Concesiones, una nueva herramienta para las corporaciones mixtas en la gestión municipal (página 2)

Capítulo Tercero:

ESTRUCTURA DEL ESTADO CHILENO

6. Características generales del Estado Chileno

A partir de la década de los noventa, y sobre todo a partir del tercer gobierno de la concertación política que preside actualmente en nuestro país, se han establecido una serie de procesos que buscan modernizar el sector público a partir de un eje ordenador que consiste en alcanzar un Estado de servicio a la ciudadanía, desafío que se enfrenta a transformaciones, tanto en la estructura como en la gestión del sector público.

Este proyecto modernizador busca rediseñar y reorganizar el Estado, como primera tarea, puesto que de éste modo no será mayor problema sobrellevar el rediseño y reorganización del aparato público de modo fluido.

En cuanto a la Institucionalidad central, en la coordinación central del gobierno, se procura redefinir las funciones que hoy ejercen y las relaciones existentes entre la Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de Planificación y Cooperación, la Dirección de Presupuesto y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, además de atribuirle nuevas tareas. Asimismo, se reformulará la manera de ejercer control sobre la Administración, articulando adecuadamente el rol de la Contraloría General de la República, la función fiscalizadora de la Cámara de Diputados, de los Tribunales de Justicia, los ciudadanos y otras.

Respecto de Competencia y Regulación, Fomento Productivo, Ciencia y Tecnología, Institucionalidad Agrícola y Empresas Públicas se busca fortalecer ésta área, por lo que se harán los cambios necesarios para alcanzar éste reto. Territorialmente, se atenderá Infraestructura, Gestión de la Ciudad, Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Recursos Hídricos.

El tema social no queda ausente en ésta etapa de rediseño, donde habrá espacio de cambios positivos respecto de los grupos más vulnerables, mujeres , e infancia.

Ahora bien, el cumplimiento de estos objetivos reformadores ha demandado la implementación de un conjunto de funciones complementarias a aquellas directamente vinculadas a la provisión de bienes y servicios que constituyen la misión del sistema de administración pública. Entre estas funciones se ubican la realización de estudios relevantes para la toma de decisiones, la priorización y coordinación programática y jurídico-legislativa, la evaluación de desempeño y de impacto de la acción gubernamental, el control de la gestión de los servicios, la administración financiera y la tuición sobre la disponibilidad y pertinencia de los recursos humanos.

En este esquema de la administración pública la responsabilidad recae en los ministerios de Hacienda, de Interior, Secretaría General de la Presidencia y Mideplan. Cabe mencionar que las tareas de cada uno no están plenamente distribuidas en función de sus capacidades, y que, en algunos casos, no se cumplen todas las funciones establecidas por el proyecto de reforma. Dicho proyecto institucional responde a distintos objetivos, tales como:

1. Estado democrático y participativo
2. Estado transparente
3. Estado Unitario Descentralizado
4. Estado Solidario
5. Estado fuerte
6. Estado más eficiente y eficaz
7. Estado Normativo y Subsidiario

"El proceso de cambios debe lograr un Estado que se asuma las desigualdades sociales y territoriales y los factores de desintegración social, tanto en materia económica para hacer llegar a todos los chilenos y chilenas a lo largo del país los beneficios del desarrollo, como en los distintos ámbitos culturales, asegurando la igualdad de oportunidades al conjunto de la ciudadanía".

Se busca entonces, un Estado flexible que se ajuste a los requerimientos actuales y de los que en futuro se prevean, mejorando gestión para entregar un servicio público de calidad a la ciudadanía, adquiriendo nuevas tecnologías de la

información que acerquen los servicios a los ciudadanos y ciudadanas. Un Estado ya no productor de bienes y servicios simplemente, sino uno que regule, norme y fiscalice.

7.Organización y Gestión pública

El objeto aquí es alcanzar una gestión eficiente de los servicios, con una participación ciudadana y una transparencia de la actividad estatal. Un elemento transversal a las acciones necesarias para modernizar la gestión pública son las tecnologías de la información y la comunicación, puesto que con ellas se crea una institucionalidad electrónica que moderniza en varios sentidos al Estado chileno.

La serie de cambios que se vienen produciendo en el sistema chileno no deja indiferente a los funcionarios del servicio público, quienes han tenido un espacio en las conversaciones que se desarrollen, además, claro está, de una revisión del perfil profesional y personal que de ellos se espera.

Dentro de la modernización de la gestión pública se atiende con especial dedicación el tema de los recursos humanos, en su doble dimensión de directivos públicos y funcionarios en general; junto a ello, se discute, la calidad del servicio que se presta a la ciudadanía; por último, se busca perfeccionar los instrumentos y técnicas de gestión.

La gestión de los servicios públicos enfrenta numerosos problemas de gestión que surgen por procesos de selección inadecuados, que tiene directa relación con el peso político de los candidatos.

Otro asunto es la poca continuidad de los ejecutivos públicos en el servicio, la alta rotación. Junto a esto, la falta de incentivos para los profesionales que trabajan en el Estado también es fuente de frustración y bajo nivel de compromiso con los resultados de las instituciones públicas. Esta falta de incentivos, se verifica en la retribución que dichos ejecutivos reciben, que en términos generales, es muy inferior a los estándares de mercado.

Ahora, el hecho de que los trabajadores del sector público no sean evaluados sistemáticamente por sus logros, genera un bajo nivel de compromiso con los resultados de su gestión.

Por estos motivos es que se busca Institucionalizar la Dirección Pública mediante un Estatuto para la Alta Dirección Pública, "que genere las condiciones para aplicar técnicas de reclutamiento y selección para ejecutivos de confianza de jefes de servicio, aplicar contratos de desempeño y sus respectivas evaluaciones periódicas a todos los ejecutivos de la administración pública y generar un sistema de retribuciones que reduzca significativamente el costo de oportunidad que significa trabajar en el Estado".

La viabilidad de la Reforma está a cargo de un Comité de Ministros para la Reforma del Estado, presidido por el Ministro Secretario General de la Presidencia y formado, además, por los Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario General de Gobierno. Además de ello, se tiene una serie de comités de consulta que construyen los consensos para la implementación del proyecto y la producción o sistematización de conocimientos sobre las temáticas del proyecto., Existe, además, una instancia permanente de monitoreo del proceso de reforma, compuesta por los coordinadores ministeriales de modernización.

Actualmente, existe en Chile un Sistema Nacional de Control que somete las actuaciones de la Administración del Estado a un conjunto de controles internos y externos, algunos de ellos ex ante y otros ex post. Todo ello con el objeto de fiscalizar, desde la propia Administración, la estricta sujeción de los órganos del Estado a las leyes, reglamentos e instructivos que rigen su actuar.

Hay, también, una serie de mecanismos de control externo a la Administración, radicados en la Contraloría General de la República, Tribunales de Justicia, facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados, Tribunal Constitucional, por la vía de conocer requerimientos por inconstitucionalidad de decretos supremos del Ejecutivo, etc.

Esta serie de controles han emanado de un conjunto de normas legales y reglamentarias desarticuladas entre sí; lo que se traduce a una desorganización que le resta eficacia a los controles que vienen de diversos organismos no coordinados entre sí.

8.Presupuesto Nacional

Entendida esta como la herramienta por excelencia de la ejecución de plan de gobierno, se tiene que el Ciclo Presupuestario, como proceso está compuesto por un conjunto de etapas en las que intervienen los que definen deciden, ejecutan y controlan el presupuesto de la nación. Es en él donde se asignan los recursos financieros de acuerdo a su disponibilidad, para dar cumplimiento a las metas y objetivos contenidas en la planificación.

Siendo el Presupuesto la expresión financiera del Plan Anual Operativo, entre ambos existe una congruencia, tanto en los objetivos y metas como en la determinación de programas y acciones de corto plazo.

Los principios que ordenan y orientan la acción establecida por el Presupuesto , los que se convierten en mínimos requisitos a cumplir por las entidades públicas, son: universalidad, unidad, periodicidad, previsión, flexibilidad, planificación, equilibrio, claridad, detalle, formalidad, exactitud, programación.

La presentación del presupuesto para el presente año contó con un discurso tranquilizador frente a una serie de incertidumbres que se acumulaban tras los malos resultados económicos en la escena mundial y el increíble suceso terrorista vivido por Estados Unidos.

"En estas semanas difíciles, nuestra economía pudo acomodarse correctamente y logramos proteger nuestros recursos para que, a pesar de la adversidad, el año 2002 podamos volver a aumentar sustancialmente el gasto social.(…)Manteniendo la política impuesta desde el comienzo por el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, nuestra propuesta para el 2002 es un presupuesto realista y responsable pero que no descuida la preocupación por la equidad y refuerza las prioridades hacia los más necesitados. "

En aquella ocasión se anunció un aumento en la inversión pública sobre un 11% , y se enfatizó, complementariamente, sobre la perseverancia que se tendría en hacer de nuestro país una nación más eficiente y productivo. Destinándose recursos en apoyo al desarrollo productivo y tecnológico de las empresas.

"Trabajaremos incansablemente para que cada día más compatriotas se beneficien del desarrollo. Un Chile cada vez más equitativo y abierto al aporte de todos sus hijos. Hoy debemos asegurar no sólo un país sin pobreza ni exclusión, sino un Chile en paz, un país seguro, un país unido."

Dentro de este presupuesto nacional en que ha debido considerar una serie de factores internos y externos es que también se establece los gastos asignados hacia las regiones:

"La Ley de Presupuestos de la Nación contemplará, asimismo, gastos correspondientes a inversiones sectoriales de asignación regional cuya distribución entre regiones responderá a criterios de equidad y eficiencia, tomando en consideración los programas nacionales de inversión correspondientes. La asignación de tales gastos al interior de cada región corresponderá al gobierno regional."

Adicional a la asignación de recursos y en concordancia con ella se establece la posibilidad, según condiciones del gobierno central y necesidades del gobierno local, de invertir en programas especiales de desarrollo:

"A iniciativa de los gobiernos regionales o de uno o más ministerios, podrán celebrarse convenios anuales o plurianuales de programación de inversión pública en la respectiva región o en el conjunto de regiones que convengan en asociarse con tal propósito….La ley podrá autorizar a los gobiernos regionales y a las empresas públicas para asociarse con personas naturales o jurídicas a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. Las entidades que al efecto se constituyan se regularán por las normas comunes aplicables a los particulares."

A comienzos de cada año, las disputas por la entrega de los recursos provenientes del Fondo Común Municipal, provocan fuertes controversias entre los municipios y el Estado, en cuanto a los montos cedidos y las prioridades esgrimidas para su repartición.

El Fondo Común Municipal se determina sobre la base del Índice de Privación Promedio (IPP), y se correlaciona sólo medianamente con el gasto municipal absoluto. Se supone aquí una directa proporción entre la pobreza municipal y la pobreza comunal, cuestión que es extraída del ingreso promedio municipal, que por su naturaleza no da cuenta de las inequidades internas.

Se asume que los ingresos son la base unívoca que refleja la situación dentro de una comuna, desatendiendo otros indicadores que pueden complementar o manifestar otras necesidades insatisfechas de la comunidad. Por lo mismo, los indicadores utilizados con el fin de repartir el Fondo Común Municipal, no reflejan la realidad de la pobreza con relación a indicadores de uso en las áreas de educación y salud, siendo confrontados con los ingresos de los individuos de la comuna.

9.Orientaciones jurídicas y administrativas para la gestión

El fenómeno globalización pone de manifiesta la necesidad de adecuación y modernización del ordenamiento institucional, con nuevas normas y nuevos instrumentos, para enfrentar las nuevas condiciones en la realidad. La globalización es un complejo proceso impulsado por factores políticos, económicos y tecnológicos, que está transformando radicalmente la vida y creando nuevos sistemas y fuerzas que van más allá de os Estados – naciones.

Un mundo que se mueve velozmente y que acaba con las tradiciones y deslegitima las instituciones que históricamente decidieron por las personas. Crece fuertemente la necesidad de la participación ciudadana, nuevos gobiernos y nuevas instituciones.

La tarea de hoy consiste en la definición de los modos de protección de los ciudadanos frente a las contingencias que los afectan y de cuál es el rol del Estado en liderar dicho rediseño, especialmente respecto de aquellos ciudadanos que con mayor rigor sufren la incertidumbre del desempleo, de la lejanía de la justicia, de las dificultades de la atención de salud, y un largo etcétera. En otras palabras, cómo ha de hacerse cargo el Estado frente a las desigualdades. Hablamos, entonces, del mentado "Estado regulador".

