5. La elección metodológica para la decisión participativa
Toda elección de una metodología significa la puesta en práctica de una determinada concepción. Las metodologías no son neutras, y en todo caso, siempre van a estar referenciadas a un modelo de cómo se quiere intervenir en los procesos decisorios. Respecto a metodologías participativas cuando se elige una de ellas se está prefigurando un determinado modo de proceder y de producir los acontecimientos que se suceden entre los intervinientes y es en ese sentido que puede afirmarse que toda elección metodológica es una decisión estratégica.
Según cual sea, aun consignándose como participativa puede perseguir metas tan diversas y contradictorias como el control social, la manipulación de la ciudadanía, la eficiencia tecnocrática, el afianzamiento de los actores con más poder, el fortalecimiento de los más débiles, la producción de conocimiento, el control por los ciudadanos, la resolución de problemas complejos, el surgimiento de nuevos actores sociales.
Bajo esas premisas se analizan enseguida dos elecciones metodológicas (esto es dos decisiones estratégicas) que reflejan concepciones hoy predominantes y que han adquirido repercusión e influencia en la planificación urbana y social de la gestión de las ciudades latinoamericanas: lo que ha dado en llamarse planeamiento estratégico (PE) y el método consultivo del Banco Mundial
El planeamiento estratégico
De un grupo de aplicaciones de PE a ciudades y provincias escogemos algunos ejemplos de su definición de Objetivo General
"Hacer de… una ciudad integrada e integradora de la región localizada en la mejor esquina de América; caracterizada por la competitividad de sus sectores económicos y vinculada a la economía mundial; ciudad educadora, cohesionada en lo social, responsable de su medio natural y activa culturalmente; con proyección internacional como ejemplo de una metrópoli que supera sus dificultades por medio del diálogo y la cooperación"
"Potenciar a………como centro productivo regional con proyección internacional, desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, que proyecte su identidad cultural con bases solidarias y garantice equilibrio urbano, calidad ambiental de vida para todos"
"Una…… democrática, solidaria y participativa que privilegia la calidad de vida de su gente y la igualdad de oportunidades en todo su territorio, revalorizando su identidad cultural, conformando un espacio atractivo para la radicación de nuevas inversiones productivas, en el marco de un desarrollo ambientalmente sustentable".
"Una de las mejores metrópolis de la región, con equidad social, generadora de empleo donde se privilegia la educación, la salud, la recreación, en el marco de un desarrollo equilibrado, con alta calidad ambiental"
"…ciudad sustentable y competitiva, con capacidad integradora de la producción urbano rural de la microregion, en una economía abierta al país, al Mercosur y al mundo; armónica y habitable,… espacialmente equilibrada;…socialmente solidaria;…que se potencia como principal centro urbano…"
"Orientar el crecimiento del… fundamentado en el equilibrio social y económico, que permite un desarrollo armónico, potenciando nuestra identidad en su conjunto, la calidad de vida los habitantes y la preservación de nuestro entorno"
Intencionalmente eliminamos el nombre de la ciudad o provincia que corresponde a cada una de esas definiciones de objetivos del PE y descubrimos que no hay nada en el texto que la identifique como no sea el nombre. Las generalidades, los grandes relatos conformadores de un discurso universalizado en el período histórico, se reproducen y las definiciones son una calco de la otra: las inversiones, la competitividad, el prestigio internacional, la salud, la educación, la igualdad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano equilibrado, la sustentabilidad ambiental.
El objetivo no es otra cosa que el índice inicial de los temas del diagnóstico puestos en prosa. En realidad otra cosa no se puede esperar de voluntades que tiene que coincidir con proyecciones futuras de una sociedad urbana. Las miradas sectoriales, los intereses particulares, no pueden ocupar el centro de la escena cuando diversos actores se colocan frente al futuro.
Esos objetivos generales, extraídos de los textos que recogen sus Planes Estratégicos corresponden a cuatro ciudades, una provincia y una comarca, en el siguiente orden Medellín (Colombia), Rafaela (ciudad de la provincia de Santa Fe, Argentina), Catamarca (provincia argentina), Buenos Aires (capital argentina), Viedma (capital de la provincia argentina de Río Negro.) y la comarca del Alt Penedes (Cataluña)
El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y modernización que se encuentra implícito en esta gran estrategia es demasiado general y abstracto. Nada permite afirmar que a lo largo de la PE se haya modificado mucho, en realidad se está en el punto de partida.
La planificación estratégica se origina en el sector privado, en la administración empresarial, y en los 80 comienza un proceso de transferencia al sector publico. Se distingue del plan maestro como planificación comprensiva de largo alcance porque pone énfasis en: 1. la acción, 2. la consideración de un conjunto amplio y diverso de "stakeholders", 3. la atención a las oportunidades y amenazas externas y las fuerzas y debilidades internas, y 4. la atención a los competidores reales y potenciales (Bryson y Roering 1993).
Los items 2 y 3 contienen las innovaciones a las prácticas empresariales: los ¨stakeholders¨ y el análisis de oportunidades y amenazas. Puede verse que el hoy diseminado análisis FODA (SWOT en ingles) también es importado de la planificación empresarial y forma parte esencial del denominado modelo de políticas Harvard, cuyo principal propósito es contribuir a una empresa realice el mejor ajuste con su contexto. Ya ¨stakeholder¨ se denomina al grupo o individuo que es afectado o puede afectar el futuro de la corporación y una estrategia corporativa será efectiva solo si satisface las necesidades de múltiples grupos en su contexto.
