La resolución de conflictos en el acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella (página 6)

• 1. El éxito de la acción policial y judicial, que provocó más debates ideológicos y cambios en los planteamientos políticos de ETA –como fue reconocido por la organización misma- que las transformaciones experimentadas por la sociedad vasca en veinte años de democracia estatutaria. No obstante, la tregua fue simplemente una cuestión táctica, "tregua trampa", como la calificó el entonces Ministro del Interior, Mayor Oreja; pero, en todo caso, fruto del acoso policial y judicial estatales, incluyendo la eficaz colaboración internacional.

• 2. La sustitución, por parte de ETA, de su actividad armada por otro instrumento -el Pacto de Estella- no sólo menos perjudicial para sus fines, sino todo lo contrario: mutuamente beneficioso para los integrantes del frente nacionalista, los radicales del MLNV y los moderados del conjunto PNV/EA -a los que en un principio se sumó IU para poco después abandonarles-, entendiendo que los moderados no recurren a la violencia de modo directo, aunque obtengan réditos políticos de su uso.

Sin embargo, ETA aseguró que en modo alguno la tregua fue fruto de la presión policial o del Pacto de Estella, firmado pocos días antes, sino que afirmó que la única razón del cese de las acciones terroristas fue el acuerdo firmado con PNV y EA[280]

Que ETA se manifestase en esos términos (tregua) cabe interpretarlo en términos tácticos y estratégicos. Tomando prestada la terminología militar, el movimiento de ETA fue una defensiva elástica (una cesión temporal de terreno, con el propósito de recuperarlo después) obligada por la decisión firme del Gobierno de no sentarse a negociar con la organización mientras no dejara de asesinar, así como por su situación de inferioridad derivada de las acciones exitosas judiciales y policiales[281]que se sucedieron sin solución de continuidad centradas, sobre todo, en la infraestructura de la organización terrorista, afectando a la operatividad de ETA.

¿Qué pretendió el nacionalismo radical en aquellos momentos con la iniciativa presentada a los partidos nacionalistas moderados, iniciativa que incluía la tregua? Los radicales[282]pretendieron los siguientes efectos, todos ellos capaces de permitir al nacionalismo abordar el camino para obtener el objetivo final, esto es, la independencia:

• ? Evitar debates sobre "terceras vías" entre la autonomía y la independencia, calificados por los radicales de "estériles", despejando cualquier clase de "falsa ilusión" que se alejase del objetivo irrenunciable de los radicales.

• ? Esclarecer la ambigüedad característica del PNV en su quehacer político, de forma que este partido se decantara finalmente en contra de los "compromisos con el enemigo" y a favor de los "compromisos con Euskal Herria".

• ? Combatir el "vascongadismo" y la partición territorial.

En esencia, el nacionalismo radical recordó con su iniciativa los grandes ejes o compromisos sobre los que se articula su estrategia: que todas las formaciones nacionalistas se comprometiesen con la "construcción nacional" vasca; rompieran los pactos que pudieran haber suscrito con las fuerzas "españolistas"; e impulsaran la creación de una institución para el conjunto de Euskal Herria (cuyo embrión sería la Asamblea de electos nacionalistas, Udalbiltza, nacida en septiembre de 1999). Todo ello llevaría consigo el cese de las acciones armadas por parte de ETA.

El nacionalismo vasco en su conjunto también contribuyó a su modo a dicha tregua, ya que logró que el entorno radical se sintiera respaldado ante dicha decisión. Un amplio conglomerado "filonacionalista" de partidos, sindicatos y colectivos de la más variada inspiración y procedencia, se unieron en el autodenominado Foro de Irlanda[283]con el supuesto objetivo de alejar la violencia del País Vasco.

5.2.3.1. ¿Qué supuso la tregua de septiembre de 1998?

Este bloque de fuerzas del más diverso signo, prácticamente nacionalistas en su totalidad, excepción hecha de la breve participación de IU, entendieron que el Pacto de Ajuria Enea había alcanzado su nivel de incompetencia, y el 12 de septiembre de 1998 suscribieron en la localidad navarra de Estella el Pacto del mismo nombre, lo que supuso de facto la denuncia del de Ajuria Enea por parte de la comunidad nacionalista. En realidad, fue ETA la organización que determinó la oportunidad de ese momento para dar el paso, y, en perfecta coordinación con su representación política, logró la concurrencia de las restantes fuerzas. Los firmantes del pacto de Estella habían dado la cara en un concierto en el que, sin embargo, ETA había escrito las partituras y sujetado con mano firme la batuta.

En todo caso, la imagen que pretendió dar el nacionalismo fue la de haber realizado todo cuanto estaba en sus manos para facilitar una solución pacífica al "problema vasco", dejando en apariencia "la pelota en el tejado del Gobierno". Sin embargo, éste interpretó correctamente la tregua resultante y acuñó el término "tregua-trampa", aspecto reconocido incluso por la propia ETA al admitir que dicha tregua no fue sino "un instrumento dirigido contra los Gobiernos francés y español"[284].

Los prolegómenos de la tregua iniciada en septiembre de 1998, abordados con anterioridad, son tan esclarecedores como los acontecimientos que tuvieron lugar durante la misma para comprender lo que cabía esperar del gesto terrorista. En la tabla siguiente (Tabla 5.3.) se muestra una cronología que revela la sucesión de manifestaciones de unos y de otros, la voluntad que cada uno de los actores puso de manifiesto en su transcurso, y cómo se fue deteriorando el clima de aparente bonanza política a base de la imperecedera reclamación maximalista de los nacionalistas.

La traducción en números de lo que supuso la tregua resulta bastante significativa. A la larga decena de gestos dialogantes por parte del Gobierno (incluido el traslado de 135 presos a prisiones del País Vasco o cercanas a él, y la excarcelación de 203 presos) se contrapusieron los numerosos seguimientos, sabotajes y atentados contra candidatos y miembros electos de partidos no nacionalistas; la continuación de las tareas terroristas de índole "logística" (robos de vehículos en Francia; de máquinas troqueladoras en Eibar y también en Francia; tareas de seguimiento y señalamiento de objetivos; robos de material: el caso más sonado fue el robo de 8.000 kilogramos de explosivos en Francia); y el sostenimiento de la violencia callejera (kale borroka), de la que se registraron en el período de la tregua 413 incidentes.

Resulta igual de significativo el estudio de la evolución de la violencia callejera de acuerdo con la situación política del País Vasco y los intereses del entorno nacionalista radical; la secuencia temporal de los actos de violencia callejera ilustra asimismo cierta correlación entre su intensificación y determinados acontecimientos sociopolíticos relacionados con el País Vasco, como puede verse en el gráfico siguiente (Gráfico 5.1.)[285].

En él, se observa cómo hay dos momentos de mínima actividad terrorista, coincidentes con "logros" nacionalistas (reuniones, acercamientos de presos, apoyo del nacionalismo radical a la investidura del presidente del gobierno autónomo), y otros dos grandes máximos que tienen lugar cuando peligran las pretensiones nacionalistas (básicamente, suspensión de contactos).