No se trata tan solo de perseguir mejorías en el sector público, sino que se requieren transformaciones estructurales de la administración ( educación, justicia, finanzas, salud y administración), identificándose las cualidades básicas que le otorguen esta nueva fisonomía. Para abordar esta materia hay que desechar de plano las miradas ideologizadas que marcan el debate sobre la reforma estatal: el tema no puede reducirse, como se hace con frecuencia, a la mera cuestión del tamaño del sector público. Los pilares de definición de estas cualidades que señalamos tienen que ver con el papel del Estado frente a los problemas de la economía y de la sociedad, a la manera en que se relacionan Estado y sociedad civil, y a la capacidad de gestión efectiva del Gobierno para cumplir el rol que los ciudadanos estimen conveniente que cumpla. En el caso chileno es necesario enfrentar, además, el conjunto de temas de institucionalidad democrática que están pendientes, para dotar de calidad política y legitimidad al Estado chileno. De lo que se trata es de poder realizar las transformaciones indispensables para que Chile posea un Estado democrático de derecho, capaz de alcanzar, en conjunto con los ciudadanos y el sector privado, el desarrollo económico y social.

Para avanzar en estas definiciones sustantivas acerca del rol del Estado, hay distinciones que es conveniente tener presentes para precisar las conexiones entre el Estado y las dimensiones de la vida social, económica y política.

Es imprescindible contar, pues, con una adecuada normativa en materia de monopolios y competencia, de estándares de calidad, de protección a los consumidores, protección medioambiental y otras áreas de enorme importancia.

Es necesario contar con una institucionalidad -tanto administrativa como normativa- que permita esta cooperación de manera dinámica, sin que se constituya en obstáculo para el despliegue de la iniciativa privada, pero que ponga barrera a los excesos que todo mercado genera.

Un Estado facilitador para crear condiciones apropiadas para la empresa privada, contribuyendo a la apertura de nuevos mercados y al desarrollo de tecnologías innovadoras, eso es lo que se proyecta. Así, se debe resolver el diseño de políticas estratégicas en materias de fomento productivo y de la investigación en ciencia y tecnología.

El valor universal de la dignidad de las personas y de sus derechos, y la conciencia de que el sistema democrático es el medio irremplazable donde desplegar una convivencia centrada en el respeto a lo humano, plantea otro capítulo de desafíos de envergadura a la institucionalidad.

La obsolescencia y excesivo legalismo de los sistemas de control son dimensiones institucionales necesarias de abordar para prevenir prácticas corruptas. Puesto que aún cuando se ha tenido avances en materia de Probidad necesitamos profundizar los controles, readecuarlos y generar un sistema consistente, preventivo y ágil de control sobre la administración.

La línea entonces apunta a modernizar un Estado que tiende a obstaculizar el desarrollo económico. Un Estado de servicio a los ciudadanos exige un sector público que responda a una sociedad muy distinta a aquélla en que las formas institucionales nacieron.

Se tiene, entonces que la orientación jurídica y administrativa apuntan a la construcción de un Estado democrático y participativo, transparente, unitario, descentralizado, fuerte, que se haga cargo de las desigualdades, más eficiente y eficaz.

Entendido así, tenemos un Estado Moderno: Democracia, Descentralización y Desarrollo Regional y Local. En el fondo, la pretensión es que la descentralización sea vista como una alternativa para repotenciar la función administrativa y coordinadora de las decisiones políticas que el Estado no abandona a pesar de haber perdido su carácter de núcleo articulador del sistema social derivado de la funcional diferenciación que presentan los sistemas sociales.

Un e proceso que se refuerza desde el advenimiento del sistema democrático en 1990, el cual en los siguientes años ha sido expandido y profundizado mediante el desarrollo de cuerpos legales – Ley 19.173 de Gobierno y Administración regional – que han facilitado una nueva institucionalidad, principalmente la creación de los llamados GOBIERNOS REGIONALES y , también, una política cada vez más nítida de modernización global del sistema público nacional.

10.- Desarrollo Nacional y local

Este complejo proceso modernizador se propone descentralizar profundamente el Estado con especial atención a la gestión de los gobiernos regionales, a la descentralización institucional y a la desconcentración administrativa, la que se ha formalizado a partir de 2001, año en que se ha formulado una Política de Descentralización, que establece la autodefinición de las regiones sobre sus agendas de modernización.

La idea es lograr un Estado Unitario, que a la vez delegue y atribuya poder al todo el territorio y niveles jerárquicos inferiores. Es así como se han generado esfuerzos en torno a la articulación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, la División de Gobierno Interior del Ministerio del Interior y el Proyecto de Reforma, para concertar el proceso de modernización y rediseñar la institucionalidad regional, con los procesos propios de fortalecimiento regional que impulsan las dos primeras entidades.

La política descentralizadora ha desarrollado instancias de reflexión y coordinación entre los órganos regionales y las instancias del gobierno central.

En cuanto a los municipios , se ha generado una instancia de trabajo común con la Asociación Chilena de Municipalidades para avanzar conjuntamente en las readecuaciones que en este ámbito deban hacerse.

Algunas experiencias relativamente recientes son prueba irrefutable del gran potencial interventor del municipio para promover el desarrollo económico. Se descubre que los límites del esfuerzo fiscal local está determinado por la capacidad de generación de excedentes de los agentes económicos locales

Es el de la ciudad de Iquique y su activo alcalde Jorge Soria quien, a partir de la Zona Franca allí instalada –la ZOFRI–,municipio que se ha instalado como un centro turístico y de negocios de primera importancia en el norte chileno. Ahora, se perfila como una ciudad de "corredor interoceánico" que tendría la misión de unir mediante largas rutas terrestres a las principales ciudades brasileñas, uruguayas y argentinas del Atlántico con sus pares del Pacífico. Lo que en otras palabras se traduce a nuevas y excelentes corrientes de comercio entre América Latina y Asia.

El modelo de gestión municipal es ahora un paradigma de desarrollo local que trae consigo una visión tenaz de emprendedores, la que privilegia una capacidad profesional y técnica, además, claro está de una participación activa de los distintos agentes sociales locales, incluidos los empresarios.

En cuanto a asociarse con el sector privado, tenemos la experiencia de la Municipalidad de Santiago, la que propició la conformación de la Corporación de Desarrollo de Santiago, que asocia a empresas privadas, cooperativas de vivienda e instituciones académicas, y que es presidida y administrada por la Municipalidad. Corporación que ha desarrollado un vasto programa de repoblamiento del sector céntrico y antiguo de la ciudad, que se enfrentaba a situaciones de deterioro y pérdida acelerada de población.

Luego, mediante un mecanismo de asociación de diversos agentes en el que concurren cooperativas de ahorro para la vivienda, empresas privadas constructoras, se obtienen subsidios del Estado central para el financiamiento de vivienda, y la acción municipal ordenadora, con lo que se logra impulsar un exitoso proceso de reconversión urbana. Después de varios años de acción, el paisaje urbano del centro de Santiago ha cambiado radicalmente, emergiendo por doquier nuevos edificios de departamentos, plazas y parques y –lo más importante– las familias jóvenes están volviendo al centro histórico, retornándole vitalidad y revirtiendo de modo definitivo la tendencia hacia el despoblamiento.

Los gobiernos regionales, por su parte, han debido enfrentar los problemas de coordinación entre distintos municipios. Problema que se presenta principalmente en las ciudades más populosas del país como Santiago, Valparaíso y Concepción.

El logro de una efectiva y eficaz articulación de los Gobiernos Regionales con los Gobiernos Municipales constituyen, sin duda, la posibilidad real de resolver – al menos – algunas de las contingencias que se generan en un mundo globalizado que si bien expande opciones también genera significativos riesgos y exclusiones para los habitantes de las regiones del país.

En éste proceso, se advierte una gran amenaza para el desarrollo nacional y local en el debilitamiento y deslegitimación de las estructuras de participación y de toma de decisiones. De hecho, la gran dificultad para las organizaciones regionales está en el hecho de que la descentralización todavía no es una realidad.

Sean ejemplos de este hecho la electividad de los Intendentes regionales, los que son personas de confianza del Presidente de la República. Así mismo, los consejeros regionales responden a intereses partidarios. No hay representatividad para la sociedad civil.

El desarrollo de una planificación contingente constituye el desafío real para los regiones que deben enfrentar desigualmente los efectos colaterales de una globalización creciente. La efectividad del proceso de descentralización depende de lo adecuado que sea el interlocución del Gobierno Regional , Gobiernos Municipales, sector privado y comunidad organizada .

10.1.Desarrollo y Participación Ciudadana

A este respecto se profundizar las prácticas democráticas, donde el mismo hecho de alcanzar mejor consideración la ciudadanía de parte del Estado, al mismo tiempo que se mejora la calidad del servicio prestado. La presencia fortalecida de una Ciudadanía participativa es garante, además, la probidad y la prevención de la corrupción al interior del Estado.

La participación ha sido estimada como un valor profundo de la democracia, lo que ha hecho que el Gobierno consagre, jurídicamente e institucionalmente, el aporte de la sociedad civil a la gestión pública.

Se pretende incorporar a la sociedad civil en la gestión de la Administración del Estado como una forma de profundizar y practicar la democracia, colaborando en el aumento del capital social. De modo tal, que sean ellos un control eficaz frente a la gestión pública. En esta misma dimensión se puede hablar sobre los esfuerzos desplegados en la facilitación de mecanismos de interacción entre el Estado y los particulares, a través de la promoción y defensa de los intereses y derechos de las personas ante acciones u omisiones de los órganos de la administración del Estado.

Las anquilosadas instituciones públicas desconcentradas de la región y la asistencia técnica a los gobiernos municipales deben ser capaces de una estrategia capaz del desarrollo económico local. Para ello no basta establecer la descentralización, sino que debe internalizarse dentro de una lógica de gestión pública basada más en prioridades regionales que sectoriales. De esta manera se alcanza un esquema menos centralizado y más orientado a la participación ciudadana.

La descentralización del Estado, el énfasis en el Desarrollo Local y Regional, la superación de la pobreza, la importancia creciente del tercer sector, la demanda creciente por modelos organizacionales pertinentes a las nuevas formas en que se expresa el mercado del trabajo y las exigencias de una sociedad del conocimiento, requieren de dispositivos teóricos y metodológicos novedosos para observar tales fenómenos y, particularmente, proponer líneas estratégicas para orientar tales cambios organizacionales..

Lo regional es la posibilidad de consolidar una estrategia moderna de articulación Estado – comunidad organizada, en un contexto de complejidad societal caracterizada por la creciente diferenciación de los sistemas parciales del sistema social.

El día 11, de mayo, de 2001, se firmó el Decreto Presidencial que crea el Consejo de Defensa del Ciudadano cumpliéndose con ello el objetivo principal de este proyecto. Con éste se pone en funcionamiento una entidad que defiende a la ciudadanía, teniendo presente que el gobierno envió al Parlamento el que proyecto de reforma constitucional que crea la institución del Defensor del Ciudadano que una vez aprobado permitirá implementar una entidad con atribuciones plenas para cumplir el cometido de la defensa ciudadana.

En condiciones de extrema pobreza el ejercicio de la ciudadanía se limita por la necesidad inmediata del sustento diario y todo lo que eso involucra. En este sentido, la constitución de ciudadanos es imprescindible y prioritario a cualquier proceso de desarrollo de una comunidad. Fortalecer las habilidades laborales y económicas de sus miembros no es suficiente. La desinformación y el aislamiento, la falta de redes y canales adecuados para establecer redes distintas y más diversas son otro de los problemas que se deben abordar

11.Relaciones entre el Gobierno local y Gobierno Central

La gestión territorial urbana tiene como fin producir las condiciones adecuadas para que el hábitat de las personas que lo habitan o utilizan sea propicio para el desarrollo integral de estas personas. El desarrollo del país depende de una adecuada habilitación de su territorio, como de una adecuada configuración de sus ciudades. El territorio se va habilitando a través de múltiples decisiones relacionadas con diversas materias y por ello el desarrollo dependerá en gran medida de la forma como se organice esa capacidad para decidir. Hoy el territorio y en particular las áreas urbanas presentan un conjunto de problemas que se traducen en insuficiente y desigual acceso a los servicios urbanos básicos, crecimiento desordenado, altos costos de operación, problemas de congestión y contaminación, entre otros. Las responsabilidades por las decisiones para resolver estos problemas se encuentran localizadas de manera dispersa y no siempre bien coordinadas y para algunos ámbitos, los instrumentos y sistemas vigentes son insuficientes.

Construir una ciudadanía activa es una tarea no exenta de dificultades relacionadas con las restricciones en la acción pública, no pasa de ser un grupo que propone y colabora respecto de programas, los que vienen predefinidos desde niveles centrales de toma de decisiones.

Se promueve una participación de la comunidad en la toma de decisiones sobre aspectos que la involucran, como son la obtención de nuevas viviendas, la realización de programas de fomento productivo y capacitación laboral, y la implementación de programas de asistencia social. La participación plena opera en un marco de restricciones.

Destaca el rol de los organismos no gubernamentales, particularmente quienes realizan programas de apoyo organizativo y labores de investigación acción gracias a recursos propios o de la cooperación internacional. Resultando ser componentes fundamentales en las tareas de mediación que permiten hacer significativas las experiencias y acompañar a las organizaciones en su proceso participativo, y por otra parte, son quienes a partir de la sistematización de la experiencia, generan propuestas que permiten actualizar la política pública; hacer visible las problemáticas presentes y sus causas profundas; y generar aprendizajes válidos para la intervención.