Inicialmente se trata de una adaptación de la administración en general de los procedimientos que bajo ese nombre se venían experimentando en las empresas y en algún momento posterior se comienza su adaptación a la planificación de ciudades, considerándolas como empresas.
"Para la planificación estratégica de territorios y la ciudad como empresa es a necesario abordar el proceso de una óptica de participación y consenso del mayor numero de agentes sociales y económicos (distintos niveles de la administración, empresarios, sindicatos, etc.) y resaltar la importancia del desarrollo endógeno (ciudades buque insignia del desarrollo económico) bajo el binomio calidad e vida-competividad económica." (la negrita no esta en el original)… la ciudad un río, los empresarios pescadores, los peces son los clientes" (Cuyas Soler 1996, p. 4)
Ciertamente conviene recordar también que al introducir el concepto estratégico, a su vez originado en la política y en la guerra (como la extensión de la política por otros medios), al procedimiento decoroso de las grandes empresas, vamos a encontrar desde ajustes terminológicos hasta deformaciones conceptuales.
Para el PE de Bahía Blanca, la "estrategia" es concebida como el modo de aprovechar los aspectos favorables de la realidad local -Fortalezas y Oportunidades- superando las dificultades -Debilidades y Amenazas- para el logro de los objetivos". Desde esta concepción la estrategia como un saldo entre el debe y él haber jugado a favor, una "habilidad"
Para el PE de Rafaela la estrategia es una forma de…"intermediar entre la lógica del mercado y la lógica del ciudadano, esta debería ser la principal motivación de los responsables de la ciudad para iniciar un proceso de PE…"
Para el caso de Medellín Martínez López critica los resultados del PE que
"… ha sido muy post moderno en cuanto a promover el consenso social en torno a un proyecto común en el que acaba predominando la opción estratégica por la competitividad, los intereses de las minorías empresarias…excluyendo a los agentes urbanos de nuevo uno o a quienes sufren el neoliberalismo del duro núcleo del PE" (Martínez López 1998, p. 182)
El modelo de Harvard no se propone como diseñar estrategias sino concluye afirmando que las estrategias efectivas serán aquellas que basadas en las fuerzas, aprovechen las oportunidades y superen o reduzcan las debilidades y amenazas
Parece presidir esta oleada de planes estratégicos locales el principio originado en el ecologismo preocupado por la destrucción ambiental, el mundo como aldea única, que promovió la consigna de "pensar globalmente y actuar localmente"
De hecho esa orientación se traduce en la reproducción a nivel local de los principios dominantes de la globalización (competencia, mercados interdependientes, economía mundial) y promueven la adhesión de los locales a la ideología de la globalización.
Aquella consigna es valida refiriéndose al mundo como un ecosistema único, pero debe ser invertida si se trata de promover un proyecto de desarrollo local. Como lo que interesa es conquistar aliados para modelos diferentes al dominante, lo importante es "pensar localmente y actuar globalmente", instalando en el concierto de la mundialización otras formas de socio economía, otras alianzas de fuerzas, otras culturas de integración social y convivencia multiétnica, en fin, otras formas de vivir en sociedad. No se trata de rechazar la modernidad en haras de un nostálgico retorno al pasado, ni de abrazar con inocencia una "mundialización" de dirección inmutable, sino de promover un progreso diferente, que zigzaguea y a veces vuelve para después salir en otra dirección.
En este sentido es muy relevante, aunque más complejo, el enfoque que realiza Pedro de Novais afirmando que ¨…a dicotomía local global induz ao erro …o global e uma construçao mental…resultado de escolhas entre os diversos fenómenos do real…cada globalizaçao constroi um mundo diferente…¨ (Novais 1999)
Por lo tanto cada representación de lo global resitua lo local y tornándose socialmente objetivo determinara la forma de actuar en el mundo.
Puede así cuestionar la propia capacidad estratégica de la planificación estratégica al entender que, derivado de la dicotomía "global-local¨ colocada por Borja y Castells, acaba siendo un programa, una receta, un "kit globalización":
¨Em suma, na busca de referencias para a açao no mundo, parece que ficamos com o mapa errado! A identificaçao da dicotomía local-global com estrategias de terceiros coloca em questao a propria capacidade estratégica do planejamento estratégico de cidades (em sua versao mais difundida na América Latina, conforme apresentada pelos planejadores catalaes)…nao e o caso de proteger o ¨local¨, nem tampouco de aproveitar as oportunidades do ¨global¨, senao de escapar da programacao hegemónica que instaura uma única representaçao, a da dicotomía local-global, e ter como estrategia a construcao de novas representacoes que visem um mundo que seja diferente disso que es que esta dado¨ (Novais 1999, pp. 10 y 14).
Sobre el concepto de estrategia
La estrategia es un postulado complejo que contiene la naturaleza del cambio que se sugiere para el modelo problemático definido en el escenario participativo, el o los actores que portarán la estrategia (los encargados de llevarla a cabo) y una prefiguración, las líneas de un bosquejo de los modos instrumentales y del perfil de las acciones que deberían implementarse.
(Francioni y Poggiese 1993)
Toda acción estratégica supone operaciones altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar obstáculos y eliminar restricciones en el horizonte del tiempo del plan o proyecto. Es muy importante saber que posibilidades tiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptación de los actores sociales, políticos en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poder consolidadas.
