Indice1. La formulación de políticas y la democracia decisional2. Ciudades y globalización 3. Nuevos movimientos sociales5. La elección metodológica para la decisión participativa6. Escenarios y acción social7. Características que asume el nuevo actor colectivo8. Guía de análisis de "redes como movimientos9. Las prácticas de redes mixtas10. Conclusiones
1. La formulación de políticas y la democracia decisional
Formulación de políticas y redes mixtas socio-gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en la gestión de la ciudad.
En análisis de políticas se ha denominado espacio de articulación al encuentro de actores que acuerdan anticipadamente los efectos de una acción política. Una importante contribución recibió este enfoque cuando ciertos analistas descubrieron que las políticas formuladas en los centros decisionales fallaban en la implementación. Por el camino de anticipar las dificultades que descubrían en la implementación plantearon entonces, la incorporación temprana de sectores al proceso de formulación de políticas, aun de aquellos que en primera apreciación no parecerían interesados en involucrarse (Pressman y Wildavsky 1998).
El encadenamiento entre decisión y acción rara vez se observa, pese a que por ser más multilineal que unilineal debería elaborarse en función de cada eslabón de la compleja cadena que representa la implementación y por lo tanto, ésta no puede desligarse tajantemente de la formulación sino como una línea continua entre política y acción. La implementación debe ser vista también como aprendizaje de "doble vuelta" o "aprender a aprender" en un continuum interactivo (Browne y Wildavsky 1998).
En los países de la región, las últimas dos décadas debieron haber acogido esas nuevas modalidades de formulación de políticas y aumentado el proceso derivado de ellas, respecto a una mayor participación con la apertura formal de espacios de articulación. Los procesos de apertura democrática que sucedieron a las dictaduras diseminadas en la región, el estado autoritario como dio en llamarse, en tesis debían haber abierto esas posibilidades, y en cierta forma y en periodos cortos sucedió.
Pero la emergencia del neoliberalismo económico y la globalización interdependiente convivieron con el ajuste estructural y el cambio del rol del estado, que de benefactor pasó a gestor de las privatizaciones. Se empobrecieron los procesos de formulación de políticas públicas, el modelo decisorio aumentó su fragmentación orientada a resultados sectoriales, la planificación perdió sustento y credibilidad. Dentro del sistema democrático de decisiones, el subsistema político partidario reaccionó defendiéndose con la teoría de la representación, aspecto que nunca estuvo en discusión en los EEUU cuando se reformulan los procesos de análisis de políticas. En consecuencia, los "espacios formalizados de articulación de políticas públicas" quedaron sin realidad ni perspectivas.
En paralelo las tendencias respecto a la contribución de las ciencias sociales a las decisiones público estatales fueron regresivas. La investigación acción limitada a áreas de trabajo social y políticas comunitarias no ingresa como instrumento al sistema de decisiones estatales. Paradojalmente, en la recuperación democrática no crece su utilización, por "interferir" en la intermediación partidaria con los representantes electos
Los avances de las ciencias sociales en este terreno particular de las metodologías, acaban en despoderamientos y desplazamientos: se producirá una apropiación inversa por parte de los núcleos y centros de poder. Ante los debates respecto a democracia participativa y las transformaciones normativas de nivel constitucional, hay una apelación a instrumentos metodológicos que se muestran como participativos (el planeamiento estratégico, la mediación, lo consultivo) pero funcionan como control social desvinculante y freno a la constitución de nuevas prácticas, nuevos actores y a la recomposición del tejido social.
Ante estas evidencias se hace perentorio inaugurar procesos de cooperación entre distintas prácticas de las ciencias sociales. Es necesario abrirlas al pluralismo metodológico porque "… la multiplicidad inherente y necesaria de perspectivas con respecto a un problema requiere un pluralismo de metodologías, incluso dentro de los componentes científicos" (Funtowitz y Ravetz 1993 p. 82) y también reducir el tiempo con que se introduce a las arenas decisorias la identificación de cualquier innovación (Brunner 1993).
