La resolución de conflictos en el acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella (página 8)

Por último, el concepto "soberanía política"[449] o "soberanismo", sobre el que hay identificación total entre el nacionalismo más moderado (autonomista) y el radical (independentista), es el que más contribuye a fraguar la idea de frente nacionalista, ya que para el mundo nacionalista dicha "soberanía política" equivale, por un lado, a la igualdad entre el País Vasco y el Estado "constitucional" español, y, por otro, al anclaje directo del País Vasco con la Unión Europea al margen de España; en este sentido, el "soberanismo" es una máscara del independentismo.

Desde un punto de vista formal, el texto de Estella trata de dejar de lado la terminología conflictiva, para facilitar la consecución de un posible acuerdo entre las formaciones políticas nacionalistas y no nacionalistas; así, no se cita de forma expresa al derecho de autodeterminación, a la integración de Navarra, a la celebración de un referéndum, o a la tregua de ETA. No obstante, el documento deja claro que el diálogo "sin límites" debe abarcar, precisamente, estas cuestiones, que quedan expresadas con alusiones más o menos claras.

Muy vinculado con la aceptación de la existencia de un pretendido problema político en el Pacto, nos encontramos de forma subyacente con el reconocimiento de un conflicto ideológico, cual es la exposición de una interpretación del concepto del derecho de autodeterminación. Así, los firmantes –recordemos que IU se desligó del Pacto[450]por lo que nos referimos, básicamente, a las formaciones nacionalistas vascas- conformaron un frente común en el que el citado derecho está al servicio de la soberanía vasca, en abierta oposición a los partidos de ámbito estatal, sobre todo los mayoritarios y, además, no nacionalistas, que no aceptan ese derecho.

Para los nacionalistas vascos, el marco legal vigente en España, y en el País Vasco en particular, conculca el ejercicio del derecho de autodeterminación, por lo que decidieron redactar el texto de Estella de forma que quedara abierta, no explícitamente, la posibilidad de su invocación, interpretando que, en cambio, tras el proceso de paz de Irlanda del Norte quedó no sólo reconocido, sino satisfecho tras la creación de instituciones contempladas en el Acuerdo en las que las diferentes opciones políticas, al margen de mayorías y minorías, tienen la opción de dirigir la marcha política y el futuro.

La retórica nacionalista del poder autonómico elegido libremente por los vascos, cuando sostiene la invalidez e insuficiencia democrática del sistema, o cuando afirma respetar el marco democrático-estatutario pero insiste en preguntar a los vascos acerca de su capacidad de elección libre[451]no es tanto una contradicción como una argucia política, ya que, como dijo Peces Barba, el discurso nacionalista "afirma al mismo tiempo una alternativa y su contraria"[452].

Estella puso en tela de juicio el compromiso constituyente y el estatutario en un intento de anular las reglas del juego democrático, ya que es dicho compromiso el que, precisamente, garantiza la autonomía del País Vasco y que esa comunidad haya transitado de un estadio de autogobierno nulo hasta uno de los más altos de Europa.

Veamos a continuación la posición de las sociedades en ambos escenarios geográficos, para tratar de ilustrar el grado de correlación existente entre la percepción de las poblaciones respectivas y la definición política de los distintos grupos sociales.

La población vasca muestra un grado de identificación étnico-territorial alto, lo que no significa necesariamente una alineación mayoritaria con los fines independentistas declarados por los nacionalistas; de hecho, esa población rechaza la posibilidad secesionista, si bien apuesta por un mayor grado de autogobierno y de representación en las instituciones de la UE (Tabla 11.1.). Basta ver cómo sólo el 18% de los electores del PNV (o el 19% del conjunto de la sociedad vasca) se muestra partidario de la independencia total del País Vasco, frente al 68% que opta por la autonomía[453]

La tabla siguiente (Tabla 11.2.) muestra las preferencias a nivel nacional en cuanto al modelo a adoptar para el País Vasco en el marco del Estado español. Los resultados son similares, excepto en el caso de la opción independentista mostrada por los encuestados vascos, algo más acusada que en el ejemplo anterior.

Estos resultados contrastan con datos similares obtenidos en Irlanda del Norte[454]donde las preferencias de ambas comunidades en cuanto al futuro político son bien dispares entre republicanos y unionistas[455]con independencia de la diferente opción mayoritaria dentro de cada comunidad (en el colectivo católico podemos observar una cierta heterogeneidad de las posturas, mientras que la opción de los protestantes es más homogénea), como se puede ver en la Tabla 11.3.

La mayor parte de los republicanos desea, a largo plazo, una Irlanda unida, aunque existe un porcentaje considerable afín al mantenimiento del statu quo. Por su lado, los unionistas se oponen de forma mayoritaria a un cambio constitucional de Irlanda del Norte. No obstante, como ya hemos visto, la manifestación más reciente e inequívoca del nuevo sesgo de las posturas mantenidas por ambas comunidades, fue el referéndum de aceptación del Acuerdo de Belfast.

En este sentido, el documento de Estella está redactado de forma que permite, no de una forma explícita, la fórmula federalizante del Estado español como solución correctora de la tensión interestatal actual (es decir, la búsqueda de la articulación de la opción "disgregadora" para satisfacer las demandas de los independentistas).

Este federalismo corrector, en opinión de Andrés de Blas, es un artificio que podría conducir más a la ruptura nacional que a la convivencia de unas entidades "federalizables" que, lo que buscan realmente, es la independencia total; de hecho, los ejemplos actuales en el mundo occidental (Canadá) y pretéritos en la Europa del Este (antigua Unión Soviética, antigua Checoslovaquia) son muy ilustrativos acerca del fracaso de los sistemas federales establecidos a fin de apaciguar las tensiones internas de un Estado[456]La filosofía de quienes pretenden dicho tipo de federalismo es opuesta a la inspiradora de la fórmula creadora de un Estado federal ex novo, fruto de la manifiesta voluntad de las partes integrantes por unirse para dar lugar a una entidad supraestatal aglutinadora.