Antes aún de programar acciones y actividades en torno a cualquier decisión sobre estrategias es posible determinar su viabilidad referida al campo de fuerzas aliadas, a la acumulación de los poderes necesarios para hacer posible el cambio. Ese campo de fuerzas asociadas deberá acomodar los poderes necesarios para por lo menos neutralizar el campo de fuerzas que se opondrán al cambio sugerido e impedir que tal campo de fuerza opositoras se constituya. Ningún proyecto, en tanto implica la posibilidad de un fuerte cambio deja de crear conflictos y resistencias a su implementación, resistencias que si bien se habrán de manifestar en distintos planos tenderán siempre a conformarse en un puente que mantenga el status quo o que oriente cambios en otro sentido.
La viabilidad política consiste en tener el poder suficiente y la voluntad de usarlo pero su dificultad mayor radica en poder aproximarse con precisión para sopesar lo suficiente ese poder y percibir de una forma razonable el como sería la manifestación de esa voluntad política de usarlo a favor del cambio. A diferencia de lo económico-financiero y lo tecnológico, que tienen mayores posibilidades de ser mensurados, la voluntad social y política se instala en la esfera de lo ideológico (en tanto modelo de sociedad), de la acción (en tanto proyecto) y de los intereses individuales y colectivos (en tanto social).
Una ponderación de actores, frente a alternativas estratégicas o frente a varios cursos de acción posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamente un mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de oposición que estaríamos disponiendo y del nivel de conflictividad que deberíamos enfrentar. La ponderación, que es el resultado final de una serie de técnicas aplicadas, constituye un elemento imprescindible para la toma de decisiones estratégicas y para la conducción exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo tanto implementables a través de acciones concretas.
La conducción de estrategias es un arte, como dirá C.Matus:"…El arte de unir sumar y avanzar en el tiempo preciso es, en síntesis, el arte de conducir como líder una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumar agregando nuevas fuerzas sociales favorables al proceso perseguido, y avanzar hacia nuevas metas sobre la base del mayor poder obtenido, es la esencia de la cuestión que plantea el cumplimiento de una estrategia." (Matus 1981)
La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de anticipación donde como en el juego de ajedrez una acción pensada tiene una reacción, un resultado que devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de acumulación y rectificación del conocimiento que es necesario practicar simuladamente antes de tomar la decisión pero como"…los elementos críticos en el análisis de viabilidad están en el movimiento de cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia de ayer..", la secuencia de anticipación, acción, reacción, nueva anticipación, pasa a ser un ejercicio constante de la implementación de estrategias. Como García Márquez dice de Bolívar:
"Esa misma noche se encerró con sus oficiales, y trazó la estrategia con gran precisión, describiendo los accidentes del terreno, moviendo ejércitos enteros como piezas de ajedrez, anticipándose a los propósitos menos pensados del enemigo. No tenía una formación académica siquiera comparable con la de cualquiera de sus oficiales, que en su mayoría fueron formado en las mejores escuelas militares de España, pero era capaz de concebir una situación completa hasta sus últimos detalles. …y aunque estaba lejos de ser un maestro en las artes de la guerra, nadie le superaba en inspiración" (la negrita no esta en el original) (García Márquez 1989, p. 210)
El proceso consultivo del Banco Mundial
Después de haber promovido la consulta y participación como condición, en los programas nacionales que financia, el BM ha pasado a un proceso de consulta para sus propias propuestas a los países, respecto a las ONGs (hacer por sí y para sí lo que se sugiere o condiciona a los piases). El proyecto es presentado a la prensa como una prueba piloto para democratizar sus informes de estrategia (recomendaciones a los gobiernos) y es la primera vez que el BM lo pone en practica en Latinoamérica (ver Página 12, del 8/2/00)
El modelo consultivo sobre el CAS (estrategia de asistencia al país), documento que cada cuatro años el BM elabora para proponer a sus clientes. los países, se diseño para Argentina como "un plan foros y consultas a los sectores alcanzados, afectados o interesados por los proyectos financiados por el BM en el país con el objetivo de captar sus opiniones y demandas acerca de la futura estrategia de apoyo crediticio de la entidad"
Sin embargo hay algunas condicionantes:
"El proceso consultivo tiene un carácter NO VINCULANTE (mayúscula en el original) para el BM… que toma el compromiso de registrar todas opiniones y propuestas vertidas durante el mismo y producir una devolución, en la que se informará cuales recomendaciones han sido tenidas en cuenta e incorporadas al CAS y cuales recomendaciones no han resultado adoptadas por el Banco; en ambos casos se explicará el porque, se dará razón del punto de vista del Banco al respecto." "El documento CAS definitivo, tiene un carácter reservado y no será dado a conocer públicamente, a menos que el gobierno argentino autorice su difusión…"
¿Qué problema esencial tiene el modelo de consulta del BM?: Organiza un plan de inversiones que después ofrece a los gobiernos. La selección de contenidos del Plan la realiza el propio Banco, que se reserva el derecho de coincidir o no con lo que propongan las ONGs. Consulta con beneficio de inventario y reserva de derecho.
O sea que el procedimiento participativo del BM encubre una nueva forma de representación: su presión estaría legitimada por haber captado las demandas del sector social, las cuales una vez seleccionadas, serían una propuesta difícil de resistir por los gobiernos porque combina el reconocimiento de alguna demanda social explícita con la existencia de financiamiento que el propio BM está dispuesto a conceder para que esa demanda se satisfaga. Los otros representantes -los electos- querrían disponer de semejante conjunción.
"El Banco esta tratando de mostrar una cara sensible a los problemas sociales de los países a los que asiste financieramente….el desmantelamiento del Estado y el proceso de deterioro de las condiciones laborales destruyeron el modelo integrador de la sociedad argentina. El Banco Mundial no tuvo nada que ver?
