Plan estratégico de desarrollo sostenible para Santo Domingo (página 3)

h) Los necesarios para la adquisición y conservación de los bienes muebles e inmuebles necesarios para las actividades de oficinas y servicios municipales.

Los gastos facultativos son aquellos gastos que responden a los establecidos por ley para ejecutoria municipal, como los que se detallan a continuación:

a) Los que se destinen a la creación y sostenimiento de los cuerpos de bomberos.

b) Para sostener y mejorar los servicios de utilidad pública.

c) Para la creación y sostenimiento de escuelas, bibliotecas, parques zoológicos, teatros, campos deportivos y de recreación.

d) Pago de pensiones y jubilaciones.

2.5.3 EFECTIVIDAD RELATIVA DEL SISTEMA

Desde 1961, cuando finalizó la dictadura de Trujillo, en el país no ha habido un gobierno encabezado por militares. Sin embargo, República Dominicana ha vivido 30 años de gobiernos repetidos desde que se instauró la democracia: 22 años de gobiernos autoritarios del Dr. Joaquín Balaguer y ocho de gobierno democrático del Dr. Leonel Fernández, quien ha gobernado en dos períodos no consecutivos y tiene aspiraciones a extenderlos cuatro años más. Los gobernantes que sólo rigieron un período fue porque no pudieron reelegirse, no porque dejaran de intentarlo[24]

Esta circunstancia evidenciaría que la relativa estabilidad del sistema ha estado basada en una alternancia muy limitada del poder central y en una permanente continuidad del sistema, que no se ha correspondido con la necesidad de fortalecimiento de las instituciones políticas ni con la ampliación de los valores fundamentales de la democracia, como la participación, el estado de derecho y el desarrollo humano.

2.6 EL AYUNTAMIENTO MUNICIPAL

Definición y Objetivos del Ayuntamiento. El ayuntamiento constituye la entidad política administrativa básica del Estado dominicano, que se encuentra asentada en un territorio determinado que le es propio. Como tal es una persona jurídica descentralizada, que goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos que fueren necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones que la Constitución y las leyes lo determinen.

Competencias Municipales. La Constitución, la presente ley y las leyes sectoriales definen los ámbitos de actuación en cada una de las competencias para los diferentes entes en la división política administrativa de la administración publica, lo cuales deben garantizar conjuntamente la gestión eficiente, eficaz, transparente y participativa, en base a los principios de descentralización, desconcentración, concurrencia, coordinación y subsidiariedad. Estas aseguraran a los ayuntamientos el ejercicio y/o la transferencia progresiva de las competencias propias, concurrentes o delegadas, en función de las características de la actividad pública que se trate, las capacidades de gestión existentes en cada uno de ellos y la garantía del derecho a la suficiencia financiera para el adecuado ejercicio.

Competencias Propias del Ayuntamiento. El ayuntamiento ejercerá como propias o exclusivas la competencia en los siguientes asuntos:[25]

• a) Ordenamiento del transito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales.

• b) Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural.

• c) Prevención, extinción de incendios y financiación de las estaciones de bomberos.

• d) Ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, gestión del suelo, ejecución y disciplina urbanística;

• e) Normar y gestionar el mantenimiento y uso de las áreas verdes, parques y jardines.

• f) Normar y gestionar la protección de la higiene y salubridad públicas para garantizar el saneamiento ambiental.

• g) Construcción de infraestructuras y equipamientos urbanos, pavimentación de las vías publicas urbanas, construcción y mantenimiento de caminos rurales, construcción y conservación de aceras, contenes y caminos vecinales.

• h) Preservación del patrimonio historico y cultural del municipio.

• i) Construcción y gestión de mataderos, mercados y ferias.

• j) Instalación del alumbrado publico

• k) Limpieza vial

• l) Construcción y gestión de cementerios y servicios funerarios. Servicios de limpieza y ornato público, recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos.

• m) Ordenar y reglamentar el transporte público urbano

• n)  Promoción, fomento y desarrollo económico local

Los ayuntamientos podrán ejercer como competencias compartidas o Coordinadas todas aquellas que corresponden a la función de la administración pública, salvo aquellas que la Constitución le asigne exclusivamente al Gobierno Central, garantizándoles como competencias mínimas el derecho a estar debidamente informado, el derecho a ser tomado en cuenta, el derecho a participar en la coordinación y a la suficiencia financiera para su adecuada participación.

Estos derechos participativos corresponden de manera específica a las siguientes necesidades:

• a) La coordinación en la gestión de la prestación y financiación de los servicios sociales y la lucha contra la pobreza, dirigido a los grupos socialmente vulnerables, y principalmente, a la infancia, la adolescencia, la juventud, la mujer, los discapacitados y los envejecientes.

• b) Coordinación, gestión y financiación de la seguridad ciudadana y mantenimiento del orden público.

• c) Coordinación y gestión de la prestación de los servicios de atención primaria de salud.

• d) Promoción y fomento de la educación inicial, básica y capacitación técnico-vocacional, así como el mantenimiento de los locales escolares públicos.

• e) Coordinación de la provisión de los servicios de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

• f) Promoción de la cultura, el deporte y de la recreación.

• g) Defensa civil, emergencias y previsión de desastres

• h) Promover la prevención de la violencia intrafamiliar y de género, así como de apoyo y protección de derechos humanos.

• i) Desarrollo de políticas públicas focalizadas a mujeres jefas de hogar y madres solteras.

• j) Promoción y foment0 del turismo

El Gobierno Central, y cualquier otro ente de la administración pública, podrían delegar total o parcialmente el ejercicio de otras competencias a los ayuntamientos, previa aceptación de los mismos, siempre que con ello se mejore la eficacia y eficiencia de la gestión publica y se alcance una mayor participación ciudadana y transparencia. La disposición o el acuerdo de delegación deben determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de esta, asa como 10s medios personales, materiales y económicos que esta Transfiera.

Los ayuntamientos podrán solicitar la delegación de determinadas competencias a1 Gobierno Central, respondiendo a la demanda de la ciudadanía, la demostración de que pueden hacer un ejercicio de las mismas más eficiente, eficaz, transparente y participativa.

2.7 INGRESOS MUNICIPALES

Los aspectos económicos de la descentralización son muy relevantes y demandan análisis eminentemente técnicos, pues los errores cometidos en esta materia pueden anular los beneficios del proceso descentralizador e incluso provocar otros problemas vinculados a la capacidad de gestión, transparencia y rendición de cuentas de los municipios[26]

Historia reciente

Con la Ley 140, que entró en vigencia el 1 de enero de 1984, se inició un proceso de fortalecimiento de los ingresos municipales, al asignarles a los ayuntamientos el 20% de las recaudaciones de Rentas Internas. En su momento, esta ley se consideró una conquista importante porque establecía un ingreso fijo y proporcional para los municipios del país y limitaba la discrecionalidad del gobierno mediante un mecanismo de distribución basado en el criterio demográfico. No obstante, aunque estos ingresos implicaron un aumento en los recursos que recibían los municipios, nunca llegaron a alcanzar ni siquiera el 1% de los ingresos ordinarios del gobierno central.

En 1996 se inició la discusión para modificar esta ley, en el marco de un debate sobre el monto en las asignaciones a los municipios. El gobierno nacional se opuso, posición que estuvo matizada por el hecho de que la mayoría de los ayuntamientos estaban bajo el control de la oposición política.

En 1997 se sustituyó la Ley 140 por la Ley 17-97, que dispuso que en vez del 20% de las recaudaciones por rentas internas se transfiriera a los ayuntamientos el 4% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos. A partir de 2001 se dispuso administrativamente elevar esta porción al 5% y para el presupuesto del año 2003 se dispuso incrementar las transferencias al 6%. Finalmente, la Ley 17-97 fue modificada por la Ley 166-03 para establecer incrementos graduales, de forma que en 2004 los ayuntamientos deberían recibir el 8% y a partir del año 2005, el 10%.