En todo caso, la reclamación independentista vasca implícita en Estella en aras de la "construcción nacional" planteó problemas al Estado en diversos niveles: el de los fines, la formulación teórica, el nivel metodológico y el de ejecución, debido a que, ante la posible elección del tipo de solución al conflicto planteado (mediante las reglas legales y democráticas del Estado de Derecho, o mediante la acción marginal, una de cuyas manifestaciones es el terrorismo)[457], Estella apostó por el apoyo social y electoral necesario de un sector (el nacionalista) en cooperación con quienes optan claramente por la vía marginal e ilegal[458]

11.2. POLARIZACIÓN SOCIOPOLÍTICA

Asimismo, la evolución del respaldo social a las distintas opciones políticas en cada uno de los escenarios que nos ocupan, pone de manifiesto la articulación religiosa y electoral de las sociedades y formaciones políticas que las representan, lo cual contribuye a comprender el grado de cohesión o de fragmentación social, en su caso, que respaldaba la redacción de los pactos de Belfast y Estella.

En Irlanda del Norte, el análisis de la evolución del voto desde las elecciones al Parlamento de Stormont en 1969 muestra un desvanecimiento del apoyo a formaciones identificadas débilmente con las dos ideologías principales, y un crecimiento de éstas, tal y como queda recogido en el Gráfico 11.1.

Gráfico 11.1. Evolución del unionismo y nacionalismo

La articulación política de la sociedad norirlandesa revela una polarización acusada; de hecho, son numerosos los analistas que, refiriéndose al conflicto social norirlandés, utilizan expresiones tales como "sociedad políticamente bipolar" o "gobierno sin consenso"[459].

Ya hemos enunciado en el capítulo 3 que dicha polarización se articula en dos ideologías -el unionismo y el nacionalismo– cuyo enfrentamiento queda patente viendo cómo entre el 75% y el 98% de los votos (gráfico anterior) emitidos en las diversas consultas electorales celebradas en la región, se decanta por opciones políticas claramente comprometidas con dichos posicionamientos. El enfrentamiento de dichas posiciones se deriva, básicamente, de las dos cuestiones siguientes:

• La posición constitucional de Irlanda del Norte en relación con el Reino Unido e Irlanda (los unionistas se inclinan a Irlanda del Norte como parte integrante del Reino Unido, mientras que los nacionalistas son favorables a una mayor relación entre la región británica y el resto de Irlanda); y

• la identificación religiosa de ambos bandos (protestantes los primeros, católicos los segundos) [460]con las salvedades que veremos más adelante.

En todo caso, el grado de compromiso político de la población norirlandesa con alguna de las opciones políticas de la región (es decir, el porcentaje de población comprometida de forma activa con algún partido político) es mayor en la comunidad protestante que en la católica (el 45% de los protestantes, frente al 25% de los católicos, se sentían comprometidos activamente con algún partido político)[461]. Algunas interpretaciones apuntan a que este bajo grado de compromiso político de los católicos se debe a la falta de opciones, ya que existe un porcentaje considerable de católicos que no se siente nacionalista[462]

No obstante, esta afirmación es tan cierta como inexacta (como toda simplificación en busca de una descripción gráfica), ya que ambos bandos agrupan diferentes tendencias que, en contra de lo que la citada simplificación apunta, en ocasiones acercan posicionamientos de sectores importantes de ambas partes, dando lugar a agrupaciones políticas -no pequeñas, pero sí de menor envergadura, como el Partido de la Alianza y el Partido de los Trabajadores- con significativas coincidencias ideológicas o programáticas. No falta quien sostiene que dicha diversidad contribuye al equilibrio y a la limitación del conflicto[463]

Un aspecto a tener en cuenta para tratar de establecer el grado de credibilidad y de legitimidad de las instituciones de autogobierno de Irlanda del Norte es la confianza que merece a cada comunidad un gobierno a cargo de la otra comunidad.

En principio, y refiriéndonos al sector unionista, a la desconfianza tradicional hacia las disposiciones del Ejecutivo de Dublín, se une el descontento de los meses previos al Acuerdo de Belfast -por no decir nada de los posteriores- originado por la actitud de Londres; podemos concluir que los unionistas están en una postura defensiva constante. En cambio, entre los republicanos hay una mayor receptividad hacia la actitud de Londres, además de la ya habitual confianza en Irlanda. Los datos de las tablas siguientes (Tablas 11.4. y 11.5.) ilustran lo explicado anteriormente[464]

Resulta llamativa la similitud del número de quienes, en ambos grupos, confían en el Gobierno británico, mientras que son los republicanos quienes destacan con mucho en lo que se refiere al Ejecutivo irlandés, como puede verse en la tabla siguiente, en la que queda de manifiesto que los unionistas tienen una confianza mucho menor que aquéllos en un Gobierno irlandés.

Por otro lado, las preferencias políticas de la población norirlandesa, atendiendo a la religión que profesa se muestran en el gráfico siguiente (Gráfico 11.2.), donde es fácil comprobar que la mayoría de los católicos y casi las dos terceras partes de los protestantes se decantan por su identidad habitual[465]

Gráfico 11.2. Sentimiento identitario

Una precaución a tener en cuenta antes de efectuar cualquier valoración del estado de la cuestión en Irlanda del Norte, es que por identidad "del Ulster" entendemos un sentimiento identitario de corte protestante-unionista a favor del carácter británico de la región, aunque con el reconocimiento de sus particularidas propias. La significación de este elemento clasificatorio le viene de la importancia que tuvo en el pasado, ya que, en 1968, el 32% de los protestantes de Irlanda del Norte se declaró a favor de la Ulster Identity[466]y de la evolución de la población unionista a favor de la identidad norirlandesa, la segunda entre los católicos.