La respuesta está en la convocatoria misma: "…si bien resulta lógico, necesario e inevitable que en este proceso consultivo emerjan opiniones evaluativas sobre la actuación pasada del banco, se espera que este proceso contenga una fuerte orientación propositiva y de futuro… , aclarando enseguida que ¨…"propositiva" puede significar acuerdo o desacuerdo tanto parcial como total con las propuestas y documentos … así como propuestas no previstas en los documentos del banco…". El BM cuida que su actuación pasada no sea juzgada y transforma en propuesta el acto simple de aceptar o rechazar su oferta documentada.
Pero la calidad e infabilidad de las propuestas técnicas del BM pueden ser cuestionadas, siguiendo a Coraggio:
"Dentro del mismo BM se han realizado evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas, y su grado de validez general, y el resultado dista de ser una confirmación satisfactoria…en el pasado el Banco ha cometido errores graves por difundir acríticamente formulas de acción que parecían plausibles, como fue la oleada de proyectos de riesgo de uso múltiple en América Latina. Estos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de prestamos y ese objetivo puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los países prestatarios" (Coraggio y Torres 1997, p.38)
También podemos observar como los propios organismos internacionales incurren en producir documentos que acaban siendo un agravante del problema que se proponen esclarecer y resolver, siguiendo lo sostenido por Carlos Strasser, quien se refiere en particular al Informe 1998/99 del BID "América Latina frente a la Desigualdad" (Strasser, 1999 p. 140)
"…Como texto es sólo un botón de muestra –existen otras cuantas publicaciones por el estilo, aun del propio BID-, pero en cualquier caso prueba por sí hasta que punto unas instituciones de primera importancia en el mundo y orden occidentales, lo mismo que unos equipos de economistas de primera línea que se desempeñan en ella, pueden (y logran) ser, más que un aporte a la solución, parte del problema mismo… a través de una laboriosa investigación que se supone comme il fau pero está presidida por un combinado de preconceptos académicos y prejuicios ideológicos, de facto e indirectamente pero como sea contribuyen a dicho efecto"
Rosa María Torres acrecienta identificando errores que devienen de la óptica disciplinar de los grupos técnicos porque, siguiendo las instrucciones del BM, los educadores se ven sujetos a ejecutar propuestas formuladas por economistas (Coraggio y Torres, 1997 pp. 90-91):
¨El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modelo escolar, pero además un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagogía. Un modelo escolar configurado en torno a variables observables y cuantificables, en el cual no cabe los aspectos propiamente cualitativos, es decir, aquellos difíciles de medir y que constituyen, no obstante, la esencia de la educación. Un modelo educativo, en fin, que tiene poco de educativo."
Aunque el Banco dice en sus documentos sobre educación que las políticas deben ser diferentes para cada país se desprende de sus documentos "… que el Banco tiene un saber cierto sobre que deben hacer todos los gobiernos, un paquete listo para aplicar medidas asociadas a la reforma educativa universal" (Coraggio y Torres 1997, p.40)
Cuando llega el momento de hacer participativas sus decisiones el BM incurre en lo mismo que critica de los gobiernos: pone a consulta sus documentos, se reserva el consenso, mantiene en secreto los resultados. En realidad pone a discusión asuntos en la gran mayoría de los cuales le es indiferente la opinión de los consultados.
El proceso neoliberal decretó la insuficiencia del análisis de políticas públicas basado en el espacio de articulación. El modelo subsiguiente de formulación de políticas es caracterizado por: fragmentación sectorial de las decisiones, ausencia de planificación estatal, predominio de lobbys de sectores de poder económico, ausencia de trasparencia en la privatización de los servicios públicos y la venta de empresas estatales, dependencia del costo beneficio económico y la rentabilidad del capital.
Una alternativa a dicho modelo es la configuración de escenarios formales de planificación gestión. Sustentamos la hipótesis que procesos de investigación-gestión participativa y ciclos de escenarios formales de planificación gestión producen un conocimiento "anticipado", posibilitando a los grupos sociales pensar de una manera diferente la situación contextual en un marco de confianza y solidaridad, abriendo perspectivas a su propia reconfiguración en previsión de los cambios futuros.
La idea central es la de un escenario que en una primera etapa está sólo delineado, su "guión" está apenas dibujado. Se va configurando al unísono con la propuesta de construirlo, sobre la base una temprana interacción entre diversos actores. El "libreto", el argumento de cada actor es flexible, no es único. La hipótesis es que la interacción asocia, la negociación puede hacer crecer un interés común, el intercambio hace progresar el conocimiento. (Poggiese 1994)
En una segunda etapa el escenario es más formal, las reglas de juego han sido explicitadas y consensuadas, aunque no se sepa por anticipado el resultado, se sabe por cual mecanismo será producido: el tal mecanismo, la metodología, las reglas y procedimientos también son parte del proceso de acuerdo-consenso.
En una tercera etapa, la asociación para la gestión se ha materializado, un proceso de fusión entre conceptos, método y acción se va corporizando en un grupo de actores, que, como si fueran un sólo actor, conduce, orienta las transformaciones en el modelo decisorio y la cultura política incitas en el proyecto.