Sin embargo, períodos alternados de discrepancia política entre los partidos del gobierno central y los partidos que dominan los municipios han determinado que se busquen mecanismos poco transparentes para eludir transferencias de esa magnitud. En realidad nunca se ha llegado al 10%. En el año 2006 la proporción alcanzada fue de sólo 6.8%. No obstante, estas leyes han multiplicado los ingresos de los ayuntamientos por casi 12 veces en términos reales; en porcentaje del PIB los ingresos pasaron de 0.2% a 1.2% en poco más de una década. En porcentaje de los ingresos ordinarios del gobierno central pasaron de 1.3% a 6.8% para el mismo período.

La transferencia promedio a una entidad, ya sea municipio o distrito municipal, se multiplicó por cinco en términos reales, pasando 2 millones de pesos en 1995 a 10 millones de pesos en 2006 (a precios de 1995). Estos recursos se distribuyen según el número de habitantes de cada entidad, tomando como referencia el último censo58 y estableciendo un mínimo de 500 mil pesos mensuales para los municipios y 250 mil pesos al mes para los distritos municipales. Estas cantidades se incrementarán anualmente en el mismo porcentaje en que aumenten las transferencias totales.

Esta forma de ejecución de la ley afectaba a los municipios grandes, ya que la Liga Municipal Dominicana (LMD) establecía los montos para los municipios y distritos municipales que no alcanzaban el mínimo y distribuía el remanente entre los demás. El problema era que con la fragmentación política del territorio cada vez había más municipios pequeños, afectando a los grandes.

Como medida administrativa la Liga Municipal Dominicana congeló los montos en 1 millón de pesos mensual para los municipios y 435 mil pesos para los distritos municipales. En el año 2006, el ingreso per cápita anual de los municipios era de 1,144 pesos y el 25% de éstos recibía menos de 5.6 millones de pesos al año, lo que representaba el 3.1% de las transferencias del gobierno.

La tendencia ha sido que por cada 100 millones de pesos adicionales que, entre 1995 y 2006, se agregan a las transferencias se crean casi dos entidades municipales (1.76 entidades). Este proceso de dispersión, si bien ha contribuido a hacer más democrática y justa la distribución territorial de los recursos públicos, tiene el inconveniente de que debilita el régimen municipal por la proliferación de entidades sin las capacidades adecuadas[27]

¿Qué valoraciones hace la población sobre los ingresos y los municipios? La LAPOP 2006 incluyó dos preguntas que indagaban sobre las responsabilidades y el financiamiento de los gobiernos municipales. Resultó que el 47.7% de las personas encuestadas consideraban que "debe asignarse más obligaciones y recursos a los ayuntamientos" y que el 34.9% estaba "incluso dispuesto a pagar más impuestos a los ayuntamientos, de manera que puedan prestar mejores servicios". Es decir, en más de un tercio de la población hay "deseo y conciencia de que los ayuntamientos deben jugar un papel más activo y de mayor calidad en la oferta de los servicios a la población".

Esta actitud hacia los ayuntamientos se refleja en un aumento de confianza entre 2004 y 2006. En efecto, en una escala de 1 a 7, la confianza en los ayuntamientos subió de 3.1 a 4.6.

Las fuentes de ingresos

La situación financiera de los gobiernos municipales ha sido poco estudiada. No existe un adecuado sistema de estadísticas de finanzas públicas municipales, pues ningún órgano central procesa y consolida las informaciones individuales de los municipios y las publica de forma organizada y consistente.

En muchos municipios se niegan a informar en detalle de sus ingresos y gastos o están incapacitados para hacerlo bien, de modo que cuando aparecen algunas estadísticas globales del ámbito municipal suelen estar desfasadas, incompletas o inconsistentes. La Oficina Nacional de Estadísticas (ONE), respondiendo a una solicitud para este informe, indicó que la cobertura de municipios que reportan ingresos y gastos ha mejorado, pero sólo abarca el 70%.

Los ingresos de los municipios proceden de una serie de antiguas leyes (generalmente aprobadas por el Congreso Nacional en vez de por los órganos legislativos de los municipios), mediante las cuales se establecieron varios tributos, tarifas y cobros por servicios aplicados sobre operaciones económicas de pequeña monta, a los que se les suele llamar impuestos, arbitrios o tasas, por eventos o rentas.

El Distrito Nacional

El Distrito Nacional es una de las entidades municipales que menos depende de los ingresos de la Liga Municipal Dominicana (Anexo). En 2006, el 40% de sus ingresos totales eran propios y esa fuente ha crecido en los últimos años, desde un 22% en 2002. Los ingresos propios por habitante en términos reales (a precios de 2002) se han multiplicado por 2.66 veces y en términos nominales por casi seis (Anexo).

La principal fuente de recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectáculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos, moteles, etc., que representan 70% del total. Le siguen los ingresos que capta la Dirección de Registro Civil (9%) (Anexo). Hay que señalar que la estructura de los ingresos del Distrito Nacional se ha modificado sustancialmente en apenas cinco años.

El resto de los municipios y distritos municipales

Para el resto de los municipios y distrito municipales del país, un análisis por tipo y fuente de ingreso indica lo pírrico, concentrado y obsoleto de las fuentes generadoras.

Ingresos propios

Los ingresos propios son los que resultan de cobrar algún impuesto, tasa o arbitrio que la ciudadanía debe pagar directamente. Entre 2002 y 2004 los ingresos propios de los municipios y distritos municipales representaban entre el 9% y el 10% de los ingresos totales, alcanzando el 0.49% de los ingresos ordinarios del gobierno central y el 0.08% del PIB. Esta fuente de ingresos es muy elástica al tamaño de la población, ya que por cada 1% de diferencia en el tamaño de la población entre los municipios se genera el 1.46% de diferencia de "ingresos propios" entre los mismos. Esto implica que hay un potencial de captación en los municipios grandes, no así en los pequeños.

Por municipios y distritos municipales, los ingresos propios han llegado a representar el 45% de los ingresos totales, como ocurre en Caberete. En Baní representan el 38%, en Higüey, el 29%, y en Santiago, el 23%, seguidos de Dajabón, El Rosario (Pueblo Viejo, Azua), Las Terrenas y Boca Chica.

El promedio no ponderado de la participación de los ingresos propios en los fondos totales por entidad municipal es de 4.2% y en la mitad de ellas esta proporción está por debajo de 2.3% (Anexo). Clasificados por tipo de ingresos, la mitad de los ingresos propios de los ayuntamientos provienen de rentas diversas, seguidos de ingresos por tasas y establecimientos y proventos.

Las diez principales fuentes de estos ingresos representan el 65% de los ingresos propios, siendo la principal la recogida de basura, que representa el 18%, seguido de licencias para construcciones y salinas (Anexo).

Los "otros ingresos especiales y diversos"

Existe una categoría de ingresos productos de circunstancias especiales como: préstamos, productos de subastas, ventas de bienes inmuebles, remedición y subdivisión de solares, transferencia de fondos, superávit del año anterior, etc. Durante el período 2002-2004 representaban alrededor del 7% de los ingresos totales de las entidades municipales, alcanzando el 0.38% del ingreso ordinario del gobierno central y el 0.06% del PIB.

Los municipios que más han utilizado esta fuente, proporcionalmente a sus ingresos totales, son Santiago, San Rafael del Yuma y Bahoruco. En general, el promedio simple de lo que representa esta fuente en los ingresos municipales es de 5.1% y en la mitad de los municipios esta fuente representa menos del 4.7% del total (Anexo).

Hay que notar que una sola fuente, los "empréstitos" explican el 67% de los ingresos, seguida de los "reintegros" (20%). Ambas justifican el 87% de este tipo de ingreso.

