La resolución de conflictos en el acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella (página 5)

A fin de lograr más eficiencia e imparcialidad que el Ministerio del Interior británico en el funcionamiento del RUC, en 1970 se creó la Autoridad Policial; la institución, integrada por miembros elegidos por el Ministro para Irlanda del Norte, desde el punto de vista teórico disponía de amplias facultades, pero la práctica reveló que su papel fue muy reducido.

Más tarde, en agosto de 1971, se aprobó para Irlanda del Norte la libre detención e internamiento sin juicio previo para aquellos sospechosos de cometer actos terroristas, medida polémica que agudizó la percepción católica de comunidad perseguida por los protestantes sin ninguna garantía legal. Los excesos cometidos por las fuerzas de seguridad en aplicación del llamado internment quedaron sobradamente documentados en el Informe Compton[226]El libre internamiento fue también un fracaso político y de seguridad desde el punto de vista unionista, ya que modificó la situación política en Irlanda del Norte al minar gravemente la legitimidad de Stormont ante la población protestante.

De la discriminación hacia la comunidad católica, de la que la bibliografía

apuntada da amplia cuenta, surgió en 1967 la Asociación por los Derechos Civiles de Irlanda del Norte (Northern Ireland Civil Rights Assotiation, NICRA), cuyos antecedentes hay que buscarlos en otra organización, la Campaña por la Justicia Social (Campaign for Social Justice, CSJ). Precisamente fueron estas dos organizaciones las que iniciaron las manifestaciones callejeras en Irlanda del norte reclamando un trato igualitario para las dos comunidades, pero como señala Rogelio Alonso, "esa nueva forma de expresión política quería constituir una radical ruptura con la violenta tradición del republicanismo histórico (…) su principal reivindicación era la reforma de una parte del Estado británico [la cursiva es del autor] cuyos ciudadanos no disfrutaban de los mismos derechos que el resto de los habitantes del Reino Unido, o sea, "derecho británico para ciudadanos británicos"[227].

A los líderes nacionalistas no se les escapaba que la campaña por los derechos civiles constituía un instrumento de primer orden para desgastar la hegemonía unionista. Si bien sus intenciones eran pacíficas, el resultado final serían los incidentes que culminarían pocos años más tarde en el fin de la autonomía norirlandesa, ya que para los protestantes, en cambio, esas manifestaciones fueron percibidas como una amenaza directa a la pertenencia de Irlanda del Norte al Reino Unido, lo que les llevó a organizar también manifestaciones que acabarían dando lugar a la etapa más moderna del conflicto, conocida como Troubles.

Así las cosas, los disturbios a cargo de ambas comunidades, con motivo de los derechos civiles, terminaron convirtiéndose en el eco de las diferencias históricas identitarias, y la actividad de unos y otros se fue radicalizando, como muestra el Informe Scarman[228]es la época de la aparición de las no-go areas (control total de barrios enteros a cargo de republicanos, donde los protestantes no podían entrar) y de las peace lines (verdaderas fronteras físicas, a base de muros de hormigón, separadores de ambas comunidades). El 12 de agosto de 1969 tuvo lugar en Derry la llamada Batalla del Bogside, enfrentamiento entre nacionalistas y policías –con el refuerzo de tropas británicas, asunto del que trataremos después- que constituyó el prolegómeno de otros muchos en toda Irlanda del Norte, entre los que destaca el famoso Domingo Sangriento (Bloody Sunday), al que nos referiremos también más adelante.

b) Despliegue militar británico en Irlanda del Norte

A petición del Gobierno de Stormont, de resultas de la incapacidad de la policía norirlandesa para contener la violencia, el Ejército británico comenzó su despliegue en Irlanda del Norte el 14 de agosto de 1969.

De este episodio, realizaremos diversas consideraciones acerca del empleo de las Fuerzas Armadas (FAS) británicas como pretendido elemento garante del orden público en Irlanda del Norte, que desaconsejaban la adopción de tal medida desde el punto de vista doctrinal, de empleo y de implicaciones constitucionales. Las consideraciones son las siguientes:

• Por doctrina, las FAS británicas no estaban diseñadas para dirimir las disputas, por muy violentas que fueran, entre dos comunidades amparadas por la democracia del Reino Unido.

• Derivado de lo anterior, ni los medios humanos y materiales eran los apropiados para que el Ejército asumiera eficientemente tareas policiales antidisturbios.

• Como el poder político era consciente de ello, las órdenes cursadas a los responsables militares pecaron de vaguedad, estableciendo un marco legal ambiguo e insuficiente para una fuerza militar.

• La responsabilidad del despliegue militar y de su actuación recayó en el Mando Militar para Irlanda del Norte (General Officer Commander, GOC), responsable de todas las cuestiones de seguridad, a su vez, dependiente de forma directa del Ministro de Defensa británico, lo que era, en apariencia[229]una muestra de la falta de control político de Stormont, una deslegitimación de las autoridades norirlandesas a cargo de las británicas, al menos, a ojos de los unionistas.

• Por último, y lo que resulta del máximo interés, la intervención directa de Londres en estos asuntos de Irlanda del Norte supuso una contradicción y un revés para la política desarrollada hasta el momento por los británicos, cuyo Gobierno se había mostrado manifiestamente reacio a asumir responsabilidades en la espinosa cuestión norirlandesa. De este tema nos ocuparemos en el apartado siguiente.

c) Inhibición británica a intervenir en Irlanda del Norte

Como ha quedado dicho, el Ejecutivo británico había rehusado de forma constante implicarse en el conflicto; tal fue la filosofía que inspiró la Ley de 1920, en un intento de relegar los asuntos de la región a un plano periférico, vinculando a la región con Londres de modo menos directo que el resto del territorio del Reino.

Las revelaciones del Ministro del Interior entre 1967 y 1970, James Callaghan, son sumamente ilustrativas, al manifestar que su Gobierno no quería que Gran Bretaña "se viera involucrada en Irlanda del Norte más de lo necesario"[230], y, por supuesto, que asumiera el gobierno directo de la región. Parecía que la máxima británica fuera la de la mínima intervención, dejando a los líderes norirlandeses que asumieran sus responsabilidades y que resolvieran el problema[231]

No es que las autoridades británicas desconocieran la desigualdad que soportaban los católicos, sino que temían que la adopción de medidas tendentes a corregirla fueran percibidas por los unionistas como "entreguismo" y marginación[232]es decir, Londres optó por mantener satisfechos a los protestantes en perjuicio de la comunidad católica.

La supuesta neutralidad británica ante el conflicto fue más bien pasividad y dejación de sus responsabilidades, no ya en un conflicto colonial –que en el origen sí lo es- sino en un conflicto interno, dentro de las fronteras del propio Reino Unido, dirimido entre dos comunidades legalmente pertenecientes a un mismo Estado y sometidas durante cinco décadas a un Gobierno integrado sólo por unionistas, incapaz de haber encontrado una solución a la violencia doméstica. Como sostiene Rogelio Alonso, "las autoridades estaban dispuestas a sacrificar un nivel de violencia que calculaban como políticamente tolerable"[233].

Esa "tolerancia" desembocó, coincidiendo con el contradictorio envío y despliegue de tropas británicas en Irlanda del Norte, en el Bloody Sunday, ocurrido el 30 de enero de 1972. De este suceso, del que el Primer Ministro británico actual, el laborista Tony Blair, se comprometió en 1998 a realizar una nueva investigación que subsanase la parcialidad del conocido Informe Widgery[234]las consecuencias últimas fueron las siguientes:

• Alejamiento de la perspectiva de la unidad de Irlanda, pero de darse semejante hipótesis, debería ser con todas las garantías para los protestantes, como condición a toda solución política.