El concepto de escenario participativo se refiere a espacios de articulación formalizados como procesos decisorios con reglas definidas que se construyen por acuerdos. Por eso toda la preparación del escenario es la propuesta en práctica de una metodología particular. Esta se propone que se configuren estrategias con compromisos, articuladas y asociadas con los actores en los proyectos y políticas: así la preparación del escenario es una forma asociada y comprometida de ejecutar el proyecto estratégico de construir un escenario para la toma de decisiones. Así es altamente probable que reproduzca la matriz que lo genera, y que venga a crear acciones estratégicas y modelos de gestión cogestionarios y asociados.
El concepto de "escenario" es familiar a la planificación tradicional pero el uso de ese término genera alguna confusión cuando referido a modelos participativos no convencionales: como se analiza a continuación el término es el mismo pero sus conceptos muy diferentes. El concepto de escenario ha venido siendo usado con regularidad en el sentido de hipótesis de futuro, construcción de imágenes sobre el devenir. Con cierta frecuencia en el campo de las ciencias políticas y sociales se apela a esa técnica.
Algunos modelos de futuro han considerado combinar variables para proyectar la posible satisfacción de necesidades básicas de la población mundial en relación con los recursos. Sin embargo hasta estos propios modelos que incluyen la variable de la participación no son participativos en su construcción y realización; no resultan de una construcción social integrada, ni siquiera de una elaboración asociada con factores políticos, de poder, sino una aproximación de naturaleza científica-técnica, a veces académica y otras tecnocrática.
Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos estamos refiriendo a un escenario del presente, un lugar donde los actores jueguen hoy el papel de proyectar el futuro (un futuro, la parte del futuro que esos actores pueden tocar) o la parte del futuro que se puede construir en el presente.
Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un modelo de sociedad que vendrá, como configuración presente de un modelo decisorio que se sugiere. Significa una carga de responsabilidad, no es sólo la enunciación discursiva de un modelo social mejor desde un punto de vista teórico, sino la construcción anticipada, provisoria, de una situación futura colocada en el presente, para contribuir a un modelo decisorio participativo que no es predominante. Exige la elaboración de estrategias de protección de los cambios producidos para que puedan seguir la transformación que se asegura.
Significa funcionar de una forma que no es habitual, anticipar formas decisorias que tal vez estén en una sociedad del futuro, experimentar un modelo de gestión de manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser después, pero con actores reales, vivos, activos. A diferencia de un escenario teatral donde los personajes repiten siempre la misma escena, (esto es, los actores-personajes son los mismos aunque el actor-persona cambie), en el escenario participativo de la planificación gestión las escenas nunca se repiten y tampoco los actores, porque aunque a veces sean los mismos, son diferentes cada vez. No solo son cambiantes por su propia naturaleza sino porque la interrelación del escenario los modifica (en el sentido de "influencias mutuas" que definíamos más arriba).
Es bastante conocido que la tensión constante y el conflicto aflorado de la participación como objetivo, los intereses, diferencias de clases o grupos sociales y los propios requerimientos de cambio estructural (naturaleza implícita en un proceso transformador) demanden ciertas cualidades de sus intervinientes: tolerancia, flexibilidad y capacidad de negociación, principalmente por parte de los planificadores. No se acepta con facilidad que todo proceso de negociación entre actores de diversos poderes, intereses y visiones no se resuelve por la capacidad de los individuos -aunque eso ayuda- sino por el modo como se realice ese intercambio.
Las reglas y los procedimientos para la construcción colectiva de conocimientos, de acuerdos y de compromisos, esto es la metodología particular para un modelo decisorio de semejante complejidad pasa a ser un instrumento esencial. Así como no habrá participación si no hay voluntad manifiesta de producirla, tampoco la habrá si no se usa un método adecuado y consensuado para su tratamiento. Es más, la voluntad participativa debe incluir -desde el comienzo en los actores con mayor poder político y progresivamente en el resto- la manifestación de las reglas de juego de la negociación y de los métodos para producir resultados
Algunas condiciones tienen que ser cumplidas organizar y formalizar un escenario de planificación y para que las decisiones que se tomen ahí, el juego que se juegue, forme parte del proceso decisorio. Son tres los pre requisitos necesarios: que exista voluntad política (expresa, o a construir –en ciertas circunstancias el avance del método favorece la formación de la voluntad política-, que se disponga de metodologías específicas y ganas de participar. En el marco presente del ajuste, la reforma del Estado, la mundialización, estos escenarios participativos necesitan responder a -por lo menos- cinco nuevas condiciones, además de aquellas tres:
1. El desarrollo local: debe estar instalado en un lugar articulado entre estado y sociedad que implique la elección de una escala donde se puede desarrollar un proyecto de naturaleza microregional o local, en el sentido de una agregación de intereses.
2. La relación entre estado y sociedad con la posibilidad de hacer un nuevo pacto: un lugar de intersección estado-sociedad, con participación en lo horizontal y lo vertical de distintos niveles de decisión, inclusive de los más altos. Aunque haya intereses diferentes, el escenario tiene que asegurar la posibilidad de que tengan algo en común.
3.Predisposición a asociarse: es una condición de intercambio entre los actores que sea creíble, creativa, rica, pero donde lo que exista sea el compromiso de fortalecer a los actores más débiles, de permitir que el desarrollo del valor relativo de la presencia de la sociedad y los pobladores crezca, y sobre todo, el reconocimiento de la disparidad inicial en que los actores se encuentran. Por lo tanto, la primera cosa que tiene que incluir eso es la voluntad de asociarse, y por lo tanto, de tener un socio con el que se pueda uno relacionar, si es el estado, que esté capacitado, que esté informado, que pueda cooperar y que al mismo tiempo sea autónomo. Entonces el escenario tiene que tener la idea, de sociedad. Si no hay un ánimo de sociedad, entonces ahí no tengo ninguna posibilidad de construir relaciones y las relaciones dispares van a seguir siendo sostenidas.
4. Eficiencia y eficacia en la acción del estado que descentraliza: Las políticas de descentralización en las que estamos hoy involucrados por la cuestión de la reforma del estado, suponen que el estado tiene que tener políticas diferenciadas en la descentralización, tiene que comprometerse con los resultados de esa política de descentralización y no aislarse, y por lo tanto, que sus iniciativas en ese sentido de desarrollo local, o la transferencia a las sociedades de ciertas responsabilidades, sea copartícipe, se haga responsable de sus resultados y acepte la idea de que en esos escenarios, de alguna manera está rehaciendo el contrato social. O sea, una manera concreta de asumir esta situación actual en el cual estado y sociedad debieran asociarse para transformaciones de naturaleza progresiva, y desde ese punto de vista, la idea de contrato tiene que estar.
5. compromiso y ampliación del proceso democrático Cada proyecto de consulta, cada relación de participación, debe implicar también un proceso de ampliación de la democracia, de profundización del proceso de democratización, de resolución de los conflictos, de trabajo de las diferencias, de construcción de un interés común, y también de la reformulación del pacto de representación; los cambios que están habiendo hoy son muy rápidos en la sociedad, el conocimiento no alcanza a comprender todas las cosas que pasan, el sistema de representación está bastante débil porque apuesta solo a los juegos de suma cero, y no incorpora la posibilidad de proyectos en los que todos ganen, pero mínimamente en esos escenarios tiene que existir la posibilidad de que los responsables de los representantes políticos electos, rehagan con relación a esa situación las propias prácticas y las propias decisiones y que entonces el propio proyecto tenga una condición de democratización.
7. Características que asume el nuevo actor colectivo
En cuanto a su composición el nuevo actor debe reproducir la matriz originaria y si el escenario multiactoral contuvo -tal como define la regla metodológica- participantes gubernamentales y no gubernamentales, esa composición debería ser la que continua.
Estamos en presencia de una red mixta socio gubernamental o si se quiere sus componentes provienen simultáneamente del campo de la sociedad civil y del campo estatal.
La idea de red mixta nos lleva a repensar los conceptos de horizontalidad y de gestión
Es habitual anteponer la idea de horizontalidad de las redes no gubernamentales a la verticalidad de las redes estatales. Pero aquí los actores están sometidos a una tensión particular porque tiene que practicar la horizontalidad en las relaciones aunque estén distribuidos en posiciones sociales y gubernamentales jerárquicas y sus relaciones en varios casos sean objetivamente verticales. Crear un modelo de trabajo y gestión así, es " construir" una nueva provincia de significados, un salto proposital, anticipatorio, si se quiere una puesta a prueba del potencial de metamorfosis (Velho 1994) de humano urbano, que se juntarían por lo que tienen en común, en este caso una modelo de gestión de una sociedad futura pero aplicado al presente
"Faz da competencia normal de um agente social mover-se entre las provincias de significado…essa permanente latencia implica o que poderiamos chamar de potencial de metamorfose, distribuido desigualmente en toda la sociedade…A metamorfose possibilita a través de códigos asociados a contextos y dominios específicos -por tanto a universos simbólicos diferenciados- que os individuos estejam sendo permanentemente reconstruidos "(Velho 1993)
La red mixta articula y agrega actores que se desenvuelven en múltiples planos y sus flujos de interpelación (o lo que es lo mismo su estructura de funcionamiento y producción) se compone de múltiples planos y líneas quebradas, de ida vuelta, que suben y bajan. Su forma es amébica, en el sentido de un autoformarse continuo, y si se quiere anfibia porque actúa/circula/pertenece al medio sociedad civil y al medio estado
El interrogante teórico que plantea este enfoque es respecto a sí el movimiento resultante puede ser considerado MS, visto que en el patrón de interpretación originario de tales movimientos estarían los que son propios de la sociedad civil y extraños a la sociedad política, al estado (anti estatales, extra estatales, autogestivos).
8. Guía de análisis de "redes como movimientos
El estudio y comprensión de este tipo redes como movimientos, requiere una guía analítico que de cuenta de su complejidad y sus múltiples variables para que siendo útil al estudio y comparación de MS existentes, en su reverso se configure como el conjunto de términos de referencia que encuadran cualquier intento de poner en marcha procesos que promuevan lugar a su aparición.
Por un lado hacia lo social existente, observar las potencialidades o restricciones para alcanzar practicas gestión asociada y por el otro, hacia lo social futuro, identificar los componentes necesarios para una transformación de efectos múltiples. Interesa investigar:
1. la matriz de origen no en el sentido de misión organizacional
si no como pacto fundacional, verificar en su génesis marcas de asociación cogestiva
2. las formas de producir conocimientos y decisiones, verificando si constituyen partes de una metodología integrada
3. la conciencia de sujeto/actor de la historia social en el sentido de dejar intencionadamente las huellas que permitan su estudio y comprensión por los investigadores
4. la autocomprensión de su papel innovador y de la trascendencia de sus prácticas.