La ciudad, como sociedad compleja en constante y en general poco predicible evolución, es un campo para eso. El desarrollo urbano como exigencia del presente que contiene a la mayor parte de la vida social de humanidad puede y necesita recibir de las ciencias sociales respuestas sólidas y dinámicas, aprovechables en tiempo real y con procesos de elaboración previamente apropiados por los diversos sectores sociales, asegurando la construcción de consenso en etapas predecisionales. El locus ideal para esa sinergia puede constituirlo los escenarios formales de decisión participativa, de planificación gestión, que abordamos más adelante. (ver item 6)
El modelo de urbanización se presenta hoy bajo él predomino de lo que ha dado en denominarse ciudad global o ciudad mundial, y que en lo territorial se manifiesta a través de profundas y veloces modificaciones que están sufriendo muchas ciudades del mundo y varias de las grandes capitales latinoamericanas.
Este concepto de ciudad global, ciudad mundial se aplica a los procesos de reapropiación del espacio urbano, los cuales así reorganizados dan nuevos significados a los símbolos urbanos en los que se asocian sitio y poder. Se localizan en las ciudades los núcleos de gestión y monitoreo de un sistema productivo que, aunque aparenta descentralizarse y al menos se desconcentra territorialmente, provoca un contundente proceso de acumulación.
Como si fuera una paradoja, al desconcentrarse las actividades productivas se centraliza el nivel de toma de decisiones: se concentra la capacidad de comando, los núcleos de planificación y manejo de los sistemas transnacionales y los servicios financieros y bancarios, de transferencia de la propiedad de empresas y de auditoría, abogacía, gerenciamiento, editoriales, hotelería y amenidades urbanas.
Estas actividades, a su vez, demandan apenas algunos puestos de trabajo de alto nivel de ingresos y muchos puestos de trabajo de bajo salario, en actividades de servicios y de apoyo a los servicios: como mantenimiento, limpieza, alimentación, transportes y encomiendas. Areas importantes de las ciudades, por lo general en sus centros antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por grandes inversiones, aprovechando de una manera novedosa los relieves más nobles del sitio urbano , mientras aumenta la diferenciación social en una terrible y dantesca demostración de opulencia y pobreza.
Muchas de estas nuevas urbanizaciones y actividades, junto con el impacto económico que producen, provocan nuevas dificultades en la vida cotidiana y en la calidad ambiental de sus habitantes: más autopistas que demandan más estacionamientos, entorpecimiento del tránsito por acumulación de usos (de transporte comercial y de pasajeros, automóviles, motocicletas que prestan servicios de correo, mensajerías, etc.).
No sólo algunas partes de las ciudades se transforman en el lugar donde se localizan estas reurbanizaciones y actividades, sino también las ciudades en si mismas, como un todo, se preparan para entrar en este intercambio mundial. Esto es, a veces, una parte de la ciudad opera como ciudad global pero en otras ocasiones toda una ciudad es ciudad global.
Esta especie de red de ciudades que se va armando a nivel mundial, se auto impulsa por la idea de la competencia pero, al mismo tiempo, por la de cooperación entre ciudades. Algunas de ellas empiezan a definir perfiles que les permiten integrar esa disputa mundial para atraer a sus centros neurálgicos distintas actividades e inversiones: la ciudad turística, la ciudad deportiva, la ciudad del medio ambiente, distintas formas en que las ciudades se van expresando.
En término de redistribución social estos procesos de reurbanización muestran una característica muy peculiar. En el pasado el crecimiento de las ciudades tenía algo que ver con el resto del país, aun fuese desequilibrado el resultado en la economía nacional. Ahora parece ser que el crecimiento de las grandes ciudades no hace justicia a los territorios a los que pertenecen y, por lo general, no va a significar necesariamente un mejoramiento del desarrollo de los países a las que pertenecen.
No hay todavía un grupo de políticas que conformen una resolución activa a los efectos desequilibrantes que en lo social y en lo espacial produce esta forma de desarrollo urbano: a) aumento la diferenciación entre los niveles de ingreso y por lo tanto el hiato entre ricos y pobres, b) aumenta la diferenciación espacial y por lo tanto la de la infraestructura física y social entre áreas y microregiones en el territorio de las ciudades y c) aumenta la disociación entre el territorio de la ciudad global y el territorio nacional donde se asienta.
Este modelo de urbanización se traduce en bruscas renovaciones en el uso del suelo, en la reapropiación de los espacios, en la reinversión del destino de distintas áreas de la ciudad: trasforma el territorio urbano en un lugar para los negocios inmobiliarios, para los grandes intentos de (re)construir las ciudades. El medio ambiente urbano ya determinado y construido históricamente, está siendo sometido a una impactante transformación. Un ejemplo bien perceptible es el de los barrios cerrados, en los cuales se vive aislado del resto de la ciudad, la micropolis dentro de la macropolis, de la gran metrópolis.