El objetivo es superar las rigideces de los mecanismos burocráticos tradicionales y construir propuestas colectivas, tanto entre distintos departamentos de una misma institución, como es en el caso municipal, como entre organismos distintos que comparten territorios y preocupaciones afines.

Lo anterior enfrenta dificultadas relacionadas con los distintos niveles de flexibilidad que tiene los programas que ejecutan las distintas instituciones, en términos de la duración de sus programas o sus criterios de focalización.

Los municipios que integran el Estado comienzan un proceso para consolidar su capacidad administrativa y los recursos descentralizados hacia estas instancias siguen incrementándose, así como los programas de capacitación y asesoría.

Los organismos estatales reflejan la voluntad de la persona que esté de turno en aquel sitio, lo que hace pensar que la voluntad es muy probable de sufrir cambios. Así mismo cada institución pública posee prioridades. Y esto es sólo algunas cosas que provoca el centralismo y la ausencia de legislación, de políticas, o de tradiciones que favorezcan la cooperación entre Estado y organizaciones locales.

Los gobiernos locales, por su parte, se erigen como organismos públicos que responden a las propuestas de los ciudadanos y otros actores de su entorno.

Las alianzas entre actores de la sociedad civil, organismos de gobierno, y empresas tras objetivos comunes de desarrollo local y reducción de la pobreza revelan un alto potencial para aumentar la productividad de las acciones de dichos actores, para generar o captar nuevos recursos y para aumentar el capital social disponible por una sociedad local para nuevas acciones en el futuro. Dentro de las alternativas de generación de recursos se tiene la opción que brindan el proceso de concesiones.

Capítulo Cuarto:

LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

12. Los Municipios

Incansablemente se ha dicho que la democracia es fuerte en la medida de la fortaleza que posee la sociedad civil, elemental tesis que sirve para comprender la importancia del Municipio en tanto unidad de participación ciudadana. Según documentos de la CEPAL, el municipio en Latinoamérica está cambiando, agregando nuevos objetivos que están presentes en el contexto social y que de cierta forma son puestos en las metas municipales.

Insertar la localidad en el desarrollo, crecer económicamente y atender a las necesidades de la población con mayores carencias, son temas importantes en el rol de un municipio moderno. Las nuevas tendencias de descentralización y desconcentración de las políticas de desarrollo revitalizan una concepción participativa de la planificación y una alta valoración por la autogestión local.

Se debilitan los diseños de gobierno que privilegiaron el subsidio como estilo de adjudicación de recursos. Las administraciones locales avanzan sobre el destino y quehacer económico de la localidad. Las acciones emprendidas en general, por el sector público, afecta a las capacidades productivas de las localidades y ello es un elemento de importancia para el municipio.

La pobreza y su superación se imponen como el componente central de la definición de las políticas públicas a diferentes niveles y las propuestas esenciales de superación apuntan a procesos y medidas vinculada al crecimiento económico, con programas de asistencia y desarrollo social. Aparece también hoy la preocupación por la sustentabilidad ambiental, entre muchas otras.

El nuevo rol del municipio como organismo estratégico de desarrollo regional hace urgente el desarrollo de sus capacidades. La funcionalidad restringida, el clientelismo, el oportunismo, la burocracia, la falta de profesionalismo, etc., son elementos que deben quedar en el pasado.

Lamentablemente, la percepción ciudadana a nivel latinoamericano le apunta como un organismo que no hace lo necesario,(…) está desorganizada,(…) es despreocupada" . En términos generales, se le cataloga como una instancia que no está exenta de la corrupción, discriminación y exclusión, careciendo de elementos que garanticen la transparencia. Y , aún cuando en Chile los esfuerzos descentralizadores no han sido menores, tenemos problemas en éste nivel:

"Pese a la amplitud de las responsabilidades de los municipios y a la magnitud de los recursos movilizados por éstos, la estructura de funciones, la competencia y recursos a este nivel de gobierno enfrenta importantes rigideces"

Hasta 1973 el Municipio en nuestro país tuvo limitaciones propias de una instancia centralizada y burocrática. Nuevas tendencias administrativas anunciaron la búsqueda de profesionales que acentuaran lo técnico, la planificación y gestión de proyectos en sus funciones. La Regionalización implementada por el régimen militar y la descentralización del Estado de algunos servicios básicos.

Dentro de estas reformas es posible ver aciertos en cuanto a la mayor capacidad financiera de las instancias locales, en tanto que han permitido aumentar notoriamente el presupuesto municipal en los años recientes. Este crecimiento permite minimizar las profundas desigualdades entre los municipios, la que siempre es más notoria en el caso de las localidades urbanas pobres, ciudades pequeñas y ciudades intermedias.

Los municipios sufren de una recarga de tareas y de disputas internas por el poder, donde no se observa el desarrollo de una labor decisiva en torno a constituir un plan de desarrollo comunal.

Los Planes de Desarrollo Comunal, durante los primeros años de su creación, se restringen a elaborar diagnósticos y a evaluar programas diseñados a nivel central, o bien, a diseñar y gestionar proyectos que en su mayoría se gestaron por consultorías externas. Es más, actualmente, son muy pocos los municipios que poseen una fortaleza y modernidad administrativa que les valga la autosuficiencia de Planificar el desarrollo comunal con éxitos concretos. A ello podemos agregar que, el acelerado proceso de urbanización y desarrollo concentrado en ciertas ciudades ha provocado una serie de medidas desarticuladas y atrasadas, incapaces de controlar dicho crecimiento, deteriorando al mismo tiempo, la calidad de vida de dichos habitantes.

Tenemos, así, una serie de problemas que se traducen a una desigual capacidad institucional de gestión, la que impide analizar sectorialmente para identificar, diagnosticar y diseñar las intervenciones pertinentes y oportunas. La débil capacidad de gestión de los municipios, en especial la de los más pobres, manifiesta la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal.

Escasez e Ineficiencia local componen el marco de descentralización política, administrativa y económica. Complejo proceso que, además de todo lo anteriormente planteado, cuenta con una participación ciudadana débil casi nula; que nos conduce finalmente, a concluir que los gobiernos locales no son tales en mucho de sus sentidos, sino, la mayor de las veces, una extensión del gobierno central, quien concentra las decisiones y recursos.

La dinámica de los gobiernos locales es compleja y cambiante, incluyendo desde las necesidades más diversas de su población, problemas de recaudación, manejo de fenómenos urbanos. Esta realidad exige claramente que las decisiones de los gobiernos locales debieran ser rápidas y efectivas.

La gran pregunta es porqué no se potencia la relación y la participación de inversiones privadas en el desarrollo de la infraestructura pública municipal- sobretodo en aquellos lugares en que existe un alto números de necesidades y un escasez de recursos disponibles-, siendo que es en este marco de alianza estratégica, entre lo público y lo privado, el espacio ideal para presentar y aplicar proyectos de desarrollo comunal, sean éstos:

• Vialidad y renovación urbana
• Infraestructura destinada a Educación o Salud
• Campos Deportivos, Recreativos
• Actividad Industrial (PYMES)
• Alcantarillados
• Riego
• Turismo
• Cultura
• Transportes
• Servicios públicos varios.

Para responder a este conjunto de necesidades se requiere una gran inversión económica que ni el gobierno central ni los municipios están en condiciones de solventar en lo inmediato. Debiéramos, entonces, considerar seriamente la posibilidad de incorporar al sector privado en el desarrollo y modernización de nuestras ciudades en ámbitos que, hasta hoy, son privativos del sector público.

El objeto de modernizar el Municipio dentro un contexto de democratización apunta a asignarle un rol motivador y estimulador del crecimiento de la comunidad. Esto implica abordar nuevas funciones, nuevas áreas y nuevas tareas, como asimismo mayores capacidades en la gestión de acciones, actividades y especialmente la movilización y atracción de nuevos recursos.

"Nuevas demandas han ido determinando el que al hablar de fortalecimiento institucional de las administraciones locales se implique no sólo el mejoramiento de sus capacidades de administración de sus atribuciones tradicionales … sino que una dimensión mucho mas ambiciosa se está buscando preparar y adecuar la institucionalidad local a las demandas de la descentralización… La traducción conceptual de ello está en el concepto de gestión, que siendo complementario al de administración local, amplía los horizontes del trabajo del Municipio hasta alcanzar la propuesta de estrategias de Desarrollo Local, la articulación de políticas locales con las centrales y la investigación sobre la realidad local como insumo de las propuestas de gran especificidad".

Dicho de un modo más simple, enfrentamos una época que tiende a lo gerencial, el que favorecerá los logros frente a las crecientes necesidades locales.

Lo anterior se observa ineludiblemente vinculado a la participación de la comunidad. Desde el momento que la región incorpora e introduce la democracia como parte de su evolución, ello requiere la estimulación de un compromiso del ciudadano en la definición y concreción de su propio desarrollo, como asimismo participación en la toma de decisión y en la ejecución de obras. Como también la necesidad de establecer mecanismos de control por parte de grupos y delegaciones comunitarias, como expresión concreta de la participación.

La nueva Municipalidad debe incorporar procesos de negociación como parte del desarrollo de sus actividades y asignar un rol importante a la capacidad que la comunidad tiene para estimular su propio desarrollo. Esta modificación del rol, desde el paradigma del Estado proveedor y controlador al Estado facilitador y estimulador de acciones

"Elementos claves son la orientación al reconocimiento de oportunidades, a la articulación con el máximo número de agentes locales del desarrollo, la priorización de acciones modernizadoras por sobre las efectistas, y la capacidad de conciliar reformas con el mantenimiento de niveles de eficacia y efectividad de la administración municipal. Aspecto importante ha sido la incorporación de indicadores de gestión dinámicos a la evaluación de la gestión, un espíritu de superación de los obstáculos, el fomento y la valorización de la creatividad, la capacidad de asumir riesgos y fracasos, y la conceptualización del municipio como un catalizador de acciones y emprendimientos de desarrollo, además de su papel de proveedor de servicios básicos urbanos").

Así es como debemos comprender el gobierno local, estructurado en base a un sistema de participación de la población, asumiendo un rol de agencia impulsora de iniciativas a nivel local.

12.1.Marco regulatorio

12.1.1. Funciones que emanan de la Constitución Política

La ley orgánica de la nación establece las modalidades y formas para el desarrollo de la participación de la comunidad local en actividades de municipio. Unidad que se constituye con el alcalde como primera autoridad, la que estará complementada por las acciones del concejo.

"Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna"

Dentro de estos mismos artículos se determina la función y atribución de los municipios, del modo como se debe proceder frente a un plan que debe contar con dos tercios a lo menos del concejal. Así mismo, se establece por esta misma vía legal las opciones de participación de la comunidad por medio de plebiscitos y consultas.

Existe la posibilidad, según fines propios, de alianzas entre los municipios para crear corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro. Esta opción estipula claramente los objetivos de promoción y desarrollo artístico, cultural y deportivo. Dentro de este apartado se contempla el traspaso de competencias que se realiza desde el gobierno central, ministerios, gobiernos regionales hasta los municipios. Pudiendo ser esta transferencia provisoria o definitiva, según la ley lo establezca.

12.1.2.Funciones que emanan de la Ley Orgánica Constitucional Municipal

En este cuerpo legal se establecen las funciones privativas que le corresponden al municipio respecto de su territorio. Cabe dentro de estas la elaboración, aprobación y modificación de un plan comunal que debe estar en sintonía con la planificación regional y nacional; un plan regulador y un desarrollo comunitario, disposición en materia de transporte y tránsito público, también respecto de la construcción y urbanización; aseo y ornato, etc. Todo lo anterior son las tareas mínimas que por ley le competen al municipio.

Seguido de esto, se establece una serie de funciones directas o en colaboración con órganos centrales sobre la educación, cultura, salud, protección medioambiental, asistencia social y jurídica, empleo y productividad, turismo, deporte recreación, vialidad, viviendas, etc..

Se entiende, entonces, la unidad de gobierno local no sólo como una proyección del gobierno central sino como una instancia resolutiva en muchas materias y con grandes responsabilidades frente a una comunidad que van más allá de las necesidad básicas ( vivienda, educación, salud, trabajo, etc.) Y tienen relación con la tarea de promover la igualdad de oportunidades y de responder a las inquietudes de sus ciudadanos.

Respecto de las funciones esenciales se establece una serie de acciones del municipio tendientes a dar cumplimiento a su misión de ejecutar el plan comunal, determinar un presupuesto real, administrar bienes públicos, subvencionar iniciativas públicas y privadas que colaboren en la tarea comunal.

Se destaca la posibilidad de un municipio para la aplicación de tributos sobre actividades y o bienes que tengan clara identificación con la comuna, fondos que van en apoyo al desarrollo comunal.