Fundacional, la marca del origen
autodefinición: lo que se pretende es saber cómo se ve a sí mismo ese conjunto organizacional. Por ejemplo si se autodefine red, o red de redes, o movimiento, o asociación computara. No se es red sólo por autodenominarse red, a veces bajo esa denominación se ocultan formas y practicas tradicionales.
origen: puede tenerlo en el mandato de una política estatal o de una ONG poderosa, puede ser la adecuación oportunista a requisitos de financiamiento, o tal vez puede ser el producto de una construcción consensuada y propiciada entre actores diversos
composición: ¿la integran sólo instituciones, o agrega también personas y grupos? ¿Suma proyectos organizados en red?
alcance territorial: sin condición de contigüidad, ¿se limita a un barrio, a un conjunto de barrios, a una región de la ciudad?. toda una ciudad, etc.?
El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la planificación
metodología: se trata de identificar qué metodología usa. Siempre tendrán alguna, a veces es supuesta, no explicitada, otras veces es de tipo ad hoc o artesanal (se crea y se elimina según necesidades o coyunturas como coordinaciones rotativa o fija) o son destreza de alguno de sus integrantes
(especialidades disciplinarias). Otras pueden llegar a utilizar de manera
formalizada una metodología, pudiendo ser adaptada a un caso (trabajo en grupos) o pudiendo ser pertinente a su complejidad (métodos específicamente diseñados para abordar articulaciones multiactorales).
modelo de gestión: los procedimientos aplicados a la gestión de la red componen un modelo que por lo general no está explicitado y debe ser deducido, ¿es autogestivo, cogestivo, delegado, centralizado, de pares, asociado, etc.?
horizontalidad/verticalidad: se trata de conocer que combinación de prácticas de estos niveles se realiza.
trabajo voluntario/rentado: se trata de identificar si consigue combinaciones de trabajo voluntario y rentado entre personas o de una misma persona, o si escoge exclusivamente el voluntariado o la profesionalización rentada
Las huellas para el estudio de su paso.
sistema de registro: no hay registros, se registra de manera burocrática a fines puramente funcionales, o se registra a sabiendas de que es una experiencia social que debe dar cuenta del proceso y dejar marcas que permitan su estudio posterior y su evaluación
documentos: ¿utiliza sólo documentos de promoción e información, o textos de proyectos o elabora también documentos estratégicos y conceptuales para su accionar?
densidad de colectivos: importa conocer el volumen de colectivos que relaciona versus colectivos simples o personas coparticipantes
Noción de su innovación y trascendencia
naturaleza de la innovación: observar si existe una innovación, caracterizarla y observar si existe conciencia de la misma.
tema: si se configura en torno a un único tema, o a varios, y si acaso fuera mutitemático, dichos temas son tratados integralmente o como items separados.
nivel de complejidad: ¿trabaja en único plano o en planos, dimensiones y escalas diferentes?
finalidad: identificar la trascendencia mayor que conlleva la experiencia
meta organizacional: ¿es coordinar acciones entre instituciones, promover acciones solidarias, consolidar prácticas de transformación derivadas de construcciones colectivas, configurar procesos de reconstrucción de identidades?
9. Las prácticas de redes mixtas
A nivel urbano están suficientemente consolidadas algunas practicas de redes mixtas en la ciudad y el área metropolitana de Buenos Aires, autodenominadas Red GAO (Gestión Asociada del Oeste) y Red SurCo (Sur del Conurbano).
La elaboración del Plan Urbano Ambiental (999/2000) definido por la Constitución de la ciudad de Buenos Aires ha abierto un interesante debate en torno al planeamiento urbano ambiental, la participación ciudadana y los megaproyectos urbanísticos. Se cruzan en ese debate el valor de las normas constitucionales y las expectativas vecinales relativas al papel de los representantes. Esta situación reconoce tres polos de tensión: el modelo de ciudad global, el sistema democrático y la voluntad social sobre que se quiere de la ciudad.
Los grandes urbanizadores modelan la ciudad a despecho de cualquier restricción. Son lo suficientemente poderosos para crear condiciones que después resultan "ineludibles" por los administradores urbanos y su capacidad e presión (corporativa) y de seducción (agregar inversiones, crear empleo, activar la economía) resulta "irresistible". Hay evidencias suficientes respecto a que los megaproyectos cargan, junto a los remanidos beneficios, importantes perjuicios al medio ambiente y la calidad de vida. Frente a la presión del modelo de urbanización los modelos tradicionales de demanda vecinalista y de planificación-gestión del gobierno local resultan cada vez más insuficientes.
Por un lado la demanda vecinalista que, sustentada en la normativa favorable y la certeza de su reclamo, espera el funcionamiento automático de la delegación, pudiendo pasar de la esperanza al desengaño si el representante no cumple con sus expectativas
Por otro lado la oferta sectorial gubernativa, que sustentada en un proceso técnico-institucional consultivista, espera la aceptación de proyectos preparados teniendo a la vista la demanda vecinal, pudiendo pasar de la confianza a la molestia, cuando no son entendidas las limitaciones y restricciones que debe soportar.
Con las redes GAO y SurCo se pasa a un modelo de prácticas asociadas, cogestivas, asentadas en modos de elaboración que significan trabajo conjunto, construcción de vínculo, producción de conocimiento y de soluciones adecuadas-apropiables. Un modelo con el que crece la agregación de los actores sociales y gubernamentales en una alianza capaz de configurar una contrapresión a los megaproyectos sostenida en otras formas de vivir (convivir) urbano, algunas tradicionales, otras innovadoras.
Elaborar participativamente los instrumentos de estado hábiles para reorientar el desarrollo urbano en algunas áreas de acción de los representantes (la planificación, la legislación) mientras en otras áreas de acción de esos mismos representantes se aceleran o no se controlan los megaproyectos (la economía urbana, las obras públicas), supone también la tensión de confrontar los distintos sistemas de participación que están en juego El peso relativo de la experiencia de gestión asociada en la elaboración de planes urbano ambientales de escala local microregional es muy significativo en Oeste y bastante significativo en el conjunto de la ciudad.