• Incremento de la actividad del IRA[235]

• Declive definitivo del Gobierno autónomo y advenimiento del Direct Rule.

De aquel acontecimiento se han realizado muchos estudios, pero resaltaremos su categorización de mito como su característica más acusada, y que, como otros sucesos y singularidades norirlandesas, siguió ejerciendo una gran influencia en el proceso de paz que se desarrolló durante los años noventa y que desembocaría, como última expresión del débil entendimiento entre comunidades, en el Acuerdo de Viernes Santo, de abril de 1998.

Un efecto del "abstencionismo" británico fue la consolidación del ya citado "principio de consentimiento", que quedó establecido inicialmente en el tratado de 1921, y que es un elemento clave en la actitud británica en lo que respecta a Irlanda del Norte; la dejación británica de responsabilidades señalada anteriormente cabe justificarla con esa premisa, que establece que han de ser los norirlandeses quienes resuelvan "sus problemas". En todo caso, habría que preguntarse cuál sería la actitud del Gobierno de Su Majestad ante un eventual pronunciamiento del actual Parlamento de Stormont, llegado el caso.

5.1.1.2. La disolución o el Direct Rule

A finales de los años sesenta y primeros del decenio de los setenta, el significado del Parlamento de Stormont para las tres partes en conflicto era diverso:

• Para los católicos, constituía un obstáculo a la reunificación Irlanda.

• Los protestantes lo consideraban como una garantía de sus pregorrativas, la defensa del statu quo.

• Los británicos veían a Stormont como una "zona gris", un tampón que les permitía eludir sus responsabilidades y evitar el compromiso directo de Londres a pesar de su convencimiento de la existencia de situaciones antidemocráticas que perjudicaban a los católicos.

Por tanto, los nacionalistas estaban interesados en eliminar dicho problema, y los acontecimientos se desarrollaron de forma que los republicanos pasaron a la ofensiva para forzar a los británicos a sentarse en una mesa de negociaciones. El IRA prentendió mostrar un signo de "fuerza" mediante la declaración de una tregua (10 de marzo de 1972) limitada de 72 horas de duración, y de una demanda múltiple, repetición casi exacta de la que formulase la organización en septiembre de 1971.

Los unionistas presionaban también a Londres, exigiendo garantías a la autonomía en los términos conocidos, y amenazando con una radicalización que llegó a materializarse con la constitución de un grupo unionista radical llamado Ulster Vanguard, liderado por William Craig.

La respuesta del Gobierno británico fue una iniciativa triple:

• Asegurar el "principio de consentimiento", mediante su compromiso de celebrar referenda periódicos sobre la cuestión nacional.

• Garantizar los derechos de los católicos, eliminando el libre internamiento.

• Crear la figura del Ministro para Irlanda del Norte.

El Gobierno unionista aceptó las dos primeras, pero no la última, interpretada por los protestantes como un ataque a la autonomía de Stormont y el paso previo al Direct Rule, porque para ellos ese Parlamento era la última garantía de la no reunificación de Irlanda; el Ejecutivo unionista dimitió en pleno ante la decisión de Londres de implantar su iniciativa, lo que llevó a los británicos a asumir el gobierno directo de la región[236]¿Qué empujó a Londres a actuar de ese modo, si hasta la fecha se había mantenido lo más distante posible de la cuestión norirlandesa? Londres tomó una decisión drástica cuando se enfrentó a una situación desesperada; fueron los asuntos de orden público los que movieron a Londres hacia la suspensión de la autonomía norirlandesa, ante la incapacidad evidente del Gobierno unionista de restaurar y mantener la paz. Como reconoció Callaghan, "deberíamos [la cursiva es del autor] haber actuado para presionar al Gobierno de Stormont a hacer cosas"[237].

5.1.2. Los Acuerdos y Tratados

Desde el inicio del primer período parlamentario de Stormont, Londres esbozó unas premisas que se han repetido, de una forma o de otra, en cuantas iniciativas han tenido lugar hasta nuestros días, y que quedaron reflejadas en una primera propuesta para el gobierno de Irlanda del Norte y en la Ley para la Constitución de Irlanda del Norte de 1973. Las premisas mencionadas son, en esencia, las siguientes:

• Respeto al "principio de consentimiento".

• Reconocimiento de la "dimensión irlandesa"[238], tanto por razones demográficas (doble minoría) como geográficas.

• Aceptación de la soberanía del Parlamento de Westminster mientras Irlanda del Norte pertenezca al Reino Unido.

• Respaldo amplio de la población a las futuras instituciones norirlandesas.

• Ídem a las disposiciones de orden público (en especial, las relativas a la extradición, preocupación de los unionistas), como medida de confianza primordial.

• Celebración de consultas populares sobre la cuestión nacional.

Estas premisas, sin perder su vigencia, fueron adaptándose a la evolución de la situación hasta poder afirmar que, a mediados de los años noventa, podían esbozarse con los enunciados[239]que siguen:

• Respeto al principio de autodeterminación.

• Acatamiento del principio de consentimiento.

• Búsqueda del consenso exclusivamente por medio de métodos democráticos y pacíficos (exclusión de la violencia como forma de acción).

• Establecimiento de una paridad real entre las comunidades norirlandesas.

5.1.2.1. Tratado Anglo-Irlandés de 1921. De este Tratado ya se ha comentado anteriormente (en el apartado 3.3.1.2.) cómo surgió y a qué dio origen, donde queda de manifiesto su carácter singular por lo que legó de alguna forma a acuerdos y tratados posteriores, sobre todo, el de 1998.

5.1.2.2. Acuerdo de Sunningdale de 1973. El Acuerdo fue fruto de numerosas concesiones por parte de los participantes, y, puede que tal vez por ello, fuera interpretado de forma muy diferente por los distintos firmantes. El pacto se centró en la creación de un sistema de gobierno con poder compartido por católicos y protestantes, y sus puntos neurálgicos fueron cuatro: el citado poder compartido, la dimensión irlandesa, la cooperación policial y la extradición.

En general, los católicos recibieron con satisfacción el Acuerdo que no cercenaba la posibilidad de una futura reunificación irlandesa; los unionistas contemplaban al Consejo de Irlanda y la devolución de poderes consagrados en el texto precisamente como una amenaza grave a la permanencia de Irlanda del Norte dentro del Reino Unido; y los británicos decidieron mantener una ambigüedad calculada, es decir, no llegar a decisiones concretas a fin de poder seguir avanzando en la estrategia de implicarse lo menos posible.

La debilidad[240]del Acuerdo, fruto de tantas concesiones interpretadas interesadamente, dio lugar a un sistema político frágil, que terminó por fracasar tras la victoria de los unionistas en las elecciones generales británicas de febrero de 1974, inoportunamente convocadas por un Ejecutivo británico que no vio, o que no quiso tener en cuenta que en Irlanda del Norte los comicios serían tomados como una oportunidad para respaldar o arrinconar el Acuerdo, y no como una forma de terminar con el problema y verdadero motivo de los mismos: la deteriorada situación económica de Gran Bretaña; los unionistas lograron la mayoría suficiente para terminar con el Acuerdo, lo que trajo la adopción del Direct Rule de forma transitoria.