12.1.3. De los Bienes Nacionales

El ordenamiento jurídico chileno establece que dichos bienes pertenecen a Estado , aún cuando su administración es competencia municipal. De tal modo que al municipio le cabe fiscalizar y proteger dichos patrimonios , o bien, según la ley, delegar tal función a actores locales que manifiesten interés por proteger el bien y hacer control social al respecto.

Lo anterior se traduce a permisos, concesiones o comodatos de parques y áreas verdes entregados a instituciones sin fines de lucro. Acto más comúnmente desarrollado en comunas de menor ingreso y de menor participación social que por lo mismo carecen de capacidad para fiscalizar.

Un ejemplo de esta situación es la problemática que arrastra la emisión de residuos sólidos domiciliarios, los que encarecen los costos en forma directa para el municipio, el que según sea su capacidad eludirá los cobros y por ende provocará un uso más intensivo de los bienes nacionales. Además de todo, el hecho de no existir legalmente la posibilidad de infraccionar tales faltas, se genera un circulo problemático que se resuelve sólo en función de los recursos y la capacidad de gestión que posea el municipio tal.

12.2.Procesos decisional

La gestión local no sólo no ha proporcionado servicios básicos a la mayoría de la población (empleo formal, vivienda, educación, transporte e incluso agua potable y saneamiento); sino que además los gobiernos municipales han sido con frecuencia incapaces de garantizar el orden jurídico elemental (regulación de ocupaciones ilegales, privatización informal de los servicios públicos, control y fiscalización de actividades económicas en su jurisdicción, garantía de seguridad urbana y protección ciudadana) adoleciendo también, en ciertas condiciones de la legitimidad y de la representatividad mínimas para actuar en nombre de la ciudadanía. Junto a lo anterior debe uno considerar la debilidad estructural del municipio, sus déficit económico-financiero, técnicos y de recursos humanos, y la escasa autonomía como eslabón inferior de la organización territorial del Estado.

Con todo, existe una encrucijada para los nuevos actores y sus potencialidades, en la medida en que la escena política nacional y el propio Estado central aparecen como espacios cada vez más distantes y ajenos, las necesidades sociales básicas encuentran en lo local un ámbito de expresión privilegiado y un espacio de apropiación posible por parte de los sectores populares.

En la actualidad , la Gestión Municipal se identifica a través de distintos procesos, tales como:

a)Modernización del Estado y gobernabilidad;

b) Autodesarrollo sustentable;

c) Inserción internacional y competitividad.

Desde lo conceptual, modernización del Estado implica modernización en la gestión, lo cual supone fundamentalmente una transición de una gestión impulsada por las reglamentaciones hacia sistemas de gestión en función de los resultados con participación y control ciudadanos. En términos de desarrollo la gestión está ordenada a definir objetivos, metas y tareas. En el plano de lo municipal presupone la confección y actualización de los catastros. Requiere racionalizar los ingresos y gastos con criterios de eficiencia y equidad, como también determinar las necesidades de Asistencia Técnica.

La realidad del los municipios está en una serie informes, reglamentaciones complejas, normas de desempeño poco claras y falta de información acerca de resultados y costos; todos los niveles de gestión debieran tener presente un enfoque de demanda en cuanto a los efectos de las políticas públicas (pacientes, niños, estudiantes, usuarios) lo que no existe en muchos municipios.

Hoy, no existe, en muchos casos, un sistema comunal que responda a la lógica del consumidor / ciudadano y la calidad de los servicios. Tampoco sistemas eficaces de monitoreo y evaluación.

Uno de los roles protagónicos del gobierno local está en el desarrollo económico, por lo que su política debiera tender hacia la concertación con el sector privado para que éste se comprometa con el desarrollo de la comuna, en especial en lo que se ha dado últimamente en denominar la conformación de alianzas estratégicas entre el Estado, empresas y sociedad civil.

Debiendo ser el municipio un dinamizador de las ventajas comparativas de una determinada localización geográfica para promover la municipalización de la inversión con recursos nacionales o regionales, se impone la obligación de competir para captar inversiones y también actuar cooperativamente en este sentido.

Con todo lo anterior, es claro que los municipios tienen mucho que recorrer, tanto por cuestiones de jerarquización, exceso de normativas vigentes y desarticulación de objetivos institucionales , como por intereses políticos partidarios.

12.3.Fuentes de control

Múltiples dificultades se encuentran presentes en tanto el desarrollo regional recién comienza, toda vez más cuanto nuestro país tiene una tradición centralista muy acentuada; no sólo desde lo administrativo y formal, sino también desde la misma esfera social. Las medidas fundamentales son resueltas por el gobierno central. La creación de Serplac (Secretarias Regionales de Planificación y Coordinación) creadas con el objeto de planificar el desarrollo de las regiones señalan que este servicio cumple la tarea de evaluar programas y proyectos elaborados en el centro, tarea que se ve sobrecargada por los perentorios plazos que exigen enviar regularmente información a la dependencia correspondiente, la cual será analizada igualmente de modo central.

En el terreno del presupuesto disponible, a objeto de desarrollo regional, grandes empresas cuya labor básica de explotación la realizan en la región misma, moviendo grandes capitales, como empresas madereras, pesqueras, mineras, etc., su tributación, la cual es de gran envergadura, es realizada en el centro administrativo del país, dineros que no vuelven a nivel regional.

Las estructuras de decisión a nivel regional como los consejos regionales están sujetas a las limitaciones propias de un organismo nuevo: bajo presupuesto, déficit de personal, exacerbación de conflictos por pugnas de poder, clientelismo; especialmente es adecuado enfatizar la falta de experiencia en planificación y evaluación de proyectos, actividades que muchas veces no cuentan con el diagnóstico necesario.

12.4.Presupuesto Municipal

Hace muy poco, el principal ingreso propio no permanente de las municipalidades correspondía a sus aportes. Un fondo constituido por un aporte fiscal y recursos municipales, los que una vez reunidos se redistribuían.

Con la actualización de los coeficientes que se calculan cada 3 años, para el período 1999-2001, 139 comunas vieron disminuido el monto que les correspondía recibir, mientras que a 203 comunas les aumentó. Frente al déficit de aquellos municipios perjudicados el gobierno aportó excepcionalmente $2.000 millones en 94 de las 139 municipalidades perjudicadas, considerando para ello sus gastos de operación más las transferencias a educación y salud.

El año 2002 el Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley que reformaba la estructura de financiamiento de los municipios, incluyendo una reforma completa a la composición y distribución del Fondo Común Municipal:

"Las municipalidades que por aplicación de los nuevos coeficientes de distribución del Fondo determinados en el año 2002, para ser aplicados durante el trienio 2003-2005, vieren reducida su participación en el Fondo Común Municipal, serán compensadas con cargo al propio Fondo en la forma establecida en los incisos siguientes.

La compensación municipal se aplicará durante los años 2003 y 2004, cubriendo en términos reales el cien por ciento de la reducción de ingresos. La referida reducción se calculará considerando los recursos municipales percibidos por cada municipio con cargo al Fondo durante el año 2002, según información proporcionada por el Servicio de Tesorerías, en relación con los recursos a percibir a partir del año 2003 por aplicación de los nuevos coeficientes de distribución. "

Dicho proyecto buscó clasificar a los municipios en dos grades grupos, los que aportan y los que reciben del FCM. Para tal clasificación se aplicaría un índice que ordena a las comunas según los siguientes criterios:

• Capacidad de Generación de Ingresos Propios(coeficiente entre el promedio de ingresos propios durante los últimos 3 años y el promedio del total de ingresos propios percibidos por todos los municipios en el mismo período);
• Vulnerabilidad Comunal ( factores estructurales de las comunas que afectan su capacidad de generar ingresos). Se atenderá, entonces, la diferencia entre ambos indicadores, con lo que sólo aportarían al FCM los municipios con un índice de ordenamiento mayor o igual a 1.

La nueva propuesta contempla distribuir el 95% del FCM entre las comunas más desfavorecidas y menos autovalentes, en proporción a la precariedad de su condición. El 2% por partes iguales entre las comunas con menos de 5.000 habitantes. Y el 3% entre las comunas que presenten requerimientos de estabilización financiera de acuerdo a criterios y normas establecidos en el reglamento respectivo. Esta medida atiende a la necesidad de alcanzar niveles de equidad territorial e igualdad de oportunidades.

El hecho es, entonces que, frente al riesgo de que la distribución de los recursos con cargo a la parte correspondiente al 90% del FCM que arrojan los coeficientes que deben aplicarse, aún cuando habrá municipios con aumento de ingresos con cargo al FCM, , otros recibirán ingresos disminuidos por la misma razón. Para enfrentar este desequilibrio, junto con la nueva ley se propuso un mecanismo de compensación para los años 2003 y 2004.

Esto último se tradujo a una destinación de quince mil millones de pesos al FCM para compensar en un cien por cien la caída de ingresos que provoquen los nuevos coeficientes en relación a los ingresos percibidos durante el año 2002. De esta forma, sólo una vez efectuada la señalada deducción de recursos, el FCM se distribuiría conforme a los criterios y coeficientes establecidos en las disposiciones legales permanentes.

Mediante la nueva iniciativa legal se pretende efectuar un nuevo cálculo de coeficientes de distribución del FCM para los próximos tres años, de la forma que prescribe la ley. Compensar a aquellos municipios que vean disminuidos sus actuales ingresos como consecuencia del nuevo cálculo de coeficientes. Así mismo, los municipios que vean aumentados sus actuales ingresos como consecuencia del nuevo cálculo de coeficientes percibirán efectivamente a partir del año 2003, aunque no la totalidad, sí una parte importante de dicho aumento.

Mediante un decreto supremo expedido a través del Ministerio del Interior, con firma del Ministro de Hacienda, se determinará el monto de la compensación para los años 2003 y 2004, a percibir por cada municipio que en dichos años viere reducida su participación en el Fondo según lo previsto en el inciso precedente. Compensación que irá con cargo al mismo FCM y que son distribuidos a las municipalidades respectivas por el Servicio de Tesorerías, en cuatro cuotas iguales, en los meses de mayo, julio, octubre y diciembre de los años 2003 y 2004.

Existen, sin embargo, detractores a esta propuesta que sostienen que la reforma afectaría la competencia entre municipios y la eficiencia en la provisión de los servicios; en tanto que no habrá posibilidad de quedarse con parte de lo recaudado por ejemplo, a través del permiso de circulación. Con ésta se piensa que desaparece el incentivo a competir con otros municipios por otorgar ese servicio, y en consecuencia, se afectará la eficiencia en la provisión de éste.

El Fondo Común Municipal se determina, en su 90 %, sobre la base del Índice de Privación Promedio (IPP), el que nace a partir de la modificación de la Ley de Reforma Constitucional N°19.097,.definido como el promedio de variables (escolaridad materna, déficits de talla-edad de los niños entre 0 y 6 años, etc) que determinan el nivel de pobreza de las comunas. Un indicador difícil de calcular y que se correlaciona sólo medianamente con el gasto municipal absoluto. En lo que respecta a la relación salud-ingresos per cápita, utiliza indicadores insuficientes para corregir las deficiencias derivadas aquel ingreso, indicador involucrado en la construcción del IPP.

Un supuesto utilizado en el cálculo es que existe una directa proporción entre la pobreza municipal y la pobreza comunal, cuestión que es extraída del ingreso promedio municipal, que por su naturaleza no da cuenta de las inequidades internas y, además, desestima el uso de un concepto de "umbral", que definiría el porcentaje de pobres dentro de una comuna. Asimismo, se asume que los ingresos son la base unívoca que refleja la situación dentro de una comuna, desatendiendo otros indicadores que pueden complementar o manifestar otras necesidades insatisfechas de la comunidad. Por lo mismo, los indicadores utilizados con el fin de repartir el Fondo Común Municipal, no reflejan la realidad de la pobreza con relación a indicadores de uso en las áreas de educación y salud, siendo confrontados con los ingresos de los individuos de la comuna.

Las insuficiencias económicas, pobreza o nivel socioeconómico, menoscaban el nivel de salud de las personas, poseyendo éstas mayores necesidades de servicios de atención en salud. Por tanto, la asignación de recursos a esta área, intentando ser más equitativa, debe considerar aquellos factores e indicadores que muestren de manera más fidedigna las necesidades sociales insatisfechas de la población

La nueva propuesta que considera una distribución de un 3% del FCM entre aquellas comunas que presentan requerimientos de estabilización financiera, afectaría directamente la autonomía de las comunas, en tanto que tendrán financiamiento del gobierno central.

12.5.Gestión Municipal

Uno de los problemas municipales es la rigidez de gasto de los municipios. Las prestaciones municipales cuestan lo mismo en todos lados y se reconoce en el gobierno la dificultad de gestión, que hace temer a muchos que los fondos vayan a una caja negra.

Se debe realizar una profunda revisión a la estructura municipal, favoreciendo a la profesionalización que genere confianza en la gestión de tal entidad local. El gobierno ha preparado un proyecto de ley donde se aumentan las capacidades gerenciales de las municipalidades y se espera alcanzar un acuerdo con los trabajadores, que gozan de estatutos similares a los de los funcionarios públicos.