Seguidamente (Tabla 11.6.), mostramos otros datos que parecen evidenciar una relación entre partidos y confesiones religiosas[467]

El cuadro anterior revela una identificación acusada con determinadas fuerzas políticas en ambas comunidades; y la escasa afinidad religiosa de miembros de una comunidad hacia la otra, hacia los principales partidos "confesionales"; así como el apoyo que logra algún partido que comparte parcialmente los objetivos de aquellos más identificados con cada una de las dos comunidades. Todo ello pone de relieve la importancia del factor religioso como determinante de la opción política.

No obstante, es importante señalar que la cautela debe presidir el análisis a la hora de abordar las implicaciones de las confesiones religiosas en las afinidades políticas[468]aspecto que, unido al demográfico, ha sido recurrentemente utilizado en las proximidades de momentos políticos importantes (consultas electorales y negociaciones) para avalar supuestas ventajas electorales de los nacionalistas alegando una mayor tasa de natalidad de la comunidad católica. Como escribió Alonso, estas manipulaciones "perpetúan el etnicismo y el sectarismo, así como la equívoca identificación de la población católica como absolutamente nacionalista y de la protestante como unionista. Como las encuestas sociológicas confirman, el término católico no es sinónimo de nacionalismo, ni éste a su vez equivale en todos los casos a la aspiración a una Irlanda unida"[469].

Por su parte, en relación con el País Vasco, en el Gráfico 11.3. se puede comprobar la evolución del voto[470]a lo largo de los diferentes comicios autonómicos celebrados desde 1980.

Gráfico 11.3. Evolución del voto en elecciones autonómicas vascas

De forma similar, en el Gráfico 11.4. se refleja la variación del voto[471]seguida en España durante las distintas elecciones generales entre 1977 y 2000.

Gráfico 11.4. Evolución del voto en elecciones generales españolas

El texto del Pacto y el resultado de los comicios autonómicos de octubre de 1998 apuntan a la confirmación de la teoría sobre el nacionalismo elaborada por autores como Gellner en apoyo del nacionalismo como constructor de la nación (corriente cultural), en contraposición a la de quienes sostienen que la nación (corriente política) es fruto de la acción del Estado; si bien la idea de que el nacionalismo preexiste a la nación parece excluir la posibilidad del nacionalismo "defensivo", surgido como baluarte ante "contaminaciones" externas de la identidad propia.

No obstante, como afirma Íñigo Sáenz de Miera, para lograr esa capacidad de construcción, el nacionalismo "necesita poder, y el poder normalmente se lo da un Estado -o al menos un gobierno fuerte-"; la situación habitual, según Sáenz de Miera, es la de "aparatos gubernamentales bien organizados que tratan, con los muchos medios de que disponen, de convertir sus territorios en naciones"[472]. Ese espíritu parece quedar al descubierto en el texto de Estella.

Gráfico 11.5. Evolución del sentimiento nacionalistas de los vascos

La evolución del sentimiento nacionalista de los vascos se observa en el gráfico anterior (Gráfico 11.5.), en el que se puede comprobar que se ha producido una inversión: cuando en 1988 fue firmado el Pacto de Ajuria Enea, había predominio de los que se sentían nacionalistas (48% sobre 41%) sobre los no nacionalistas; sin embargo, en 1998, cuando se firmó el Pacto de Estella, el porcentaje de quienes se sentían nacionalistas (42%) era inferior al de quienes se proclamaban no nacionalistas (45%).

Véase (Tabla 11.7.) el resultado de una encuesta celebrada en fechas previas a las elecciones autonómicas vascas de octubre de 1998 y, por tanto, a la dimisión del entonces Ministro Interior Mayor Oreja, antes de ser designado candidato por el PP a la Presidencia del Gobierno autónomo vasco:

No obstante, para estudiar ambos escenarios con la perspectiva adecuada, conviene analizar cuestiones de algún modo globales. Así, resulta ilustrativo el grado de satisfacción de los vascos en las fechas próximas a la firma del Pacto de Estella, en el sentido de que una mayoría muy significativa (73%) de vascos manifestaba su satisfacción por el Estatuto de Guernica, frente a los insatisfechos (26%), como se puede ver en el Gráfico 11.6., que también revela la evolución general de dicha satisfacción vasca por el Estatuto de Autonomía.

Gráfico 11.6. Evolución de la satisfacción de los vascos con el Estatuto (1993-2001)

CAPÍTULO 12

Conclusiones

La tesis presente se iniciaba con unos interrogantes y unas hipótesis para los que la investigación realizada ha pretendido ofrecer, dentro de la dificultad del tema, respuestas documentadas para respaldar las hipótesis. En este apartado las resumimos.

Recordemos que en nuestro trabajo partíamos de la afirmación de que el Acuerdo de Belfast se ajusta con claridad a los principios y procedimientos contemplados por la teoría general de resolución negociada de conflictos. Asimismo, afirmábamos que el Pacto de Estella, al contrario que el acuerdo alcanzado para Irlanda del Norte, no respeta los criterios esenciales señalados en la misma teoría, ni por las condiciones en las que se llegó a la redacción del Pacto, ni por la entidad y exclusivismo de las partes firmantes.