Las subvenciones y donaciones

Son los ingresos que provienen de la Ley 166-03 de los subsidios a los municipios menos favorecidos, subsidios extraordinarios y donaciones del Estado, los cuales representan alrededor del 83% de los ingresos totales.

Los 20 municipios con más ingresos propios

La estructura de ingresos de los 20 municipios y distritos municipales con mayor ponderación de los ingresos indica que la principal fuente es la recogida de basura, sobre todo para los ayuntamientos de Cabarete (9.8% de sus ingresos totales) y Santiago (11.5%)[28].

Las licencias para construir y la tasa del 5% sobre terrenos no urbanizados son también importantes, en particular para los municipios con elevado flujo turístico (Cabarete, Higüey, Las Terrenas, Boca Chica, Sosúa y Puerto Plata). La ubicación geográfica de la entidad municipal explica la preponderancia de ciertos tipos de ingresos propios. Es el caso de Baní, donde las salinas generan el 25.8% del total de sus ingresos propios, y de Dajabón y Comendador, dos municipios fronterizos donde los mercados y hospedajes (relacionados al comercio domínico-haitiano) generan el 13% y el 11.2%, respectivamente, del total de sus ingresos municipales.

Otras fuentes importantes son el rodaje y transporte de materiales (12.1% de los ingresos de San Gregorio de Nigua) y la matanza y expendio de carnes (20% de El Rosario). Del análisis de las fuentes de ingresos propios para estos 20 municipios y distritos municipales, se concluye que no hay un patrón definido del origen de los recursos.

¿De dónde captar recursos?

El financiamiento por medio de ingresos tributarios propios en el presupuesto municipal se ha reducido en términos relativos. En la década de 1960 financiaban la mayor parte de los gastos municipales, pero ya en 1995 eran de alrededor del 38%. En 2001 habían bajado a menos de una sexta parte (16%) y para el trienio 2002-2004 estaban en un 9%. Esto conlleva el peligro de que el esfuerzo por recaudar desaparezca en gran parte de los municipios pequeños y medianos, tomando en cuenta el escaso rendimiento de las figuras tributarias que deben explotar.

Este informe entiende que para lograr el desarrollo humano la forma de financiar los municipios debe considerar tres elementos: auto-financiamiento, equidad y eficiencia. El primero contribuye a mejorar la capacidad de agencia, la autonomía, la autogestión y el empoderamiento de las comunidades.

Fortalece la fiscalización ciudadana en el gobierno local, la exigencia de rendición de cuentas y la democracia. La equidad garantiza el equilibrio entre la capacidad de autofinanciamiento de los municipios y las transferencias necesarias gubernamentales para lograr producir bienes y servicios públicos en todos los municipios. Es decir, el Estado debe garantizar que toda la ciudadanía tenga acceso a la igualdad de oportunidades.

Finalmente, la eficiencia se refiere a la relación entre resultado y esfuerzo, a la armonía en materia de política macroeconómica y eficaz administración tributaria.

¿Qué propone la nueva Ley de Municipios?

La Ley 176-07 establece diez tipos de tributos que incluyen los arbitrios, derechos y contribuciones, ingresos de patrimonio, impuestos y tasas, participaciones en los ingresos del Estado, subvenciones especiales, venta de productos y servicios, crédito y otras. También establece que los arbitrios deben respetar los principios de que no se superpongan a los impuestos nacionales y no afecten ninguna actividad situada fuera del territorio. Además, la ley eliminó la restricción que existía de que los tributos debían someterse al Consejo Nacional de Desarrollo a través del Secretario Técnico de la Presidencia. También se establece la colaboración entre la Administración Tributaria.

Las fuentes de ingresos propios en los municipios son pírricas, concentradas y obsoletas. Son incompetentes los ayuntamientos en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos municipales.

El gran desafío

El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen que estar debidamente fiscalizados por la población y la administración central. La actual estructura de ingresos municipales poco ayuda al empoderamiento de los ayuntamientos. En la mitad de ellos los ingresos propios apenas representan el 2.3% de los ingresos totales. A estos montos pírricos se suma la naturaleza de los ingresos, cuyo tipo y fuente (basura, fiestas, juegos) denotan un severo atraso institucional que no encaja con los propósitos de generar desarrollo humano y satisfacer las nuevas competencias contemplada en la Ley 176-07.

Algunas de las medidas que se pueden tomar son:

• 1. Modificar la forma de asignación de la transferencia pública, tomando en consideración diferentes criterios además del de población. Hay que disponer de un sistema objetivo sobre la base de logros, competencias por los recursos y transparencia. Ello exige una fórmula objetiva y conocida con criterios claros. En el II Foro de Desarrollo Humano, un documento publicado en 2007 que complementa este informe, se detallan las diferentes formas de asignación de recursos en 12 países de América Latina, donde se incluyen elementos como valor agregado, distribución del ingreso, niveles de pobreza y metas alcanzadas.

• 2. Mejorar la capacidad técnica recaudadora de los impuestos de carácter local, como el impuesto a los rodamientos y a la propiedad.

• 3. Mejorar la coordinación entre las entidades recaudadoras a nivel nacional y local.

En resumen

Las principales conclusiones que podemos extraer sobre los tipos y fuentes de ingresos de los municipios son: La situación financiera de los municipios ha sido poco estudiada y la información existente es en general de mala calidad, por lo que se hace imposible armar series en el tiempo. Los ingresos de los municipios proceden de leyes antiguas y se pueden dividir en tres grupos: ingresos circunstanciales, propios y subsidios del gobierno central.

Las transferencias del gobierno central a los municipios se han multiplicado por 12 veces, en términos reales, en once años. Los ingresos de los municipios nunca han alcanzado la meta del 10% de los ingresos ordinarios establecido por ley. El año de mayor transferencia fue 2006 con casi 7%.

En el Distrito Nacional los ingresos propios crecen en términos absolutos y relativos. Han llegado a financiar casi el 40% del presupuesto total. Las principales fuentes de recursos propios en el Distrito Nacional son los ingresos por concepto de letreros, vallas, espectáculos, parqueos, drenajes pluviales, pozos, moteles, etc.

Para el resto de los municipios del país, un análisis por tipo y fuente de ingreso indica lo pírrico, concentrado y obsoleto de la fuente que genera ingresos municipales. Los ingresos propios de los municipios representan entre el 9% y el 10% de las recaudaciones totales. Por municipios esta fuente representa en promedio el 4.2% de las entradas y en la mitad de los municipios esta fuente representa menos del 2.3% de los ingresos, mostrando una relación positiva con el tamaño del municipio. Entre los 20 municipios en los que esta fuente registra un mayor peso hay una notable presencia de municipios con actividad turística. Además, la principal fuente por este concepto es la recogida de basura.

El desarrollo municipal necesita recursos y estos tienen que estar debidamente fiscalizados por la población y la administración central. Los ingresos especiales representan alrededor del 7% de los ingresos totales y la principal fuente son los empréstitos. Las subvenciones y donaciones representan alrededor del 83% de los ingresos totales de los municipios, sin incluir al Distrito Nacional, el cual se analizara de manera independiente.

CAPITULO III

Politicas públicas para el desarrollo

3.1 DESCRIPCION

3.2 CONCEPTUALIZACION

3.2.1 Sistema Político Dominicano

3.2.2 Políticas Públicas de Desarrollo

3.2.2.1 Tipologías y Clasificación

3.2.2.2 Desarrollo Sostenible

3.2.2.3 Las Políticas Desarrollo

3.3 REFORMA DEL ESTADO DE 1990

3.3.1 Causas y Origen

3.3.2 Reformas Implementadas

3.4 MODERNIZACION DEL ESTADO

3.5 GENERACION DE EMPLEOS

3.5.1 Riquezas y Bienestar

3.5.2 Crecimiento Económico

3.5.3 Política Social para el Desarrollo

3.5.4 Sostenibilidad Ambiental

3.1 DESCRIPCION

Describir las políticas públicas para el desarrollo, tipologías, clasificación, reformas y modernización del estado para generación de empleo y desarrollo humano.