Los municipios debieran desarrollar la política como el arte de servir a todos los ciudadanos mediante el uso óptimo del poder público. La política es un quehacer noble y ético por medio de la cual los pueblos deciden su destino y se gobiernan a sí mismos. Siendo un ejercicio político democrático ,donde junto a los ciudadanos debe uno decidir el futuro de la comuna o región, carácter que se imprime luego de una votación ciudadana.

Lo verdadero sería, apelando al sentido original de las funciones públicas municipales, favorecer a todos los ciudadanos, especialmente a los más débiles, pobres y marginados. Siendo una obligación actuar en un marco de absoluta transparencia, de manera que los ciudadanos estén siempre plenamente informados. La política municipal responde a la voluntad y legítimo interés de los ciudadanos por el bienestar y desarrollo.

Entendiendo que el fin último tiene relación con la equidad, democracia y respeto a los derechos humanos, la gestión local debe procurar el desarrollo. Sea éste el incremento sostenido de la producción de bienes y servicios en un territorio determinado, que genera el aumento equitativo del bienestar de sus habitantes, con una fuerte identidad y carácter cultural, que refuerza el proceso mismo.

El desarrollo debe ser sostenible y básicamente endógeno, es decir, se sostiene en las iniciativas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técnico de los agentes del propio territorio o comunidad.

12.6.Herramienta de desarrollo local

El logro concreto y real de todos los objetivos finales de la Gestión Pública, entonces, dependerán mucho de las herramientas que se utilicen para las acciones necesarias. De éste modo una de las herramientas fundamentales que debieran tenerse en vista es la participación, en tanto que los agentes de desarrollo responderían con mayor compromiso si fueran participes de un proyecto de desarrollo futuro. Participación que será puesta en marcha a través de las distintas formas de consulta, referéndum, plebiscitos y acercamientos al parecer de la gente. Además, obviamente de un proceso permanentes de información hacia ello.

Otra herramienta dice relación con la posibilidad de estimulación externa, una que sea capaz de atraer los agentes de desarrollo.

La acción política del Estado y la promoción del desarrollo requieren de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máximo las iniciativas y acciones locales. Esta institucionalidad debe descansar en el funcionamiento de gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la participación permanente de los ciudadanos.

Las comunidades generan la cultura emprendedora necesaria para el crecimiento de las empresas y la producción local; las instituciones locales permiten la distribución equitativa de los frutos del desarrollo; y los gobiernos y poderes públicos subnacionales los que crean y sostienen climas de confianza, convivencia y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sustentable.

La descentralización es indispensable para reforzar las capacidades locales de desarrollo ayudando a la armónica integración de ciudades y localidades al mundo global sin perder sus patrimonios, culturas e identidades. Permite también reforzar la capacidad de los agentes locales para aprovechar mejor las oportunidades externas de desarrollo e integrar el conocimiento y progreso técnico asociados.

Es necesario pasar de una administración tradicional, en que al Estado se le exige la solución integral de los problemas, a formas de gestión participativa y asociativa, donde los ciudadanos son sujetos de derechos y deberes y todas las instituciones aportan para superar obstáculos e impulsar el progreso.

12.7.Desarrollo Local y Participación Ciudadana

El Desarrollo Local debemos ubicarlo en el contexto del desarrollo regional. En función del objetivo nacional del desarrollo económico social, se entiende hoy día que éste no es posible si no se incorpora el Desarrollo Regional y el Desarrollo Local como procesos indispensables.

En tal sentido, la producción económica apunta a acrecentar las ventajas comparativas de las regiones de modo de aumentar la competitividad en el mercado nacional e internacional. Lo que no es posible desde una planificación central , ya que se pierde eficacia y eficiencia. Adquieren de esta manera importancia las decisiones a nivel regional por quienes conocen mucho más de cerca la realidad concreta donde se encuentran los recursos naturales, productivos y humanos. Del mismo modo, a nivel comunal son las poblaciones, las comunidades las que alojan en su crecimiento una historia y una identidad territorial la que les permite a ciencia cierta opinar respecto de cómo necesitan vivir en función de los recursos naturales y humanos locales.

La participación de la población regional y municipal en las decisiones, lo que nos lleva a la generación de estructuras de participación en el poder municipal y regional. Asimismo aparecen otros ámbitos como son la educación, la salud, la vivienda, los que deben ser entendidos como articulados en el marco del desarrollo.

La especificidad del Desarrollo Local no puede comprenderse, entonces, como una cuestión ubicada sólo a nivel micro, sino como un proceso relacionado con la realidad macro. El Desarrollo Local, por una parte, contribuye a señalar las necesidades reales sentidas por la población dentro de un marco de identidad histórica y cultural. Y por otra parte, está limitado a las posibilidades, potencialidades y problemas reales que tiene la región y las comunas donde se implementa. Lo cual exige al Desarrollo Local estimular procesos de crecimiento, de toma de conciencia, de organización. Lo anterior no será posible si antes no se refuerzan las ventajas comparativas y las cualidades fuertes que permita efectivamente el desarrollo social y productivo inserto en el desarrollo regional.

El Desarrollo Regional es una dinámica reciente en nuestro país . Desde el punto de vista presupuestario y político, el control real continuo directamente en manos del gobierno central.

Capítulo Quinto:

LA CONCESIÓN COMO HERRAMIENTA DE LA GESTIÓN

13.Concepto y Características generales de la Concesión

La concesión, en tanto estructura jurídica, administrativa y comercial es un elemento clave de integración para el desarrollo social que busca el "bien común", el que concierne a todos los individuos o entidades pertenecientes a un Estado o Nación.

Según Registros, la utilización de la Concesión como un modo de ejecutar obras se encuentra en la "ley de caminos" de 1960; y en noviembre de 1964, contenida en la Ley 15.840, la que hablaba sobre las atribuciones del MOP. De cualquier manera no fue sino hasta 1982 que se tuvo contenido y regulación concreta a este respecto.

Más tarde, en la década de los noventa, con la necesidad de entronizar a Chile dentro de la economía internacional, a través de exportaciones, se analizan los diversos sectores de la economía y se concluye sobre la necesidad de utilizar la concesión como una herramienta que, por sobre los déficits en la infraestructura productiva, mantuviera al país en competencia.

"…con el fin de incorporar a los particulares en esta tarea indispensable para el progreso de las actividades productivas, pero que tradicionalmente ha sido responsabilidad exclusiva del Estado, … autoriza el otorgamiento de concesiones de obras públicas…"

Luego de esto ha recibido la Ley una serie de modificaciones que vienen a perfeccionar su aplicación por una década. Es esta una legislación es flexible, en tanto pueden establecerse distintas condiciones de ejecución de proyectos específicos.

La concesión pretende ubicar al Estado en una relación dual frente al particular concesionario, puesto que ejerce un rol de Rector al establecer la obra necesaria, aceptar un proyecto de se origina en el sector privado; o sea, como interventor, controlador y fiscalizador de los procesos en cuestión. Otro rol que le concierne al Estado es el de ser "socio" del privado, en tanto que percibe directos beneficios económicos, sea este por concepto de ahorros de inversión.

La concesión en su establecimiento legal se configura como una ley abierta a la competencia donde cualquier persona puede participar. En ella se garantizan los derechos contractuales al concesionario. Se aplican por medio de Licitación pública o a través de la clasificación de las empresas de registros especiales, según sean los requerimientos de las obras a realizar.

Ahora bien, la fijación de políticas y programas generales relativos a la ejecución, reparación, conservación o explotación de obras públicas fiscales están en manos de un Consejo de Concesiones, dependiendo del Ministerio competente.

El modelo de concesiones, en todas sus formas y dimensiones, desarrollado en Chile, es el resultado principal del cambio de rol del Estado, quien busca en la concesión un instrumento para potenciar un conjunto de inversiones que subsidien la escasez de recursos, comprometiendo en éstas acciones al sector privado. Los Cambios producidos en la estructura del Estado a partir de los años ochenta en el que se pasa de ser un estado "benefactor y protector" a uno "promotor y empresario", provoca la concentración de casi toda la inversión para Obras de infraestructura en la modalidad participativa y con inversiones de origen privado, con una tendencia a la apertura económica.

El papel de las concesiones consiste en la destinación de recursos privados a la construcción de infraestructura con mayor impacto productivo. Son ellas un espacio privilegiado en que se regulan los intereses públicos y privados en función de inversiones relevantes.

La complejidad de los problemas globales hace indispensable la generación de alianzas en el ámbito local que permitan practicar formas efectivas de participación ciudadana que conduzcan a mejorar la vida de los individuos y las comunidades. Ha sido en lo local, donde las relaciones se establecen a partir de la vivencia cotidiana, donde surgen formas innovadoras de participar, fortalecer ciudadanía e incidir positivamente en la gestión pública. Prácticas nuevas que buscan un protagonismo compartido entre sociedad civil, el Estado y diversas instituciones públicas; promoviendo el quehacer democrático y creando las bases para redefinir roles y entablar interacciones más equitativas, fructíferas y satisfactorias entre los diferentes actores sociales.

Actualmente, el modelo de concesiones se desarrolla a nivel del Ministerio de Obras Públicas (M. O. P), en forma directa o mediante otras instituciones públicas, en lo respectivo a vialidad urbana, cárceles, centrales hidroeléctricas, riego, servicios sanitarios, hospitales, puentes y otros. La modalidad adoptada es muy conservadora. En un primer momento la arquitectura e ingeniería era parte del Ministerio, ahora, producto de la complejidad y envergadura de los proyectos, la mayor parte de ellos son desarrollados por expertos privados, lo que ha significado cambios importantes en el tema de obras a ejecutar. Esto ha significado un cambio en el proceso de las concesiones.

"Nuestros objetivos en esta década son mejorar la conectividad interna y externa y alcanzar un mejoramiento sustantivo en las condiciones de vida de todos los chilenos. Nuestra misión es mejorar la calidad de vida de las personas a través de la infraestructura y ello significa distribuir los recursos de forma que realicemos obras para suplir las necesidades de personas diferentes", explica Arriagada.

Según cifras ministeriales, en la década 2000-2009, el MOP invertirá $4,9 billones de pesos, mientras que a través de la asociación público-privada del sistema de concesiones, las empresas de infraestructura invertirán una cifra superior a los $5,6 billones. Estas cifras significarán un aumento superior al 160% respecto de la década anterior.

Siguiendo el objetivo de realizar obras de infraestructura para la ciudadanía, el trabajo de la Dirección General de Obras Públicas (DGOP) se ha orientado a apoyar las tres áreas de acción Ministerial: Infraestructura social y de calidad de vida, infraestructura productiva y desarrollo de exportaciones, además de infraestructura para la integración internacional.

"La primera de las áreas se orienta a satisfacer las necesidades de la población, especialmente la de sectores más desposeídos. La infraestructura productiva apunta a lograr un desarrollo regionalmente equitativo, mientras que la de integración busca situar a nuestro país como socio activo en el contexto internacional".

Junto a la transformación que ha implicado el aumento de inversión y la diversificación de las obras de infraestructura, la modernización que ha liderado la Dirección General de Obras Públicas ha apuntado a introducir los llamados factores críticos de éxito en los proyectos. Referido a la nueva consideración de los usuarios como clientes, los que merecen la mejor atención para solucionar sus requerimientos. Comprendiendo de este modo a las obras de infraestructura son intervenciones orientadas a que la vida de la gente sea más fácil y mejor.

Así, se ha planteado que es clave el concepto de innovación, es decir, generar desde los sectores público y privado nuevas alternativas de desarrollo y de disminución de costos para la infraestructura. Todo esto, gracias a un trabajo del Ministerio de Obras Públicas en conjunto con el sector privado y las universidades, generando proyectos de calidad y a gran escala, los que permitan generar un valor agregado a la economía nacional .

En relación al explosivo aumento de generación de infraestructura en la última década, se puede decir que los proyectos de innovación son uno de los componentes básicos que permiten disminuir costos, ya que permiten explorar nuevos materiales o mejores modelos de gestión. Enfatizando así , ya no solo la construcción misma de la obras, sino también la administración de los recursos de la mejor forma; redistribuyendo y controlando costos u obras que no eran completamente útiles.

En cuanto a la concesión específicamente municipal, puede decirse que es un modelo de gestión muy poco explorado y explotado. Asunto que pasa por la falta de condiciones financieras, reguladoras, administrativas y de otros tipos que no favorecen ni atraen la participación de los actores y financistas.

La presencia de la concesión en un nivel municipal ha estado presente casi exclusivamente en lo que respecta a obras de infraestructura, sean estacionamientos subterráneos y algunas obras menores o leasing inmobiliario.

La figura contractual de esta concesión responde al uso de una determinada área de superficie para la explotación comercial de él.