Dicho de una forma simplificada, el proceso de globalización conduce a una transformación del medio ambiente urbano construido. Pero sucede que en el marco de las politicas de privatizaciones y desregulaciones, la respuesta que los gobiernos de las ciudades dan para estos problemas, por lo general quedan muy atrás de hacer comprensible la naturaleza misma de los cambios y, al mismo tiempo, someten a severos conflictos a las poblaciones urbanas.
La idea de la gestión asociada parte de suponer que los procesos de articulación para la gestión de la ciudad y el medio ambiente necesitan de una estructura decisional que supere la vieja instancia de la mera articulación de actores demandantes en función de resolver sus necesidades o de promover de sus intereses. Es necesario pasar a una construcción de escenarios multiactorales de planificación gestión que posibiliten el desarrollo de proyectos integrados.
El proceso de gestión de la ciudad necesita de una relación articulada entre los decisores políticos, los productores del espacio urbano, las organizaciones de la sociedad, las universidades y centro académicos, las organizaciones no gubernamentales, etc. Para pasar de una articulación bilateral de actores a una articulación multilateral, es necesario disponer de métodos que se adecuen a la transformación y a la reinvención de las políticas.
De lo que se trata es de pasar en las relaciones estado sociedad, entre las organizaciones sociales y los decisores, a explicitaciones muy concretas de un pacto de resolución conjunta. Los procesos de gestión son escenarios altamente propicios, cuando configurados con métodos correctos y practicados con suficiente seriedad, como sitios de reconstrucción del pacto entre sociedad y estado a los efectos de gestionar los cambios que se presentan.
El estado está en cuestión y como se hace imprevisible su respuesta a estos desafíos, aparecen nuevas propuestas sobre su papel. Para Fitoussi el estado que deja de ser propietario debe pasar a ser "inteligente" e inventar el contrato social y los servicios públicos del futuro con igualdad de relaciones. Para O Donnell se necesita de un estado que, para dentro, sea ¨amigo¨ de la gente (siendo de y para los ciudadanos los trata con el debido respeto) y que, para afuera, sea ¨filtro¨ (no se adapta pasivamente a la globalización e identifica cuestiones en las que puede ganar autonomía), un estado "para-la-nación". García Canclini sugiere reinventar las políticas, encontrar formas creativas para modelar la gestión de la ciudad.
Así como "Sociedad civil" presupone un "locus" específico: el de la actividad relacionada entre individuos que conviven en un espacio/tiempo dados, vinculados entre sí a través de estructuras condensadas (materiales) o mediante la "práctica" cotidiana., entonces "Estado" supone "aparato" en el cual una cierta relación de fuerzas adquiere condensación material (Rubinstein 1994). De ahí que las relaciones entre las prácticas de la sociedad civil y las prácticas internas del estado sean también significativas. La modelación imperativa que produce en la ciudad el nuevo modelo de reurbanización podría ser confrontada si se instalan formas asociativas entre los actores de la sociedad y del estado que se propongan intervenciones para reorientar esos procesos.
3. Nuevos movimientos sociales
Se configuran en el presente nuevos movimientos sociales (NMS), algunos de los cuales que no encajan en encuadre analítico tradicional, instalando un debate respecto a las diferencias entre MS que se basan en el principio de privación relativa (o una materialidad demandada, reclamada, insatisfecha) con la existencia de NMS que se basan en valores más generales/universales (o una inmaterialidad).
A la rebelión en los márgenes de sociedad que define los movimientos originados en la ¨privación relativa¨ le suceden, agregándose, movimientos de acción colectiva de sectores más al centro del sistema. No pueden ser explicados por la inconsistencia de status, son anteriores a la crisis económica y persiguen bienes colectivos. Como no nacen de la rabia del desposeído constituyen un "fenómeno racional" que demanda nuevos enfoques analíticos (Reichman y Fernández Buey 1994):
El de "movilización de recursos" se centra en la eficacia con que las organizaciones emplean los recursos de que disponen el "empresario movimientista" y la planificación consistente, para arribar al éxito el reconocimiento del grupo como actor político
El "enfoque de redes" ve los MS como manifestación de redes sociales latentes aglutinados en comunidades de valores, de alta densidad de colectivos.