Además, planteábamos que el Pacto de Estella no es el resultado consensuado entre todas las partes afectadas. Por ello, su redacción exigió que quienes lo presentaron realizasen una argumentación a favor del texto en la forma y en el momento en los que fue adoptado, lo que nos llevó a defender la hipótesis de que el nacionalismo vasco intentó forzar la comparación –en un sentido de establecer similitud o igualdad- entre dos escenarios y dos situaciones bien diferentes, con la pretensión de asimilar el caso vasco al norirlandés y, así, poder esgrimir la supuesta similitud entre ambas cuestiones y la eventual validez del Acuerdo de Belfast como ejemplo para el documento de Estella.

Los estudios sobre los conflictos y su resolución aportan los elementos teóricos precisos para estudiar las situaciones por las que atraviesan Irlanda del Norte y el País Vasco y, por lo tanto, permiten analizar el Acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella con una base suficiente para alcanzar conclusiones válidas. En este sentido, creemos haber demostrado cómo tanto la redacción del citado Acuerdo como su estructura parecen ajustarse a las formulaciones teóricas referidas a la gestión de conflictos.

Creemos que es posible asimilar parcialmente un proceso de resolución de conflictos a un sistema político, en la medida en que aquel se convierte en un sistema de toma de decisiones, con capacidad para provocar cambios tanto en las instituciones oficiales como en la normativa que rige la vida de la comunidad en conflicto. De esa manera, puede darse el caso de que un proceso de resolución de conflictos trate de resolver problemas (satisfacer necesidades básicas de las partes implicadas) que los sistemas políticos "reales" no aciertan a afrontar con éxito. La adopción de metodologías y la utilización de recursos al margen de la vía oficial (y, por tanto, de los intereses partidistas de las formaciones políticas implicadas) permite implantar un nuevo sistema, basado en la trascendencia (solución que alcanza objetivos nuevos y de orden superior que los defendidos en un principio por cada una de las partes), que garantice esas necesidades y que proporcione, además, estabilidad.

También hemos analizado cómo la Track Two Diplomacy (TTD) parece un procedimiento válido a la hora de tratar de solventar conflictos muy arraigados y de larga duración, en los que la violencia es una de las formas de acción habituales de alguna de las partes implicadas, ya que aquella estrategia permite lograr o al menos impulsar los cambios de percepción, de actitud, de estructura y de relación que pueden poner punto final al conflicto. En este sentido, se ha tratado de comprobar el grado de compromiso y de cohesión social de las partes implicadas, así como el carácter selectivo o multipartito de los procesos previos a la aprobación de los acuerdos objeto de este estudio.

En ambos escenarios, la situación conflictiva y los intereses de las partes implicadas llevaron a la redacción de documentos que, de forma muy diferente, trataron de ofrecer una solución desde distintos puntos de vista: en el caso norirlandés, el jurídico (principios jurídicos a ser aplicados, su interpretación, su desarrollo) y, sobre todo, el del marco legal (regidor de la convivencia en cada uno de los dos casos); en el escenario vasco, fue el político (la defensa del modelo nacionalista) el que marcó la pauta del texto de Estella, cuestionando la vigencia y la aplicabilidad de la normativa en vigor, rechazándola y tratando de modificarla.

Con el Acuerdo de Belfast, las partes lograron una doble abstracción de sus principios doctrinales más tradicionales: de un lado, su interpretación acerca de las causas primeras (conflicto raíz) de la situación actual; y de otro, sus reclamaciones maximalistas (conflicto superior). Por el contrario, la redacción del Pacto de Estella refleja el sostenimiento por parte de los firmantes de sus reivindicaciones tradicionales y maximalistas, es decir, de una defensa de ambos niveles de conflicto. A la vista de esas actitudes tan dispares en cada uno de los escenarios, podemos afirmar que el concepto denominado capacidad de autosostenimiento del conflicto (entendido como la capacidad para perpetuarse en el tiempo con independencia de las causas iniciales) se ha convertido en un elemento diferencial de ambos textos.

A esa capacidad de autosostenimiento contribuye el "victimismo", una de las señas de identidad características de un conflicto, que surge entre quienes se sienten objeto de discriminación y persecución por parte del grupo dominante, al que se imputa el control y la presión política sobre la colectividad, de modo asimétrico y en perjuicio de las "víctimas". En Irlanda del Norte, podemos afirmar que ambas partes, la nacionalista y la unionista, adoptaron un "victimismo" equilibrado, amparándose en la situación de doble minoría (nacionalistas minoritarios en la región mayoritariamente unionista, pero a la vez aquellos mayoritarios teniendo en cuenta la totalidad de Irlanda), a pesar del ejercicio antes tradicional de ese "victimismo" por parte de los nacionalistas. En el País Vasco, aquél ha sido ejercido, de modo sistemático, al menos antes de Estella, por el nacionalismo en el poder, así como por el sector nacionalista radical, ajeno al mismo, lo que no deja de ser una paradoja, ya que dicho poder fue, y continúa siendo, la representación política democrática de una buena parte de la sociedad nacionalista vasca.

Por otro lado, en todo proceso de paz las partes implicadas negocian porque todas ellas han decidido (con independencia de las causas) abandonar la confrontación. El Acuerdo de Belfast surgió al final de un proceso de esas características, en el que todos los actores buscaron un punto de encuentro abandonando posiciones maximalistas; hecho de cariz muy diferente al del Pacto de Estella, puesto que fue fruto del posicionamiento exclusivo del sector nacionalista (con el apoyo temporal de alguna formación no nacionalista).