De esta forma es que, en lo práctico, la concesión va más allá de un complemento financiero entre el sector público y el privado, pues, es también un instrumento dinamizador de nuevos empleos productivos, movilizador de nuevos negocios financieros. Herramienta que no ha sido utilizada en forma integral.

Con esta nueva realidad nacional surgen también nuevos grados de cooperación e integración a través de la función de proveer bienes y servicios de interés general a la comunidad, sin que ninguno de los actores renuncie a sus legítimos derechos.

13.1. Marco regulatorio

La concesión consiste en el otorgamiento de un derecho especial de uso y goce de un bien de dominio fiscal, en la prestación de un servicio o en la construcción y explotación de infraestructura con un objetivo preestablecido, por un plazo determinado que no excede los 50 años, y por una renta o una participación que se paga según la forma establecida en el contrato. Esta última se determina en base al valor comercial de la propiedad solicitada, el valor futuro del bien o los posibles ingresos del servicio que se presta, además del uso asignado al suelo, conforme al proyecto presentado por el interesado.

Los inmuebles fiscales objeto de estas concesiones serán aquellos declarados como "imprescindibles", aquellos de alto valor patrimonial que interesa conservar para las generaciones futuras. No obstante, es posible que se evalúen demandas específicas de inmuebles fiscales no comprendidos en esa categoría, pero que se considere conveniente conservar dentro del dominio del Fisco.

Las concesiones se adjudican a través de licitación pública o privada, nacional o internacional, o bien, en forma directa en casos debidamente fundados. Se otorgan exclusivamente para la ejecución de un proyecto específico, acorde a las aptitudes del terreno.

La concesión es un contrato administrativo en que una de las partes es el órgano administrador y la otra un particular, mediante el cual este último se compromete a realizar un servicio público determinado a cambio de una determinada contribución, contrato en el cual el administrador señala la naturaleza del servicio que debe prestar el concesionario, sus especificaciones técnicas y la manera de llevarlo a efecto. Tratándose de una concesión municipal su otorgamiento, renovación o modificación debe ser con acuerdo del Concejo Municipal.

La concesión de un bien municipal implica una solicitud por escrito que individualice la persona del concesionario y aclare las condiciones del contrato, el que se celebrará por escritura pública y con las cláusulas que resguarden los intereses municipales.

Una concesión es el otorgamiento de un bien concedido, según las condiciones fijadas por la municipalidad y el concesionario, la que podrá tener un fin anticipado en caso de menoscabo o deterioro grave al uso común, mora de pago u otras razones que invoque la Ley Orgánica de las Municipalidades. Así mismo esta herramienta de gestión debe considerar las determinaciones de plano regulador.

Todo concesionario de bien nacional de uso público o municipal deberá rendir caución para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que contraiga con motivo de la concesión, en la forma establecida en la Ley Orgánica de Municipalidades.  En caso de ser la concesión un inmueble, existe la obligación por parte del concesionario de conservación y restitución; no pudiéndose realizar mejoras ni transformaciones sin previa autorización de la Dirección de Obras Municipales.

Esta Dirección debe mantener un registro de todos los bienes nacionales de uso público y de las propiedades municipales entregadas en arrendamiento, comodato o concesión, según corresponda, en el cual se anotarán todos los actos que se celebren a su respecto, y velará porque los concesionarios, arrendatarios o comodatarios, cumplan con sus obligaciones. 

Además de ello es responsabilidad de la dirección de obras municipales velar, en todos los casos de concesiones, por el cumplimiento de las exigencias establecidas en el Plano Regulador Comunal o Intercomunal según  corresponda, en el Código Sanitario y en la normativa pertinente del  Ministerio de Obras Públicas, del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, y de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. 

En caso de no existir un destino previo dentro del plano regulador de un bien raíz concesionado, deberá realizarse por parte de la Dirección de obras Municipales un informe que indique condiciones y factibilidad al respecto.  

En cuanto a los Servicios Municipales y su concesión serán del mismo modo, regidos por la Ley Orgánica Constitucional. Decretada esta por decreto alcaldicio, el que deberá ordenar la celebración y suscripción del contrato correspondiente y que será firmado por el Alcalde y el concesionario. Y en función del bien público municipal, el Alcalde podrá dar término a las concesiones de Servicios en

Respecto de las sanciones se tiene que significarán la caducidad inmediata del permiso o de la concesión en su caso, la cual se declarará mediante decreto alcaldicio. 

13.2.Leyes y disposiciones especiales

El sistema dispuesto por el D.L. N° 1939, ya enunciado, cumple con las características que interesaron a estas personas e, incluso, son más favorables en algunos casos. Así por ejemplo, el reglamento de concesiones marítimas dispone que los años de concesión dependerán de las inversiones realizadas, disponiendo que pueden otorgarse hasta 50 años cuando contemplen inversiones superiores de 5.000 UTM. Además, la dificultad en la tramitación para conseguir el otorgamiento de una concesión marítima es bastante mayor que la dispuesta para la concesión de bienes fiscales según el DL N° 1939.

Actualmente, entonces, existe la posibilidad de obtener la concesión de los bienes propiedad del Estado. Las condiciones para esta obtención pueden llegar a ser bastante favorables y en un tiempo corto de tramitación (máximo 3 meses, desde la presentación).

Si los bienes estuvieren en poder del Ministerio de Bienes Nacionales, una forma de abogar por el traspaso de estos desde los organismos correspondientes sería mediante una solicitud de la Cámara de Diputados dirigida al Ejecutivo, a través de un proyecto de acuerdo. Lo anterior es sin perjuicio de actuar a nivel de opinión pública.

La ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, en lo Relativo a Subsuelo de Bienes Nacionales de Uso Público ha introducido Modificaciones tales como:

"Artículo 32 bis.- Las concesiones para construir y explotar el subsuelo se otorgarán previa licitación pública y serán transferibles, asumiendo el adquirente todos los derechos y obligaciones que deriven del contrato de concesión"

Dicha transferencia deberá ser aprobada por la Municipalidad correspondiente y de acuerdo a lo establecido, según el cual se tiene los 30 días siguientes como plazo de recepción de la solicitud. Transcurrido dicho plazo sin que la Municipalidad se pronuncie, la transferencia se considerará aprobada, hecho que certificará el Secretario Municipal. El adquirente deberá reunir todos los requisitos y condiciones exigidos al primer concesionario, circunstancia que será calificada por la Municipalidad al examinar la aprobación a que se refiere el inciso anterior.

"Las aguas, sustancia minerales, materiales u objetos que aparecieren como consecuencia de la ejecución de las obras, no se entenderán incluidos en la concesión, y su utilización por el concesionario se regirá por las normas que les sean aplicables"

Importante de señalar en esta parte es que, previo a la iniciación de las obras, el concesionario deberá someter el proyecto al sistema de evaluación de impacto ambiental.

Respecto de las posibles extinciones de una concesión, según la ley, se establece que "sólo se extinguirá por las siguientes causales:

1.- Cumplimiento del plazo por el que se otorgó;

2.- Incumplimiento grave de las obligaciones impuestas al concesionario, y

3.- Mutuo acuerdo entre la Municipalidad y el concesionario

En cuanto a las posibilidades de los Municipios para vender, en forma directa, el inmueble de su propiedad a Corporación Privada, en donde funciona unidad educativa, porque de respectivos antecedentes, se desprende que esa institución se haría cargo del establecimiento de que se trata para destinarlo a la función educacional, y el municipio, en ningún caso, puede transferir dicha función, ni tampoco ceder directamente la administración de los establecimientos, que le fueron traspasados, acorde normas establecidas.

Según el artículo 40 y referido a los Recursos Municipales por Concesiones, Permisos o Pagos de Servicios se tiene que los "derechos municipales" emanan de las prestaciones que están obligadas a pagar a las municipalidades, las personas naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una concesión o permiso o que reciban un servicio de las mismas, salvo exención contemplada en un texto legal expreso.

13.3.Etapas del Proceso

13.3.1. Etapa Preliminar

El interesado deberá presentar una "carta" con todos sus datos para una adecuada individualización, como también los del inmueble que es de su interés. Conjuntamente, a esta presentación deberá adjuntar un "anteproyecto" sobre la actividad específica que se propone desarrollar en el bien raíz que solicita, en tres(3) ejemplares. Este "anteproyecto" deberá contemplar lo siguiente:

• Resumen ejecutivo del anteproyecto.
• Superficie aproximada del terreno que solicita, distinguiendo los distintos usos del mismo, según sea la finalidad de la concesión.
• Plano o croquis del predio con sus deslindes y croquis de ubicación.
• Actividades y servicios a ofrecer.
• Monto de las inversiones a realizar en el terreno solicitado.
• Infraestructura y equipamiento previstos para el desarrollo del proyecto.
• Cronograma para la ejecución de las obras.
• Número estimado de empleos en fase de construcción y de operación.
• Breve reseña de impactos ambientales previstos y propuestas de mitigación
• Plazo por el cual solicita la concesión, el que no podrá exceder de 50 años.

Dentro de un plazo de 30 días aproximadamente, contados desde la fecha de presentación, se procede a evaluar el anteproyecto conjuntamente con las Autoridades Regionales, y luego se notifica al interesado lo resuelto, aceptando íntegramente el proyecto, proponiendo ciertas modificaciones al mismo, o bien, rechazándolo.

En esta última notificación se le otorga al interesado un plazo de 30 días para presentar la solicitud formal de concesión, en un formulario especial dispuesto para este efecto, con toda la documentación que se indica en la misma.

13.3.2. Etapa Formal

El interesado debe presentar la "solicitud de concesión de uso", adjuntando la documentación indicada al reverso de la misma. Si es persona jurídica, deberá entregar una copia de la escritura de constitución, de sus estatutos, certificado de vigencia de la sociedad y personería del representante legal. Si se trata de una persona jurídica extranjera, deberá señalar un representante domiciliado en Chile, a quien se practicarán las notificaciones.

En la solicitud el interesado deberá señalar el "plazo de duración de la concesión" y la "renta concesional" que ofrece (valor expresado en U.F.)

Asimismo, debe adjuntar tres (3) ejemplares del "proyecto definitivo" a ejecutar en el terreno, incorporando las observaciones formuladas en la etapa anterior, si procediere.

En definitiva, incluyendo todos losa pasos que conciernen al a concesión tenemos que para tal efecto se debe atender áreas tan diversas como Gestión de Proyectos, Construcción, Operación, Mantenimiento y Fiscalización.

13.4.Actores involucrados y Grados de compromiso

Todas las comunas del país deben elaborar un plan regulador comunal. El proyecto de plan regulador comunal y la proposición de modificaciones deben ser elaborados al interior de la municipalidad y el alcalde debe contar con el acuerdo del concejo para su aprobación. También participan en la revisión del plan la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo y, externamente, la Contraloría General de la República a través del trámite de toma de razón. El plan regulador puede ser definido como "el acto administrativo que determina cuál será la configuración de una zona de asentamiento y establece las directrices necesarias para actuarla, habida cuenta de las condiciones peculiares del ambiente (clima, conformación del terreno, costumbres, etc.) y de las exigencias de la población valoradas con arreglo a un régimen de vida lo más progresivo posible".

Una vez elaborado el plan regulador, este debe ser expuesto al público "para que los interesados formulen por escrito dentro de un plazo de quince días, las observaciones que estimen convenientes, las que deberán ser oportunamente puestas en conocimiento del Consejo de Desarrollo Comunal respectivo" (esta remisión debe entenderse formulada al concejo comunal). Asimismo, debe publicarse en el Diario Oficial la resolución que aprueba definitivamente el plan regulador y la ordenanza local correspondiente, que emana de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda de la región a la que pertenezca la comuna. También debe publicarse un extracto de ambos documentos en algún diario de los de mayor circulación en la comuna.

Existen varios mecanismos para impugnar decisiones municipales vinculadas al plan regulador. Además de los recursos jurisdiccionales, puede reclamarse de las resoluciones dictadas por el Director de Obras Municipales cuando éstas denieguen un permiso solicitado por un particular en forma expresa o presuntiva (esto último, cuando habiéndose fijado un plazo por la Secretaría Regional Ministerial, el Director no evacue la resolución solicitada dentro del mismo). En este caso, queda abierta la posibilidad de reclamar ante la Secretaría Regional Ministerial correspondiente, la que podrá resolver, en segunda instancia, sobre estas reclamaciones. Esta Secretaría podría ordenar, por ejemplo, el otorgamiento del permiso solicitado, previo pago del derecho municipal correspondiente.

14.Dificultades de Gestión y Materialización

Las municipalidades necesitan modernizarse para estar a la altura de las demandas ciudadanas. Pero no solo requieren una reestructuración administrativa, se necesita una reforma de la institución municipal incidiendo, entre otros ámbitos, en los siguientes: mayores competencias en la gestión del desarrollo local, y, consecuentemente, más rentas; funciones sin interferencias de otros órganos del Gobierno Central, una administración dinámica y atenta a las necesidades del desarrollo local, un marco legal y administrativo más flexible, no puede ser que rijan para las municipalidades los mismos sistemas administrativos que para los organismos nacionales, esto les quita agilidad y eficiencia.