El "cognitivo" informa que los MS crean nuevas identidades sociales y praxis cognitiva: como espacios públicos temporales y momentos creación colectiva son productores de conocimiento social.
Desde un abordaje teórico de la identidad los MS tienen de un ideario y un proyecto histórico. Son sujetos (actores) históricos transformados en MS.
Los movimientos en defensa de la paz, los ecológicos, los de los derechos humanos, ingresan a la arena política internacional y se entrelazan en un nuevo orden político todavía informal cumpliendo un papel consistente apuntar a resolver lo que preocupa sobre el futuro del mundo. Mas recientemente nuevas practicas de los MS a nivel mundial se descubrieron en Seattle, donde se congregaron -vía Internet-, miles de adversarios de la OMC en la ¨contra ronda del milenio¨ de diciembre de 1999.
Circula un documento de Raisons d'agir, iniciado por Bourdieu, tendiente a la consolidación del movimiento social, primero en Europa y luego en los demás continentes, conocido como ¨Proposiciones para una Carta del movimiento social europeo¨. Las palabras claves del manifiesto (que propone perpetuar y ampliar los movimientos sociales): una red organizada…un verdadero contra-poder crítico,…una fuerza de movimiento, un proceso de creación colectiva… una utopía realista… convocan a observarlo desde estos nuevos enfoques.
Utilizando los conceptos de suplemento (complemento, substituto) y diseminación (fertilización, difusión) extraídos de Derruida puede afirmarse que ¨…supliendose a sí mismos los movimientos dejan de ser lo que eran sin que las nuevas apariciones puedan negar sus orígenes… (Burity 1999). Como un movimiento social no es, sino que llega a ser en el recorrido de su propia autorreproducción, es necesaria la invención de nuevas pautas que reconozcan que hoy existe una formación social diferente. Bajo este aspecto toda reformulación de la política implicará una tensa coexistencia entre representación estatal y autorealización subpolítica.
Este razonamiento en instancia de superación el debate de la década anterior, donde respecto a los MS se trataba simplemente de reconocer que, caso hubiera NMS, éstos no se escabullían de los anteriores: siendo nuevos, no habían cambiado.
Desde una identidad determinada y por relaciones con otras agencias sociales en tanto expresión de lo político, los MS son desencadenadores de formas de socialidad y de organización que tendencialmente los trascienden, alcanzando otra dimensión sin negar sus orígenes. Es como descubrir una nueva galaxia en vez de encontrar nuevos planetas en galaxias conocidas. En un nivel diferenciado en lo conceptual, en otra escala de la estructura socio política en lo orgánico, en otro grado de utilización de recursos científicos y tecnológicos y de creatividad.
Interesa identificar, en algunos de esos NMS, algún cambio en el componente de perdurabilidad temporal que les dé una nueva perspectiva de persistencia, ampliación y renovación. Desde un enfoque de gestión como el nuestro, comienzan a aparecer como prácticas sociales sistematizadas, capaces de crear mecanismos de decisión y de producción de consenso.
En una simbiosis de identidad, conocimiento y método asistimos a la etapa inicial de una emergencia de movimientos sociales como actores sociales complejos en constante transformación y adaptación estratégica, dotados de una práctica de sustentabilidad que no solo los haría más perdurables sino que los coloca -en el contexto socio político- como actores más relevantes. (Poggiese 1999)
En esta emergencia de nuevos actores sociales en la cual algunos MS se están transformando, el funcionamiento en red es una de las formas que van adquiriendo. Muchos de ellos se autodenominan redes y se proponen pasar a sistemas más orgánicos en la forma de redes de movimientos. La red como concepto propositivo de los movimientos sociales aparece una alternativa de construcción de relaciones mas horizontalizadas y por mismo, una nueva utopía democrática con la posibilidad de conectar lo local con el mundo más amplio (Scherer-Warren 1998). En esa lógica un tema de investigación es el de los movimientos que se proponen pasar a redes orgánicas o redes de movimientos.
Sin embargo comienzan a existir prácticas sostenidas desde otra lógica por la cual los MS se pueden generar desde redes promovidas a través de escenarios de planificación-gestión participativa y estratégica, configurándose en torno a una identidad dada por su modo de conocer-planificar-decidir-gestionar. Desde esta lógica de redes de gestión urbana asociada no es el movimiento que llega a ser red sino que son los proyectos-red y las redes de proyectos-red que se hacen movimiento.
