerdos". Tenemos, entonces una economía crecientemente transnacionalizada.

Las últimas décadas han sido plenas de cambios y situaciones no previstas para los analistas y actores de los procesos sociales. Esta suerte de modernización radicalizada que observamos ha multiplicado los procesos complejos que requieren de respuestas urgentes y novedosas para poder conducirlos y comprenderlos. Tales eventos transformadores que han puesto en relieve los riesgos de la sociedad moderna, expresados ,por ejemplo, en las pérdida de las tradicionales certezas en que se apoyaban la construcción de las teorías sobre los sistemas sociales , han dejado en una encrucijada a las Ciencias Sociales. Los riesgos manufacturados, la individualización, la diferenciación funcional etc, son algunas de las expresiones que acompañan la creciente complejidad actual, fenómenos que ponen en una situación inestable a los clásicos enfoques generados en la tradición de las ciencias sociales para dar cuenta efectivamente sobre las consecuencias de tales procesos en el sistema social moderno. Se lleva a poner en entredicho el papel de la política como centro del sistema y, por ende, cuestionar el papel del Estado en estos nuevos escenarios globalizados. La descentralización del Estado, el énfasis en el Desarrollo Local y Regional, la superación de la pobreza, la importancia creciente del tercer sector, la demanda creciente por modelos organizacionales pertinentes a las nuevas formas en que se expresa el mercado del trabajo y las exigencias de una sociedad del conocimiento, requieren de nuevas teorías y metodologías que propongan estrategias para orientar tales cambios organizacionales.

La ciudad es el lugar donde se localizan las particularidades que dan forma al paradigma de una época, hoy el paradigma es la globalización. Pero no se trata sólo de aquellas ciudades que concentran el poder político y económico global en una jurisdicción político administrativa determinada, se trata de la posibilidad que tienen todas las ciudades de trascender las fronteras y de existir en la Red, de modo que lo presencial y lo virtual, lo local y lo global, constituyan las dos dimensiones.

En general, se entiende a la ciudad como un espacio físico y social; no sólo como el conjunto de calles, plazas, edificios e infraestructuras que la forman sino también como el de las prácticas y relaciones sociales que la producen y reproducen, las que son únicas en un determinado espacio-tiempo.

Hablamos, entonces, de un nuevo modelo de modernización institucional y gestión económica que atiende con especial interés la política regional, con el propósito de impulsar la competitividad de los diferentes espacios económicos basándose en una estrategia de calidad y diferenciación, no de subvenciones directas a la producción como antaño.

4.1.. La región como actor principal del desarrollo económico.

La política regional era tradicionalmente entendida como un modo de combatir los desequilibrios que arrastraba un crecimiento económico concentrado. Y según esta misma tendencia tradicional se entendía como política regional el hecho de dirigir impulsos exógenos hacia zonas con problemas económicos estructurales.

Hoy, en cambio, la política regional se entiende como el modo de construir ventajas competitivas territoriales por medio del aprovechamiento más eficientes de los recursos endógenos, al tiempo que se crean entorno locales innovadores; todo ello con la activa participación de los distintos actores públicos y privados del territorio.

"La comuna como nivel del administración de máxima proximidad ofrece un espacio susceptible para desarrollar un protagonismo ciudadano más activo e integral; económicos sociales y culturales, y ejerciendo las responsabilidades de fiscalización y control ciudadano de la gestión cotidiana de los agentes y los programas de lo público"

Así es como la mayoría de los países desarrollados ha traspasado las funciones regionales a entidades subnacionales, creando y fortaleciendo diversas instituciones que se ordenan según el gobierno central. Una amplia reestructuración que pretende, además, optimizar la cooperación empresarial.

En el contexto de la actual economía global, recobra vital importancia el aprovechamiento de los recursos locales internos expresados en sus potencialidades culturales, institucionales, económicas, sociales y políticas para el desarrollo de sistemas territoriales innovadores y competitivos. El nuevo rol que asumen muchos gobiernos locales de hoy, es promover la articulación con el sector privado y demás agentes locales para explotar las posibilidades de utilización del potencial endógeno existente y la promoción de sistemas locales de empresas con capacidad de generación de incrementos de productividad adelantan un nuevo estilo de desarrollo que podría ayudar a la superación de las desigualdades de los territorios de la región chilena.