Las características del territorio de la población y la capacidad de gestión del aparato municipal, son variables que, deben ser tomadas en cuenta al momento de plantearse una reestructuración municipal. No hay un cajón de sastre que sirva como modelo único para implantar en las municipalidades.

Lo cierto es que existen tres puntos crítico y urgentes de atender :

1. Es necesario realizar estudios de costos por cada servicio, como también mejorar su calidad. Hay que motivar la participación de los vecinos en la fiscalización y control de los servicios.

   Debiera combinarse adecuadamente las diversas modalidades de gestión de los servicios(administración directa, contrataciones o concesiones), dependiendo de criterios de rentabilidad, oportunidad y eficiencia.

2. En la prestación de los servicios públicos
3. En la promoción del desarrollo local y la participación ciudadana

A la municipalidad le corresponde liderar la promoción del desarrollo local, por que está en contacto con las necesidades, recursos y características de su jurisdicción, representa a los vecinos y puede convocarlos para trabajar concertadamente; tiene vinculaciones con otros niveles de gobierno que puede usar para canalizar su apoyo. La municipalidad; junto con la comunidad puede lograr mayor eficacia, los recursos y esfuerzos, se multiplican. Así, también, se logra una mejor identidad del vecino con su ciudad.

La participación vecinal debe atravesar el conjunto de las actividades municipales, garantizando el derecho de información y petición, y convocando a las tareas de planificación y gestión del desarrollo, mediante comisiones mixtas, comités de gestión o cualquier otra forma organizativa que busque soluciones a los problemas concretos pero que también se proyecta a las necesidades de alcance local.

Es posible que a nivel sectorial (comunas vecinas) se concertaran acciones conjuntas en la planificación y gestión concertada del desarrollo, la limpieza pública, la necesidad de nuevas viviendas, el agua, sistemas de comercialización para los productos que se genere, etc..

Excelencia en la atención al vecino

No es el alcalde quien más se relaciona con los vecinos, son los trabajadores que atienden al público los que dan una real imagen de la municipalidad.

Es necesario instalar una mesa de información y orientación, con personal capacitado y paneles donde aparezcan los requisitos para cada trámite.

Grandes son los retos que tienen las municipalidades. El contacto permanente con su comunidad, promoviendo y dando los espacios para que participe, la atención eficiente de los servicios, la promoción del desarrollo integral, así como la incesante acción para lograr una efectiva descentralización de los recursos y competencias, parecen ser los elementos que pueden ayudar a encontrar salidas.

En definitiva, existen problemas permanentes para la materialización y operación de las Concesiones Públicas, que poseen distintos orígenes, dentro de ellos tenemos que:

• No existen los mecanismos adecuados ni permanentes para un financiamiento de las obras que se requieren en el proceso de mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo local deseado.
• En la interpretaciones de las leyes, mecanismos y reglamentos jurídicos existen contradicciones, descoordinación o ambigüedades que más allá de fomentar el interés por participar en la inversión provoca desincentivo y distanciamiento de actores claves.
• El Estado, a nivel central y local, se ve imposibilitado de proyectar y crear concesiones públicas por aparatajes burocráticos, procesos decisionales y rigideces de estructuras de los organismos públicos. Incapacidad del estado de observar los beneficios reales de las concesiones públicas.
• La Incapacidad del Estado para diseñar un marco formal de negociaciones de contrato en beneficio mutuo por cambios en las condiciones del mercado o problemas ambientales .

La solución de los problemas administrativos no puede limitarse a una reducción o cambio de los trabajadores, o aprobar una nueva estructura orgánica. Una verdadera reestructuración municipal debe darse como parte de un proceso de adecuación a un proyecto de desarrollo, en torno de un objetivo institucional, éste es el norte que nos dirá cuál es el modelo de administración más adecuado, de lo contrario, repetiremos la misma burocracia, sólo con diferentes rostros y cargos.

La administración municipal comprende, también, un sistema de gestión, una cultura organizacional, un pensar y hacer las cosas, una serie de procedimientos institucionalizados -formal e informalmente- para resolver o enredar la solución de los problemas. Se pueden cambiar los hombres, pero esta cultura volverá a reproducirse si no se le pone como punto crítico del cambio.

La cuestión en definitiva es que la concesión debiera ser una herramienta moderna de gran espectro que, una vez disuelta todas las dificultades administrativas y de vestigios burocráticos , que de hecho nos consta que existe el ánimo al interior de gobierno por que así sea, ésta pudiera ser utilizada ampliamente en diversas áreas tales como: Turismo. Educación, Transporte, Recreación, Salud, Deporte, Recreación, Monumentos nacionales, Renovación, Urbana, Infraestructura, Justicia, Energía , Marítimas, Aéreas y Servicios de Outsourcing.

Si nos detenemos un momento en la última posibilidad que hemos mencionados como apuesta de concesión, podremos reflexionar, que ésta, el Outsourcing, constituye en sí misma un conjunto de nuevos ámbitos que hacen favorable el desarrollo de concesiones.

Sistema que hace un par de años se utilizaba en sectores no estratégicos y con bajo impacto sobre las organizaciones. Sin embargo, ya avanzada la década de los noventa este concepto gana tal importancia que, el Outsourcing se llega a considerar como algo mucho más grande y estratégico, partiendo del supuesto de que si se tiene una implicación mayor de sujetos externos en la empresa, se compartiría tanto los beneficios de una mayor competitividad como también los riesgos legales de una actividad empresarial inadecuada; aumentando, de ésta manera, la posibilidad mutua de prevalecer en el mercado.

La nueva visión entonces del Outsourcing, ya no como una acción de descargar en otros los servicios desagradables a través de contratos normales de proveedores, sino como una optimización de la estructura de la empresa con el objeto de hacerla más ágil y flexible.

Así es como se aplica en los procesos más diversos donde progresivamente se fue tomando en consideración la participación de terceros en los procesos como parte integrante y muy próximos al eje central del negocio. En la escena nacional ya se dejan ver las alternativas de externalización, tercerización, además de las empresas de servicios.

A modo de ejercicio de ilustración, podríamos tomar el caso de las empresas de servicios, sin perder la perspectiva de realidad, y ver la variedad de posibilidades de concesionar dentro de un proyecto de Parques y Jardines, el que a tono con los tiempos modernos que demandan espacios de encuentros ciudadanos, no se agota en la definición de unos metros de césped y algunos escaños alineados a unos cuantos árboles. Al contrario de esto podemos proyectar concesiones sobre juegos infantiles, espacios de poesía, anfiteatros al aire libre, corredores de poesía, aseo , infocentros virtuales, etc.

          El principal problema que enfrenta el sistema de concesiones en nuestro país es que, hasta hoy, la legislación chilena no contempla explícitamente la forma de ésta operación; lo que genera bastantes dificultades al contrato de gestión con inversión. Dentro de las dificultades de establecer este sistema se encuentra, también, el tema del financiamiento de las inversiones, ya que no existen activos reales para dar en garantía. Se evalúan solamente las condiciones financieras, quedando impreciso el flujo del proyecto y sus externalidades.

Por otro lado, es necesario definir qué pasa en caso de término anticipado del contrato, en caso de quiebra, de incumplimiento del contrato y otras causas descritas en párrafos anteriores.

 Adicionalmente, se generan dificultades en la fiscalización de esta forma de participación, ya que no es claro quién es el responsable de los problemas, lo que a su vez genera dificultad para determinar responsabilidades y límites en el asunto.

Se produce un desincentivo a invertir, porque la transferencia parcial y por un determinado período de tiempo, de una actividad de las empresas al sector privado redunda en una menor valoración económica de los activos a transferir, lo cual es reflejo del mayor riesgo que significa para el sector privado invertir en empresas que no puede controlar.

Otro problema se presenta al final del periodo de concesión, puesto que el hecho mismo del término resta considerablemente la motivación del concesionario, en tanto que éste debe producto de que debe devolver la empresa al Estado.  Lo que pudiera generar una baja en la calidad del servicio hacia el final contrato.

Otro asunto de preocupación está en la elevación de precio del servicio, ya que todos los mayores riesgos que involucra para el inversionista un contrato de concesión versus la privatización se traduce en un precio mayor para el usuario.

Todos estos riesgos y dificultades se traducen en contratos complejos e imperfectos que, finalmente, generan múltiples conflictos y se traducen en ineficiencias operativas y en costos para el sistema.

El actual modelo de infraestructura carece de legitimidad porque no se basa en el bien común como debería propender el Estado, sino que la planificación privilegia determinadas actividades económicas. Aunque, de cualquier manera intenta ser atractivo para los inversionistas y necesariamente beneficioso para los ciudadanos.

El pilar fundamental de la política de infraestructura pública es el "modelo de concesiones", donde la inversión privada es la principal forma de financiamiento, no desestimando por ello las necesidades y los costos sociales.

La aplicación de la Ley de Expropiaciones es un instrumento que el MOP está utilizando indiscriminadamente contra las comunidades opositoras y el medio ambiente. Esta Ley, promulgada en 1978, se justifica por "causa de utilidad pública o interés social o nacional…"

En general, el sistema de concesiones chileno no recibe grandes críticas de parte de los mismos concesionarios, excepto por la burocracia a la que están sometidos. A este respecto, el gobierno responde, a través del MOP, que es imposible para ellos dejar de fiscalizar.

Claramente, la misión de éstos no es "pro-empresa", sin embargo, considerando la Concesión como una herramienta de agilización de procesos y desarrollo en la infraestructura, no es menos cierto que debieran considerarse ciertos intereses de la empresa privada que ha de invertir por un cierto periodo en nuestro país. Las autoridades no deben dejar de fiscalizar, aunque talvez sí flexibilizar y agilizar el mecanismo concesional, de modo tal que sea este proceso un atractivo espacio de inversión privada y de beneficios a la población.

Lo cierto es que, ahora mismo, nuestro país necesita obras por más de US $ 15 mil millones en los próximos años y, si no las obtiene, perderá competitividad e incurrirá en un enorme costo social que agudice aún más las carencias en infraestructura pública originada por un fuerte crecimiento de la actividad económica entre los años 90’ y 99’.

Actualmente, una de las mayores dificultades en el área de concesiones viales estriba en la falta de atractivo para los inversionistas privados por los bajos niveles de receptibilidad de la inversión sensibilizada por el valor actual neto del flujo. Se observa de parte de los privados demasiado riesgo en la inversión aún cuando los plazos de las concesiones sean bastante extensos en el tiempo. Siendo la garantía estatal uno de los motivos que genera duda respecto de los retornos del proyecto frente a un alto grado de incertidumbre en la inversión. Además de esto, en muchos casos se obliga a los privados a asumir gran parte del sobrecosto.

Ejemplo de lo anterior es lo ocurrido en el año 2000, cuando la licitación de la Radial Nor-Oriente, la ruta que iba a unir la provincia de Chacabuco con Santiago, fue un rotundo fracaso. Ni siquiera Ecsa, una de las empresas que propuso hace unos 5 años el proyecto al MOP (Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones) se presentó. Según César Mora, es que:

"a pesar que el plazo de concesión era de 40 años uno de los más largos- , la licitación contemplaba una garantía estatal de ingresos mínimos (51,70%), que generaba serias dudas en cuanto a los retornos del proyecto, pues no se conocían flujos de tráfico previo. También obligaba a los privados a asumir gran parte del sobrecosto generado por las expropiaciones… el riesgo percibido por los inversionistas no lo hacía atractivo para aportar los US $ 160 millones requeridos"

La misma fuente sostiene que éste debió ser un proyecto de alta importancia para el Estado como para Ecsa, tanto como para haberse considerado una concesión clave, puesto que, en el Plano Regulador Metropolitano aprobado el 97 se consideraba esta estructura vial, como apoyo para descongestionar Santiago.

Con todo, este asunto no es de exclusiva responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas, y tiene relación con el Ministerio de Hacienda. El mecanismo de Concesiones adoptado por Chile supone que, contra flujos que son garantizados en un mínimo, que puede ir desde un 70% a un 90% de la inversión, los privados asumen el riesgo de construir y operar infraestructura que, tras un lapso promedio de veinte años, vuelve a ser administrada por el Estado.

En cuanto a la percepción de los usuarios frente a los estándares de calidad, seguridad y de servicios de primera línea, se tiene que por una parte, quienes están a cargo de las obras de infraestructura creen que, por el momento, éstas son decididamente poco populares; y en general, se detecta que la visión apunta las concesiones como "incomodidad y obligación de un pago".

La gente posee reacciones negativas. Manifiesto es entonces la necesidad de educar al ciudadano – usuario frente a la nueva realidad y los costos que trae la modernidad.

15.Actores involucrados: Organismos fiscalizadores

Fiscalizar es la facultad de evaluar la gestión pública, con especial énfasis en el uso y destino de los recursos públicos, en la calidad de los programas y planes ejecutados y en los resultados socialmente alcanzados. Dicho así, el ejercicio de fiscalizar debiera entenderse como una gran expresión democrática, en tanto que apunta a una gestión transparente, eficiente, eficaz y a favor del os intereses de la comunidad.

Una labor bien valorada por una ciudadanía que se resiente frente al riesgo de la corrupción, malversación de fondos y falta de probidad pública.

Muchos son los casos en que los resultados negativos o deficientes de una gestión pública, local o central, apuntan a que los recursos no son utilizados en forma eficiente y que la comunidad recibe los malos resultados de una deficiente gestión. Lo que se requiere en medio de una nueva realidad política es una real capacidad de fiscalizar, tanto como la de generar condiciones objetivas para mejorar la calidad de vida.

Idealmente dentro una nación se tiene a Diputados y Concejales como fiscalizadores por excelencia, electos como representantes de la comunidad.

En materia de fiscalización, a los concejales se les ha dotado de importantes atribuciones, ya que les corresponde fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas municipales con su correcta inversión de los recursos en el presupuesto, la ejecución del presupuesto y las actuaciones del alcalde. También pueden los concejales solicitar informes a organismos o funcionarios municipales. En este sentido, los concejales pueden ser los portavoces de las inquietudes o reclamos que manifieste un particular o sector de la comunidad" 

Por otro lado, es posible encontrar bastantes organismos, equipos o subcomisiones especializadas en materias ministeriales abocadas a temas nacionales y o locales, los que responden a la tarea de fiscalización de funcionamiento y gestión de los servicios públicos y de sus directivos..

Así por ejemplo tenemos que en el área de telecomunicaciones, los organismos reguladores son El Ministerio de Economía (quien se pronuncia sobre las tarifas definitivas propuestas por los concesionarios y oficializa de no haber objeciones, en conjunto con el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, a través de la Subsecretaría de Telecomunicaciones), Subsecretaría de Telecomunicaciones ( propone las políticas de telecomunicaciones, fija las tarifas, dicta las normas técnicas sobre el sector y vela por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, normas técnicas y demás disposiciones internas), Ministerio del Transporte y Telecomunicaciones( apelación administrativa para ciertos actos de la Subsecretaría de Telecomunicaciones). Además en el sector Telecomunicaciones existe el Consejo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (administrador del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones).

Otro ejemplo es referido a los organismos que regulan el sector eléctrico en Chile tenemos: Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción (quien fija las tarifas de distribución eléctrica, los precios de nudo, además de otorgar las concesiones definitivas, previo informe de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles), Comisión Nacional de Energía ( responsable de diseñar las normas del sector eléctrico y de calcular los precios regulados que la legislación ha establecido). Otro organismo es la Superintendencia de Electricidad y Combustible ( encargado de fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad).

Además de los organismos mencionados existe una instancia de coordinación de la regulación, denominada Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC): integrado por las principales empresas generadoras de cada sistema eléctrico.

Un tercer y último ejemplo está en los organismos que regulan el sector sanitario, compuestos por el Ministerio de Economía ( quien establece las tarifas), la Superintendencia de Servicios Sanitarios( organismo técnico, normativo y fiscalizador, responsable del cálculo de tarifas y del control y supervigilancia de las empresas prestadoras de servicios sanitarios)

En general, se tiene que las principales funciones de los entes fiscalizadores dice relación con la fijación de precios y tarifas; el estudio, proposición y control del cumplimiento de las normas técnicas; la aplicación y fiscalización de las normas relativas a tarifas de los servicios prestados por las empresas del sector; la aplicación del régimen de concesiones; el control referido a la sostenibilidad del proceso; la interpretación de toda la normativa del sector y la aplicación de sanciones por el no cumplimiento de la normativa.

El reglamento de concesiones es administrado por el Ministerio de Obras Públicas. Y frente a los diversos riesgos se tienen Organismos de Defensa de la Competencia, encargados de prevenir, investigar y corregir los atentados a la libre competencia y los abusos en que incurre quien ocupe una posición monopólica. Tales organismos son: las Comisiones Preventivas Regionales, la Comisión Preventiva Central, la Comisión Resolutiva y la Fiscalía Nacional Económica.

Las Comisiones Preventivas Regionales velan porque dentro de su respectiva jurisdicción se mantenga el juego de la libre competencia y no se cometan abusos de una situación monopólica. A la Comisión Preventiva Central le corresponde conocer de todos aquellos actos o situaciones que, comprendidos en las atribuciones de las Comisiones Preventivas Regionales, tengan carácter nacional o se refieran a más de una región. De las decisiones y medidas acordadas por las Comisiones Preventivas Regionales y Central, se podrá reclamar ante la Comisión Resolutiva. Esta última supervigila la adecuada aplicación de las normas para la defensa de la libre competencia.

En cuanto a la Fiscalía Nacional Económica, ésta requiere de la Comisión Resolutiva y de las Comisiones Preventivas el ejercicio de cualquiera de sus atribuciones, pudiendo defender los fallos de la Comisión Resolutiva ante la Corte Suprema o impugnarlos.

La Coordinación de Administración de Contratos del ministerio de Obras Públicas es la responsable de administrar el Sistema de Concesiones desde la gestación de cada proyecto, su construcción y operación. Asimismo, coordina las acciones de fiscalización del contrato de concesión desde su adjudicación hasta el término del período de operación, sin perjuicio de las competencias atribuidas a diferentes servicios dependientes del Ministerio de Obras Públicas (MOP).

Es la encargada, además, de velar y supervisar el cumplimiento, por parte del concesionario, de sus obligaciones relacionadas con el contrato de concesión durante su etapa de construcción y de explotación.

Dentro de las funciones principales de la Coordinación de Administración de Contratos se tienen:

• Velar porque la gestión del contrato sea realizada en forma óptima y eficiente asegurando el normal desarrollo desde su adjudicación, ejecución hasta el término de la etapa de operación de cada obra concesionada, coordinándose para ello con las direcciones del Ministerio de Obras Públicas.
• Fiscalizar el cumplimiento de los aspectos técnicos, jurídicos, contables y administrativos (contenidos en los documentos del contrato) apoyándose para ello en las distintas unidades de servicios de su propia estructura y de la Coordinación General Concesiones.
• Desarrollar una labor previsora, anticipando las acciones que permitan evitar situaciones contractuales conflictivas.
• Resguardar los derechos de los usuarios y habitantes en relación a que el proyecto responda a las necesidades e incorpore de la manera más adecuada y participativa las soluciones planteadas en el proyecto de concesión.
• Fiscalizar el cumplimiento de las tramitaciones y gestiones oportunas de las distintas fases de los estudios, proyectos, expropiaciones, etc. para asegurar el normal desarrollo y evitar atrasos que en este tipo de contrato, debido a su envergadura, pueden generar graves repercusiones.
• Mantener informada a las autoridades y a la opinión pública del resultado de la gestión de las obras concesionadas en operación y del cumplimiento de los compromisos contractuales con los concesionarios.
• Mejorar continuamente las condiciones de diseño y tecnologías de las obras concesionadas para mejorar la calidad de servicio al usuario, aumentando, al mismo tiempo, el impacto positivo sobre las comunidades en la zona de influencia directa de la ruta.
• Constituirse en el soporte técnico durante el proceso de negociación de los contratos con los concesionarios, velando por el interés público sin afectar las condiciones económicas del negocio licitado.
• Mantener canales de información y comunicación con los usuarios de las obras para dar a conocer sus derechos y obligaciones.
• Proponer, diseñar y administrar un Plan Maestro regulador de las inversiones territoriales en el ámbito directo de las concesiones.
• Por último, velar por el cumplimiento fiel de lo prometido en la propuesta cuando se trate de proyecto y ejecución.

16. De la realidad de los gobiernos municipales

En un intento por cerrar el capítulo referido a la concesión como una herramienta estratégica y previo al desarrollo de algunas experiencias internacionales y nacionales en el capítulo siguiente, nos concentraremos en una exposición más general de la realidad de los gobiernos municipales de la Región Metropolitana, a través del estudio de una muestra representativa de éstos. Visión que se ha esbozado a partir de la aplicación de un profundo cuestionario a un grupo de la población en estudio. En forma aleatoria se tomaron muestras de distintas comunas ( Maipú, Pudahuel, Vitacura, Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Quilicura, Quinta normal, Santiago Centro, Renca), en las que fueron aplicadas un máximo de 15 encuestas dirigidas a la comunidad en general, a los funcionarios municipales en especial. Entrevistas realizadas en forma personal y por correo electrónico, en éste último caso fue necesario adjuntar una carta de presentación ,.mientras que en el caso de las entrevistas persona a persona se contó con la participación de encuestadores, los que contaron con una serie de instrucciones que mantuvieran la objetividad y fidelidad en el estudio.

Las personas entrevistadas tenían entre 21 y 56 años de edad, dentro de los que se notó levemente mayor presencia masculina. De ellos, como primer dato relevante se observa que la percepción general respecto de la gestión de su municipalidad tiende a ser buena( 65,4%), aún cuando es importante señalar que, avanzadas las preguntas del cuestionario la reflexión tiende a declinar tal percepción. De hecho en la parte abierta de las encuestas se registró marcadamente que la percepción se hizo contrastando la gestión previo a la década de los noventa. Así es como en la parte que correspondía evaluar el funcionamiento de los servicios municipales se observa que las deficiencias percibidas por la gente tienden a ubicarse en las tareas de mantenimiento y trabajos de infraestructura, iluminación y limpieza. En contraste a ello, se observó que una de las mejores percepciones están en labores como jardín, aunque varios coincidieron en la parte de comentarios que se referían principalmente a las plazas centrales y cercanas.

Referente a la programación que cuentan los municipios estudiados se obtuvo como respuesta que la programación de esta, mayormente, se evaluó como regular con tendencia a ser vista como muy mala. En cuanto a las actividades programadas en materia deportiva se observó que la gente posee una percepción bastante positiva, correspondiendo un 51,9% de las respuestas a una calificación de muy buena, y un 36,5% como buena.

Cuando se planteó la interrogante sobre qué área debiera recibir mayor cantidad de dinero con el objeto de mejorar el servicio resultó que un 22,6% coincide en que debe el presupuesto de Educación posee una percepción bastante más positiva, donde un debe aumentar, luego, en segundo lugar se tienen dos servicios, con un 17,5 % cada uno, el asfaltado de calles y la recolección de basura, entonces, luego de la educación, se percibe como un servicio bastante deficiente y necesario de mejorar en el corto plazo.

Al solicitarles una caracterización sobre la gestión del municipio respecto de la velocidad y la información en la acción, en una escala cerrada se tuvo los siguientes resultados:

De la anterior tabla podemos inferir que aún cuando se reconoce un nivel aceptable de información de parte de los municipios, destaca una percepción

Crítica respecto de la velocidad con que se realizan las labores municipales.

Luego, cuando se quiso puntualizar en la labor que realizan los funcionarios municipales, en una respuesta con escala cerrada , se obtuvo similares percepciones que las anteriores, es decir, falta agilidad dentro de los municipios como institución y de parte de los mismos funcionarios:

En cuanto a la administración de los recursos provenientes de los impuestos por parte del gobierno municipal se obtuvo como respuesta que la gestión, en general ha sido bueno, excepto en materia de asfaltado de calles y cuidado de aceras, tampoco se cree de parte de la gente que se hayan realizado inversiones suficiente en materia cultural. Por lo demás, un porcentaje significativo advierte no tener información sobre el destino de los recursos municipales.

Luego, cuando se aludió a las decisiones tomadas por el municipio y sus autoridades se recibió casi un 50 % de respuestas que aludían a la vaguedad de los conocimientos, sino la ignorancia absoluta, respecto de las decisiones tomadas por el gobierno local. Seguido de ello, al solicitarles a nuestros encuestados una evaluación a la gestión de los responsables políticos las respuestas fueron claramente tendientes a una percepción de mala a regular, la que acaparó un 73% del total de las respuestas.

Concentrados, más adelante en obtener la percepción de la gente frente a la gestión del municipio respecto de anteriores las respuestas mantuvieron una leve tendencia hacia una visión de leves mejorías, en áreas específicas, sin embargo, la mayoría de las respuestas se inclinaron en sostener que la actual gestión no es más que lo mismo. Incluso, resulta notorio que casi un 10% opine que la gestión a empeorado.

Cuando los entrevistados fueron cuestionados respecto de la gestión en el área que se desempeña dentro de la institución municipal , las respuestas obtenidas se concentraron en una buena o muy buena evaluación al respecto. Aunque en la parte abierta de la entrevista se observó que son muy escasas las evaluaciones de la gestión de los funcionarios en las distintas municipalidades, donde se constató además que cuando existieron no correspondía a una realidad plena del municipio, sino que correspondía tan sólo a ciertos niveles o departamentos con evaluaciones propias e internas, sin mayor relevancia. Del mismo modo, cuando se les consultó respecto del desempeño personal se recibieron respuestas similares.