A las circunstancias señaladas anteriormente, hay que añadir como factores que contribuyeron al fin del gobierno norirlandés y al fracaso del Acuerdo, la huelga general celebrada de resultas de la convocatoria de la organización lealista Consejo de Trabajadores del Ulster (Ulster Worker"s Council –UWC-) y la ulterior represión brutal a cargo del Ejército británico, si bien no hay acuerdo sobre el grado de repercusión de la huelga y de la actuación del aparato de seguridad británico[241]

5.1.2.3. Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985. El desgaste electoral sufrido por el nacionalismo constitucional en las elecciones a la Asamblea de Irlanda del Norte en 1982, así como los efectos en materia de imagen que las huelgas de hambre protagonizadas por los presos republicanos durante 1981, cuya consecuencia última, para Dublín y, sobre todo, para Londres, era el temor al ascenso electoral imparable del republicanismo radical, forzaron la consolidación del eje anglo-irlandés, que se materializó en el Acuerdo bilateral suscrito el 15 de noviembre de 1985, también conocido por Acuerdo de Hillsborough, fruto de la sexta cumbre celebrada a lo largo del proceso que comenzase en mayo de 1980.

Razones de imagen ante Estados Unidos y la Unión Europea, así como el conocido Informe Haagerup, tarea del Parlamento Europeo publicado en 1984, que apuntaban todas ellas a la necesidad de incluir la "dimensión irlandesa" en una posible solución al conflicto, llevaron al Gobierno Thatcher a realizar alguna concesión legitimadora de las aspiraciones nacionalistas, aun no simpatizando en exceso con un sistema de autoridad compartida con Dublín.

El Acuerdo inter-estatal, al margen de cuestiones semánticas aunque definitorias de las diferentes concepciones y aspiraciones últimas de las partes implicadas, y menciones también aparte de las referencias obligadas a las premisas citadas anteriormente, se centró en la creación de una Conferencia Intergubernamental, órgano de gestión, que no de gobierno, encargado de presentar propuestas a Dublín y Londres, y en reconocer la dimensión económica y social del problema norirlandés, creando un Fondo Internacional para Irlanda, para gestionar la ayuda exterior al desarrollo de las regiones irlandesas más desfavorecidas.

Las interpretaciones, aun distintas como en el Acuerdo anterior según su origen nacionalista o unionista, pueden considerarse acertadas; para los unionistas, el Acuerdo era una aproximación hacia la unidad de Irlanda[242]mientras que para los republicanos era un intento británico de restarles protagonismo en beneficio de los nacionalistas constitucionales, amén de un lavado de imagen internacional de Londres[243]Por su parte, estos últimos valoraron de forma positiva el Acuerdo porque, a su juicio, el Ejecutivo británico había abandonado su sesgo pro-unionista o, lo que es lo mismo, su persistencia en mantener la división de la isla[244]Para los británicos, el Acuerdo supuso, en esencia, un refuerzo a su apoyo al principio de consentimiento.

El resultado del Acuerdo fue, no obstante, un fracaso en términos políticos, a la vista de los siguientes efectos: el divorcio entre británicos y unionistas norirlandeses; el consiguiente incremento de la violencia paramilitar unionista; el aumento del apoyo social al republicanismo del SF. Podemos resumir las consecuencias del texto de 1985 sosteniendo que contribuyó a aumentar las diferencias entre las comunidades católica y protestante en Irlanda del Norte. No obstante, hay que señalar que no todo fue negativo: John Hume consiguió apadrinar el diseño de un nacionalismo irlandés algo más alejado del radicalismo del SF y, por tanto, del IRA.

La conclusión que podemos extraer de este Acuerdo es que su filosofía, inspirada en el intervensionismo oficial, fue un rotundo fracaso a corto plazo, si exceptuamos que este fracaso propició un cambio radical en la propia filosofía (británica) de cómo enfocar el conflicto. Desde esos años, Londres pasó de adoptar medidas unilaterales con la intención de satisfacer las aspiraciones de todos sin herir las susceptibilidades de nadie, a apostar por impulsar negociaciones protagonizadas por los partidos constitucionales. Esta es una idea clave que señalaremos cuando abordemos el caso vasco: la resolución del conflicto en su época más actual está inspirada en una filosofía "horizontal" (hablan los partidos políticos), en contraposición a la imperante hasta el momento en Irlanda del Norte y que domina la escena española, cual es la filosofía "vertical" (el protagonismo lo ejercen las instituciones oficiales).

El hecho es que, tras el fracaso del Acuerdo de 1985, se comenzó a bosquejar un elemento de la máxima importancia: el esquema de relaciones a tres bandas[245]que más adelante constituiría el núcleo de las negociaciones en el proceso de paz que conocemos actualmente y que dieron origen al Acuerdo de 1998:

• Relaciones entre los partidos de Irlanda del Norte (conversaciones multipartidas), y alguna institución norirlandesa y Londres (para terminar con el Direct Rule);

• Relaciones entre Irlanda del Norte y la República (para garantizar la "dimensión irlandesa");

• Relaciones entre Londres y Dublín (para implicar a los Gobiernos "nodriza").

Las conversaciones[246]así diseñadas fracasaron también; los principales obstáculos que no pudieron ser superados fueron el perpetuo ansia de control institucional por parte de los unionistas; la defensa de un concepto amplio de "poder compartido" esgrimido por los nacionalistas moderados; y las aspiraciones territoriales constitucionales irlandesa y británica. Como hasta la fecha, cada ideología y cada partido trató de anteponer sus intereses por encima de cualquier entendimiento, haciendo fracasar las medidas de confianza impulsadas hasta el momento[247]

En todo caso, interesa resaltar las conclusiones que extrae Rogelio Alonso de este formato de conversaciones, por lo que fueron capaces de aportar en las conversaciones sucesivas y, por tanto, en el denominado proceso de paz: estructura; agenda política; revisión de posturas; y experiencia[248]

5.1.2.4. Declaración Conjunta de Downing Street de 1993. El 15 de diciembre de 1993, en un clima de gran violencia, los Gobiernos del Reino Unido e Irlanda suscribieron un documento de 12 párrafos con la finalidad inmediata de detener los atentados cometidos tanto por católicos como por protestantes; no era, pues, una fórmula aproximativa a un acuerdo político como los mencionados anteriormente, sino una declaración de principios plagada, como fue explicado por Londres poco después, de numerosas concesiones[249]a modo de medidas generadoras de confianza en ambas comunidades. Su virtud principal fue que permitió el consenso entre unionistas y nacionalistas, en contraposición a Sunningdale o el Acuerdo de 1985.

Incluía el primer reconocimiento explícito efectuado conjuntamente por Londres y Dublín del derecho de autodeterminación de los irlandeses, aunque condicionado –de nuevo el principio de consentimiento- a la voluntad expresa de los norirlandeses.

Inicialmente, la Declaración fue rechazada de forma clara por el DUP, y respaldada por el SDLP y Alianza. Los partidos y grupos vinculados al empleo de la violencia se manifestaron en términos equívocos al respecto. Finalmente, tras las explicaciones del Ejecutivo británico acerca del documento y de la generosidad de la posición de Londres, logró presionar a los republicanos; el resultado final fue el anuncio del 31 de agosto de 1994 por parte del IRA de un "cese completo de las actividades militares"[250] aunque matizando que aun no siendo la Declaración una solución, quedaba expedito el camino para unas negociaciones "inclusivas"[251]. Se puede concluir que las conversaciones Brooke/Mayhew alumbraron unas políticas intergubernamentales relativamente eficientes.

5.1.2.5. Documento "Un marco para el futuro" (Frameworks for the Future) de 1995. El citado documento[252]publicado en febrero de 1995, fue la plasmación de un posible escenario negociador desde el punto de vista anglo-británico acerca del futuro de Irlanda del Norte, y de las líneas generales del posible acuerdo político que Londres y Dublín estarían dispuestos a alcanzar. Fue resultado del deseo de ambos Gobiernos por salir del estancamiento en el que se encontraba el proceso, tratando de evitar la sensación de bloqueo y de faltas de iniciativas que pudieran romper la tregua del IRA. El documento representó, en suma, un pilar necesario de imagen y de apoyo real a la creación de una verdadera "transición" en Irlanda del Norte.