Este presente tiene augurios promisorios y un buen pronóstico a juzgar por el resultado de algunos ejercicios prospectivos realizados para el Area Metropolitana de Buenos Aires:
"En algunos territorios -como el Oeste porteño – diferentes sectores civiles, públicos y privados, habrían conformado redes de tejido asociativo regionales. La fuerza de éstas, transformadas en poder, presionarían a los sectores de toma de decisiones para integrarse en esta acción con la presentación de sus intereses y demandas. La construcción de estas redes en el nivel regional obtendría el correlato en relación al tejido asociativo específico para el posterior desarrollo de una nueva lógica de gestión realmente participativa y democrática, donde cada vez sea menor la cantidad y calidad de excluidos, a diferencia de otras regiones de la ciudad dominadas por la economía global y la lógica de gestión privada."
Entre las alternativas probables se identifican algunos escenarios donde estas redes mixtas socio-gubernamentales tendrían un papel relevante en la gestión de la ciudad.
Asistimos a un postulado teórico, un modelo metodológico y una practica multiactoral que a partir de reposicionar la planificación:
– elabora estrategias de desarrollo urbano y -simultáneamente- reconfigura el tejido social y facilita la creación de NMS
– sostiene la rearticulación entre sociedad y estado instalando practicas cogestivas en la ciudad
– produce un conocimiento-acción en un marco de actores múltiples que genera acuerdos en comunidades de pares ampliadas y posibilita decidir en condiciones de incertidumbre
Las redes mixtas socio-gubernamentales (de gestión asociada o cogestivas) se configuran como un sistema que genera un nuevo "saber-hacer".
"Saber-hacer" es un compuesto de saber y de hacer, que se potencia en su continnum. Se conoce de una manera nueva y por eso se actúa de una manera nueva, o viceversa, porque se actúa de una forma nueva, se puede conocer de otro modo.
La vida urbana, la gestión de la ciudad, el desarrollo urbano pendiente, están necesitando de este y de otros nuevos "saber hacer".
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En el centro de Rio de Janeiro está la "manzana del poder" ocupada por cuatro edificios: el Banco Central, Petrobras, el Banco Hipotecario Nacional y la Catedral .
San Paulo y Buenos Aires son ejemplos típicos. La capital paulista reconfiguró toda el área de la Avenida Paulista. En Buenos Aires, la recuperación de su antiguo y abandonado puerto, transformado en el moderno de Puerto Madero
Ver Saskia Sassen, "Las ciudades en la economía global", presentado al simposio La ciudad latinoamericana y del Caribe en el nuevo siglo, Barcelona, marzo de 1997.
En Antigua Guatemala ya existen urbanizaciones cerradas, a unos 8 o 10 Km en la subida al volcán. Antigua fue fundada en ese sitio por sus características ambientales, estaría siendo re-fundada con un modelo de ocupación de la periferia de la actual capital, reaprovechado para las clases altas ese territorio de gran valor ambiental
El intendente del municipio Malvinas Argentinas, en el área metropolitana de Buenos Aires, hizo derribar los muros con los cuales uno de esos barrios cerrados cortaba las calles públicas. En Guayaquil los barrios urbanos ya establecidos han sido cercados, y a sus calles otrora públicas, se ingresa ahora por controles de vigilancia.
Uso el concepto de escenario transfiriéndolo de la prospectiva al presente. Esto es "escenarios del presente".
La familia PPGA (metodologías de planificación participativa y gestión asociada) viene siendo elaborada y experimenta por la FLACSO y otras redes esta integrada por estas metodologías: 1. Planificación participativa para escenarios formalizados de planificación gestión; 2. Gestión asociada para implementación estratégica y/o gestión intersectorial de la complejidad y/o gestión de redes; 3. Planificación gestión (ICC) para políticas públicas, programas gubernamentales y proyectos de alcance y participación masiva y/o para proyectos simultáneos y múltiples; 4. Prospectiva aplicada a escenarios de planificación (escenarios futuros en escenarios presentes por retrospección); 5. Audiencias públicas participativas Puede verse Poggiese Hector "Metodología de planificación-gestión (planificación participativa y gestión asociada)", FLACSO doc. 163, Bs.As. junio 1994 y también Poggiese H. "Prácticas de gestión asociada, contrato social y nuevos actores colectivos", in 1er.Congreso Municipal de investigación y políticas sociales, Rosario diciembre 1997
Ver Néstor García Canclini, "Consumidores y ciudadanos". México 1996
En Marzo de 2000 dentro de las actividades del Plan Urbano Ambiental se realizo una exposición de proyectos de las ONGs y oficinas gubernamentales locales (Centros de Gestión y Participación). En total se presentaron 45 proyectos, de los cuales 15 del Oeste (9 de los cuales de la red GAO). La región el Oeste suma un tercio de todos los proyectos de la ciudad y la red GAO un quinto de todos los proyectos, siendo que todos ellos articulados con organismos de gobierno y universidades.
Extraído del trabajo grupal Mariana Segura et alli ¨Difusión del límite político territorial de la Ciudad de Buenos Aires¨ para el Curso de Posgrado ¨Gestión Urbana y Ciudad Autónoma¨ de la FLACSO (1998).
Área de publicación: ciencias políticas o historia
Autor:
Héctor Atilio Poggiese
Buenos Aires, marzo 2000
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