El abandono de la confrontación para emprender la resolución negociada de un conflicto se produce, por lo general, cuando todos los implicados llegan al convencimiento de que ninguno de ellos, por sí solo, tiene la capacidad suficiente de vencer al resto; y que la única solución realista es la búsqueda de una salida beneficiosa para todos. Este aspecto resulta especialmente clarificador a la hora de comprender el eventual abandono de la violencia por parte de aquel actor que la haya venido utilizando. El Acuerdo de Belfast se aprobó y comenzó su andadura con el abandono de la violencia sobre todo por parte de los republicanos, quienes se habían convertido, aparentemente, en la parte más violenta de cuantas se hallaban implicadas en ese escenario; este hecho dejó en evidencia la violencia unionista, en contra de la imagen tradicional del terrorismo del IRA como el único que actuaba en la provincia.

Por todo lo anterior, y a tenor de las soluciones básicas a un conflicto, estimamos que la trascendencia es la calificación más adecuada para el Acuerdo de Belfast, ya que las partes consensuaron una solución capaz de superar la simple consecución parcial de sus objetivos respectivos, definiéndolos de nuevo, así como el marco de relaciones. La generosidad que exige una solución de este tipo nos parece ausente en el Pacto de Estella, en el que una de las partes invita a las restantes a participar en un diálogo claramente dirigido hacia la consecución de objetivos parciales de acusado carácter nacionalista.

De otro lado, la "direccionalidad" de los impulsos enfocados a la redacción y aprobación de ambos textos es diferente; el Acuerdo de Belfast fue el resultado de un proceso horizontal en el que las iniciativas que lo propiciaron provinieron de todos los actores implicados, con un componente vertical nada desdeñable por parte de los actores gubernamentales; en cambio, el Pacto de Estella fue fruto de un proceso horizontal parcial (el compromiso de sólo los actores nacionalistas), con una verticalidad sesgada debida al alineamiento del actor gubernamental vasco (nacionalista) con el sector comprometido (el nacionalista).

A esa aproximación horizontal a la que nos hemos referido anteriormente contribuyó lo que en los primeros decenios del siglo veinte comenzó a denominarse "principio de consentimiento", es decir, la subordinación del futuro de Irlanda del Norte al deseo expreso del legislativo regional, y su aceptación por parte de Londres y de Dublín; esta fue una de las manifestaciones de la trascendencia aludida anteriormente y que quedó reflejada en el Acuerdo de Belfast. Este último es la culminación de un largo proceso más amplio que el que se acepta como período negociador, iniciado en 1996; en realidad, el Acuerdo fue un pacto derivado de una sucesión de acuerdos, tratados y declaraciones, en la que se fue plasmando de forma cíclica la voluntad de acercamiento entre las partes, y esbozando el esquema de las relaciones a tres bandas, sentando las bases del Acuerdo y de las instituciones de autogobierno por él amparadas.

Las circunstancias que rodearon la aprobación del Acuerdo de Belfast fueron, en líneas generales, la presencia del laborismo en el nuevo Gobierno británico y la pérdida de influencia de los unionistas en ese Ejecutivo; la aceptación creciente del "principio de consentimiento"; el ambiente de "devolución de poderes" o de descentralización en el Reino Unido; la restauración del alto el fuego y la incorporación de todas las fuerzas políticas a las negociaciones, salvo las autoexclusiones posteriores de los unionistas. En el escenario vasco-español, la evolución fue bien diferente y ajena al aspecto colonial, resultado de equilibrios múltiples entre posiciones centralizadoras y descentralizadoras que culminaron en la autonomía de 1979, que ha resultado insuficiente para el nacionalismo vasco, tal y como quedó evidenciado con el Pacto de Estella.

El documento de Estella no surge como resultado de acercamientos de posiciones entre las diferentes partes, materializados en los Pactos de Madrid y el Pacto de Enea, sino de diversas iniciativas y planes propuestos por el sector nacionalista (que tuvieron diferente acogida en el sector no nacionalista vasco y español). Estos planteamientos, en su última fase de gestación, estuvieron acompañados por una interrupción por parte del nacionalismo radical de la actividad terrorista, que pareció deberse a un interés a corto plazo más que a una verdadera voluntad de abandonar el ejercicio de la violencia.

En cuanto al análisis formal de los dos acuerdos, efectuado en el capítulo 6 de esta tesis, es una evidencia más de que desarrollar un estudio comparado de dos fenómenos no es sinónimo de equiparación, sino de tratar de descubrir similitudes y diferencias por medio de parámetros comunes; y cuando llega el caso en el que resulta difícil establecer dichos parámetros, el método comparativo sigue manteniendo su vigencia para constatar las diferentes realidades objeto de estudio, la influencia de un fenómeno sobre otro, o la adaptación o manipulación de un hecho para dar lugar a otro supuestamente inspirado en el primero, aparentando respetar sus rasgos distintivos esenciales. Así, el Acuerdo de Belfast es el producto final de una negociación, con la terminología y el contenido propios de un pacto de esas características, todo lo contrario del Pacto de Estella, que pretendió ser el marco de referencia a partir del cual se pudiera desarrollar unas negociaciones conducentes a algún acuerdo más resolutivo.

Hemos visto que la mayoría de las macro teorías explican aspectos de un conflicto tales como la respuesta cultural a las políticas del centro, y la importancia del sentimiento de pertenencia al colectivo "nosotros" o al de "ellos", y cómo estos aspectos suelen formar parte de la dinámica centro-periferia. Tanto la Enemy System Theory (EST) como la Human Needs Theory (HNT) defienden la creación de un sistema que garantice las necesidades básicas a los individuos de la comunidad, con independencia de que el grupo al que pertenecen esté al mismo nivel social que los demás en relación con el Estado, o de si es centro o periferia. Los dos casos analizados en esta tesis se refieren a conflictos de larga duración, en los que, además, existe la dinámica centro-periferia, a la que no es ajena el fenómeno del "victimismo", seña que, por lo general, distingue y cohesiona al grupo que lo ejerce. Por ello, la metodología de la TTD resultó de utilidad en el proceso que culminó con el Acuerdo de Belfast. De ahí que el primero de los factores analizados fuera la dinámica entre el centro y la periferia, estudio durante el cual quedó patente la importancia de la cultura como instrumento de movilización política de aquélla en contra del centro, en la que toman una relevancia singular las percepciones de homogeneización y exclusión, del "nosotros" y del "ellos".

Otra de las características de esa relación dinámica entre el centro y la periferia es la "imitatividad" de ésta, entendiendo como tal el fenómeno por el que, tan pronto la periferia se dota de estructuras de poder, comienza a configurarse a la vez como contrapoder del centro y como centro de la nueva entidad, pudiendo actuar en ésta bajo los mismos patrones que lograron su movilización como periferia. En todo caso, se puede afirmar que en los conflictos centro-periferia se dan dos fenómenos simultáneos y contrapuestos -la incapacidad del centro para atender las demandas de la periferia, y la capacidad de la primera para comprometer al segundo- que tienden a favorecer la perpetuación del conflicto.

En este sentido, resulta difícil hablar de mimetismo en Irlanda del Norte y de su reflejo en el Acuerdo de Belfast, aunque sí es posible hacerlo en el escenario vasco, donde la praxis uniformadora nacionalista cabe calificarla de centralista del mismo modo que el nacionalismo calificó de ese modo al Estado antes y después del concierto autonómico y, en particular, del Pacto de Estella. El resultado, plasmado en Estella, trata de trasvasar la responsabilidad de la violencia terrorista y de la insatisfacción autonomista periférica vasca desde la periferia hacia el centro.

El siguiente aspecto analizado es el carácter de pacto de ambos textos, a la vista de la definición de pacto elaborada por O"Donnell y Schmitter y de "las garantías mutuas concernientes a los "intereses vitales" de quienes lo acuerdan"[473]. Las teorías de resolución de conflicto tratadas en el segundo capítulo sugerían comprobar, entre otras cuestiones, la predisposición de las partes a mantener un comportamiento inclusivo, y el carácter -selectivo o multipartito- del diálogo que estas partes adoptaran en las negociaciones, cuestión que se ponía especialmente de manifiesto en la TTD.

Durante la elaboración del Acuerdo de Belfast, así como en su redacción final, quedó de manifiesto la voluntad de los actores en el escenario norirlandés por ese compromiso de renuncia a sus objetivos de máximos, y su apuesta por la aproximación a una posición común que no supusiera una amenaza a sus supuestos ideológicos y políticos más profundos; al contrario de lo plasmado en el documento de Estella, en el que uno de los compromisos más claramente expresados es el de satisfacer las reclamaciones tradicionales del nacionalismo.

En relación con la diferente capacidad de renuncia de las pretensiones maximalistas de los protagonistas implicados en cada escenario, debemos resaltar la "inclusividad" de los documentos. Ésta se halla muy relacionada con el carácter de pacto mencionado anteriormente, entendiéndola como la predisposición de las partes a favorecer la inclusión de todas las demás en el proceso.

En el caso del Acuerdo de Belfast, la adopción de medidas de confianza no logró eliminar por completo el sentimiento de frustración y la desmoralización en ambos bandos. El Pacto de Estella, en cambio, no recoge medidas de confianza más allá de la retórica, esto es, más allá de los llamamientos a todos los actores a participar en un diálogo de algún modo "conducido", a pesar de las menciones expresas a la ausencia de condiciones o límites. De hecho, basta observar las posiciones de alejamiento, y no de acercamiento, que adoptaron los sectores nacionalistas y no nacionalistas antes y después del Pacto.

En lo que al carácter de transición de ambos pactos se refiere, la HNT establece que el ser humano tiene unas necesidades básicas que satisfacer, lo que redunda en beneficio de la estabilidad social. Ese afán de satisfacerlas está vinculado al fenómeno estímulo-respuesta y a la teoría de la Frustación-Agresión (referida a aspiraciones más amplias que las consideradas como básicas). Estas consideraciones resultan significativas sobre todo en el proceso que culminó en el Acuerdo de Belfast, en lo referido al eventual reconocimiento y garantía de los derechos civiles. Este es un elemento de particular transcendencia en un proceso consensuado de transición política, en el que se abandonaría el carácter de conflicto de suma cero (satisfaciendo las necesidades de uno a costa de las del otro) para adoptar el de "todos ganan", puesto que, además, las necesidades básicas no tienen por qué ser excluyentes, y su importancia supera con mucho la que pueda alcanzar el estatus político final.

Pensamos que la HNT ha complementado el análisis de la medida en que el Acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella fueron acuerdos de transición, tratando de descubrir cómo las partes implicadas en las redacciones de los citados textos pretendieron la satisfacción de las necesidades básicas (por ejemplo, paz) o la consecución de una ventaja política sobre el adversario. Además, ambos conflictos son de larga duración y fuertemente implantados en las sociedades respectivas, y creemos que en la búsqueda de su resolución se han aplicado metodologías diferentes. En la redacción del Acuerdo de Belfast se tuvo presente la necesidad de lograr los cambios precisos (en los niveles de percepciones, actitudes, estructuras, relaciones) mediante la actuación en dos ámbitos no excluyentes: el político oficial de la Track One Diplomacy -TOD- (ineludible, aunque solo puede resultar insuficiente en ocasiones), y el complementario de la TTD, que trata de lograr la implicación de todos los sectores sociales con las estructuras de poder, a fin de cambiar completamente la situación en aras de la solución definitiva del problema.