A favor del mismo se mostraron los nacionalistas; en su contra se manifestaron los partidos unionistas más importantes (es decir, el UUP y el DUP), mientras que, aun críticos, tanto el UDP y el PUP, precisamente las formaciones más próximas a los grupos armados, calificaron las propuestas recogidas en dicho documento como discutibles, ya que todo acuerdo posible quedaba supeditado al sempiterno "principio de consentimiento".

En todo caso, el análisis de este documento se juzga útil para comprender mejor el Acuerdo de abril de 1998, textos entre los que cabe establecer una relación causa-efecto evidente.

El texto estaba divido en dos partes; la primera de ellas (Un marco para el gobierno responsable de Irlanda del Norte, A Framework for Accountable Government in Northern Ireland) abordaba cuestiones de orden "interno" de Irlanda del Norte, refieriéndose, en general, a todas las posibilidades de que la población norirlandesa participase en el diseño de su propio futuro; la segunda (Un marco nuevo para el Acuerdo, o A New Framework for Agreement) atendía, con preferencia, la dimensión "exterior", es decir, las relaciones triangulares entre Irlanda del Norte, la República de Irlanda y el Reino Unido.

En cuanto a la estructura de las iniciativas propuestas, se puede afirmar que, en esencia, mantuvieron el formato de las ya citadas Conversaciones Brooke/Mayhew, es decir, a tres niveles. No obstante, lo verdaderamente significativo de Frameworks for the Future no fueron las propuestas del texto, las mismas o sin variaciones significativas a lo largo del proceso, sino las circunstancias –alto el fuego por parte de las organizaciones armadas, tanto republicanas como unionistas- en las que se produjeron.

En efecto, la ausencia de violencia era la señal identificativa determinante del momento en el que el documento vio la luz; más aún, la ausencia de violencia también era la meta principal de los redactores y de cuantos, desde un bando o de otro, deberían trabajar sobre las bases en él contenidas[253]entendiéndolo tan sólo como un instrumento, no como un fin impuesto.

No obstante, debemos aclarar que el término ausencia de violencia no se puede entender en su sentido literal, sino sólo referido a las acciones violentas que suponían atentados contra personas y bienes de la comunidad opuesta, ya que las acciones de aprovisionamiento logístico, de información (señalamiento de objetivos) y de instrucción no cesaron en ninguno de los bandos.

En todo caso, la circunstancia reseñada desapareció en 1996, tras un estruendoso atentado por parte del IRA el 9 de febrero, como protesta, fundamentalmente, a que aún no se habían iniciado las conversaciones basadas en el "Frameworks" y a que la "inclusividad" requerida por los republicanos a fin de participar en las conversaciones y negociaciones todavía no tenía visos de convertirse en realidad.

La reacción de los Gobiernos de Londres y Dublín apenas se hizo esperar, y el 28 de febrero comunicaron que el 10 de junio[254]sería la fecha en la que darían inicio las conversaciones multipartitas; el comunicado puso de manifiesto un cambio radical en la política británica hacia Irlanda del Norte, al renunciar a su tradicional exigencia de la entrega de las armas por parte del IRA como condición previa y sine qua non para permitir la asistencia del SF a las conversaciones[255]Asimismo, los republicanos lograron satisfacer otra de sus demandas, la referida a la internacionalización del conflicto, al ser designado el estadounidense George Mitchell como moderador en las negociaciones. De esta situación cabe extraer una conclusión: la violencia del IRA había logrado dos importantes éxitos políticos del Ejecutivo de John Major.

Durante los sucesos ocurridos en julio de 1996, conocidos como el "segundo sitio de Dumcree" (al igual que ocurrió el año anterior y sucedería al siguiente), ocurridos en este contexto prenegociador, en los que las autoridades británicas claudicaron ante las presiones políticas y, sobre todo, violentas por parte de las organizaciones unionistas, podemos extraer que también los protestantes, al igual que ocurrió con los católicos, obtuvieron, vía violencia, importantes concesiones.

Como conclusión final de estos últimos párrafos, señalamos lo apuntado por Rogelio Alonso, en el sentido de la abdicación por parte del Estado de sus responsabilidades, por incapacidad o falta de voluntad política, a fin de proteger a la ciudadanía víctima de la violencia organizada, dirigida y ejecutada por un sector de la sociedad[256]Todo esto lleva a un corolario: el reconocimiento de la potencialidad del conflicto armado frente a un proceso negociador para obtener resultados, cuando el "reclamante" es consciente de su fortaleza frente a un Poder legítimamente constituido pero que no sabe o no quiere cumplir y hacer cumplir la Ley.

5.1.2.6. Acuerdo de Viernes Santo o de Belfast de 1998. El entorno del Acuerdo de Belfast[257]está delimitado por las siguientes circunstancias:

• Fin de la tradicional influencia unionista en el Reino Unido, derivada de la amplia victoria laborista (179 escaños de un total de 659 en Westminster) tras las elecciones generales de mayo de 1997.

• Cambio de los términos del discurso laborista hacia la cuestión norirlandesa, supeditándola al "principio de consentimiento", ya que desde 1981 (o tradicionalmente) esta formación había sido abierta defensora de la unificación irlandesa.

• Clima de "devolución de poderes" para Escocia y Gales, con la pretensión británica de llevar a cabo una operación similar en Irlanda del Norte.

• "Restauración" del alto el fuego (no declaración de uno "nuevo") por parte del IRA, tras la pérdida de credibilidad del Ejecutivo británico durante los sucesos de julio de 1997 en Dumcree, lo que parece una postura de cierta condescendencia para con Londres en un momento delicado para los británicos.

• Consiguiente habilitación al SF, derivado de lo anterior, para incorporarse a las negociaciones reanudadas en septiembre de 1997.

• Rechazo a la participación del SF en las conversaciones, por parte del DUP (Paisley) y UKUP (Robert McCartney), y posterior abandono de las conversaciones.

Las negociaciones, iniciadas en septiembre de 1997, culminaron en abril de 1998, y el 22 de mayo de ese mismo año el Acuerdo fue refrendado de forma simultánea, aunque separada, por la población irlandesa del norte y del sur[258]Es preciso notar que ante una cuestión tan significativa como el decomiso de armas, que según declararon los Gobiernos de Londres y de Dublín "era una parte indispensable del proceso de negociación"[259], y el hecho de que no tuviera puesta en práctica alguna, pues en el transcurso de los ocho meses de conversaciones no se produjo decomiso de armas alguno, ninguno de los Ejecutivos denunciara la situación más allá de las palabras.

El texto del Acuerdo conserva los premisas fundamentales de las iniciativas anteriores, pero presenta también novedades importantes. Aunque los términos del Acuerdo son sobradamente conocidos, parece oportuno incluirlos, si bien de forma resumida, a efectos de ilustrar cuanto de novedoso tuvo el texto, y su valor ejemplarizante a tenor del Acuerdo de Estella suscrito por los nacionalistas vascos, cuestión que se abordará más adelante.

El Acuerdo incluyó:

• Declaración de apoyo.

• Cuestiones constitucionales.

• Primer nivel: Instituciones democráticas en Irlanda del Norte.

• Segundo nivel: Consejo Ministerial Norte-Sur.

• Tercer nivel: Consejo Británico-Irlandés; Conferencia Intergubernamental Británico-Irlandesa.

• Derechos, garantías, igualdad de oportunidades.

• Decomiso de armas.

• Seguridad.

• Policía y Justicia.

• Presos.

• Acuerdos y reconocimientos intergubernamentales.