En este nuevo escenario mundial la revalorización de lo local se advierte como fuente de crecimiento, innovación tecnológica de las actividades productivas de pequeño y mediano tamaño, generación de empleo, capacitación de mano de obra para procesos específicos, etc; dicho de otro modo, el nuevo enfoque de las economías locales permiten identificar, valorar y proyectar los recursos que existen en la región, al punto de alcanzar crecimiento y desarrollo local, el que es muy difícil alcanzar a partir de una orientación económica centralista

Si comparamos la realidad de América Latina con la de los países desarrollados veremos que en ella existe una alta concentración de las actividades públicas en el Gobierno central. A principios de los noventa, el gasto municipal como porcentaje del gasto público total se situaba en torno al 10%. Mientras que en el mundo desarrollado esta misma cifra fluctuaba entre un 25% y un 50% del gasto total del Gobierno.

"Es en este contexto y en este escenario comunal – municipal, en donde existen las mayores posibilidades y energías para potenciar al máximo las capacidades ciudadanas para la exigibilidad de los derechos y para el ejercicio de las acciones de interés público"

No obstante, en los años recientes se han producido procesos de descentralización en el continente latinoamericano que están acrecentando la importancia de las municipalidades. En Colombia, el gasto público municipal sube hasta el 17,3% del gasto público total en 1992; en Chile, al 15,5% en 1996; en Bolivia, se eleva al 14,8% en 1994; en Ecuador, alcanza el 11,7% en 1993; por citar algunos ejemplos. Incluso, en Nicaragua, llega al 23,8% en 1992.

En el caso de Chile, los municipios gastaban el 3,5% de los recursos gubernamentales en 1980, luego suben al 11,6% en 1990 y, finalmente, han llegado al 17,9% en 1998. Este proceso de aumento de los ingresos va acompañado, claro está, de un fuerte incremento de las competencias o servicios municipales y, como es de esperar, por un crecimiento explosivo de las exigencias y demandas ciudadanas sobre las autoridades locales.

A comienzos de los años ochenta, los municipios chilenos se ocupaban principalmente de la higiene y de cuestiones superfluas, de la administración de mercados, de la regulación de las nuevas construcciones y del tránsito. En la década de los ochenta asumen la administración de la educación básica y media, de la salud primaria y de la ejecución de políticas sociales de lucha contra la pobreza. En la década de los noventa se agregan, entre otras tareas, el ordenamiento integral del territorio, la defensa del medio ambiente, la participación social, la seguridad ciudadana, la asistencia judicial, el impulso a la igualdad de género y la promoción del empleo.

Las antiguas municipalidades, tradicionalmente ocupadas de la recolección de basura, y de la administración de plazas, mercados y mataderos de ciudades y pueblos, evolucionan, tanto en Chile como en América Latina en general, para convertirse gradualmente en verdaderos gobiernos locales. Sus nuevas funciones, más amplias, les llevan a contemplar una visión más integral del desarrollo, convirtiéndose en sus facilitadores y promotores. En este contexto, el tema del desarrollo económico se incorpora con fuerza como una preocupación central de muchos municipios, ahora integrados en un mundo más global que lucha por atraer inversiones, empresarios y turistas.

4.2. Economías territoriales que facilitan el desarrollo local.

Se entiende hoy a la institución municipal con una función promotora y facilitadora de la integralidad del desarrollo. Nuevas tareas le son asignadas, sea por ley, por delegación de los niveles superiores de la administración o, simplemente, por demandas de la comunidad.

"Chile tiene una política productiva de fomento productivo que asigna una cantidad significativa de recursos a objetivos de fomento, especialmente de la pequeña y mediana empresa. La propuesta busca aprovechar estos instrumentos para darle un contenido regional más específico, lo cual supone, entre otras cosas, identificar los factores que les hacen más difícil a las empresas de regiones acceder a esos instrumentos, aumentar la participación regional en la evaluación de los logros de esos instrumentos, estimular el desarrollo de nuevos agentes intermediarios, y en general, impulsar la definición de estrategias regionales de desarrollo que comprometan la participación de sus actores sociales."

Una demanda principal es, sin duda, el desarrollo económico local. Integrados en un mundo global, las autoridades locales se dan cuenta de que buena parte de su éxito como tales radica en su capacidad para atraer inversiones, respaldar a las empresas locales o constituirse en localidades con fuerte atractivo turístico.

Sin perjuicio de aceptar el componente macroeconómico del desarrollo económico, hay evidencia suficiente para demostrar que es mucho lo que los gobiernos locales pueden hacer por impulsar la activación e incremento de las actividades productivas, sin negar la preeminencia de las dinámicas internacionales, nacionales o regionales.

En este sentido, se afirma que las autoridades locales deben saber aprovechar las oportunidades de inversión, negocio o posicionamiento de su localidad en los espacios globales, beneficiándose más plenamente de sus ventajas comparativas o competitivas.

El asociativismo, no obstante, no puede ser sólo entre el municipio y el sector privado. En los casos de municipios pequeños –e incluso medianos– que son parte de un territorio mayor, con especificidades económicas comunes, es esencial impulsar el asociativismo municipal para el desarrollo, ya que las fronteras administrativas difieren de los ámbitos donde se generan los dinamismos económicos. Por ejemplo, en la primera región de Chile, la Asociación de Municipios Rurales está promoviendo un programa de introducción y explotación de la trucha, para hacer de los escasos ríos del altiplano chileno espacios atractivos para la pesca y el turismo.

4.3..Cambio estructural territorial.

Estos nuevos y fortalecidos gobiernos locales se plantean diversos desafíos, el primero, es crear un entorno adecuado para la instalación de actividades económicas, donde el municipio debe asegurar la dotación de servicios esenciales como agua potable, para la actividad industrial o para el regadío; provisión de energía, recolección de residuos; construcción y mantenimiento de caminos y carreteras y servicios de transporte, puertos y comunicaciones. Incluso, en la actualidad, debe estimularse fuertemente la instalación de servicios superiores para las actividades productivas, como servicios bancarios y de crédito, asistencia técnica y servicios de información.

En segundo lugar, el gobierno local debe atraer directamente las actividades económicas, mediante la determinación de la vocación económica del municipio –o de la región conformada por un conjunto de municipios de similares características–, desarrollar la capacidad para atraer o promover actividades económicas primarias (agrícolas, pecuarias, forestales, mineras); secundarias (construcción, energía, industria); o terciarias (comercio, banca, servicios a las empresas). Vocación que debiera ser considerada en la elaboración del plan de desarrollo local, que debe contener siempre un componente económico.

El perfil municipal es el que sistematiza los atractivos económicos de la localidad, y es con éste que se debe proporcionar información de las ventajas de la zona para la atracción e instalación de inversores externos.

Regular la localización de las actividades productivas corresponde al tercer desafío del gobierno local. El que se realiza por medio de instrumentos de ordenamiento territorial –planos reguladores, seccionales y memorias explicativas– donde se definen los distintos usos posibles del suelo rural según su vocación (agrícola, minera, forestal, de ampliación urbana). A nivel de la ciudad o de los espacios poblados el plan regulador es el instrumento que indica los ordenamientos óptimos de la ciudad en términos de áreas de producción fabril (parques industriales, viveros de empresas); comerciales (centros comerciales, microcentros por barrios); recreacionales (plazas, parques públicos); residenciales o de preservación histórica.

En cuarto lugar tenemos la formación de recursos humanos para el desarrollo. El gobierno local puede jugar un rol estimulador muy importante para promover cursos, seminarios o actividades de continuidad en el área de la formación. Asimismo, hay que incentivar la capacitación empresarial y microempresarial, la capacitación laboral y la adaptación del sistema educativo –a menudo de administración municipal– a los requerimientos del desarrollo económico. El desarrollo económico necesita de la formación de profesionales, técnicos intermedios o de fuerza de trabajo calificada en los requerimientos o vocación productiva de la zona.

Asegurar la sostenibilidad del desarrollo es otra tarea municipal . A menudo el crecimiento de la economía va acompañado por la polución o degradación del medio ambiente local: contaminación de fuentes de agua, generación de residuos tóxicos, destrucción del patrimonio natural –bosques nativos, flora y fauna autóctonas–, contaminación acústica y/o visual. El gobierno local –con apoyo gubernamental nacional– puede actuar como un eficaz regulador, preventor y controlador para asegurar que el desarrollo sea sostenible. En este sentido, es clave la educación y cooperación activa de la ciudadanía en las tareas de preservación y cuidado del medio ambiente.