3.2 CONCEPTUALIZACION

Se definen "políticas públicas" como la disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad.[29]

Las áreas de análisis social sobre el cual actúan las políticas públicas son:

• La economía, la infraestructura carretera y expansión de las vías generales de comunicación, las telecomunicaciones, desarrollo social, la salud y la seguridad pública, entre otras;

• Los Tratados internacionales y las Declaraciones de principios de los Estados individuales o unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas, América latina, Unión Europea, etc. con énfasis en la Cohesión social y la Gobernabilidad para desarrollos integrales (o totales);

• El Desarrollo Social;

• Los presupuestos anuales de los Estados y las Administraciones autonómicas y municipales.;

• Los planes de desarrollo anuales, quinquenales, etcétera;

• La Administración pública o sistema burocrático y sus planificaciones.

Asimismo, se entiende por "políticas públicas" el conjunto de objetivos, decisiones y acciones Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas para solucionar los problemas que en un momento determinado que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre política y policías.

Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas.

En su acepción más amplia, la política es la ciencia que tiende a conformar, tanto las propuestas de políticas públicas, como aquellas que se concretan. Quien quiere el gobierno, quiere políticas públicas.

Las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición, los esfuerzos analíticos sobre estos temas En torno a políticas públicas se puede: definir el contenido de las discusiones políticas; diferenciar problemas y soluciones de manera específica o plantear esfuerzos compartidos

Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las políticas públicas sin política tienen un problema de diseño.

Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la política y fuera del gobierno no se pueden olvidar las políticas públicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto.

Política Pública de Excelencia. Características

Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados.

Lo principal es la idea, el punto de vista, o el objetivo desde el cual plantear o analizar normas o disposiciones. Así es posible considerar a una norma o decisión o a varias (como el "programa" de Estados Unidos).

– Características De Una Política Pública De Excelencia

• a) Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)

• b) Estimación de costos y de alternativas de financiamiento

• c) Factores para una evaluación de costo-beneficio social

• d) Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?)

• e) Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?)

• f) De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas)

• g) Oportunidad política

• h) Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?)

• i) Claridad de objetivos

• j) Funcionalidad de los instrumentos

• k) Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)

BIENESTAR ECONÓMICO

La medida del bienestar económico ha sido objeto de intenso debate debido a la dificultad de definir qué debe entenderse por bienestar. Convencionalmente se ha optado por tomar, como medida del bienestar, la cantidad de bienes materiales y servicios útiles producidos por un país, dividido entre el número de sus habitantes (lo que se conoce con el nombre de PIB per cápita) o alguna medida directamente relacionada con ésta. Aun así, existen otras medidas alternativas que se discuten más adelante[30]

Para rentas nacionales bajas la Renta per cápita es mucho mejor indicador del bienestar social. Una de las razones es que la esperanza de vida está positivamente correlacionada con el PIB per cápita cuando éste se sitúa entre 0 y $4000 dólares, pero a partir de $10000 dólares apenas existe correlación entre ambos, por ejemplo. Otros factores que contribuyen al nivel de vida material de una población son:

El desempleo, en particular el desempleo o subempleo crónico está asociado a la marginalidad, la pobreza y cierto tipo de disfunciones sociales.

La distribución de la renta, se considera que beneficia a la sociedad una renta que esté distribuida de manera más uniforme entre los miembros de un país, a que ésta presente fuertes contrastes entre ricos y pobres.

PIB PER CÁPITA

El PIB per cápita es la cantidad de bienes y servicios útiles disponibles para una persona dentro de un país, medido a precios de mercado. Los tres factores que más contribuyen al incremento del PIB per cápita son:

• La productividad, medida normalmente por el valor monetario de la cantidad de bienes y servicios que produce un trabajador/a en una hora.

• El ratio de empleados por población o porcentaje de la población total que tiene un trabajo remunerado.

• El número de horas trabajadas por cada empleado/a al año.

Debido a las fuertes críticas que ha sufrido el PIB per cápita como indicador del bienestar social, otros indicadores o medidas del bienestar social han sido creados. Son un ejemplo:

El Índice de Desarrollo Humano (IDH)

El Índice de Pobreza Humana (IPH)

3.2.1 SISTEMA POLÍTICO DOMINICANO

El sistema político dominicano es resultado del avance en el proceso de democratización del país y de la interacción de la dinámica socio-económica e institucional, así como de la manera en que los cambios internacionales han influido en ese orden interno. En ese sentido hay varios elementos que lo caracterizan:

a) La centralización presidencial.

b) Estabilidad del sistema.

c) Debilidad de las instituciones.

d) Participación política de la población.

e) La lógica del poder por el poder.

f) Degradación de la política.

La centralización presidencial

La centralización del poder en la figura presidencial ha sido una práctica profundamente arraigada en el quehacer institucional del país. El origen de esa concentración no está en el artículo 55 de la Constitución, sino en la existencia de un conjunto de leyes que le dan poder al presidente. En efecto, al decirndel presidente Fernández, el artículo 55 de la Constitución "…es más o menos análogo al de cualquier constitución (…) La parte que tiene que ver con esos poderes extraordinarios surge de leyes adjetivas, propias de una época dictatorial, donde había una concentración absoluta del poder y el que ejercía el poder necesitaba tener el dominio y el conocimiento más detallado de cada acto, de cada acción que se movía a su alrededor"5. Las circunstancias han cambiado y el país se ha democratizado, más no así un conjunto de leyes que se vienen arrastrando desde épocas de gobiernos autoritarios.

La estabilidad del sistema

Desde 1961, cuando finalizó la dictadura de Trujillo, en el país no ha habido un gobierno encabezado por militares. Sin embargo, República Dominicana ha vivido 30 años de gobiernos repetidos desde que se instauró la democracia: 22 años de gobiernos autoritarios del Dr. Joaquín Balaguer y ocho de gobierno democrático del Dr. Leonel Fernández, quien ha gobernado en dos períodos no consecutivos y tiene aspiraciones a extenderlos cuatro años más.

Los gobernantes que sólo rigieron un período fue porque no pudieron reelegirse, no porque dejaran de intentarlo. Esta circunstancia evidenciaría que la relativa estabilidad del sistema ha estado basada en una alternancia muy limitada del poder central y en una permanente continuidad del sistema, que no se ha correspondido con la necesidad de fortalecimiento de las instituciones políticas ni con la ampliación de los valores fundamentales de la democracia, como la participación, el estado de derecho y el desarrollo humano.

Debilidad de las instituciones

El sistema ha sido capaz de consolidar la democracia política, pero no ha sido capaz de disminuir las desigualdades sociales ni ha creado institucionalidad. Los progresos políticos en la democracia formal son importantes, pero no suficientes para mejorar las condiciones de vida de las personas y crear ciudadanía, lo que explica el retraso relativo del progreso social del país, a pesar del ritmo del crecimiento económico.

Se han superado los sobresaltos y tensiones en los procesos electorales, pero se mantienen los desencuentros que evitan que los partidos políticos firmen un pacto para modernizar las instituciones básicas del sistema o para lograr un mínimo de reglas que normen la vida interna de las organizaciones, limiten el clientelismo y sellen un compromiso con el desarrollo humano a largo plazo.

Participación política

En el capítulo II se mostró que apenas el 7% de la población consideraba que los partidos políticos defendían los intereses de todos los grupos de la sociedad y el 89% entendía que los partidos protegen los intereses de "sólo algunos grupos o personas" (43%) o "sólo de los políticos" (46%). Esto junto al hecho de que el 36% de la población registra algún nivel de clientelismo y de que cerca del 58.7%6 de la población piensa que los partidos sólo sirven para participar en elecciones, evidencia que la participación política partidaria es una forma de "buscársela" en la sociedad dominicana. En cierta forma, como se discutió en el capítulo I, la ineficiencia del Estado se convierte en un medio de movilidad social que compensa el carácter excluyente del modelo económico e institucional.