En suma, el Acuerdo abordó dos importantes cuestiones que, de un modo u otro, habían sido tratadas por todas las estrategias oficiales hasta la fecha: el desarme y las conversaciones multipartitas[260]

Del grado de cumplimiento del Acuerdo, resaltaremos dos cuestiones de la máxima actualidad: la formación (noviembre de 1999) del primer Gobierno autónomo norirlandés tras el largo Direct Rule británico, primero en la historia de la región constituido por representantes de las comunidades protestante (unionistas) y católica (nacionalistas constitucionales y republicanos), y cuyo jefe sería David Trimble, quien en julio de 2001 presentó su dimisión por la negativa del IRA a iniciar el decomiso; y, por otro lado, la no entrega de las armas a cargo de las organizaciones armadas, en especial, del IRA.

Hemos hecho mención a los cambios en la postura gubernamental británica a lo largo de los últimos años, y ahora mencionaremos tras alteraciones de importancia extrema en el comportamiento republicano:

• La primera de ellas, se refiere a la posición del republicanismo –el de los Provisionales, se entiende- ante la violencia. Aun considerando las acciones armadas como útiles a efectos de propaganda[261]prevalece el convencimiento de que la lucha armada es incapaz, por sí sola, de provocar la retirada total de los británicos de Irlanda del Norte, y de que, por tanto, debe considerarse la violencia como un método dirigido a crear estados de opinión favorables a los fines nacionalistas (sobre todo, republicanos) entre la población británica y su Ejecutivo, a fin de presionar activamente para conseguir la "devolución total". No es una condena de la violencia en general, sino una condena selectiva de una clase de violencia (la que causa daños al margen de los intereses británicos); el republicanismo no descalifica la violencia cuando de ella se derivan "beneficios" políticos.

• La segunda consideración es la concerniente a la aceptación de la partición de la isla, extremo nunca asumido formalmente por los republicanos hasta la firma del Acuerdo de 1998, y del fin del abstencionismo institucional, es decir, a la participación de los republicanos en la Asamblea norirlandesa, decisión respaldada por el congreso extraordinario del SF celebrado en mayo de 1998.

• Igualmente señalada es la mutación republicana acerca de su apoyo a la reivindicación constitucional irlandesa de la reunificación de la isla, refrendada también por dicho congreso.

• Por último, nos referimos a la aceptación también de la legitimidad de la presencia del Estado británico en la región, materializado en el fin del veto republicano al "principio de consentimiento", hasta el momento interpretado como un derecho de veto ejercido por los unionistas, ya que el derecho de autodeterminación debería ser aprobado, en última instancia, por los votos de esa comunidad pro-Unión.

Como colofón a estas consideraciones, y a la vista de los sucesivos "puntos de encuentro" entre las partes en conflicto, afirmamos que, en la comunidad republicana, el elemento político ha triunfado sobre el ideológico, no ocurriendo así en la unionista, ya que:

• Las ofertas inclusivas al republicanismo por parte de los Gobiernos británico e irlandés han sido constantes a lo largo de los últimos años, y se puede decir que con el mismo formato con el que finalmente concluyó el Acuerdo de 1998, como constantes han sido las políticas gubernamentales de persecución de la violencia. Por tanto, cabe referirse al triunfo de alcance estratégico de la política de Londres.

• Dichas políticas llevaron a las formaciones republicanas al convencimiento táctico de la incapacidad de la violencia para conseguir sus fines y de la eficiencia de los métodos políticos, lo que contribuyó a forzar la última declaración de alto el fuego del IRA.

• Por parte unionista, sin embargo, cualquier avance en las negociaciones continúa siendo percibido como un paso hacia la reunificación, de ahí su oposición al Acuerdo de 1998 y a que sea la actividad armada protestante la casi única que persiste en la violencia.

5.2. MARCO LEGAL, PACTOS, ACUERDOS E INICIATIVAS QUE DESEMBOCARON EN EL PACTO DE ESTELLA

5.2.1. Los efectos del Estatuto de Guernica

Las condiciones en las que el 25 de octubre de 1979 fue aprobado en referéndum el Estatuto de Guernica fueron radicalmente distintas a las existentes diecinueve años después; en esencia, podemos afirmar que la diferencia entre aquella situación y la que rodeó la elaboración del Pacto de Estella radica en que no se daba el consenso en 1998 entre las formaciones políticas vascas, ni la fractura entre partidos nacionalistas y no nacionalistas, ya que tanto el PNV como EA se hallaban en ese momento más próximos a los planteamientos de HB que a los del conjunto de partidos demócratas y, evidente, no nacionalistas. Muestra de ello fue que el nacionalismo constituyó un frente común para la consecución de los objetivos defendidos por ETA mediante la violencia, desgajándose del conjunto de partidos que en su día defendieron unidos el Estatuto.

Desde 1979, el partido que varió más radicalmente sus planteamientos fue el PNV, que admitió -y lo sigue defendiendo- que la superación del Estatuto es el precio que todos los partidos nacionalistas exigen pagar (a ellos mismos y al resto) a cambio del supuesto cese de la violencia etarra. Esa actitud no respondía a la voluntad mayoritaria de la sociedad vasca, sino a la de los radicales apoyados por los moderados, dispuestos a imponer, sin convencer, su modelo político para el País Vasco.

Seis años después, en octubre de 1985, todos los partidos vascos –excepción hecha de HB- volvieron a consensuar sus posturas acerca de las competencias estatutarias que permanecían por desarrollar. El Parlamento vasco, de nuevo por unanimidad –y también con la habitual excepción de HB-, aprobó un texto en el que se reconocieron estos extremos.

No obstante, el traspaso de competencias iniciado en 1978 no ha sido un proceso uniforme. Lo cierto es que la tendencia "centralista" se mantuvo mientras los Gobiernos de España tuvieron la mayoría suficiente como para gobernar sin el obligado apoyo nacionalista vasco; así, hay que recordar las tensiones entre el Gobierno de UCD y el del entonces Presidente del Ejecutivo vasco, Carlos Garaicoechea, que no se eliminaron tampoco de la mano del primer Gobierno socialista de la democracia (1982), sino todo lo contrario; ni tan siquiera la cuestión de las transferencias mejoró a raíz de que en 1985 se firmase el pacto de legislatura en el País Vasco entre el PSOE y el PNV y se constituyera el primer Gobierno vasco de coalición.

Sin embargo, cuando los socialistas perdieron en 1993 su mayoría absoluta en el gobierno de España, se vieron abocados a negociar el apoyo vasco en el Congreso de los Diputados al Ejecutivo de Felipe González. Ya en abril de 1996, tras el triunfo electoral del PP y la consiguiente designación de José María Aznar como Presidente del Gobierno, el PP y el PNV suscribieron otro pacto de investidura mediante el cual el partido vasco apoyaría al ejecutivo siempre y cuando se favoreciera el desarrollo estatutario. El Gobierno del PP dio por cerrado el traspaso de competencias en capítulos importantes en marzo de 1998, lo que originó protestas nacionalistas.

De entre todas las competencias transferidas a la CAV, las más destacables son el régimen fiscal, la policía autonómica y el sistema de salud. Pero la piedra angular de la autonomía vasca es el Concierto Económico[262]que sitúa al País Vasco en la frontera de la cuasi-independencia fiscal. No obstante, el Parlamento vasco carece de competencias financieras -cedidas a las Diputaciones forales, dotadas de Hacienda propia, y coordinadas por un Consejo Vasco de Finanzas-, lo que convierte a este sistema económico en un entramado bastante complejo. En cualquier caso, el nivel de vida alcanzado por el País Vasco, superadas etapas críticas como la de 1993, ha seguido una línea ascendente.