"Tanto el gobierno como los empresarios están convencidos de la necesidad de lograr una estrategia consensuada sobre este tema y de modernizar la institucionalidad pública. Se han hecho esfuerzos, particularmente en lo que se refiere a la "producción limpia", concepto que apunta a prevenir la contaminación y a potenciar la competitividad de las empresas mediante el uso de tecnologías limpias"

Junto al desafío anterior, en sexto lugar tenemos que el gobierno local debiera hacerse responsable de reciclar las actividades económicas en decadencia, sea por agotamiento de los recursos explotados o por la aparición de sustitutos o productos equivalentes de menor valor. Corresponde a la función local, con apoyo nacional, prever estas crisis y desarrollar de antemano estrategias de reciclamiento o creación de nuevas alternativas. En la crisis misma se pueden manejar, por ejemplo, programas de absorción del desempleo que reduzcan el impacto de la reconversión. Ejemplos emblemático de este tipo de acción local es Lota y Coronel, localidades en franca reconversión.

En resumen, son amplias y de gran importancia las nuevas tareas que se plantean a los gobiernos locales. Las que tienen una característica de complejidad en tanto que deben responder a diversos objetivos a la vez, es decir, se necesita obligadamente una visión y gestión de tipo estratégico tal, que sea capaz tanto de subsidiar ciertas actividades, como desarrollar obras públicas que, al mismo tiempo, mejoren la infraestructura y absorban fuerza de trabajo.

5. Nueva Administración Pública

Producto de las crisis a nivel mundial que se vinieron gestando en los diversos Estados, se propuso la reducción del tamaño de éste y el predominio del mercado. La idea era reconstruir el Estado que enfrentara los nuevos desafíos. Se busca una tercera vía.

A nivel Latinoamericano el problema fue mayor que los países desarrollados, sobretodo por la deuda externa y las altas tasas de inflación. Así, las primeras reformas atendieron la dimensión financiera en busca de apertura comercial y ajuste fiscal. Sin embargo, esos cambios no bastaron, se requería un desarrollo económico, político y social.

Había que modificar el Estado proteccionista y apuntar hacia la competitividad. De este modo, el Estado asume un rol regulador, formulador y financiador de las políticas públicas.

"Uno de los aspectos más decisivos para reconsiderar los modos de gestión del sector público va a ser el cambio del entorno(…) El estado pierde su centralidad como eje de la cohesión y reproducción social compitiendo con fuerzas y movimientos transnacionales no sólo en el control de los mercados sino en su capacidad para movilizar recursos y aún estados de opinión"

La idea básica, entonces, fue y es proporcionar las condiciones para un desarrollo sustentable y también garantizar los recursos económicos y financieros para reducir la pobreza y las desigualdades existentes en la región.

El modelo gerencial se basa en las transformaciones organizacionales del sector privado, las que modificaron la burocracia, disminuyeron la pirámide organizacional y aumentaron la autonomía de decisión de los gerentes pasándose de una estructura basada en las normas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores avalados por los resultados obtenidos.

La reforma gerencial tiene como fundamento la profesionalización de a la burocracia por medio de la constitución de un núcleo estratégico en el aparato estatal, capaz de formular las políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y de control de los servicios públicos. Se habla, entonces, de funcionarios entrenados, bien remunerados, motivados y protegidos de las interferencias políticas.

Los cambios deben ser orientados por la flexibilización organizacional que agilice los gobiernos, que democratice la prestación de los servicios públicos, que convierta a los ciudadanos en consumidores informados y partícipes del sistema.

"Es condición necesaria la superación de la cultura de la estabilidad cuando se traduce en inmovilismo"

La nueva visión de la Administración pública realza la importancia de la Transparencia y la responsabilización ante la sociedad.      La administración pública debe ser transparente y sus administradores ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad. Del mismo modo se potencian los procesos descentralizadores en pos del desarrollo de los gobiernos locales y sus potencialidades cuales sean, generando un sistema de distribución de responsabilidades al máximo entre el Gobierno Central y los gobiernos regionales que garanticen el mejor desempeño de éstos.