El fin de la tregua dejó al PNV una vez más en evidencia, después de un año de defensa cerrada de la estrategia marcada por ETA, defensa materializada en el apoyo constante del Gobierno vasco a EH.

Una de las consecuencias más importantes del fin de la tregua, fue la coyuntura en la que quedó el PNV –entre dos aguas, pero más cerca del radicalismo nacionalista que de la apuesta democrática, constitucional y estatutaria-, que le llevó posteriormente a romper los compromisos políticos suscritos con el Ejecutivo del PP, tras tres años y medio de legislatura caracterizados por una estrecha colaboración, durante la cual el PNV apoyó alguna de las iniciativas gubernamentales más importantes[286]en algún caso de extremo interés del PNV, como fue la renovación del Concierto Económico y del Cupo, primera vez desde la existencia del Estatuto que se llevó a cabo sin retrasos. El PNV, guardándose las espaldas ante posibles acusaciones por parte del nacionalismo radical de "colaboracionismo" o "entreguismo", se refería a estas relaciones con el Ejecutivo no con el nombre de "pacto", sino como acuerdo supeditado al desarrollo del Estatuto por parte del Ejecutivo central, objeto éste de las habituales denuncias del PNV.

CAPÍTULO 6

El Acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella

ASPECTOS FORMALES

Una vez repasada la situación en cada uno de los escenarios, tanto desde el punto de vista ideológico y sociopolítico, así como los principales elementos que caracterizaron la evolución de los acontecimientos que dieron lugar a los acuerdos objeto de estudio en esta tesis, creemos estar en condiciones de aplicar determinados principios de las teorías de conflictos y de su resolución para tratar de demostrar la validez de las hipótesis planteadas. Comenzaremos por abordar una comparación del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella desde el punto de vista formal, para dar luego paso a un análisis conceptual de los mismos, según los conceptos manejados en el segundo capítulo de este trabajo.

El Acuerdo de Belfast es el resultado de una negociación entre las partes, iniciada en un contexto determinado, fruto de la evolución de la situación tal y como se ha visto anteriormente. Dicho Acuerdo es, pues, el producto final de un proceso de elaboración política, aunque, como tal producto final, constituye la referencia y el punto de partida para el posterior desarrollo de la actividad de los actores involucrados en Irlanda del Norte.

Por su parte, el Pacto de Estella, aun siendo el resultado de unas determinadas conversaciones, no constituye ningún acuerdo marco para el ordenamiento sociopolítico de Euskadi; de él no se deriva la constitución ni de instituciones ni de reglas de gobierno; es sólo un acuerdo de principio que establece el marco de referencia para el inicio de unas eventuales conversaciones que pudieran desembocar, más tarde, en una decisión sobre qué instituciones habrían de crearse en el País Vasco y sobre sus reglas de funcionamiento.

Por tanto, la comparación que se establezca para determinar el grado de influencia que ejerció el documento de Belfast sobre el de Estella hay que subordinarla a la premisa formal de que no son acuerdos equiparables, ya que sólo el primero de ellos es de carácter "ejecutivo", mientras que el segundo es una etapa previa a la hipotética consecución de un acuerdo que supusiera la creación de formas y reglas de funcionamiento institucional en Euskadi. Dicho de otra forma: el Acuerdo de Belfast se acerca en Irlanda del Norte más a lo que en el País Vasco fue, en su día, el Estatuto de Autonomía, que al Pacto de Estella. Quede claro, por tanto, que no son acuerdos situados "al mismo nivel", lo que no obsta para que parte de la letra y del espíritu del Viernes Santo norirlandés quedaran plasmados en el texto de Estella, como veremos a continuación.

De lo que antecede se deduce que la estructura de los apartados referidos a los dos documentos objeto de este estudio no será la misma, dado que el Acuerdo de Belfast supone la creación de determinados instrumentos políticos, no siendo éste el caso del Pacto de Estella. En todo caso, se mostrarán los elementos más significativos, tanto formales como conceptuales, a fin de llegar a establecer cuanto de inspiración pudo tener tuvo el primero para el segundo, o, en su caso, lo que de interpretación o manipulación del caso norirlandés hay en Estella.

Desde el punto de vista estructural, el Acuerdo de Belfast está organizado en tres niveles, marcando la pauta del esquema institucional deseado para Irlanda del Norte:

a) El local (el parlamentario). La dimensión de la nueva Asamblea Autónoma (108 escaños norirlandeses -frente a 60 del Parlamento de Gales y 129 del escocés- elegidos por el sistema de representación proporcional en 18 distritos electorales, en las elecciones del 25 de junio de ese mismo año) ilustra la importancia de Irlanda del Norte en el conjunto de la política británica de "devolución de poderes", aspecto de la política interior del Reino Unido que ha sufrido un impulso notable durante los últimos años.

La Asamblea elegirá un Gobierno integrado por un Presidente, un Primer Ministro (uno de cada comunidad) y 12 miembros. Con independencia de sus tareas legislativas, la primera misión fundamental de la Asamblea fue la elección del Comité Ministerial Interfronterizo Norte-Sur.

b) El cooperativo Norte-Sur (la cooperación transfronteriza o la dimensión irlandesa).

La cooperación transfronteriza era ya un concepto manejado en el Framework Document de febrero de 1995. Sin embargo, dicho documento aportó una novedad hasta la fecha, que sirvió para que el Acuerdo de Belfast resultase esperanzador en cuanto a resultados; en opinión de Paul Bew, fue la ausencia de calificativos tales como ejecutivo, armonizador, dinámico[287]en aquél texto.

Esta forma diferente de presentar la cooperación transfronteriza por medio del Consejo Ministerial Interfronterizo Norte-Sur, organismo interdependiente junto con la Asamblea que no es sino la plasmación de la ya comentada "dimensión irlandesa", proviene de dos formas diferentes de entender la buscada permeabilidad entre el norte y el sur de la isla: la británica y la irlandesa. Ese organismo está integrado por los jefes de las Asambleas, además del Primer Ministro y de otros representantes del Gobierno irlandés.

Este plano es aprovechado por los británicos para tratar de aprovechar la amplia gama de cooperaciones que tienen lugar, de forma natural y al margen del Acuerdo, entre ambas partes de la isla (unionistas incluidos) y por los irlandeses, que aspiran a una island economy[288]en el contexto de la UE[289]

A este Consejo le fue encomendada la regulación de las relaciones entre las dos Irlandas y la toma de decisiones, por consenso, sobre temas de interés común a ambas partes. Está integrado por miembros del Ejecutivo de Dublín y por representantes de la nueva Administración norirlandesa.

c) El cooperativo Este-Oeste (el poder compartido).

La novedad respecto al Framework Document de 1995 radica en el Consejo de las Islas Británicas, organismo británico-irlandés instituido en el Acuerdo de Belfast, elemento interpretado por los unionistas como un factor de equilibrio de la cooperación Norte-Sur y una garantía del compromiso de Londres hacia la región, al estar integrado por representantes de ambos Gobiernos, garantes de los intereses de las distintas regiones irlandesas y británicas.

Este Consejo se ocupa de las relaciones con los Gobiernos de Dublín, Londres y Belfast, y los de las entidades autonómicas de Escocia y Gales, y está integrado por representantes de dichas instituciones.

Asimismo, se creó la Conferencia Intergubernamental Anglo-Irlandesa como foro de discusión de temas tales como Justicia, Derechos Humanos, y otras materias no transferidas a la Asamblea.

También podríamos referirnos a un cuarto y a un quinto nivel de acuerdos: el cuarto sería el de los derechos humanos (asuntos relacionados con la policía, el ejército y los presos), y el quinto correspondería a las relaciones triangulares entre Dublín, Belfast y Londres, referido, sobre todo, a las normas constitucionales. En todo caso, se señalan a continuación estos tipos de acuerdos.

d) Reformas constitucionales.

El Ejecutivo de Irlanda se comprometió a modificar los artículos 2 y 3 de la Constitución irlandesa, en los que se recoge la reclamación del territorio de Irlanda del Norte para proceder a la reunificación de la isla. Asimismo, se reconoció el derecho de la doble nacionalidad británico-irlandesa a los habitantes de Irlanda de Norte

Por otra parte, Londres se comprometió a incorporar a su legislación el denominado "principio de consentimiento".

e) Policía, Justicia y Ejército.

El Gobierno británico se comprometió a revisar el sistema penal en Irlanda del Norte, y a reformar la Ley de Prevención del Terrorismo y el sistema judicial excepcional vigente en los procesos de terrorismo. Londres dispondría una Comisión de Policía en Irlanda del Norte para revisar la situación de seguridad en la región, las necesidades y los instrumentos precisos para satisfacerlas. Asimismo, según la evolución de la situación, se procedería a la retirada gradual del Ejército británico, así como a la excarcelación de presos (unos 700) lealistas y republicanos[290]

f) Desarme.

En el plazo de dos años, contado a partir de la celebración de los referenda simultáneos en las dos Irlandas (22 de mayo de 1998), los firmantes se comprometieron a decomisar todas las armas de las organizaciones paramilitares, bajo la supervisión de una Comisión Internacional designada al efecto.

g) Víctimas de la violencia.

La Comisión de Víctimas de Irlanda del Norte se comprometió a elaborar un informe acerca de las medidas a adoptar para generar la reconciliación entre ambas comunidades.

h) Presos.

Ante la revisión de las sentencias, se acordó que se consideraría un factor favorable la pertenencia de dichos presos a las organizaciones que respalden el Acuerdo de Belfast; la intención última fue la de proceder a la liberación de dichos presos en el plazo de dos años.

Por su parte, el Pacto de Estella no establece institución alguna de gobierno, ya que dicho Pacto es sólo el marco en el que el nacionalismo vasco pretendía renegociar el futuro del País Vasco. Sin embargo, podemos intuir el tipo de estructuras a las que se refiere el Pacto, aun de forma implícita, precisas para modificar la situación del País Vasco.

En este sentido, la lectura del Pacto de Estella apunta entidades o estructuras bien diferentes de las que propuso el Acuerdo de Belfast, ya que éste estableció órganos de ejecución del propio pacto, mientras que Estella no fue sino un principio de acuerdo sobre el que comenzar a trabajar; es decir, que el acuerdo vasco se encontró en un estado "embrionario" en comparación con el norirlandés, en lo que se refiere a la resolución de un conflicto se refiere. En cualquier caso, esas entidades insinuadas en el Pacto de Estella son del orden siguiente[291]

a) Estructuras en las que se vean representados los Estados español y francés, a tenor de lo que señala el texto del Pacto en su apartado "Identificación":

"El contencioso vasco es un conflicto histórico de origen y naturaleza política en el que se ven implicados el estado Español y el Estado Francés. Su resolución debe ser necesariamente política".

b) Órganos representativos capaces de desarrollar una negociación multilateral calificable, según la terminología nacionalista, de "abierta", es decir, en los que tengan cabida los poderes públicos y todos los partidos políticos, agentes sociales y organizaciones implicados en la situación, tal y como recoge el apartado "Método" del Pacto:

"La resolución política sólo puede plasmarse a través de un proceso de diálogo y negociación abierto, sin exclusiones respecto de los agentes implicados y con la intervención de la sociedad vasca en su conjunto".

y el titulado "Proceso":

"El proceso de diálogo y negociación puede propiciarse con conversaciones multilaterales".

c) En la última fase de resolución, el Pacto de Estella pretende dar especial protagonismo a la población del País Vasco, como un actor muy especial del proceso, según se lee en el apartado "Caves de resolución":

"Ello conlleva que una negociación resolutiva no comporte imposiciones específicas, respete la pluralidad de la sociedad vasca, sitúe todos los proyectos en igualdad de condiciones de consecución, profundice la democracia en el sentido de depositar en los ciudadanos de Euskal Herria la última palabra respecto a la conformación de su futuro y se respete la decisión por parte de los estados implicados. Euskal Herria debe tener la palabra y la decisión".

Por tanto, no cabe hablar en el Pacto de Estella de un esquema institucional señalado de modo explícito en el texto, ni tan siquiera de niveles institucionales.

En resumen, parece importante señalar en este punto algo que aun por obvio no debe ser dejado de lado: Belfast fue un punto final de unas negociaciones, mientras que Estella pretendió ser el marco inicial de otras. Por tanto, mientras que en la redacción del Acuerdo de Belfast quedan contempladas las estructuras aprobadas en virtud de la culminación de las conversaciones pertinentes, el texto del Pacto de Estella, obviamente, no llega a ese grado de concreción debido a la diferencia radical en el carácter de este acuerdo, que fue establecido con la pretensión de ser el desencadenante de unas negociaciones posteriores.

En este sentido, como ya apuntábamos en la introducción, el método comparativo es aplicable cuando los fenómenos o magnitudes son, valga la redundancia, comparables, esto es, tienen los suficientes elementos comunes como para poder aplicar dicho método. Así pues, al hablar de una comparación en el plano institucional de ambos Acuerdos, no hay otra conclusión comparativa posible, ya a priori, que la de afirmar que Belfast establece unas instituciones de gobierno -autogobierno y gobierno compartido- que Estella, por definición, no pudo determinar. Hecha esta aclaración, no obstante, parece quedar en evidencia que la institucionalización del autogobierno establecida por Belfast se encuentra en un estadio de desarrollo muy inferior al que está en vigor en el País Vasco bajo cobertura estatutaria.