Así podemos sustentarnos en el "enfoque de redes", que nos dice que los movimientos serian expresión de redes sociales latentes, pero en sentido inverso: los movimientos serian expresión de redes gestadas/promovidas intencionadamente, como una innovación anticipadora en la constitución social de sujetos.
Por lo tanto la mirada analítica para estudiar estos NMS, es al mismo tiempo una propuesta de creación de condiciones para su surgimiento, y las variables a observar pueden ser también condiciones a cumplir en la forma de un modelo referente. De una cierta forma esta concepción nos dice que cuando estamos conformando un escenario de planificación gestión de estas características, estamos al mismo tiempo creando las condiciones para la conformación de un nuevo actor colectivo.
4. El debate teórico presiona sobre los límites
Algunas investigaciones y ensayos que están sucediendo en algunos campos disciplinarios tienen aspectos que se vinculan con los procesos de toma de decisiones y aumento de la participación de actores diversos en la elaboración de políticas
La ciencia pos normal
Por ejemplo en campo de la epistemología de la ciencia, a partir de reconocer los sistemas naturales reales como complejos y dinámicos se evoluciona hacia una ciencia cuya base es impredictibilidad, el control incompleto y una pluralidad de perspectivas legitimas.
La ciencia posnormal, como ha dado en llamarse, es nuevo tipo de ciencia conectada con una nueva tecnología en la que la incertidumbre no desaparece sino que la maneja y los valores no se presuponen sino que se explicitan. (Funtowitz y Ravetz 1993)
El modelo para la argumentación científica ya no es la deducción formalizada sino el diálogo interactivo.
La evaluación de los inputs científicos para la toma de decisiones requiere una "comunidad de pares extendida", o a sea que ciertas resoluciones problemas son de tal índole que exigen un acuerdo, tomado con urgencia y en incertidumbre por un conjunto de pares muy diversos
La pluralidad de perspectivas y compromisos no niega la competencia de quien reviste el carácter de experto especial ni que un lego deba entrar en los referatos. Significa empero, que hay una mezcla y una combinación de destrezas en parte técnicas y en parte personales, que hace que todos los involucrados en un problema puedan enriquecer la comprensión del conjunto
Hay aquí la perspectiva combinada de una democratización del conocimiento (por ampliación de actores) y de re-aprendizaje de la complejidad que orienta las elecciones colectivas (Funtowitz y De Marchi 2000)
El análisis simbólico y la investigación social
En el terreno del papel de los investigadores sociales Brunner distingue entre posiciones que desembocan en una actitud favorable a la ingeniería política y social y otras que toman partido por el concepto de autorregulación de la sociedad. (Brunner 1993)
Por un lado el modelo iluminista donde el énfasis se pone en racionalizar la decisión incorporando resultados de la investigación social y por el otro, el modelo de autorregulación, que confía en contextos interactivos donde actores locales, aun con información parcial, se puede alcanzar decisiones.
En este modelo de autorregulación, prima facie, la investigación social tiene una participación limitada porque lo que se pretende es permitir que los participantes indaguen por si mismos en un proceso de ajuste mutuo y arreglos entre partes para producir cambios. O sea que, frente a la idea "problema-solución" donde la investigación propondría resultados empíricos y conclusiones, los niveles de productividad resuelven problemas por procesos "embarrados" en una auto conducción negociada a dichos sistemas.
El conocimiento tiene un rol más débil cuando más intenso es el juego decisorio, en prácticas donde no es valorizado como un bien simbólico sino por el servicio que lo opera a los fines prácticos, lo que da en llamar prácticas de análisis simbólico aplicado.
Para encontrar una convergencia entre investigación y toma de decisiones se parte del supuesto que la acción social genera gran variedad de arenas de decisión. La convergencia parte de combinar el conocimiento-representación con el conocimiento destreza: de cualquiera de ambos lados el conocimiento es un material intangible que adquiere sentido a través de la interacción.
"Parece haber llegado el momento en que el conocimiento deja de ser el dominio exclusivo de los intelectuales… para convertirse en un medio común a través del cual las sociedades se organizan, cambian y adoptan. De aquí en adelante corresponde a los investigadores sociales ajustarnos a esa nueva situación o corremos el riesgo de convertirnos en una comunidad marginal". (Brunner 1993, p.8)
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