La lógica del poder por el poder

La democracia dominicana tiene el desafío de superar los aspectos formales de su discurrir y convertirse en una democracia sustantiva, que sea socialmente incluyente.

Para ello, se tiene que transformar la cultura política, en particular el círculo perverso del sistema político, donde el poder se usa básicamente para acumular más poder y se ejerce en forma centralizada[31]

Esta lógica del poder por el poder conduce a una apropiación del Estado en manos de los partidos políticos, que cada cuatro años se reparten el "botín", sustituyendo una parte importante de los y las empleados públicos en función de la "partidocracia" y deteriorando la capacidad del Estado de generar desarrollo humano.

Así se crea una estructura de lealtades entre quienes trabajan en el "servicio público" y quienes trabajan en la política, que deteriora la gestión estatal en detrimento de la profesionalidad y del sistema de méritos y recompensas.

La degradación política

Otra consecuencia es que la política electoral dominicana se ha vaciado de contenidos y de propósitos de desarrollo. El debate político se centra en la cuestión de la continuidad del mando que dirige y en el ejercicio mismo del poder, más que en mejorar los niveles de vida de la población.

La experiencia reciente de las elecciones de 2006 ha mostrado que existen liderazgos locales capaces de modificar la cultura de centralización, porque han sustentado su éxito en una buena gestión, aún enfrentando a la cúpula de sus propios partidos. Este resultado fortalece el sistema político y el Estado en la medida en que la población "premia" con el voto gestiones locales exitosas y reafirma la posibilidad de que una comunidad ejerza su derecho a elegir libremente. La falta de reglas efectivas que normen la actividad política constituye uno de los factores que determinan que el sistema de partidos sea en realidad un sistema de agencia de las facciones partidarias para reproducirse en el poder, más que un sistema de mediación para que la comunidad participe en los poderes del Estado. La lógica de funcionamiento de los partidos políticos parece operar al margen de cualquier proyecto de sociedad orientado hacia la inclusión social y la creación de libertades reales para que las personas puedan alcanzar lo que valoran en la vida.

Es decir, se crea una partidocracia que se apropia y monopoliza la mediación entre el Estado y la sociedad, sin ningún mecanismo de control. Los partidos se independizan de las exigencias y necesidades de la sociedad, constituyendo un universo propio. Mientras un grupo de dirigentes controla el partido, ejercen una hegemonía sobre la sociedad por vías espurias, aprovechando que las reglas lo permiten, pero degradando el quehacer político7.

Clientelismo

La degradación de la política partidista ha llegado a niveles que se mueven entre lo trágico y lo cómico. A mediados de 2007, el Senado de la República debatía sobre el "barrilito" o el "cofrecito", que consiste en una asignación mensual a los senadores que fluctúa entre 420 mil pesos a 900 mil pesos para un monto de 19.1 millones de pesos mensuales, con el propósito de "asistencia social" y el argumento de que las y los senadores tienen compromisos que cumplir con su electorado. Siguiendo esta lógica, el Estado tendrá que proporcionarle millones de pesos a las y los síndicos, diputados y regidores, violentando la ley.

Según la Constitución dominicana, el Poder Legislativo tiene como función aprobar leyes, y nada hay que, justifique funciones de asis- La partidocracia monopoliza la mediación entre el Estado y la sociedad, sin ningún mecanismo de control tencia social. Ésta es una forma graciosa de repartir dinero del erario público que deslegitima el pago de impuestos de la ciudadanía, pues al final estos recursos sirven para pagar el clientelismo de los partidos políticos. Otro ejemplo es la disputa que se presentó a mediados de 2007 por el control de los Distritos Municipales. En la Ley 176-07 se introdujo un párrafo transitorio que establece que las y los directores y vocales de los distritos municipales existentes al momento de promulgarse la Ley de Municipios permanecerán en sus cargos hasta el 16 de agosto de 2010 (Artículos 80-81).

Esto desató una lucha entre los tres partidos políticos mayoritarios por controlar los distritos municipales, que se ha traducido en violencia y asalto a locales, con despliegue de armas de fuego en 44 distritos municipales. Esta lucha se explica por el control de los recursos que van a los distritos y ha ido acompañada de denuncias sobre la venta8 en "pública subasta" de los distritos municipales por parte de síndicos y regidores.

Los partidos políticos no cuentan con mecanismos internos de persuasión o sanción para sofocar la rebelión de las salas capitulares insubordinadas contra la dirección partidarios, lo cual ha llevado a que los secretarios generales de los tres partidos mayoritarios le soliciten a la Liga Municipal Dominicana (LMD), la Tesorería Nacional y la Secretaría de Interior y Policía que desconozca a las autoridades que pasaron a dirigir los distritos municipales, además de la anulación de las actas de las asambleas en que se produjeron esas designaciones10, bajo el argumento de que han violentado la ley y la voluntad de los partidos políticos.

En resumen

El sistema político ha dado muestras de gran estabilidad a través del tiempo, caracterizándose por poca alternabilidad, incapacidad de enfrentar la desigualdad y de crear instituciones sólidas. A largo plazo, ha creado una partidocracia que monopoliza las relaciones entre el Estado y la sociedad, le resta capacidad de mediación al sistema, que se reproduce sin propuestas de solución y degrada la política.

3.2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESARROLLO

En el enfoque de desarrollo humano, la libertad individual tiene que coexistir con las libertades de las demás personas, de manera que el límite de la libertad propia es la libertad ajena. Así, el desarrollo humano implica un proceso que hace a todas las personas igualmente libres. O sea, que la lógica de la libertad implica la lógica de la equidad, aunque ser iguales en un sentido implica ser desiguales en otros. Por ejemplo, la equidad en el acceso a las oportunidades tiene resultados diferentes en las personas.

En este sentido, las políticas públicas deben establecer los límites de las libertades individuales cuando se trate de garantizar el bienestar y la calidad de vida de las mayorías en el presente o para futuras generaciones.

Por ejemplo, deben impedir el abuso de poder de una empresa que contamine y regular el uso del territorio para evitar que sea más vulnerable a la amenaza de fenómenos naturales. Este tipo de decisiones constituyen la base de la política ambiental en una sociedad dada y se concretizan en los arreglos institucionales e instrumentos de gestión de dicha política.

El Estado debe garantizar la equidad en el acceso a las oportunidades y al capital natural que no se encuentre en todas las regiones; debe regular las actividades productivas, en función de las potencialidades biofísicas y de las necesidades de la población, y debe legislar y fiscalizar los arreglos institucionales.

En el ámbito local, la acción descentralizada del Estado debe preservar la coherencia en la gestión de un territorio (o región), a fin de preservar la integridad de una política de desarrollo. El compromiso es político y deliberado en la medida en que implica la asunción de la eficiencia, la equidad, el empoderamiento y la libertad como modus operandi fundamentales de las estrategias productivas y de desarrollo.

Asimismo, se entiende por "políticas públicas" el conjunto de objetivos, decisiones y acciones Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas para solucionar los problemas que en un momento determinado que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre politics y policies[32]

Formas de participación no electiva

La sociedad puede influir políticamente en la determinación de las políticas públicas de manera más específica, continuada y decisiva que a través de los partidos políticos y las elecciones. La "sociedad civil" no puede esperar que los individuos formen grandes asociaciones voluntarias para fomentar temas de interés público, a menos que existan condiciones especiales para ello.

Los procesos de concertación suponen la existencia de una serie de factores, tales como la participación de los agentes sociales en la elaboración y toma de decisiones de políticas públicas; su responsabilidad respecto a normas de la negociación y su voluntad de cooperación. Para que la concertación sea percibida como un ejercicio legítimo y conveniente, ella debe atender a los diversos intereses y partes.

Por otra parte, el consenso representa una observación en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero, salvo excepciones.

En el análisis político suele asumirse muy estrictamente una racionalidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cambio de política los agentes deben entender completamente como los afectaría tal cambio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio. Mediante la participación de personas o grupos ellos pueden influir, hacerse presentes, en la agenda pública y también en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Esto puede favorecer el tratamiento de los temas públicos, al haber menos temas "no atribuibles" a algún grupo social:

– Ella permite una distribución más equitativa del poder y una mayor visibilidad de los problemas sociales; con frecuencia puede ser la base de capacidades determinadas en los grupos beneficiarios, además de aumentar la efectividad y la eficacia de las políticas.

– La participación es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones que los agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el período que va entre un acto eleccionario y otro.

– Representa un complemento indispensable de la burocratización de los actos gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema político y agiliza la consideración de los problemas sociales más relevantes; es también fundamental si se desea transferir más poder a la ciudadanía.

– La participación es también un modo privilegiado de expresar la participación social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas específicas, como en su visión del mundo. Es una manera en la que la sociedad se reconoce a sí misma.

Comunidad y creación de políticas públicas para el desarrollo

Un conjunto de prácticas y políticas atrasadas sigue alimentando el círculo vicioso de la fragmentación en la participación ciudadana y en la gestión gubernamental, impidiendo la consolidación del desarrollo sustentable, que apueste a unificar esfuerzos hacia un desarrollo que beneficie a toda la comunidad nacional. Ello reclama una cultura para el cambio que debe estar apoyada en una voluntad política que instaure una agenda política hacia un desarrollo sustentable para el mediano y largo plazo, sin por ello renunciar a la inmediatez de problemas que reclaman medidas de urgencia. Esta cultura para el cambio debe impulsarse tanto desde el gobierno nacional como desde los gobiernos locales pero debe ser redescubierto desde la iniciativa de las comunidades, municipios, provincias y organizaciones regionales o locales que participen en el diseño y ejecución de políticas de desarrollo.

Condiciones básicas del desarrollo sustentable

• El desarrollo solo es sustentable si es "integral";

• Lo integral es posible si se posibilitan los mecanismos sociales, económicos y político democráticos a mediano y largo plazo organizados a favor del bien común (social) y del manejo sustentable de los recursos;

• La "transversalidad" implica la combinación de la iniciativa y participación ciudadana con una gestión gubernamental (local y nacional) dispuesta a democratizar los procesos de accesibilidad participación, a construir instrumentos y mecanismos que favorezcan el control social y ambiental de la comunidad en las políticas públicas;

• Lo ambiental como una dimensión constitutiva del desarrollo es responsabilidad de los gobiernos y también de la comunidad organizada, del ciudadano individual y de las organizaciones sociales, económicas y políticas de representación;

• El desarrollo, como fenómeno complejo, reclama de la construcción constante de un espacio público que maneje las crisis sociales y ecológicas en una forma que no se siga profundizando la depredación y la exclusión.

Poder local versus gobernabilidad

CALAME y TALMANT[33]plantean que la forma en que se desarrolla la gobernabilidad de una comunidad humana en un territorio concreto, manifiesta las formas de desarrollo integral o no. Para ello oponen la visión que privilegia el centralismo y la visión de "subsidiariedad" (que privilegia la diversidad, la descentralización y la autonomía local por si misma) para plantear la "subsidiariedad activa".

Esa visión busca mediar en el conflicto que impide articular las energías e iniciativas locales con la articulación a nivel nacional y regional para un desarrollo compartido y abierto. El problema fundamental está en como la contradicción de delegar poder (de lo local a lo nacional o de lo nacional a lo local) puede hacerse sin afectar la gobernabilidad[34]

El conflicto entre lo local y lo nacional, las formas de la descentralización y las políticas de estado no han encontrado aún el sistema de responsabilidad compartida que lo haga viable y sustentable. Una agenda basada en esas pretensiones debería tomar en cuenta lo siguiente:

• La reforma del Estado debería asumir formas que pongan a la burocracia y las estructuras del estado (barrial, local, municipal o nacional) como facilitadores articulados a favor de la comunidad, y no a la inversa. Se reclama profundizar una reforma administrativa y de gestión centrada en la ciudadanía y el desarrollo de la comunidad en una forma sustentable más que en los procedimientos burocráticos como hoy;

• Fortalecer la organización, iniciativa y responsabilidad ciudadana no solo a través de proyectos aislados y descoordinados sino en función de programas a mediano y largo plazo que busquen consolidar la ampliación de la participación y no solo la articulación entre los responsables de lo gubernamental, lo no gubernamental, las Universidades y las empresas, que habilite a un control social y ciudadano efectivo del tema ambiental.

• Las estrategias de comunicación pública deben articularse con los procesos ambientales locales donde los vecinos y ciudadanos no se sientan ajenos sino participes de un proyecto de desarrollo.

La gobernabilidad en el desarrollo de sociedades sustentables requiere de un poder público que impulsa a la sociedad civil y a los particulares a asumir la iniciativa y la gestión de lo público desde una perspectiva acorde con el interés social y ambiental y no solamente individual y posesivo. Este proceso en la sociedad implica que las instituciones democráticas generen amplios consensos en la opinión pública para acometer medidas que favorezcan, no solo al cuerpo social sino también al medio en que se desarrollan. Un ejemplo es el cuidado y preservación de plazas públicas, predios forestales autóctonos o el reciclado de la basura que se plantea desde las comunas conjuntamente con la comunidad local.

Las prácticas económicas y sociales guiadas por un criterio de interés general a largo plazo, basadas en la justicia y el equilibrio social permiten un desarrollo integral y sustentable. Parece necesario jerarquizar la vida sobre la lógica de la racionalidad actual en todos sus ámbitos. Aunque ello parezca una tarea titánica y utópica, es la única vía posible para no hipotecar el futuro de las generaciones venideras. Tanto la lógica económica como la social tendrán que irse sumiendo a una lógica ecológica, no por la imposición del más fuerte sino por la necesidad de una sobrevivencia que no admite islas que se salven de una catástrofe ambiental. Aunque los organismos de carácter internacional no han tenido gran capacidad de implementar ni la paz ni la justicia, parece oportuno encontrar mecanismos de autoridad en lo medioambiental que faciliten una negociación a favor de todos los pueblos que permitan una convivencia integrada en las posibilidades y límites de los ecosistemas regionales.

3.2.2.1 TIPOLOGÍAS Y CLASIFICACIÓN

Diferentes autores han establecido tipologías de política públicas con la intención de ofrecer elementos explicativos de las dinámicas de interacción generadas en los procesos de formulación e implementación. Así Lindblom reconoce que el efecto del fenómeno denominado incrementalismo tiene mucha fuerza en cuestiones rutinarias, y que pierde intensidad cuando se trata de explicar la formulación de políticas en el caso de problemas clave de la sociedad. A su vez, y desde la hipótesis de que existen factores que estructuran dinámicas de interacción parecida en un mismo ámbito sectorial, Lowi plantea una tipología de políticas públicas en las que se interrelacionan actores, procesos decisorios y centros institucionales. Esta tipología distingue entre políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulativas y políticas constitutivas[35]

Para el estudio del papel del estado en el diseño e implementación de las políticas sociolaborales, es muy útil partir de esta clasificación, ya que permite introducirse en el análisis de los elementos clave en los procesos regulativos sociolaborales. La regulación y el fomento son las dos formas clásicas de intervenciones por parte de los poderes públicos en el tejido social. En esta línea, Lowi clasifica las políticas públicas mediante la combinación de los dos criterios siguientes:

• La estructura de coerción utilizada por el poder público.