CAPÍTULO 7

La dinámica centro-periferia en los dos conflictos

En líneas generales, la respuesta de las periferias suele adoptar el formato cultural, entendiendo como cultura el lazo de orden psicológico que aglutina a los individuos en el marco de una única comunidad bajo símbolos comunes[292]Las razones de que la movilización de las periferias presente dicho sesgo cultural hay que buscarlas, precisamente, en la política adoptada por los Estados centralistas desarrollada, en esencia, durante los años sesenta[293]

En esa época, dicha política consistió en ayudar al establecimiento de elites y de sistemas de valores regionales, como reconocimiento a las particularidades de las entidades sub-estatales que los integraban. Más tarde, las sociedades de dichas entidades comenzaron a utilizar las instituciones y los diversos símbolos culturales como medio de expresión del descontento hacia el mismo Estado que había propiciado su aparición y consolidación[294]Podemos decir que el Estado facilitó la etnogénesis de la periferia, y la cultura se convirtió en toda una respuesta a la centralidad del Estado[295]

Como la cultura se convirtió en un arma importante de movilización política en contra de la acción estatal centralista en relación con la periferia, el desarrollo cultural de la población y la formulación del modelo nacionalista pasó a ser un instrumento de presión de la periferia sobre el centro, constituyendo en ocasiones la movilización cultural, más que una característica esencial de la población que representa, una manifestación de la insatisfacción ante las políticas uniformadoras centrales, en lo que Smith denomina la "movilización del sentimiento"[296]. Así, los signos culturales distintivos son vistos no como consecuencias del desarrollo de la comunidad, sino como una justificación para el desarrollo de estructuras autónomas al margen del control estatal.

Estos signos generan un sentimiento de homogeización y de exclusividad que favorece la movilización y la polarización de la población, la cual, a su vez, se muestra más activa en la definición de parámetros tales como "nosotros" y "ellos"; y en el establecimiento de la equivalencia establecida por Deutsch entre "independencia" y "seguridad", entre "libertad" y "protección" del "nosotros" ante "ellos"[297]; este proceso viene a ser la culturización de la demanda periférica ante el centro, siguiendo un ciclo reforma-protesta-reforma en el marco de una dinámica permanente de interacción mutua[298]

Otra singularidad de la actitud de la periferia ante el centro es la imitatividad[299]es decir, la periferia, tan pronto está dotada de estructuras de poder, se configura como un contrapoder al centro y como centro a su vez de una nueva periferia o entidad marginada.

El fenómeno de la "imitación" lo abordan autores como López Garrido y Conversi, para quienes la periferia imita al Estado en el ciclo acción-represión-acción, produciéndose una ampliación de la base social nacionalista radical[300]Para algunos autores, a medida que se fue asentando el Estado autonómico en el País Vasco, la periferia nacionalista convirtió al Estado español en el artífice de una nueva política hacia la región[301]no bien recibida por aquel sector, por lo que el nacionalismo moderado mostró su "comprensión" hacia el rechazo de esa política por los radicales y terroristas, aceptando aunque no reconociendo al terrorismo como un instrumento en manos de una estrategia defensiva[302]

En el caso vasco, esta realidad es perceptible ya que, al amparo del régimen estatutario, se ha reproducido en el plano institucional autonómico el Estado centralista al que se imputa la tensión centro-periferia, mediante la creación de las instituciones sub-estatales correspondientes a la autonomía, convirtiéndose el País Vasco en un "mini-Estado"[303] gobernado por el nacionalismo de forma similar a la que denuncia en el caso del Estado central, circunstancia que hace invertir los términos de la responsabilidad, ya que el Estado ha pasado de ser la causa de la movilización periférica para convertirse también en modelo y fin último de la acción de la entidad subestatal. El efecto es el de haberse establecido un círculo de corresponsabilidad entre la periferia y el centro, aunque con un papel determinante de aquélla.

Así como la periferia tiende a imitar al centro, éste sufre un efecto espejo: la movilización de la periferia termina por contribuir a la toma de conciencia del centro como entidad diferenciada[304]en sí misma, al contrario de la percepción tradicional del centro consistente en el unitarismo y su participación en el todo como único generador de entidades y de sentimientos identitarios periféricos. De esta forma, el nacionalismo periférico se erige en legitimador del nuevo orden, como alternativa a la legitimación proveniente del centro.

Para ello, el nacionalismo debe articularse políticamente y conquistar el poder –sobre todo, cuando hay un vacío de entendimiento mutuo entre el Estado y la comunidad[305]y ello depende de que la sociedad lo perciba como un instrumento capaz de conformar las instituciones pre-políticas necesarias para iniciar un proceso de construcción estatal; lograda esa visión, el nacionalismo se convierte en un factor importante de movilización[306]y en una opción política alternativa a la del Estado[307]capaz de proporcionar la autonomía, la unidad y la identidad propias de una nación. Así es como el nacionalismo trata de polarizar y de fraccionar la sociedad, así como de alcanzar sus objetivos políticos de autonomía o de independencia.

Con anterioridad, hemos comprobado cómo la mayor parte de las macro teorías referidas a los conflictos explican acertadamente aspectos tales como la utilización de la cultura como respuesta a las políticas centralizadoras, así como la importancia de la percepción de un sentimiento de pertenencia al colectivo "nosotros" o "ellos"; estos aspectos suelen están presentes en la dinámica centro-periferia.

De hecho, tanto la EST como la HNT parecen haber sido herramientas válidas para nuestro objetivo, puesto que ambas propugnan la creación de un entorno garante de las necesidades básicas para los individuos de la comunidad, con independencia de su pertenencia a un grupo o a otro, o al margen de si los grupos respectivos se hallan ubicados al mismo nivel dentro del Estado o son susceptibles de ser catalogados como centro y periferias.

En los conflictos de larga duración y en los que existe una dinámica entre el centro y la periferia, como es el caso, el "victimismo" es una de las características más acusadas, que, con independencia de otros réditos que pueda reportar a quien lo sostiene, facilita un elemento de cohesión y de refuerzo identitario como grupo discriminado.

Todo ello hizo que la TTD resultase de utilidad a la hora de tratar de resolver el conflicto de Irlanda del Norte mediante el proceso que culminó con el Acuerdo de Belfast.

En los casos que nos ocupan, la manifestación cultural alternativa a la ofrecida por el Estado se convirtió, para los nacionalistas norirlandeses y vascos, en formas de resistencia simbólica "anticolonial"[308] a lo que se percibía desde la periferia como una hegemonía cultural del Estado.

Sin embargo, el Acuerdo de Belfast, a diferencia del Acuerdo de Hillsborough, se caracterizó por el abandono de las tradicionales reclamaciones centro-periferia por las partes que tomaron parte en las negociaciones previas.

Al margen de lo ya expuesto en el apartado 5.1.2.3., Hillsborough supuso una cierta emancipación para los unionistas y republicanos moderados, pero, en general, fue interpretado por los protestantes como una descentralización muy acusada[309]lo que degeneró en una especie de legitimación de la violencia protestante y la consiguiente reacción republicana[310]

A mediados de los años ochenta se reformuló la relación centro-periferia[311]y se produjo el fenómeno ya aludido de la imitación –interés de la periferia por parodiar al Estado en cada acción, buscando ubicar al IRA en el papel de alternativa ideológica frente a la capacidad mediadora del Estado- a cargo de los nacionalistas, que en mayo de 1987 publicaron el documento A Scenario for Peace[312]en el que se señalaba el papel a desempeñar por el IRA como elemento de respuesta a la presión policial dirigida por Londres.

Sin embargo, el 22 de febrero de 1995, los negociadores en Irlanda del Norte suscribieron el documento conocido como Frameworks For the Future[313]que en realidad fue un doble acuerdo: consagró el principio del poder compartido; y convirtió a Dublín y a Londres en los garantes de sus respectivas comunidades, aunque, en realidad, Londres ya lo había venido siendo de la protestante, por lo que la novedad fue admitir ese papel para el Gobierno irlandés en relación con los republicanos de Irlanda del Norte[314]

Finalmente, la "constitucionalización" de los republicanos (en esencia, término por el que entenderemos el abandono de sus postulados radicales a favor de aquellos de los moderados) tuvo una recompensa en el Acuerdo de Belfast, puesto que los términos del documento franquearon el paso a las tradicionales aspiraciones católicas (reunificación de la isla, y abandono del entramado de seguridad británico); aún quedaron temores acerca de la posibilidad real de disponer de un espacio en las instituciones resultantes, y de una nueva abolición institucional de Stormont. Para los unionistas, en cambio, el temor a la "dimensión irlandesa" se fue disipando, comprobando que los republicanos estaban dispuestos a participar en el proyecto y que las instituciones funcionaban con normalidad, a pesar de no haberse llegado a una solución de la cuestión del desarme de los grupos paramilitares. Las dos partes se fueron convenciendo de que la alternativa al desarrollo del Acuerdo, es decir, el fracaso del proceso de paz, pasaba por lo que se ha venido en denominar "estratificación del conflicto", es decir, la consagración del ciclo protesta-reforma-protesta, o acción-reacción-acción[315]

Aunque el resultado del referéndum del 22 de mayo de 1998 ha sido interpretado comúnmente como un éxito para las partes implicadas, porque la solución incluyó aspiraciones tradicionales y renuncias evidentes, no debe olvidarse que el Acuerdo logrado beneficia más, en términos generales, al nacionalismo republicano que al sector protestante en este conflicto prolongado; también hay que señalar la dificultad por parte del centro (en realidad, Dublín y Londres, aunque el centro "director" fue y es Londres) para lograr avances hacia la casi única solución para pacificar la región, mediante concesiones que, in extremis, pueden aparentar que posibilitan una eventual separación de Irlanda del Norte respecto del Reino Unido. A pesar de todo, el Acuerdo de Belfast supuso un acercamiento notable entre las partes, permitiendo la supervivencia de Irlanda del Norte, aunque de una forma diferente a la habitual[316]

Con el ejemplo norirlandés de fondo, podemos establecer que en los conflictos periferia-centro, la capacidad de la primera para comprometer al Estado a través de estrategias de protesta multi-dimensionales, se une a la dificultad del centro para solucionar las demandas periféricas, lo que facilita la perpetuación y legitimación de la dialéctica y de las aspiraciones de la periferia.

En Irlanda del Norte se logró romper con la "estratificación" del ciclo acción-represión-acción que impedía el convencimiento del "otro" y la rotura del impasse creado hasta el momento.

No obstante, el comportamiento de la periferia y del centro implicados en ciclos de protesta y reformas similares a los expuestos, no nos parece que se pueda extrapolar necesariamente a otros espacios geográficos[317]este sería el caso del País Vasco.

Hay que pensar que el escenario previo al Acuerdo de Belfast era democrático, aunque defectuoso en detrimento de los republicanos, en el sentido de que esta comunidad sufría una discriminación mayor que la protestante. En cambio, el escenario donde surge el Pacto de Estella era completamente democrático y, desde la perspectiva centro-periferia que nos ocupa, el discurso defendido por el nacionalismo vasco no se justificaba en el marco democrático-estatutario en vigor, sino que era más propio de la época pre-democrática, durante la cual las elites nacionalistas carecieron de los recursos y beneficios democráticos de un Estado de Derecho. Esa carencia democrática de la periferia se convirtió, hasta Estella e incluso hasta nuestros días, en parte del discurso habitual de los nacionalistas.

Desde que el nacionalismo alcanzase el poder en la periferia vasca, ha ejercido el mimetismo al que nos hemos referido anteriormente, pero sin justificación alguna en la época democrática, imponiendo un sistema monolítico de poder a imagen del centralista que denostaba en la época franquista. El movimiento nacionalista vasco, con anterioridad a la firma de Estella, ha venido sosteniendo el ciclo protesta-reforma-protesta como núcleo de la movilización periférica contra el centralismo estatal, incluso limitando las expectativas periféricas en el marco del Estado democrático.

La negación por parte del nacionalismo radical vasco a cualquier legitimación electoral de sus aspiraciones (Constitución, Estatuto, Pactos de la Moncloa, Pacto de Ajuria Enea, etc.) parece inspirada en el nacionalismo republicano antes de su constitucionalización, que para la periferia nacionalista vasca constituía, agrupado en el Sinn Féin, un grupo políticamente viable, que rechazaba el marco legal y democrático vigente.

En el País Vasco, la estrategia periférica nacionalista quedaba articulada, desde el momento en que incluyó el Estatuto de Autonomía como instrumento de la política centralista, en torno al rechazo a la Carta Magna y a dicho Estatuto, así como en el ejercicio de la violencia armada por parte del nacionalismo radical, que, sin embargo, continuó pudiendo tomar parte en el juego político institucional; por lo tanto, la totalidad de la periferia, incluso la vinculada con el terrorismo nacionalista, participaba sin exclusiones del proceso político[318]

Algunos acontecimientos ocurridos en los años ochenta pudieron influir en el fortalecimiento del sentimiento de periferia excluida: la política socialista tras la victoria electoral de 1982 -por un lado de acercamiento a los planteamientos nacionalistas, y, por otro, de lucha antiterrorista clandestina e ilegal[319]la aprobación de la LOAPA[320]y el fallido golpe de Estado del 23 de febrero de 1981[321]

Estos elementos fueron interpretados por la periferia como una tendencia estatal del Estado de las Autonomías hacia el aislamiento y el control centralista, y una muestra más de la confrontación centro-periferia[322]lo que pudo contribuir a la consolidación del centro como el objetivo a batir por parte de la protesta radical.

A pesar de que las circunstancias políticas españolas cambiaron radicalmente desde la transición democrática, y de que el Estado unitario se había convertido en un Estado completamente democrático, autonómico, muy descentralizado[323]y que dialogaba de forma fluida con toda la periferia[324]el nacionalismo periférico continuó combatiendo (de forma moderada y radical –léase también legal e ilegal-, a pesar de las diferencias ideológicas y de metodología de ambos nacionalismos) en contra de ese Estado como si nada hubiera cambiado desde la democratización española.

En la lucha periferia-centro, la Historia parece estar demostrando que tanto la organización ETA como el IRA han fracasado en su intento armado para lograr la independencia, es decir, que la periferia ha sido incapaz de utilizar de forma eficaz el círculo acción-represión-acción, ante la eficiencia de los Estados democráticos que han realizado esfuerzos notables por tratar de anular la razón de ser de la radicalidad periférica[325]

Más aún, con el Pacto de Estella, fue la periferia quien excluyó al centro en su sentido más amplio, es decir, la periferia nacionalista pareció excluir de facto (aunque el texto del acuerdo no niega la participación de ningún partido) al centro "constitucionalista", tratando de llevar la iniciativa en el ciclo protesta- reforma-protesta y de marcar la involución de la exclusión ya citada, buscando la estratificación o perpetuación del ciclo, y orientando y limitando el campo de las soluciones posibles hacia el ejercicio del derecho de autodeterminación y a la independencia como única vía para la pacificación.

Esta situación distancia al País Vasco y al Pacto de Estella del escenario norirlandés y del Acuerdo de Belfast, ya que la instauración del régimen estatutario-democrático en la CAV terminó con el sesgo centralista del sistema político anterior, y trató de alejar al nacionalismo de sus pasadas argumentaciones. Sin embargo, la institucionalización de la autonomía colocó al nacionalismo vasco ante el dilema de aceptar plenamente la nueva situación y abandonar las aspiraciones independentistas (lo que llevaba al lógico abandono del ciclo acción-represión-acción), o mantener la postura maximalista (autodeterminación e independencia); en el Pacto de Estella parece quedar claro que el nacionalismo optó por la última.

El ciclo de interdependencia entre dos posiciones antagónicas (el nacionalismo periférico y el centralismo estatal) muestra en qué medida el Estado es el enemigo a combatir y la razón del inicial activismo periférico. No obstante, la observación de los dos escenarios y acuerdos objeto de estudio en esta tesis arroja conclusiones interesantes, pues en el norirlandés el activismo periférico no parece ser tanto instrumento de la movilización en contra del centro, aunque sí revela el fallo –subsanado tras el Acuerdo de Belfast- del sistema centralista a la hora de articular un espacio autónomo; por el contrario, Estella tuvo intenciones movilizadoras en contra del sistema político vigente.

El nacionalismo suele pretender trasladar al Estado la responsabilidad de la polarización y de la movilización periférica, aunque hay autores que rechazan ese planteamiento. La actuación de las periferias norirlandesa y vasca fue diferente: en Irlanda del Norte, la aceptación del sistema y del resultado de las negociaciones fue clara durante y tras las negociaciones en Stormont, mientras que Estella muestra la intención del nacionalismo de utilizar y abandonar el sistema mediante la participación en las instituciones y utilización de sus recursos, como sostiene Della Porta[326]

CAPÍTULO 8

La constitucionalización en los dos escenarios y en ambos textos

Abordaremos a continuación un aspecto fundamental para comprender una de las mayores diferencias tanto en la inspiración del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella, como en el espíritu que rigió sus respectivas redacciones; dicho aspecto podemos denominarlo como el grado de constitucionalización de los nacionalismos norirlandés y vasco, entendido, de forma genérica, como el posibilismo de cada uno de dichos movimientos.

Como vimos en el capítulo 2, las teorías que hemos estudiado anteriormente permiten comprobar que la solución mejor para un conflicto proviene de haber adoptado un método analítico y no coercitivo. Así lo sugieren, en especial, la CRT y la TTD, sobre todo cuando las partes muestran su predisposición a acatar el marco legal vigente, sino las reglas específicas del proceso en el que se implicarán para tratar de resolver la disputa. En particular, el abandono de ciertos postulados tradicionales por parte de los nacionalistas norirlandeses –que hemos venido en denominar "constitucionalización"- facilitó sobremanera el establecimiento y el avance de las negociaciones, como apunta la teoría de Burton en el nivel teórico y como queda establecido en su desarrollo práctico por medio de la TTD.

Por ello, en este capítulo estudiaremos dicha "constitucionalización" del movimiento republicano irlandés como una de las cuestiones que resultaron clave[327]para que el proceso norirlandés se materializase en el Acuerdo de Belfast.

Aunque los antecedentes de este fenómeno cabe situarlos en febrero de 1992, cuando el SF aprobó su nueva estrategia, reflejada en el documento Towards a Lasting Peace in Ireland[328]dicha "constitucionalización" se debió a las reflexiones que introdujo en el entorno republicano el documento conocido como Tactical Use of Armed Struggle (TUAS)[329], que circuló desde 1994 entre las filas del SF y marcó a los republicanos la necesidad de cubrir las carencias de su política seguida hasta el momento, a la vista de los escasos resultados logrados hasta la fecha por el nacionalismo en general, y en especial por el radical.

En efecto, ese documento contribuyó a provocar en las filas nacionalistas radicales la toma de conciencia del fracaso de la violencia como forma de acción al servicio de los fines políticos del republicanismo, y de la desventaja que estaba sufriendo ese bando con relación al nacionalismo constitucional. Que el cambio operado en el entorno del SF fuese ofrecido a la opinión pública como una victoria estratégica del republicanismo, no dejó de ser una argucia política de los radicales, que se vieron abocados a alcanzar el consenso con los moderados a fin de evitar un descrédito irreversible.

El citado consenso –alcanzado no sólo entre los nacionalistas, sino entre éstos, los unionistas y los Gobiernos de Irlanda y el Reino Unido- fue expresado en los términos del Acuerdo de Belfast, y supuso la consagración del acercamiento republicano a los postulados constitucionales de los nacionalistas moderados. En esencia, dicha "constitucionalización" supuso la aceptación de una serie de premisas y la ruptura con la trayectoria política habitual, que poco antes hubiera sido imposible imaginar.

El Acuerdo de Belfast significó la ruptura con los principios que habían inspirado la habitual política republicana, o lo que es lo mismo, la aceptación de propuestas históricamente rechazadas: la participación institucional; el "principio de consentimiento" (lo que significaba, entre otras consideraciones, el cuestionamiento de la autodeterminación como expresión de autodeterminación nacional, subordinándola al deseo expreso del electorado norirlandés); y la inutilidad de la violencia (con su consiguiente repudio) como instrumento para alcanzar los objetivos políticos.

El cambio de postura republicana respondió, por tanto, a una evidencia triple:

• De un lado, a la creciente ventaja política que el nacionalismo constitucional estaba imponiendo sobre los radicales.

• De otro, al hecho de que los republicanos habían fracasado en su objetivo de forzar la retirada británica.

• Por último, a la victoria británica en la batalla por el consentimiento.

Hay otros dos aspectos que ayudan a comprender la razón por la que en esta ocasión se llegase a un acuerdo, tras dos años de conversaciones durante las cuales tanto unionistas como republicanos mantuvieron relaciones directas, al menos oficialmente. El primero de ellos fue la intervención ante David Trimble, líder del UUP, del entonces Presidente de EE.UU., Bill Clinton, dando garantías, en la medida de lo posible, de que el IRA abandonaría las armas. El segundo, una concesión a los nacionalistas: la aceptación de que fuera la Asamblea Autónoma, en lugar del Parlamento de Westminster, la que respaldase legalmente a las entidades norte-sur que se constituyeran, aunque con el plazo límite de un año, bajo advertencia de que si ello no fuera posible, Londres asumiría de nuevo el control[330]

Finalmente, el Acuerdo fue sometido a un referéndum posterior (22 de mayo) en las dos Irlandas, en el que participó cerca del 80% de la población. Las cuestiones planteadas en las dos consultas fueron diferentes –en Irlanda del Norte se limitaba a recabar el apoyo al Acuerdo, y en Irlanda, además, se votaba sobre el Tratado de Ámsterdam- pero ambos obtuvieron el respaldo de los irlandeses[331]

El resultado de los citados referenda fue el que sigue (Tabla 8.1.):

Dicho referéndum constituyó parte integral del proceso de paz; y fue la primera vez, desde 1918, que la totalidad de los irlandeses de la isla votaban sobre asuntos que les concernían.

El calendario inicial de aplicación del Acuerdo, tras su respaldo por las urnas (no se cumplió en su aspecto más controvertido: el de las armas) fue:

• 25 de junio de 1998, elección de la Asamblea Autónoma y del Gabinete[332]

• Antes de fin de 1998, constitución del Comité Ministerial Interfronterizo Norte-Sur.

• Antes del verano de 1999, redacción de un informe sobre el RUC.

• Antes de fin de 2000, concesión de una amnistía gradual e inicio del desarme de los grupos paramilitares.

En el caso vasco cabe hablar más de anticonstitucionalización del nacionalismo vasco, como fenómeno alejado si no contrario al experimentado por el republicanismo norirlandés, antes y después del Pacto de Estella. Además del rechazo previo conocido de la Constitución, y del calificativo de "agotado" aplicado al Estatuto (ver la evolución del apoyo vasco a la Carta Magna en el Gráfico 8.1.), lo que el nacionalismo persiguió con el Pacto de Estella fue la superación del marco estatutario-constitucional por métodos ajenos a dicho marco. Es decir, el posibilismo nacionalista vasco existió, pero de carácter bien diferente al norirlandés[333]

El posibilismo nacionalista vasco no ha llegado a apostar nunca de forma clara e inequívoca, como lo hizo el movimiento republicano norirlándes antes del Acuerdo de Belfast, a favor del marco legal actual, sino todo lo contrario. El nacionalismo vasco del Pacto de Estella -y recuérdese que nacionalista ha sido el autogobierno vasco desde hace más de 20 años- rechaza el marco constitucional y estatutario alegando que se encuentra superado y es insuficiente; y que no protege de forma equilibrada la pluralidad y heterogeneidad de la sociedad vasca.

De hecho, la característica más acusada del PNV en los últimos tiempos es la apuesta por aglutinar a la sociedad vasca, no por medio del acatamiento de la autonomía (es decir, del juego democrático legal), sino a través de la llamada al ejercicio del derecho de autodeterminación. Prueba de ello es la aprobación por unanimidad[334]durante la celebración de su III Asamblea General (sesión del 15 de enero de 2000), de la estrategia a seguir durante los próximos cuatro años, la cual persigue que el entramado legal español reconozca el derecho de autodeterminación para finalmente ejercitarlo mediante la celebración de un referéndum y, de esa manera, que los vascos puedan decidir el modelo de relaciones que desean establecer entre Euskal Herria y el Estado español[335]

La ponencia política de la III Asamblea defiende la creación de una herramienta que impulse el "soberanismo", una especie de Consejo de partidos nacionalistas, que tendría la misión de impulsar "progresiva y eficazmente la construcción de la nación vasca", mediante la colaboración imprescindible –según Eguíbar- de todos los partidos nacionalistas[336]

Las razones argumentadas por Arzalluz, y que justificarían la adopción de la citada estrategia, fueron, según él, los cambios por los que atraviesa el proceso de integración europea, la aparición de la coalición EH, y la necesidad de paz. A diferencia de las últimas Asambleas (1992 y 1995), en las que se puso el énfasis en el desarrollo pleno del Estatuto, el PNV decidió que ahora más que nunca -lema de la convocatoria- se debe conseguir la paz mediante la consecución del denominado "ámbito vasco de decisión" y la soberanía total de Euskal Herria, objetivo del Pacto de Estella.

No obstante, a pesar de la coincidencia en el fin último, el PNV estableció ciertas distancias metodológicas en su consecución con sus socios de Gobierno. En efecto, mientras que HB/HE hace caso omiso de leyes y estatutos en su reclamación de elecciones en el País Vasco, Navarra y el País Vasco francés, como requisito previo a la creación de una asamblea constituyente, el PNV se ubica entre el límite estatutario y el objetivo final soberano, más cerca de éste. Así, el PNV trata nuevamente de dar satisfacción a sus dos corrientes: a los partidarios de mantener y profundizar un acuerdo de mínimos con el nacionalismo radical; y a quienes no rechazando en principio la eventual independencia del País Vasco (ver Gráfico 8.2.), desean mantener las relaciones con los sectores no nacionalistas dentro del marco legal actual.

La dirección del PNV consideró durante la celebración de la III Asamblea que el referéndum sería "legítimo" al margen del parecer del Gobierno central, argumentando que el ejercicio del derecho de autodeterminación corresponde al pueblo vasco.

En este supuesto de celebración de un referéndum y de una eventual declaración de independencia, el nacionalismo vasco y, en particular, las autoridades vascas, se enfrentarían a retos de índole política y jurídica: la definición del cuerpo electoral[337]la asunción de competencias legales exclusivas del Estado[338]y la carencia de eficacia jurídica –no necesariamente de la material o política- de la supuesta consulta[339]

En cuanto al plazo más conveniente para celebrar dicha consulta, Arzalluz, recién reelegido Presidente del PNV, aseguró la inconveniencia de desencadenar a corto plazo –desde luego, no antes de 2003 ó 2004- el proceso de autodeterminación para Euskal Herria (los seis territorios de Euskadi, Navarra y el País vascofrancés), por la escasa probabilidad de su éxito.

En este supuesto, Arzalluz admitió que un resultado contrario a la independencia obligaría a los nacionalistas a "aceptar" su inclusión en "España por decisión de la mayoría y no por la decisión de un espadón, como ha sido normalmente hasta ahora"[340], lo que no significa, necesariamente, que tras ese hipotético resultado, el nacionalismo moderado se resignase a aceptar el marco político-jurídico actual, y a dar por finalizada la interminable sucesión de sus demandas irredentistas.

El rumbo del PNV tras la III Asamblea y Estella fue tan severa como inútilmente criticado por algunas voces significativas del propio nacionalismo[341]menos proclives que la cúpula del partido a las tesis radicales y a la ruptura, y favorables al mantenimiento institucional-estatutario; y también recibió las críticas de los partidos no nacionalistas del País Vasco, sobre todo, del PP y del PSE, cuyos responsables se refirieron al carácter "rupturista" y separatista del proyecto, tanto desde el punto de vista político como social[342]

Así pues, el Pacto de Estella fue un acuerdo de inicio, en el que se puso de manifiesto tanto la convergencia de fondo entre el nacionalismo moderado y el radical, aunque no la coincidencia en el método, como también un fenómeno que podríamos calificar como de "capilaridad", por el que entre ambas corrientes existe un flujo constante de ideas y votos. Estella abogó por la ruptura y el abandono del marco autonómico, la radicalización del PNV, el posicionamiento nacionalista en contra de España y Francia, y la declaración de una tregua de carácter táctico. En suma, Estella fue el efecto visible de toda una "anticonstitucionalización" del PNV y el desencadenamiento de una ofensiva contra el marco legal vigente.