Resulta bastante ilustrativo ver la evolución del PNV en relación con el Estatuto, ya que este texto fue elaborado en base a un borrador presentado por el propio PNV, que fue perfeccionado con una gran contribución de corte nacionalista, según sostuvo Julen Guimón, el ponente de UCD[263]En la redacción final intervino el propio Arzalluz, que se mostró satisfecho; de hecho, el PNV se implicó activamente para lograr el refrendo del Estatuto durante la campaña a favor del citado texto, condicionado, eso sí, a la reserva del derecho a la autodeterminación, como expresión del rechazo nacionalista a la Carta Magna[264]

La postura actual está bien reflejada en la Ponencia Política aprobada por la III Asamblea General del PNV, celebrada en enero de 2000, documento en el que se reconoce que el pacto estatutario representó la "voluntad mayoritaria del Pueblo vasco" para lograr su propio autogobierno, y que fue "un paso importante en el camino de la consolidación de nuestra conciencia nacional compartida y de la construcción nacional"[265], valorando de forma positiva tanto el pacto como sus resultados, aunque estos son siempre considerados escasos por el nacionalismo vasco a consecuencia de la supuesta falta de voluntad del Gobierno español.

Dado que para el nacionalismo vasco el obstáculo para lograr eliminar el déficit en las transferencias desde el Estado español a las Instituciones vascas es el propio Estatuto y el marco constitucional, al que se ajustan los sucesivos Gobiernos centrales, el nacionalismo se plantea "superar por vías democráticas"[266] el papel exclusivo que se ha arrogado el Estado español a la hora de definir y articular las relaciones de toda índole con las "comunidades, regiones y naciones".

Entonces, desde que el PNV rechazase la autodeterminación en 1978 por sus connotaciones marxistas, hasta la postura actual, ¿por qué ese cambio tan drástico? Porque, paradójicamente, el Estatuto se fraguó en el consenso integrador[267]de las fuerzas democráticas; logró la implantación de una sociedad democrática y plural; posibilitó la capacidad de los vascos de tomar decisiones; e impidió que el nacionalismo radical impusiera la uniformidad étnico-cultural y la soberanía vasca pretendida por la doctrina aranista, la misma que sustenta la ideología del nacionalismo moderado.

Es decir, el propio mérito principal del Estatuto -lograr la normalización y la convivencia política, impidiendo que la sociedad se fraccionara en dos comunidades enemigas como en Irlanda del Norte- ha sido el revulsivo para el nacionalismo vasco, que ha comprobado cómo esa sociedad ha visto satisfechas con amplitud y profundidad sus aspiraciones "razonables" dentro del marco constitucional y estatutario, y que las otras -tales como la anexión de Navarra y del País Vasco francés, o la independencia- sólo se pueden alcanzar mediante métodos revolucionarios no democráticos.

Esta y no otra es la causa del distanciamiento "real"[268] nacionalista hacia el Estatuto; de la insatisfacción de los dirigentes del nacionalismo moderado, en coincidencia con los radicales; de la denuncia de los términos del "Gran Pacto" que impide la satisfacción de máximos de cada una de las partes, una conformada democráticamente a vivir en paz (con renuncias), y la otra "predestinada" a reclamar su objetivo independentista (sin renuncias)[269].

5.2.2. Hitos principales desde Guernica

A efectos del presente trabajo, los hitos principales desde la entrada en vigor del Estatuto hasta la fecha[270]han sido, por orden cronológico, los siguientes:

• Los Pactos de Madrid[271]

• El Pacto de Ajuria Enea.

• La Alternativa Democrática.

• El planteamiento Ollora.

• El Plan Ardanza.

• La Declaración de Estella.

Estudiaremos todos ellos desde un punto de vista comparativo, mediante el establecimiento de un modelo común. Dicho modelo permite analizar las distintas interpretaciones acerca de la naturaleza del conflicto; de la situación final que se persigue; de las condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada; de quiénes deben ser los protagonistas del diálogo; y, finalmente, qué extremos debe incluir dicho diálogo.

5.2.2.1. Los Pactos de Madrid (5 de noviembre de 1987)

a) La definición y naturaleza del conflicto. Las fuerzas políticas que se comprometieron en este Pacto, acordaron que el problema fundamental era la existencia de ETA, su falta de legitimidad para defender los intereses de los vascos, y que el terrorismo era un problema de Estado.

b) Finalidad perseguida. Los firmantes aspiraron a alcanzar un acuerdo en el marco del Estatuto de Guernica conducente a la erradicación de la violencia de la organización terrorista.

c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada. Las condiciones pasaban por el abandono formal por parte de ETA de las armas y la aceptación de los medios democráticos como único método para defender sus postulados.

d) Protagonistas del diálogo. Fueron todos los partidos políticos con representación parlamentaria, el Gobierno vasco y el central. De forma secundaria, la sociedad civil y, de forma especial, los medios de comunicación.

e) Aspectos a incluir en el diálogo. Tras la manifiesta satisfacción mostrada por los partidos firmantes acerca de la derogación de la Ley anti-terrorista y la esperanza puesta en lograr el consenso en materia de legislación ordinaria, las fuerzas políticas apostaron decididamente por el pleno desarrollo del Estatuto como única vía para la normalización política y social del País Vasco.

5.2.2.2. El Pacto de Ajuria Enea (12 de enero de 1988)

a) La definición y naturaleza del conflicto. Los partidos que suscribieron este Pacto coincidieron en señalar que la base del conflicto es la existencia de ETA, organización que desprecia la voluntad de la sociedad vasca y obstaculiza sus aspiraciones. A este respecto, las fuerzas políticas vascas declararon que el marco válido de satisfacción de dichas aspiraciones y de resolución de cualquier conflicto social vasco es el Estatuto de Guernica y su pleno desarrollo. Según el propio Estatuto, solamente la sociedad vasca es la que puede determinar la validez y vigencia del Estatuto como instrumento de autogobierno y, en su caso, decidir sobre su reforma según la Constitución (según la disposición adicional primera) y el propio Estatuto (a tenor de la disposición única).

b) Finalidad perseguida. La solución que los firmantes del Pacto de Ajuria Enea propusieron, incluía los extremos siguientes:

• La existencia de un acuerdo estable entre los Gobiernos central y vasco.

• Una actuación policial ajustada a la legalidad vigente y al respeto de los derechos humanos.

• El concierto de una estrecha colaboración internacional.

• La renuncia expresa de ETA a la violencia.

• La participación de HB en las instituciones.

• El establecimiento de medidas efectivas que permitan la reinsercción de los presos de la organización terrorista.

c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada. Básicamente, se reducían a la manifestación por parte de ETA –tanto palabras como hechos- de una inequívoca voluntad de poner fin a la violencia.

d) Protagonistas del diálogo. Se acordó que fuera el Gobierno vasco quien liderase la acción política, con el apoyo activo de los partidos como únicos representantes legítimos de la voluntad popular. Lograda la consumación del cese de la violencia, el Gobierno autonómico respaldaría el diálogo entre el Estado y quienes abandonasen las armas.

e) Aspectos a incluir en el diálogo. Se estudiarían las cuestiones políticas. De forma complementaria, se admitió que el Estado y ETA mantuviesen procesos de diálogo restringidos acerca de la situación del colectivo de los presos y exiliados de la organización terrorista.

Llegados a este punto, nos permitimos reproducir unas palabras del líder nacionalista José Antonio Ardanza, cuando en 1992 era Presidente autonómico vasco, a fin de ilustrar lo que supuso este Pacto: "Lo esencial del nuevo planteamiento [refiriéndose a la Mesa de Ajuria Enea] es que logra, por fin, situar el conflicto en sus términos y contexto correctos. Lo saca del terreno del nacionalismo y lo coloca en el campo de la democracia. El conflicto que está en la base de la violencia no consiste en un "contencioso" no resuelto entre el Pueblo Vasco y el Estado español, sino en que una minoría de vascos se niega a aceptar la voluntad de la mayoría y emplea para imponer la suya el instrumento de la "lucha armada"[272].