La teoría política acerca de la resolución de conflictos y de los procesos de transición también ha resultado de utilidad para mostrar, en su caso, el carácter de pacto de transición de los documentos estudiados; así, reglas de comportamiento, órganos de ejecución y control, cuestiones a resolver y objetivos, están explicitados en el texto de Belfast, punto de partida no de negociaciones, sino de implantación de medidas concretas de autogobierno. Belfast supuso, en efecto, la materialización de un "paquete constitucional" garante de una identidad norirlandesa común. En cambio, en el Pacto de Estella quedaron plasmados principios y bases procedimentales que probablemente sólo hubieran servido, en el supuesto de haber sido aceptados por nacionalistas y no nacionalistas, para iniciar un proceso negociador para culminar en un acuerdo ejecutivo. En todo caso, con el texto de Belfast, en Irlanda del Norte comenzó el autogobierno pretendido, mientras que con Estella se buscó la viabilidad del proyecto independentista, apoyado en lo que el lenguaje nacionalista denomina "sujeto de la decisión", la "territorialidad" y la "soberanía política".

En lo que se refiere al carácter político de un conflicto, hemos estudiado cómo los poderes públicos tienen obligación de satisfacer las demandas del individuo y de la colectividad, y el riesgo que supone que la autoridad incumpla o impida dicha tarea, ya que en ese caso, con gran probabilidad, el conflicto sería inevitable. En este sentido, el Acuerdo de Belfast terminó de modo formal con aquella vulneración múltiple (en el plano político, económico y social) que padecía la sociedad norirlandesa, carente de mecanismos adecuados para dar satisfacción a sus necesidades. En el País Vasco, antes de Estella, no parece adecuado sostener que se diera una previa vulneración de derechos que imposibilitara el consenso y la convivencia en el País Vasco, y que la sociedad vasca no dispusiera de mecanismos institucionales que garantizasen sus derechos. La Enemy System Theory y la Human Needs Theory nos han ofrecido una referencia válida, junto a la Conflict Resolution Theory (CRT) y la Track Two Diplomacy, para estudiar estos aspectos y valorar el grado en el que el supuesto carácter político de los conflictos queda recogido en los textos finales de Belfast y Estella.

En lo que respecta a la "constitucionalización", entendida como la aceptación de las reglas del juego en vigor como punto de partida para negociar una nueva situación, ha quedado patente la divergencia entre el comportamiento del nacionalismo norirlandés y del vasco: el primero manifestó un elevado grado de compromiso por alcanzar un acuerdo según y dentro del marco legal vigente, mientras que el segundo rechazó tanto la Constitución como el Estatuto de Autonomía, actitud recogida en el Pacto de Estella.

Como quedó establecido en el capítulo 2, la CRT en un plano teórico y la TTD en cuanto a su aplicación práctica se refiere permiten sostener la validez del método analítico y no coercitivo como solución de un conflicto, destacando la importancia de que las partes enfrentadas muestren su predisposición a acatar el marco legal vigente y las reglas específicas que regirán la resolución de la disputa. En particular, el abandono de postulados años atrás irrenunciables por parte del movimiento republicano norirlandés posibilitó el establecimiento y el avance del proceso negociador.

Nos parece importante señalar que las condiciones que propiciaron el cambio del nacionalismo norirlandés hacia esa "constitucionalización" fueron, en esencia, el distanciamiento y la ventaja de los nacionalistas moderados sobre los radicales; el fracaso en los intentos de retirada británica de la región; y la aceptación del principio del consentimiento. La aceptación del marco legal y de sus reglas por parte del nacionalismo norirlandés y del unionismo es un fenómeno que contrasta con la actitud de los propiciadores del Pacto de Estella, que anteponen el derecho de autodeterminación a la autonomía constitucional vigente.

Así, uno de los elementos significativos del Acuerdo de Belfast fue la subordinación del derecho de autodeterminación de Irlanda al de Irlanda del Norte, situación en la que el "principio de consentimiento" antes citado desempeñaba un papel relevante. De hecho, el Acuerdo de Belfast es un documento de corte autonomista, que establece instituciones y organismos de gobierno y representación dentro del marco legal británico; más aún, tanto el nacionalismo norirlandés como el unionismo abandonaron el tradicional enfoque territorial y el de la soberanía.

Consecuencia de la adopción de una postura "no territorialista" por parte de las diferentes corrientes norirlandesas, es el abandono también del enfoque colonial de la cuestión, lo que contribuyó, por su parte, a que los nacionalistas dejasen de lado el habitual "victimismo", sentimiento y discurso adoptado más tarde por algunos sectores unionistas que vieron amenazada su situación con el Acuerdo de Belfast. La nueva postura del republicanismo confirió al conjunto del nacionalismo norirlandés una dimensión menos territorial y excluyente, al reconocer que una imposición de la unificación de la isla, vía autodeterminación, no resolvería el conflicto; esa dimensión fue una de las claves que hicieron posible el Acuerdo de 1998. De igual modo, podemos decir que el fracaso del "espíritu territorialista" en la resolución del conflicto norirlandés es una de las consecuencias de Belfast y que no tuvieron eco en Estella. En este sentido, podemos afirmar que el nacionalismo norirlandés ha redefinido sus fundamentos ideológicos y su estrategia política; como sostiene Rogelio Alonso, "el diálogo que ha conducido al Acuerdo de Viernes Santo no se ha basado en la radicalización del nacionalismo democrático, sino en la "constitucionalización" del nacionalismo violento"[474].

Todo lo anterior contrasta con la actitud nacionalista que inspira la redacción del Pacto de Estella y el contenido del propio texto, donde se reclamó la "estatalidad" vasca para defender una identidad delimitada territorialmente (mito de la frontera mutilada) y amenazada. Esta entidad estatal vasca estaría en pie de igualdad con la española (la resultante tras la escisión), y vinculada mediante alguna fórmula de asociacionismo o de federalismo que la experiencia parece demostrar inservible para aplacar las tensiones intraestatales.

Los nacionalistas vascos situaron el derecho de autodeterminación en el eje del problema, y consagraron la "territorialidad" o "integridad territorial" como uno de los principios sobre los que debía erigirse cualquier acuerdo sobre el futuro de Euskadi. Convirtieron así a la identidad territorial en un valor superior a la identidad múltiple de la población vasca.

Otra de las conclusiones que hemos extraído es la de que la redacción del Pacto de Estella estuvo influenciada por una cuestión de oportunidad política, tanto desde el punto de vista local como desde el internacional, en un intento de convertir dicho Pacto en la fórmula legitimadora de la estrategia unilateral nacionalista vasca en un momento aparentemente favorable.

Finalmente, a la vista de las circunstancias referidas, propugnábamos que el influjo que el Pacto de Estella pudiera haber recibido del Acuerdo de Belfast responde, en realidad, a una extrapolación inválida e interesada, lo cual explica tanto las diferentes características de cada texto, como las distintas evoluciones de la situación posteriores a dichos acuerdos en sus territorios de aplicación respectivos. De hecho, tras la firma del Acuerdo de Belfast, comenzó en España, y en el País Vasco en particular, un período de interpretaciones políticas. El nacionalismo vasco hizo hincapié en el aspecto político del Acuerdo (existencia de un conflicto político) y resaltó su voluntad negociadora, haciéndola extensible al sector radical. También contempló la posibilidad de extrapolar el Acuerdo de Belfast, con la justificación de que en ambos escenarios se utilizaba la violencia como instrumento al servicio de fines políticos, y con la pretensión de que el diálogo favoreciese concesiones por parte del Gobierno español que propiciasen un gesto positivo de la organización terrorista[475]

En este sentido, hemos intentado poner en evidencia cómo el inicio del texto del Pacto de Estella es un recordatorio de los factores que, a juicio de los firmantes, propiciaron que se alcanzase un pacto de envergadura en Belfast; sin embargo, como hemos tratado de constatar en la presente investigación, en aquel documento hay una omisión muy significativa: la mencionada "constitucionalización" del movimiento republicano, núcleo del Acuerdo norirlandés, lo que parece revelar una cierta manipulación de los acontecimientos por parte del nacionalismo vasco por razones de oportunidad política.

Esta circunstancia no permite sostener una relación causal entre el proceso de paz en la región británica y el Acuerdo de abril de 1998, y el Pacto vasco, al margen del factor supuestamente ejemplarizante del Acuerdo de Viernes Santo[476]y de los contactos entre miembros del SF y de HB[477]Rechazada dicha relación, podemos convenir en que el Acuerdo de Belfast debió parecer a los nacionalistas vascos un ejemplo válido[478]como el instrumento más exitoso de los últimos años de la historia de Irlanda del Norte, por su capacidad de poder iniciar el fin de la violencia en dicha región y de comenzar a garantizar los derechos democráticos más elementales del conjunto de la población de esa región.

Por todo lo anterior, el Acuerdo de Belfast parece hallarse en cierto modo más próximo al Pacto de Ajuria Enea, que lo que pueda estarlo el texto de Estella. Recordemos que Ajuria Enea se fundamentó, como hemos analizado, en tres pilares básicos: la inexistencia de conflicto político alguno, y, por tanto, la nula justificación de la violencia sobre en virtud de dicho conflicto; el rechazo y el aislamiento a quienes utilicen la fuerza terrorista; y la imposibilidad de establecer el diálogo mientras haya violencia terrorista. Por el contrario, Estella consagró principios opuestos: la existencia de un conflicto político que explica y justifica al terrorismo; la cooperación entre quienes comulgan con los mismos fines autodeterminacionistas e independentistas, incluso con quienes emplean la violencia; y la voluntad de dialogar aun durante el ejercicio de la violencia terrorista. Por ello, podemos considerar a Estella como la ruptura política de cuanto había sido anteriormente el Pacto de Ajuria Enea.

Estella pretendió iniciar un llamado proceso de paz que apostaba por un primer paso: la integración de todas las fuerzas nacionalistas y simpatizantes a su causa; a pesar de su pretendido "inclusivismo", Estella fue tan sólo la constitución de un frente nacionalista al servicio de los fines independentistas, y la manifestación de un "exclusivismo" evidente[479]A diferencia de lo que sucedió en Irlanda del Norte, los firmantes principales de Estella se redujeron a las formaciones nacionalistas y a una agrupación política de base comunista que, poco después, terminó abandonando el Pacto.

En todo caso, sin obviar ciertos gestos de repulsa del nacionalismo moderado hacia el nacionalismo radical y el terrorismo, tampoco podemos olvidarnos, como ha señalado en fecha reciente Andrés de Blas, de la "intuición [del propio nacionalismo moderado] acerca de los riesgos que para su hegemonía política supondría su eliminación [la del terrorismo] sin alcanzar previamente unas ventajas políticas. Aquí radica la base de toda la confusión y ambigüedad ante el tema de ETA por parte del complejo PNV-EA"[480]. Con el Pacto de Estella, el nacionalismo trató de servirse de dicha ambigüedad[481]a fin de lograr unos fines políticos (los nacionalistas) a cambio de la desaparición del terrorismo, como si la forma de erradicar la violencia en el País Vasco fuera la implantación de aquéllos, cuestionando la capacidad y la legitimidad del Estado español y de la población española (vasca incluida) para resolver en Euskadi el problema de la violencia y del respeto a los derechos democráticos.

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