• El efecto que sobre los individuos tiene la intervención realizada.

Las políticas redistributivas transfieren recursos de unos grupos de individuos, regiones o países a otros; es decir, otorgan beneficios a unos grupos sociales repercutiendo los costes correspondientes sobre otros grupos. Incluyen también la provisión de determinados bienes que el gobierno insta a consumir, como la educación elemental o la salud pública. Las políticas distributivas no imponen obligaciones a los individuos, sino que establecen privilegios a partir de conductas individualizadas.

Las políticas constitutivas son las que establecen las reglas de la distribución de poderes en un entorno social, generando los procedimientos para la adoptacion de las decisiones públicas. Son las llamadas reglas sobre las reglas. Las políticas regulativas son aquellas políticas formuladas por una autoridad pública con la intención de influir en la conducta de los ciudadanos, individual o colectivamente, mediante el uso de acciones punitivas positivas o negativas, imponiendo obligaciones y generando sanciones en caso de transgresión de las normas vigentes. Seguidamente se verán, en el ámbito de las políticas públicas socio laboral, ejemplos de acciones públicas que se insertan dentro de las categorías de actuación que acaban de repasarse

3.2.2.2 DESARROLLO SOSTENIBLE

El término desarrollo sostenible, perdurable o sustentable se aplica al desarrollo socio-económico y fue formalizado por primera vez en el documento conocido como Informe Brundtland (1987), fruto de los trabajos de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, creada en Asamblea de las Naciones Unidas en 1983. Dicha definición se asumiría en el Principio 3.º de la Declaración de Río (1992): "Satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades".

El ámbito del desarrollo sostenible puede dividirse conceptualmente en tres partes: ambiental, económica y social. Se considera el aspecto social por la relación entre el bienestar social con el medio ambiente y la bonanza económica.

Deben satisfacerse las necesidades de la sociedad como alimentación, ropa, vivienda y trabajo, pues si la pobreza es habitual, el mundo estará encaminado a catástrofes de varios tipos, incluidas las ecológicas. Asimismo, el desarrollo y el bienestar social, están limitados por el nivel tecnológico, los recursos del medio ambiente y la capacidad del medio ambiente para absorber los efectos de la actividad humana.

Ante esta situación, se plantea la posibilidad de mejorar la tecnología y la organización social de forma que el medio ambiente pueda recuperarse al mismo ritmo que es afectado por la actividad humana.

El desarrollo sostenible no se centra exclusivamente en las cuestiones ambientales. En términos más generales, las políticas de desarrollo sostenible afectan a tres áreas: económica, ambiental y social. En apoyo a esto, varios textos de las Naciones Unidas, incluyendo el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, se refieren a los tres componentes del desarrollo sostenible, que son el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente, como "pilares interdependientes que se refuerzan mutuamente".

La Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural (UNESCO, 2001) profundiza aún más en el concepto al afirmar que "… la diversidad cultural es tan necesaria para el género humano como la diversidad biológica para los organismos vivos"; Se convierte en "una de las raíces del desarrollo entendido no sólo en términos de crecimiento económico, sino también como un medio para lograr un balance más satisfactorio intelectual, afectivo, moral y espiritual". En esta visión, la diversidad cultural es el cuarto ámbito de la política de desarrollo sostenible.

El "desarrollo verde" generalmente es diferenciado del desarrollo sostenible en que el desarrollo verde puede ser visto en el sentido de dar prioridad a lo que algunos pueden considerar "sostenibilidad ambiental" sobre la "sostenibilidad económica y cultural". Sin embargo, el enfoque del "desarrollo verde" puede pretender objetivos a largo plazo inalcanzables Por ejemplo, una planta de tratamiento de última tecnología con gastos de mantenimiento sumamente altos no puede ser sostenible en las regiones del mundo con menos recursos financieros. Una planta de última tecnología "respetuosa con el medio ambiente" con altos gastos de operación es menos sostenible que una planta rudimentaria, incluso si es más eficaz desde un punto de vista ambiental. Algunas investigaciones parten de esta definición para argumentar que el medio ambiente es una combinación de naturaleza y cultura. El sitio "Desarrollo sostenible en un mundo diverso" trabaja en esta dirección integrando capacidades multidisciplinarias e interpretando la diversidad cultural como un elemento clave de una nueva estrategia para el desarrollo sostenible.

El desarrollo sostenible es un cambio progresivo de una economía hacia mejores niveles de vida en un futuro y atendiendo las necesidades presentes. Por eso decimos que el desarrollo sostenible integra la economía, la sociedad y el ambiente (ecología).

El término "desarrollo sostenible" se encuentra en numerosos discursos políticos, pero su aplicación es muy diversa y en ocasiones perversa.

Las ideologías liberales hacen énfasis en la posibilidad de compatibilizar el crecimiento económico con la preservación ambiental mediante el aumento de la productividad (producir más, consumiendo menos recursos y generando menos residuos) y con la equidad social para la mejora general de las condiciones de vida (lo que no siempre es inmediato).

Algunas ideologías ecologistas más radicales hacen énfasis en las opciones de crecimiento cero y aplicación estricta del principio de precaución, que consiste en dejar de realizar determinadas actividades productivas mientras no se demuestre que no son dañinas. Otros ecologistas defienden el decrecimiento económico. Éstos últimos creen que el respeto al medio ambiente no es posible sin reducir la producción económica, ya que actualmente estamos por encima de la capacidad de regeneración natural del planeta, tal y como demuestran las diferentes estimaciones de huella ecológica. Además, también cuestiona la capacidad del modelo de vida moderno para producir bienestar. El reto estaría en vivir mejor con menos[36]

El eco socialismo argumenta que el capitalismo, al estar basado en el crecimiento y la acumulación constante de bienes incrementando el ritmo de crecimiento, es ecológicamente insostenible.

La justificación del desarrollo sostenible proviene tanto del hecho de tener unos recursos naturales limitados (nutrientes en el suelo, agua potable, minerales, etc.), susceptibles de agotarse, como del hecho de que una creciente actividad económica sin más criterio que el económico produce, tanto a escala local como planetaria, graves problemas medioambientales que pueden llegar a ser irreversibles.

El desarrollo sostenible se refiere a la totalidad de las actividades humanas. Sin embargo, los retos de la sostenibilidad, son diferentes para cada tipo de sector económico.

Esquema de los tres pilares del desarrollo sostenible.

3.2.2.3 LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO.

El objetivo es gestionar un modelo de investigación con enfoque el desarrollo endógeno, que abarca desde la generación de conocimientos, hasta los procesos de innovación tecnológica.

Asume el desarrollo educativo para la formación del talento humano necesario en los procesos de empoderamiento y adopción de tecnologías industrial.

Garantiza la generación de tecnologías que contribuyan con la seguridad y la soberanía productiva nacional. Se compromete, en todos sus procesos de investigación, con el desarrollo regional, la dimensión ambiental, el equilibrio territorial y el aprovechamiento de las potencialidades naturales de los recursos.

Estimula la actividad industrial, mediante la negociación con los ejes estratégicos del sector privado y los niveles políticos y sociales decisorios a escala local, regional y nacional, coadyuvando en la construcción del nuevo sistema económico. Impulsa la gestión del cambio institucional, asumiendo modelos novedosos de gerencia pública basados en la participación ciudadana, el control social y la satisfacción de los usuarios.

Las Directrices Estratégicas

Contribución con el logro de un estado de seguridad y soberanía de bienestar social, generando los conocimientos requeridos y desarrollando tecnologías que privilegien a los grupos más vulnerables, bajo el enfoque de investigación integral continúa.