La significación política del Pacto fue y es obvia: fue la revelación de la disposición del Gobierno autónomo vasco a hacer propia la voluntad general vasca por erradicar el terrorismo; y constituyó el primer resultado práctico del Estatuto y del proceso autonómico en lo que a la violencia nacionalista se refiere, ya que el Ejecutivo vasco percibió y aceptó la incipiente cohesión social de entonces. En pocas palabras, el Pacto permitió el mayor avance en materia de cohesión social y, sobre todo, política entre las fuerzas democráticas –con independencia de su carácter más o menos nacionalista- ante el terrorismo de ETA, y realzó el valor del Estatuto como el instrumento democrático más importante al servicio de la normalización de la vida diaria del País Vasco. No obstante, la casi nulidad del Pacto estaba garantizada, ya que el PNV pronto mostró escasa predisposición práctica a asumir de forma inequívoca los compromisos democráticos de dicho Pacto.

5.2.2.3. La Alternativa Democrática de ETA (26 de abril de 1995)

a) La definición y naturaleza del conflicto. ETA sostuvo que la violencia es la manifestación del conflicto "histórico" que enfrenta al Estado español y al pueblo vasco. Se puede considerar que la Alternativa actualizara y sustituyera a la Alternativa KAS.

b) Finalidad perseguida. El fin último perseguido por ETA es el reconocimiento previo por parte del Estado del derecho de Euskal Herria a lograr su autodeterminación y a consumar su unidad territorial.

c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada. Para lograr la finalidad expuesta anteriormente, ETA exigía la existencia de un diálogo previo entre esa organización y el Estado. Sólo cuando el Estado reconociese el doble derecho señalado, ETA proclamaría un alto el fuego que posibilitase el posterior diálogo político y social que diera lugar al sus pretensiones.

d) Protagonistas del diálogo. En un primer estadio, los interlocutores serían, exclusivamente, ETA y el Estado; en una segunda fase, se vería implicada la sociedad civil: instituciones, partidos, sindicatos, asociaciones y movimientos sociales.

e) Aspectos a incluir en el diálogo. En el diálogo buscado por ETA, hay dos grandes bloques de cuestiones: de un lado, la doble aspiración autodeterminacionista y territorial de Euskal Herria; de otro, su desarrollo práctico, incluyendo cuestiones tales como la amnistía; las relaciones en toda Euskal Herria; la nueva organización institucional; el plan para "euskaldunizar" (convertir en nacionalista) el país; y la planificación socioeconómica.

5.2.2.4. El planteamiento Ollora (1996)

No es un plan propiamente dicho, sino una forma de referirnos a las tesis propugnadas en un libro titulado "Una vía para la paz"[273]; a la vista de la deriva radical del PNV, cabe afirmar de dicho libro que -mucho más allá de lo que sostiene Onaindía, en el sentido de que el texto pretendiera servir de guión al PNV- ha logrado su pretensión.

La hipótesis que desarrolla su autor, José María Ollora, es que -como el gran impedimento para el entendimiento político entre el PNV y EH es, según las tesis nacionalistas, la aceptación de la Constitución y del Estatuto por parte del PNV- el partido liderado por Arzalluz debería adoptar los pasos siguientes:

• ? El abandono de la vía estatutaria y de su ambigüedad característica y, por tanto, de la supuesta intención peneuvista de atraer a HB al Estatuto.

• ? La apuesta inequívoca del PNV por la vía independentista, planteando soluciones nuevas: abandono definitivo de la Constitución, del Estatuto y del Pacto de Ajuria Enea (es decir, establecimiento de un marco político nuevo).

• ? La alianza firme y clara con el nacionalismo radical de EH/ETA.

En suma, la iniciativa contenida en el libro de Ollora invitaba al PNV a que elaborase su estrategia de soberanía o "marco -ámbito- vasco de decisión", y formase un "frente nacionalista" que pudiera negociar con el Gobierno central, aislando a las formaciones políticas que manifiestamente apoyan a la Constitución y al Estatuto.

Las características de la "vía Ollora" son, al menos, dos: es excluyente y, desde el punto de vista territorial, reivindicativa, lo que la convierte en una "propuesta de confrontación entre nacionalistas y no nacionalistas"[274] que derivaría en una situación inexistente, por el momento, en el País Vasco y que sí, en cambio, se ha dado desde sus comienzos en Irlanda del Norte: dos comunidades excluyentes y enfrentadas.

Finalmente, los acontecimientos han demostrado claramente que el PNV se fue decantando por la "vía Ollora", decisión que en su momento provocó serias divisiones de opinión en las bases del partido, que en ocasiones han mostrado su disconformidad con la dirección del mismo.

5.2.2.5. El Plan Ardanza[275](17 de marzo de 1998)

a) La definición y naturaleza del conflicto. Según la propuesta elaborada por el antiguo Presidente del Ejecutivo autónomo vasco, el problema no residía en la confrontación entre Euskadi y el Estado, sino entre "lo que somos y lo que queremos ser". Ardanza señalaba que no había déficit democrático en Euskadi, aunque sí una profunda división social y política que no se solucionaría mediante métodos policiales. Estas consideraciones, unidas a que no estimaba previsible que ETA renunciase a la violencia sin haber conseguido sus objetivos, llevaron al político nacionalista al convencimiento de que se imponía ofrecer a ETA un gesto que esa organización pueda interpretar como un "incentivo político".

b) Finalidad perseguida. La iniciativa de Ardanza buscaba, con la condición de ausencia de interferencias terroristas, el establecimiento del diálogo sobre la cuestión nacional, partiendo del marco estatutario existente, al que reconocía una legitimidad democrática incuestionable.

c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada. Ardanza presentaba dos condiciones: la ausencia total de práctica terrorista por parte de ETA; y la ausencia de condiciones previas y límites en el diálogo.

d) Protagonistas del diálogo. Formarían parte del diálogo político sólo los partidos representativos de la sociedad vasca, incluyendo a HB (ETA nunca sería interlocutor del Gobierno). El Estado debería permitir que los partidos políticos presentes en el País Vasco (nacionalistas y no nacionalistas, de ámbito regional o estatal) alcanzasen una solución dialogada; suscribir como propios los acuerdos alcanzados por las instituciones vascas; y pactar con dichas instituciones su eventual incorporación al ordenamiento jurídico a fin de convertirlos en operativos.

e) Aspectos a incluir en el diálogo. Todos lo que permitieran abordar la cuestión nacional a partir del Estatuto. Una vez alcanzados acuerdos finales, éstos deberían someterse a referéndum trascurrido un plazo de asimilación.

Este Plan merece un comentario adicional, por el eco que tuvo en los medios políticos. El Plan Ardanza –propuesta de "diálogo político resolutivo"- fue planteado por el mundo nacionalista a modo de tabla de salvación del Pacto de Ajuria Enea, que para los dirigentes nacionalistas vascos había entrado en vía muerta. Obtuvo el respaldo de PNV, EA, IU-EB y UA, la aprobación parcial del PSOE y la oposición del PP y del PSE-EE[276]Las características esenciales del citado documento son las siguientes:

• ? Iniciativa insólita de un nacionalista por cuanto en ella no había vestigios de la tradición peneuvista de autoerigirse -tanto el partido como su programa– en la quintaesencia de la nación vasca y en la única instancia representativa de la sociedad vasca. Por vez primera en la historia reciente del nacionalismo vasco, un documento nacionalista rompía con la falacia de la supuesta identidad entre "nacionalista" y "vasco", poniendo en manos de la población y del conjunto de los partidos políticos conceptos que hasta el momento eran considerados "sagrados" por el nacionalismo "oficial".