LOS ACUERDOS DE BELFAST Y ESTELLA, Y LA TEORÍA DEL PACTO

A continuación, abordaremos un aspecto que, aunque estudiado en el marco de las transiciones políticas, tiene cabida perfecta en el presente estudio: los pactos. Aunque es preciso evitar la extrapolación de los postulados formulados por O"Donnell y Schmitter antes de trazar las acotaciones propias para el caso que nos ocupa y aclarar lo que entendemos por pacto.

Asimismo, recordemos cómo para analizar el posible carácter de transición de los acuerdos estudiados en este trabajo, las teorías de resolución de conflicto abordadas en el segundo capítulo de esta tesis apuntaban el interés de comprobar, entre otras cuestiones, la predisposición de las partes implicadas en un proceso de resolución de un conflicto a mantener un comportamiento inclusivo, y el carácter –selectivo o multipartito- que estas partes adoptaran en las negociaciones.

Aceptamos la definición que de pacto elaboraron ambos politólogos como "un acuerdo explícito, aunque no siempre explicitado o justificado públicamente, entre un conjunto selecto de autores que procuran definir (o, mejor aún, redefinir) las reglas que rigen el ejercicio del poder, sobre la base de garantías mutuas concernientes a los "intereses vitales" de quienes lo acuerdan". Este acuerdo "consiste esencialmente en un compromiso negociado por el cual los actores concuerdan en renunciar (o recurrir en menor medida) a su capacidad de perjudicarse mutuamente, garantizando que no pondrán en peligro las respectivas autonomías corporativas o intereses vitales de cada cual" [343]

Así, aceptamos, tal y como hemos visto anteriormente, el carácter transicional del Acuerdo final surgido del proceso vivido en Irlanda del Norte, entendiendo que en esa región del Reino Unido ha existido un intervalo que media entre un sistema político previo y otro posterior, desde una situación de gobierno directo desde Londres hasta el establecimiento de unas instituciones autonómicas y democráticas. Con el término "acuerdo de transición" no queremos decir que el gobierno directo desde Londres fuera no democrático, sino democrático y de no autogobierno. Al fin y al cabo, la transición es una invención de reglas del juego democrático, reglas que pueden ser complementadas por los pactos.

Asimismo, también son aplicables al caso norirlandés dos características de todo proceso de cambio, de toda transición: que durante su desarrollo, las reglas del juego político no están definidas; y que las reglas y procedimientos efectivos estuvieron, como suele ocurrir en general y de forma paradójica, a merced del sistema de poder que se quiere cambiar y que dirige el cambio. Se dieron señales habituales en estas circunstancias en Irlanda del Norte a lo largo del proceso de paz, y, desde luego, en las proximidades del Acuerdo de Belfast; tal vez la más evidente la constituyó el conjunto de modificaciones de las propias reglas del régimen establecido, o del statu quo, a fin de brindar oportunidades y garantías mayores para los derechos individuales y colectivos[344]

Los autores citados sitúan toda transición en un marco de gran incertidumbre, en contraposición al "orden" establecido y perfectamente conocido del sistema anterior. Esta incertidumbre es lógica en el inicio del proceso negociador e incluso en las primeras fases de implantación de los acuerdos alcanzados, ya que se debe al desconocimiento de qué clases, sectores, instituciones y otros grupos apoyarán el proceso y el resultado final, y en qué medida; en ocasiones, a la falta de rumbo; al tipo de desenlace posible en cuanto a su carácter conservador, autolimitativo, progresista, expansivo, etc. El resultado es que dicha incertidumbre es capaz de generar una sensación de "desorden", lo que constituye una seria amenaza para el proceso y su desenlace, ante la eventual comparación que puedan realizar algunos sectores entre la nueva situación y la pasada -caracterizada por ese "orden" de lo ya conocido-; esto convierte a los primeros momentos del proceso en muy vulnerables a los movimientos involucionistas.

Como en toda transición, el pacto no es un factor indispensable; no obstante, en situaciones como las que nos ocupan, cuando los esfuerzos "verticales", esto es, emanados y dirigidos por las estructuras de poder establecidas, han venido si no fracasando, sí obteniendo el rechazo más o menos generalizado de una parte significativa de los agentes implicados, el pacto incrementa las probabilidades de éxito del proceso.

En líneas generales, la necesidad del pacto se justifica por una de las motivaciones básicas siguientes, o por la combinación de ambas:

• Predominio insuficiente de un grupo social o partido político con capacidad suficiente para lograr la imposición unilateral de su "proyecto ideal" al resto.

• Carácter de imprescindible de los agentes en relación con el resto (ninguno puede prescindir de los demás).

El producto final del pacto es una alternativa diferente a la defendida inicialmente en el proceso por cada grupo; diferente porque ninguno de los actores alcanza a identificarse plenamente con ella, ya que implica renuncias de postulados propios y aceptaciones de los ajenos. Sin embargo, puede resultar una opción válida, en la que todas las partes participan y concuerdan[345]

En el caso que nos ocupa, tanto en relación con Irlanda del Norte como con el País Vasco, no se da la situación paradójica de los pactos en las transiciones tradicionales, permitiendo -o, al menos, ayudando y reforzando- conducirse al sistema político hacia la democracia mediante métodos no democráticos. En efecto, tanto en el caso norirlandés como en el vasco, las situaciones de partida que desembocaron en los textos de Belfast y de Estella eran democráticas, aunque el Direct Rule dificultase o impidiese el autogobierno democrático. Lo que sí se da en el caso vasco es un proceso de aprovechamiento del sistema democrático con la finalidad de deslegitimarlo con mecanismos democráticos, ya que, en este sentido, el Pacto busca la creación de un bloque nacionalista que logre la capacidad de reclamar, con el respaldo legal e institucional suficiente, las reivindicaciones autodeterminacionistas e independentistas del nacionalismo.

Veamos a continuación dos aspectos notables de la política de pactos, como son los referidos a la "imprescindibilidad" de las distintas partes implicadas en el conflicto, y al "igualitarismo" de sus posiciones respectivas.

9.1. INCLUSIVIDAD

La "inclusividad" es otro de los factores a resaltar en la consecución del Acuerdo de Belfast. Veremos cómo la "inclusividad" en el diálogo no fue total, aunque se intentó, y dicha "carencia" no fue óbice para la firma del pacto; en el caso vasco, es claro que una de las condiciones del discurso nacionalista es la subordinación de todo progreso en la eliminación de la violencia a un diálogo con todas las partes, de modo que, en opinión de los nacionalistas, una exclusión convertiría prácticamente en inviable cualquier resultado.