Formación de talento humano como entes multiplicadores de capacidades científicos tecnológicos, mediante la ejecución de programas de educación y desarrollo Apoyo en el despliegue de oportunidades a los diferentes actores de las cadenas proactivas, para una producción con equidad, autonomía y competitividad. Contribución con la recuperación y protección de los ecosistemas, como vía necesaria para el desarrollo sostenible. Participación en el fortalecimiento del desarrollo territorial, el aprovechamiento óptimo de los recursos naturales y el desarrollo endógeno local.

Adopción de nuevos modelos de gestión orientados al fortalecimiento de capacidades gerenciales, técnicas, organizativas, administrativas y de articulación con el entorno. La materialización de tales directrices de largo plazo, se sustenta en dos grandes enfoques estratégicos:

• 1) Investigación y desarrollo

1.1) Desarrollo de un modelo de gestión del conocimiento,

1.2) Intervención y fortalecimiento del sistema productivo,

1.3) Diseño de los sistemas forestales

1.4) Ejecución de programas especiales de índole regional.

2) Funcionamiento del modelo institucional, fundamentales, para el desarrollo y cabal cumplimiento de las políticas y directrices estrategias descritas.

2.1) Desarrollo permanente del Sistema INIA de Planificación (SIP)

2.2) Gestión del cambio institucional.

3.3 REFORMA DEL ESTADO DE 1990

3.3.1 Causas y Origen

Frente a su débil legitimidad post-electoral, Balaguer llamó y firmó con el empresariado un Pacto de Solidaridad Económica en agosto de 1990. Lo mismo hizo con los sindicatos en septiembre. En ambos el gobierno se comprometía a prohijar una nueva política y reformas socioeconómicas reclamadas por el empresariado, unas, y por los sindicatos, otras. La nueva política económica respondía también, en buena parte, a las presiones de actores externos (Estados Unidos, países europeos, organismos internacionales como el Banco Mundial, el FMI, el BID y la AID).

Desde 1990 el presidente Balaguer venía denunciando que los organismos internacionales buscaban «estrangular» al país si éste no pagaba su deuda externa, de la cual su gobierno había acumulado atrasos en el orden de unos US$ 1.555 millones a inicios de 1991. Como parte de esta «nueva política económica», el gobierno reinició el pago de la deuda externa, renegoció con el Club de París, contrajo la emisión monetaria redujo el déficit del gobierno central y creó un leve superávit, inició negociaciones para un acuerdo con el FMI y para un «acuerdo marco» para el libre comercio con los Estados Unidos, y restableció la «armonía» con los organismos financieros internacionales. Todo ello en un contexto de estabilización del mercado de divisas y de reducción de las tasas de interés debido a los efectos del ajuste económico.

La «nueva política económica» gubernamental, por lo pronto, redundó en 1991 en la reducción de la tasa de inflación a menos del 5% (en 1990 fue de 103%) y la estabilidad de la tasa de cambio. También en la mejoría en el abastecimiento de combustibles precario debido a los efectos de la guerra del Golfo – y del servicio energético durante el primer semestre de 1991.

La promoción de algunas reformas económicas y sociales por parte del gobierno.

A partir de la experiencia y los pactos de 1990, las autoridades oficiales asumen un paquete de reformas que incluye los sistemas de educación, salud, trabajo y las más significativas en sentido estratégico – los sistemas arancelario y tributario. Estas últimas eran ansiadas desde hacía tiempo por el empresariado. Ambas sirvieron, colateralmente para trasladar la confrontación empresarios-gobierno, muy presente hasta 1990, hacia la propia escena empresarial. Esta se dividió entre proteccionistas y aperturistas de las fronteras comerciales.

A partir de estos proyectos de reformas, el tema de las implicaciones del «libre comercio »se introduce con toda fuerza en el debate nacional, en el marco de la tendencia mundial a la formación de bloques económicos, de la Iniciativa de Las Américas y de una nueva discusión, en el congreso de EEUU, en torno a la prolongación de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe.

La principal organización empresarial, el Consejo Nacional de Hombres de Empresa, se dividió a consecuencia del debate, surgiendo una nueva entidad, la Unión Nacional de Empresarios. Simultáneamente surgían nuevas instancias de cobertura regional, como el Consejo Regional de Empresarios del Norte, agrupando a un amplio sector. El empresariado también pugna, pues, por definir el acontecer económico de acuerdo a las perspectivas más favorables para su crecimiento como fuerza económica y social, pero sin la agresividad anterior al Pacto de Solidaridad Económica.

En 1991 el gobierno logró el debilitamiento de las fuerzas opositoras a través de conflictos entre unas y otras (affaire entre peledeístas y perredeístas por sus respectivas tácticas políticas), e incluso al interior de ellas mismas (disputa en el IV Congreso Nacional del Partido de la Liberación Dominicana-PLD, provocando la renuncia de Bosch a la presidencia del mismo, retirada posteriormente. Un año después de este conflicto, dicha agrupación fue afectada, por la renuncia de un núcleo importante de dirigentes y legisladores, quienes constituyeron en el mes de julio siguiente la Alianza por la Democracia).

Adicionalmente, el Ejecutivo seguiría su acercamiento al empresariado con la creación del Consejo Nacional de Reestructuración Industrial, cuyo objetivo es colocar la industria nacional a tono con los cambios que en el ámbito económico están en proceso en el mundo, especialmente en el renglón de la competitividad internacional. Pero la nueva política económica y las reformas respondían a la presión de actores extra gubernamentales más que propiamente a la disposición de los gobernantes. En 1991 estaba pendiente de definirse el alcance de la mayoría de las reformas, lo cual dependía, en buena parte, del grado de participación de las fuerzas económicas y sociales: de la fuerza con que pudieran actuar al interior del proceso de reformas, siendo el contenido y alcance de éstas un terreno de confrontación.

La modificación de las circunstancias económicas y políticas reformula las actitudes y estrategias políticas de corto y mediano plazo. Las fuerzas políticas y movimientos sociales se han inclinado por buscar la conquista de espacios, condiciones y posiciones más adecuados para asumir el protagonismo que las circunstancias hasta ahora no les han permitido. La apertura de un amplio debate público ha copado la agenda nacional – en torno a las reformas económicas y políticas que la sociedad reclama, es la primera expresión de esta reorientación. El contexto político dominicano se ordena ya alrededor de este debate.

La disputa se ha reforzado por indicios dudosos de Balaguer y Bosch respecto de su presencia como candidatos en los próximos comicios, provocando preocupaciones acerca del futuro dominicano cuando ya no estén ambos líderes, ya casi nonagenarios.

Las estrategias políticas se formulan tomando como referencia la posibilidad de recambio en 1994 y previendo la salida del escenario de estos liderazgos, cuya presencia ha dominado el panorama nacional en las tres últimas décadas. Lo que se debate ya no es tanto la necesidad de las reformas, sino sus ámbitos, alcances, metodologías, los momentos para aplicarlas y, subrepticiamente, quién comandará el proceso de cambios.

Amén de las reformas en proceso – las económicas y las de los sistemas de servicios sociales -, está sobre el tapete la discusión alrededor de las reformas de carácter político: las propuestas giran en torno a las ideas de modificación de la Constitución de la República o una nueva Constituyente, la reforma de los poderes municipal, legislativo y judicial, la modificación de la mecánica electoral y de los partidos, la creación de sendos tribunales histórico y de garantías constitucionales, entre otras propuestas.

La reforma política ha sido planteada por lo menos en dos dimensiones: como una reforma estatal, ésta abarcaría sólo el aparato o conjunto de aparatos que es el Estado, cubriendo por ejemplo al poder ejecutivo, el poder judicial, el tribunal y los procesos electorales; como reforma del Estado y la sociedad, trascendería al Estado y extendería los cambios hasta una reforma social, en las conductas ciudadanas y toda la cultura social, están vinculadas al paisaje político y particularmente a lo que acontece en el Estado, en el cual cristaliza esa cultura.