• ? Abandono del enfoque teórico-doctrinal de la "cuestión vasca", para afrontarlo desde una posición más pragmática acerca de las competencias de las instituciones vascas, según lo dispuesto en el artº. 159.2 de la Constitución, en cuanto a la potestad del Gobierno central para traspasar transferencias al autonómico, dejando entrever que no existe, en teoría, límite en dicho traspaso.

• ? Rechazo por el Gobierno central debido a la filosofía que inspira su fase resolutiva, en la que se dejaría la resolución de la "cuestión vasca" en manos exclusivamente vascas -partidos y pueblo-, con capacidad, sin embargo, para modificar el ordenamiento general español sin la intervención del resto de las fuerzas políticas e instituciones competentes españolas.

5.2.2.6. La Declaración (Pacto) de Estella (12 de septiembre de 1998)

a) La definición y naturaleza del conflicto. Es un conflicto que implica a los Estados español y francés, con origen histórico y naturaleza política. Resulta significativo ver la evolución de la postura nacionalista radical hacia una extensión del conflicto más allá de los límites estrictamente nacionales españoles: en Estella se cita a Francia como una de las partes responsables de la existencia del conflicto y, por tanto, de su solución; sin embargo, en la Alternativa de ETA ni se aludía al país vecino. En todo caso, el "espíritu" de Estella reclamaba la resolución de las siguientes cuestiones: territorialidad, soberanía política, y sujeto de decisión (definición del concepto del Pueblo vasco al que supuestamente le correspondería decidir).

b) Finalidad perseguida. Abrir un proceso de diálogo y negociación con capacidad resolutiva, que deposite en los ciudadanos de Euskal Herria la última palabra acerca de su futuro, que debiera ser respetada por España y Francia.

c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida negociada. En la denominada "fase preliminar" se rechazaban condiciones previas que pudieran impedir que cualquier proyecto político gozase de igualdad de oportunidades. En la "fase resolutoria" se impondría la "ausencia permanente de todas las expresiones de violencia" (la habitual forma equívoca de referirse a una declaración de tregua por parte de ETA y, en la terminología radical, a la ausencia de medidas policiales por parte del Estado).

d) Protagonistas del diálogo. Serían todos los agentes implicados, sin exclusiones (es decir, ETA también debería participar en el diálogo), con especial referencia a la sociedad vasca en su conjunto.

e) Aspectos a incluir en el diálogo. Las negociaciones deberían incluir, sin limitaciones, la totalidad de las cuestiones esenciales del conflicto (léase las reclamaciones esenciales del radicalismo vasco), sobre todo, territorialidad, soberanía política, y definición del "pueblo vasco", al que debería someterse la decisión final para su aprobación definitiva.

5.2.2.7. Los resultados del modelo (comparación "funcional" u "horizontal")

En líneas generales, la convergencia entre los postulados de la Alternativa Democrática y del Pacto de Estella es clara y lógica, ya que el denominador común a ambas son las tesis independentistas del abertzalismo radical defendidas por ETA y su entorno, y asumidas con ligeros matices por el nacionalismo moderado.

El documento presentado por el ex–Presidente del Gobierno autónomo vasco no sólo no aunó esfuerzos, sino que provocó reacciones encontradas en los principales partidos no nacionalistas de ámbito estatal; el origen de estas discusiones, en contra de lo que pudiera pensarse, no residió tanto en que propusiera discutir cuestiones de soberanía, sino en que todos los partidos (vascos) que participaran en el proceso y el Gobierno de la nación deberían asumir los acuerdos finales que se alcanzasen[277]

El Plan satisfacía las aspiraciones del nacionalismo y provocó el rechazo generalizado del PSE-PSOE, de UA, del PP y del gobierno, para el que resultó difícilmente aceptable que el final dialogado eventualmente alcanzado sólo por los partidos políticos vascos, fuera aceptado por las instituciones del Estado y susceptible de modificar el actual sistema jurídico-político.

Además, conviene realizar algunos comentarios al Plan de Ardanza, presentado e interpretado en ocasiones como la opción moderada o posibilista. En primer lugar, si hubiera triunfado la opción defendida por el PNV, EA, HB y IU, hubiera sido preciso -según el Plan- la modificación del marco constitucional y la configuración de un nuevo marco jurídico y político, lo que en realidad es el objetivo final de ETA. Este resultado se hubiera opuesto al sentimiento generalizado de los vascos, que se sienten cómodos con el actual Estatuto, cuyos techos de autogobierno se pueden elevar mediante el consenso de los partidos democráticos. Por otro lado, hubiera exigido al Gobierno central un cheque en blanco, manteniéndole al margen y con una capacidad de participación indirecta en el proceso.

Finalmente, existía el riesgo de que una gran minoría hubiera debido plegarse a soluciones inaceptables, cuando lo más razonable parecía trabajar por consenso y no imponer alternativas por una muy ajustada mayoría, evitando la división social y política vasca en dos bloques.

5.2.3. Las treguas y el Pacto de Estella

Las ofertas de diálogo y las treguas por parte de ETA entre 1981 y 1998 tuvieron en común dos particularidades:

• Todos esos gestos se iniciaron siempre cuando la organización terrorista se encontraba en una situación de inferioridad.

• De igual forma, todos esos gestos concluyeron con una ETA reforzada y más sanguinaria.

A mediados de julio de 1998, ETA ofreció una iniciativa; según ella, la organización proclamaría, de forma pública, un alto el fuego indefinido e incondicional, aunque sujeto a un primer período provisional de cuatro meses, a cambio de que el PNV y EA asumieran el compromiso de romper sus pactos con "los partidos enemigos de Euskal Herria". A mediados de agosto, el PNV y EA dieron su respuesta positiva sobre el mismo documento, firmándolo y escribiendo un texto de desarrollo de dicho acuerdo. Sin embargo, el PNV se desmarcó de sus socios moderados y, en solitario, presentó a ETA otro documento[279]que recogía la interpretación que ese partido hizo del acuerdo.

ETA decidió dar por bueno el acuerdo, excepción hecha del "desarrollo" efectuado por las dos formaciones moderadas. La respuesta concreta fue el anuncio de la tregua.

¿Cómo se llegó a esa última tregua etarra de septiembre de 1998? Las razones y circunstancias (en esencia, la oportunidad y la debilidad del movimiento terrorista en esas fechas) que desembocaron en esta situación propicia a la negociación estuvieron íntimamente relacionadas con los acontecimientos previos a esa fecha.

No obstante, antes de abordar las razones que llevaron a ETA a declarar esta tregua, repasemos las que han impedido a la organización terrorista abandonar la violencia:

• ? La elevada rentabilidad política para el nacionalismo, moderado o radical.

• ? La ausencia de ideología clara y de mentalidad racional (mecanismos teóricos e ideológicos), lo que dificulta su eventual integración futura en el entramado sociopolítico vasco, porque a pesar de que es una organización que proviene de una escisión de un partido o movimiento político, carece de ubicación ideológica y de política concreta.

• ? Los antecedentes: siempre que se ha planteado en sus filas el abandono de la violencia se han producido escisiones, "perdiendo" la batalla los partidarios del fin de la violencia.

Entonces, volvamos a la cuestión inicial de ¿porqué sobrevino la tregua? La respuesta nos parece inequívoca: porque la dirección de ETA llegó al convencimiento de que la continuación del ejercicio de la violencia no sería tan rentable políticamente como su abandono. Dos razones llevaron a esta conclusión a la cúpula de la organización terrorista: