La resolución de conflictos en el acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella (página 2)

Otra precisión terminológica se refiere a que todo cuanto en este trabajo afecta al nacionalismo vasco moderado, en alusión más o menos explícita al PNV, y en su caso a Eusko Alkartasuna (EA), en realidad debe entenderse como una mención a la dirección del partido respectivo y no al conjunto de afiliados. Ese partido será, habitualmente, el PNV, por ser el partido nacionalista mayoritario y, por lo tanto, sus líderes los responsables de la toma de posición proindependentista de la doctrina nacionalista vasca en su conjunto; situación a la que, no obstante, no es ajeno el conjunto de los nacionalistas afiliados, de quienes depende la elección de los líderes de sus organizaciones, como tampoco lo son aquellos que, no estando afiliados a ninguna organización política, se declaran partidarios de posiciones similares a la señalada. Con esa precisión se pretende aceptar por evidentes las diferentes corrientes de opinión que se manifiestan en el seno del PNV y de EA, y diferenciar el posicionamiento ideológico y práctico del nacionalista de base del de la dirección ejecutiva del partido. Hecha esta aclaración, por tanto, cuando se encuentre una expresión en la que se hable de la postura del nacionalismo, en general, interpretaremos que es la postura de la dirección del partido que se mencione o, en su defecto, del PNV.

Por último, mencionaremos que ciertas expresiones utilizadas comúnmente por los nacionalistas pueden inducir a confusión. Esto ocurre con el término Euskal Herria, ya que se refiere al País Vasco español, además de a Navarra y a los territorios del País Vasco francés, en contraposición al vocablo Euskadi, que se refiere sólo al País Vasco español. Los nacionalistas han adoptado el de Euskal Herria en un gradual reemplazo del vocablo Euskadi.

Los nacionalistas también han añadido a su vocabulario habitual términos tales como "soberanismo" o "marco o ámbito vasco de decisión", y "territorialidad", como instrumento tendente a crear un sentimiento de pertenencia colectiva a un grupo exclusivo y excluyente. Así, la idea de "soberanismo" elude conscientemente la diferencia de las tesis nacionalistas más moderadas (autonomistas) y radicales (independentistas), y persigue unir voluntades nacionalistas sin distinción de ninguna clase. Este término[26]lo rechazan de forma unánime los no nacionalistas o "constitucionalistas", y consolida la idea de frente nacionalista. Para los nacionalistas, el "soberanismo" equivale a dos conceptos: al establecimiento de relaciones en pie de igualdad entre el País Vasco y el Estado "constitucional" español; y un vínculo directo con la UE. Así, "soberanismo" equivale a independentismo. En cuanto a la segunda expresión, por "ámbito vasco de decisión" hay que entender, simplemente, el derecho a la autodeterminación[27]Por último, la "territorialidad" se refiere al ámbito geográfico donde se ejerce la acción política nacionalista, y recuerda las pretensiones "reunificadoras territoriales" del nacionalismo, a pesar de la insuficiente implantación del nacionalismo moderado en Navarra y en el País Vasco francés, y el variable rechazo del nacionalismo radical a participar en las instituciones autonómicas mientras Navarra esté al margen de la Comunidad Autónoma Vasca (CAV). Como es notorio, la "territorialidad" está íntimamente ligada al término Euskal Herria.

CAPÍTULO 2

Teorías del conflicto y su resolución. Introducción al conflicto. Tipologías

Para acotar el estudio de los dos acuerdos objeto de la presente tesis, realizaremos una aproximación a lo que entendemos por conflicto, proceso de paz y acuerdo. Más adelante abordaremos los elementos de los conflictos y de su resolución, a través de una introducción de las principales teorías aplicables a Irlanda del Norte y al País Vasco, para conocer la naturaleza de los conflictos vinculados a dichos escenarios geográficos y para explicar la gestación del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella.

Una de las mayores dificultades encontradas en el desarrollo de esta investigación y, en concreto, este capítulo, no fue la escasez de fuentes documentales, sino precisamente la contraria. La abundancia de las mismas, tanto referidas a la resolución de conflictos como, en particular, centradas en Irlanda del Norte y, en menor medida, en el País Vasco, exigió una importante labor de selección, pues tan cierta como la amplitud del repertorio documental es la irrelevancia de algunas de aquellas referencias a efectos de este trabajo.

A este fin, se revisaron teorías y conflictos atendiendo a dos criterios distintos: el institucional (organizaciones dedicadas a la prevención y resolución de conflictos); y el geográfico (escenarios geográficos donde los conflictos están presentes)[28]. El resultado de dicha revisión ha sido la selección de teorías de aplicación general a la resolución de conflictos, así como de trabajos centrados en conflictos concretos situados en la totalidad de los continentes. Por las características de la situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco, se ha considerado adecuado restringir la documentación a la de instituciones europeas (españolas, británicas e irlandesas), norteamericanas y de América Latina, y a los ámbitos geográficos de los conflictos abordados en esta tesis, aunque también con el complemento de otros desarrollados en Europa y en América Latina.

En todo caso, se ha tratado de extractar y sintetizar los parámetros de las teorías de los conflictos y de su resolución que se consideran de utilidad para esta tesis, y en ningún caso se ha pretendido elaborar ni un compendio de las teorías manejadas ni mucho menos desarrollar una nueva, aspecto del máximo interés pero que escapa al marco de esta investigación.

Existen múltiples definiciones de lo que se entiende por conflicto, pero podemos aceptar que es un proceso de interacción social[29]consistente en el enfrentamiento entre varias partes, en el que la violencia en cualquiera de sus formas (psicológica o emocional, física) se hace presente. Esta se deriva de causas múltiples que pueden resumirse en la discrepancia de objetivos (intereses o valores)[30] que cada uno de dichos grupos defiende como propios y que percibe como antítesis de los del otro. Vemos que entran en juego conceptos tales como relaciones (entre las partes en disputa), percepciones (reales o falsas), valores (compartidos o antitéticos), metas y motivaciones, medio (en el que se desarrolla el conflicto), políticas (o vías para alcanzar las metas), y costes (de las políticas a desarrollar para alcanzarlas dichas metas)[31].

Por lo que de consciencia de incompatibilidad[32]entre las partes tiene un conflicto, Kenneth Boulding entiende que un conflicto es "una situación de competencia en la que las partes son conscientes de la incompatibilidad de futuras posiciones potenciales, y en la que cada una de ellas desea ocupar una posición que es incompatible con los deseos de la otra" [33]En el caso de conflicto armado, pocos matices cabe añadir más que el empleo de armamento en la

disputa existente "entre varios grupos sobre un desacuerdo acerca del status quo que existe entre ellos"[34].

Los objetivos de las partes implicadas en un conflicto son los temas de discusión, y representan las necesidades a satisfacer por las partes; Mitchell los define como un conjunto de "decisiones conscientes, condiciones deseables y futuros resultados o determinaciones"[35] que, en general, pueden adoptar dos formas: la de objetivos positivos (en el sentido de conseguir algo) o la de negativos (en el sentido de evitar algo); en este último caso, la aceptabilidad por la otra parte y el grado de éxito son mayores si se logra reformularlos como positivos.

Los factores que intervienen en un conflicto son, en esencia: las partes (grupos, entidades sociales o individuos; su identificación resulta capital), sean actores principales (con interés directo en el conflicto), secundarios (con interés en el conflicto, aunque sin involucrarse de forma directa) o intermediarios (intervienen para facilitar la resolución del conflicto); y los asuntos u objetivos (temas o cuestiones que conciernen a las partes; en ocasiones, definirlos es uno de los principales desafíos para los negociadores).

En un conflicto, pueden intervenir los mediadores, personas o instituciones que, sin estar directamente involucrados en el problema, y sin tener necesariamente algo en común con parte o con la totalidad de los contendientes, constituyen el "tercer lado" según William Ury[36]la Diplomacia de Doble Vía, de Joseph Montville[37]o la Diplomacia de Vías Múltiples, de Louise Diamond[38]o de James Notter y John McDonald[39]

Si atendemos a los protagonistas y a su interacción mutua, los conflictos pueden dirimirse entre diferentes entidades estatales; entre entidades estatales y subestatales (incluyendo entre estas últimas, en esencia, a las autonomías de un Estado autonómico, a las entidades federadas o confederadas, y a las colonias); entre mayorías y minorías dentro de una misma entidad política, con independencia de su estatalidad o subestatalidad; entre partidos, grupos o facciones políticas, con o sin aparato armado asociado; etc.

Las diferentes teorías del conflicto proporcionan la perspectiva suficiente para situar los dos escenarios y pactos objeto de esta investigación, y posibilitan el mantenimiento de diferentes puntos de vista que, por un lado, enriquecen el intento de establecer un paradigma adecuado, aunque, por otro, complican el

ejercicio de síntesis. Así, la primera gran dicotomía se refiere a la interpretación de la naturaleza del conflicto; Dougherty y Pfaltzgraff hablan del mismo tanto como un fenómeno racional, constructivo y funcional para la sociedad, como también el fenómeno opuesto, es decir, como irracional, dotado de una elevada capacidad destructiva y casi anárquico en cuanto a su inicio, su desarrollo y su desenlace[40]

Pero la diferencia básica entre las diferentes aproximaciones teóricas al conflicto reside en lo que se debe considerar como foco primario del mismo. En este sentido, existen dos corrientes fundamentales y, en principio, opuestas: la conductista y la clásica. La concepción conductista pone el énfasis en el nivel micro, en el individuo más que en el grupo, mientras que la clásica se centra en el nivel macro, en la interacción de los grupos, que pueden ser nacionales, institucionales, étnicos, de clase, ideológicos, religiosos….. Las metodologías también son diferentes; como señalan James Dougherty y Robert Pfaltzgraff, los conductistas optan por aislar algunas variables y analizar un gran número de casos, para determinar sus interrelaciones; por el contrario, los clásicos tratan de examinar todas las variables que intervienen en un único caso[41]

2.1. LA CONCEPCIÓN CONDUCTISTA (TEORÍAS MICRO)

Según la escuela conductista, la raíz de todo conflicto reside en la naturaleza del hombre y en su comportamiento, que responde a un mecanismo básico de estímulo-respuesta. Esta escuela investiga los factores biológicos y psicológicos del hombre que le llevan al conflicto, así como las relaciones entre el individuo y su entorno. Como no se puede ignorar que el hombre forma parte del reino animal, en el estudio se incluye el comportamiento animal en su más amplio sentido, para concluir que las motivaciones para un conflicto son de orden "territorial, de dominio, sexual y de supervivencia"[42]. Son, por tanto, mecanismos innatos e instintivos los que inducen al hombre a la agresión, lo que recuerda estudios psicológicos (el instinto asesino de Freud) y sociales (las teorías de Darwin sobre la supervivencia). En general, esta corriente es muy contestada, en cuanto que no explica si la agresión es automática o puede ser evitada.

Una de las teorías conductistas sobre conflictos es la Teoría de la Frustración-Agresión, cuya formulación básica a cargo de John Dollard (1939) y posteriormente perfeccionada por Leonard Berkowitz (1978)[43], es que toda agresión tiene su causa en la frustración derivada de no lograr algún objetivo, como por ejemplo, la satisfacción de ciertas necesidades básicas. Esta teoría se basa en la hipótesis de la existencia de un mecanismo primario estímulo-respuesta en la raíz de todo conflicto.

La existencia de estos mecanismos primarios de conflicto fue puesta en entredicho, sobre todo, tras la Declaración de Sevilla sobre la Violencia (1986), aceptada y adoptada más tarde por la UNESCO[44]como documento fundamental acerca del origen de la agresión humana, que sostiene que no hay bases científicas para considerar la agresividad humana como algo derivado de una determinación biológica inevitable. Antes al contrario, el sentido de la responsabilidad del hombre y su voluntad permiten -o al menos tratan de conseguir- una convivencia pacífica. De acuerdo con esta teoría, la agresión es fruto de un proceso de aprendizaje y de socialización[45]

La significación de la Declaración se dirige al núcleo de la discusión en la investigación teórica de conflictos, y en el debate entre quienes sostienen que las raíces de un conflicto son de naturaleza genética, y los que mantienen que los orígenes están en el entorno, se decanta a favor de estos últimos. No obstante, la discusión permanece abierta.

Por otro lado, la Teoría de la Identidad Social (Social Identity Theory, SIT) desarrollada en 1978 por el psicólogo Henri Tajfel[46]se basa en las relaciones entre el individuo y el grupo al que pertenece; por necesidad propia, el individuo crea su propia identidad social a fin de simplificar sus relaciones exteriores, y cuando los grupos colisionan lo hacen atendiendo a la defensa de sus intereses colectivos que, por otro lado, han sido definidos por los individuos que los integran. La aportación de la SIT al debate del conflicto fue la ubicación del individuo en el grupo, al mismo tiempo que reconocía al grupo cierta individualidad[47]Como reconoce William Cunningham[48]es una aproximación válida a la raíz de la situación en Irlanda del Norte, y creemos que al País Vasco por extensión, por la importancia de las relaciones entre las diferentes comunidades en cada escenario.

En ese sentido, las relaciones entre las comunidades, junto con su carácter de minoría o mayoría, tienen su importancia por su reflejo en cuestiones de estabilidad y legitimidad[49]aspecto de relevancia en Irlanda del Norte y en el País Vasco, ya que en ambos escenarios existen grupos que cuestionan legitimidades vinculadas con las demás partes en litigio y con el marco legal[50]

En resumen, las teorías conductistas o microteorías se basan en observaciones sobre el individuo en su entorno para determinar las causas del conflicto. Aunque básicamente asumen la hipótesis estímulo-respuesta citada, esta corriente también ha creado modelos más complejos de comportamiento, como la SIT, que vincula el comportamiento individual al del grupo, y lo extrapola a las relaciones entre minorías y mayorías. Sin embargo, la Declaración de Sevilla fue determinante para establecer que la voluntad del individuo y su situación dentro de un grupo influyen en las relaciones y en los conflictos, y que éstos no responden simplemente a un comportamiento instintivo del hombre.

2.2. LA CONCEPCIÓN CLÁSICA (TEORÍAS MACRO)

La concepción clásica del conflicto centra su atención en la interacción entre grupos. Las primeras teorías, como las de Sun Tsu[51]de Nicolás Maquiavelo[52]y de Karl von Clausewitz[53]se basan en consideraciones de poder, en el uso del poder en cualquiera de sus formas (político, económico, militar, cultural) como concepto central en la teoría del conflicto. En esencia, estas teorías clásicas defienden que la raíz del conflicto reside en la lucha por la consecución del poder y el control de los recursos, según un esquema malthusiano que subestima la capacidad productiva del hombre en sociedad y su predisposición a compartir, aunque esta última queda habitualmente en entredicho por la vida real.

En el siglo XIX, la Europa posnapoleónica vivió bajo el equilibrio del poder, concepto empleado por Metternich[54]Canciller del Imperio Austro-Húngaro; mucho después, durante la Guerra Fría, se desarrolló el concepto de disuasión[55]o equilibrio del terror, que propugnaba la prevención del conflicto nuclear ante la más que probable destrucción mutua asegurada. En estos años se desarrollaron las teorías de juegos como soporte a las decisiones estratégicas en el ámbito de la seguridad nacional y de las relaciones internacionales[56]

Compartimos con Cunningham la defensa de la validez de esta corriente de pensamiento de ejercicio de poder y de supremacía de un grupo sobre otro para Irlanda del Norte, pues hay numerosos aspectos de la misma que pueden ser aplicados en ese escenario, en el que los grupos tienen conciencia de sí mismos, así como del otro como "enemigo"[57]. En esa sociedad dividida, como sostiene Donald Horowitz, la pugna entre grupos contempla una gran variedad de aspectos: sociales, políticos, económicos, de seguridad y burocráticos que terminan convirtiéndose en elemento esencial de la disputa, por lo que suponen de ejercicio de una cuota de poder sobre el otro grupo y, por extensión, sobre toda la comunidad. Horowitz aplica a Irlanda del Norte su teoría de conflicto, que no es sino la de que cada grupo trata de hacerse con el control de la comunidad para asegurarse sus propias necesidades básicas, incluso aceptando la posibilidad de llegar a un conflicto de suma cero (un grupo gana lo que el otro pierde), y excluyendo la posibilidad del beneficio mutuo[58]Horowitz distingue entre sistemas en los que un grupo domina completamente a los demás (que normalmente son considerados como un solo bloque), y los estructurados en dos grupos muy nivelados y perfectamente estratificados, con sus líderes, elites y sus propias masas; para ese autor, Irlanda del Norte se aproxima al segundo sistema.

Otra contribución significativa a las teorías de conflicto es la de Walker Connor[59]sobre conflictos étnicos, alejando el discurso de los aspectos religiosos, culturales y económicos, y centrándolo en la conciencia del "nosotros" y del "ellos". La oposición identitaria nacional es la que caracteriza realmente a ese tipo de conflicto, y no tanto las demás cuestiones, aunque sean elementos importantes a tener en cuenta en su estudio.

Connor señala que asuntos tales como el dominio que unos grupos ejercen sobre otros, o las ambiciones de las elites, no son tan característicos del conflicto étnico como los aspectos identitarios y pasionales de los grupos. De hecho, una de las claves de los conflictos etnonacionalistas es que los dirigentes apelan no al

raciocinio de las masas, sino a sus sentimientos, lo que facilita la manipulación de las masas y la perdurabilidad de las disputas, convirtiéndolas en difícilmente solucionables[60]

Así, se puede argumentar que Irlanda del Norte es un ejemplo de conflicto étnico conducido por las masas y no por las elites, en el sentido de que líderes tales como Gerry Adams, John Hume, Ian Paisley y David Trimble ejercen su influencia sobre el conflicto de forma muy restringida, debido a que sus respectivas comunidades no están dispuestas a consentir toda iniciativa de sus líderes; de ahí la necesidad sentida por aquéllos de someter a referéndum las decisiones importantes referidas a ese conflicto, lo que no ocurriría si las elites ejercieran un poder real sobre sus grupos.

En cualquier caso, según esta escuela clásica, los factores que pueden conducir a una sociedad a un conflicto en general, y a la guerra en particular, son muy variados, pero la relación que se muestra en un análisis de The Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict[61]nos ha parecido muy completa. Dichos factores son los siguientes:

• Estructura estatal débil, corrupta o desintegrada.

• Regímenes represivos o ilegítimos.

• Discriminación en contra de ciertos grupos sociales y/o étnicos (real, o ficticia, explotada de forma demagógica por líderes políticos).

• Manipulación inadecuada de las diferencias religiosas, culturales o étnicas.

• Comunidades religiosas políticamente activas, promotoras de mensajes hostiles al sistema y favorecedoras de la discriminación.

• Secuelas políticas y económicas del colonialismo y/o de la Guerra Fría.

• Súbitos cambios políticos y económicos.

• Alto índice de analfabetismo y escasa calidad sanitaria.

• Carencia de recursos vitales (agua, tierra cultivable).

• Concentración de armas y municiones.

• Riesgo en las relaciones regionales.

Estos factores pueden ser agrupados en cuatro grandes categorías, aunque normalmente la mayoría de los conflictos surgen de una combinación de éstas, tanto en las relaciones internacionales como en las intra-estatales. Estas categorías son las referidas a:

• Recursos (distribución de territorio, dinero, fuentes de energía, alimentos y otros bienes materiales).

• Poder (en especial, todo aquello que implica accesibilidad y participación en los procesos de tomas de decisión).

• Identidad (características culturales, lingüísticas, sociales o étnicas de los individuos).

• Valores (sobre todo, los referidos a sistemas de gobierno, religiosos o ideológicos).

Otra clasificación de entre las posibles sobre los conflictos en el ámbito soberano territorial[62]referida a una diferencia de grado, puede resumirse en la siguiente:

• Conflictos derivados de la aplicación del derecho, en los que las partes mantienen diferencias respecto a cómo debe aplicarse los principios jurídicos y a las interpretaciones sobre los mismos.

• Conflictos derivados del rechazo a las normas, en los cuales una de las partes se resiste a acatar las normas establecidas, no reconociéndolas, o tratando de sustituirlas por otras. En este ámbito quedan incluidos los conflictos derivados de reclamaciones históricas que se manifiestan, por ejemplo, en forma de falsos agravios.

Otras tipificaciones, como la de Alberto Piris[63]se apoyan en ambas corrientes, la conductista y la clásica, para establecer tres grandes grupos de causas, que pueden ser de orden psicológico –relacionadas con las percepciones[64]tradicional –acerca de reivindicaciones territoriales, históricas, económicas y étnicas- y, por último, moderno -las relacionadas con las carencias democráticas, la pauperización del Tercer Mundo, la degradación medioambiental, y la proliferación de armas -.

Entre las teorías más notables desde una perspectiva epistemológica, destacan las formuladas por Ted Robert Gurr[65]Charles Tilly[66]y Kaveli Holsti[67]El argumento del primero trata de la forma en que los individuos son privados de ciertas necesidades, políticas o económicas. Tilly, por otro lado, ha argumentado que el problema es de carácter estructural, en el sentido que la movilización de recursos afecta sustantivamente a grupos específicos. Holsti, por su parte, ha planteado que los conflictos internos son consecuencia de la debilidad del estado-nación.

Desde el punto de vista taxonómico se pueden observar diferentes puntos de vista. Estructuralmente, hay quienes invocan obstáculos políticos en vez de económicos. Según las partes implicadas, se puede hablar de clases, o grupos nacionales. De otro lado, Lund[68]distingue entre conflictos regionales etnopolíticos (Europa Central y la antigua Unión Soviética), de transición democrática (África subsahariana), y de las nuevas democracias (América Latina). Wallensteen[69]en cambio, se refiere a la intensidad del conflicto: guerra a gran escala (medios de destrucción poderosos), conflicto armado intermedio (medios de destrucción limitados) y conflicto menor (escasos medios de destrucción, o empleo de otro tipo de coacciones).

Desde una perspectiva de las causas inmediatas del conflicto, James Fearon[70]y Harrison Wagner[71]se basan en el análisis del coste de entrar en guerra o no en relación con la utilidad o el provecho a obtener tras una eventual confrontación militar. De otro lado, Raymond Cohen[72]ha dado prioridad al rol de la cultura por encima de la importancia de la percepción psicológica.

Según la naturaleza de la acción empleada en contra de un poder establecido (legítimo o ilegítimo), los conflictos pueden ser denominados de descolonización, interestatales, de secesión, civiles, e híbridos (una combinación de conflicto civil y de secesión) [73]La mayor parte de los conflictos ocurridos en los últimos años se refiere a luchas intraestatales (por lo general relacionadas con reivindicaciones de minorías) e interestatales (derivadas de reclamaciones territoriales o de recursos). No obstante, con esto no estamos afirmando que la existencia de una minoría étnica, religiosa o lingüística sea condición necesaria y suficiente para el estallido de un conflicto, pues se precisa una conjunción de factores añadidos para que esto se produzca, como, por ejemplo, que la minoría en cuestión sea mayoría, a su vez, en una porción determinada del territorio relacionado con el conflicto, dándose el fenómeno de la "doble minoría" (concepto referido a la condición minoritaria de una parte en relación con otra, pero mayoritaria en un marco más amplio, como es el caso de los católicos en Irlanda del Norte, que son minoría en esa región, aunque suponen la mayoría en el conjunto de Irlanda).

La tabla siguiente (Tabla 2.1.) muestra los diferentes tipos de conflicto registrados desde 1945.

Como señala Fernand de Varennes[74]en el conflicto en el que el factor identitario es de importancia acusada, entre las causas más comunes de tensión encontramos la exclusión en el empleo público y privado por razones étnico-lingüísticas; la dificultad o imposibilidad para acceder a la propiedad de la tierra; el impedimento del ejercicio del derecho a la participación política, y de otros derechos cívicos; la discriminación económica en beneficio de un colectivo y en detrimento del grupo afectado; el rechazo o impedimento del uso de la lengua de un grupo en el sistema público de enseñanza y de la Administración; y la prohibición de prácticas culturales o religiosas en el ámbito privado pero que pueden tener implicaciones semipúblicas o públicas.

En resumen, las teorías clásicas centran su atención en la interacción entre grupos y en la pugna por el poder; son de utilidad para explicar acontecimientos,

aunque no para abordar las razones últimas de los conflictos (sobre todo, cuando se refieren a cuestiones subjetivas, relacionadas con las imágenes y las percepciones), y se consideran una herramienta adecuada para enfocar el conflicto en Irlanda del Norte, siempre y cuando se tenga en cuenta ciertos aspectos de la corriente conductista, lo que exige una tarea de síntesis que incluya el comportamiento tanto de los grupos como de los individuos y la complejidad de sus emociones.

Las teorías que parecen conjugar ambas corrientes y que permiten abordar esta investigación son la Teoría del Sistema Enemigo (Enemy System Theory, EST) y la Teoría de las Necesidades Humanas (Human Needs Theory, HNT). Ambas están estrechamente vinculadas a la resolución de conflictos según las investigaciones plasmadas en la Teoría de Resolución de Conflictos (Conflict Resolution Theory, CRT) de John Burton, y la Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy, TTD) que se introducen más adelante.

2.2.1. La Teoría del Sistema Enemigo

La Teoría del Sistema Enemigo (Enemy System Theory, EST) fue desarrollada a comienzos de los años 1980, y contribuyó a explicar la Guerra Fría antes de la desaparición de la Unión Soviética. Utiliza conceptos propios de la psiquiatría y de las relaciones internacionales, y resulta útil también para comprender el fenómeno terrorista en Irlanda del Norte, aunque no la totalidad del conflicto[75]

La EST establece un modelo que explica el comportamiento grupal, sobre todo, en un contexto de relaciones antagónicas. La hipótesis básica de la EST es la necesidad inconsciente, alimentada conscientemente también, tanto del hombre como del grupo de clasificar al resto de la colectividad como amigos y enemigos. Su interés reside en el estudio de la formación de grupos étnicos o nacionales, y su comportamiento entre ellos y el resto de la población, para determinar si esa relación se basa en la cooperación, en la competición o en el conflicto.

Volkan explica que esta aproximación requiere analizar el proceso mental ante la toma de decisiones, y la posible necesidad de tener aliados y enemigos; la vinculación entre el sentimiento individual y el de grupo con conceptos como etnicidad y nacionalidad; y la conexión entre los instintos del hombre y la guerra[76]

La EST maneja los siguientes conceptos:

1. Identidad. El ser humano se identifica como individuo y también como perteneciente a una colectividad, de forma involuntaria (nacimiento, raza) o mediante un ejercicio de la voluntad (trabajo, ocio). Estudios psicológicos apuntan a la necesidad humana de la dicotomía, que lleva a organizar nuestro entorno en grupos binarios: frío/calor, bueno/malo, amigo/enemigo, cierto/falso… Con el tiempo, el ser humano termina identificando que la realidad "nosotros/ellos" está normalmente asociada a virtudes (nosotros) y a defectos (ellos).

2. Identidad negativa. Se genera en el ser humano cuando sufre alguna agresión de forma continuada contra su autoestima; es habitual en colectivos marginados u oprimidos, y se manifiesta en la transmisión de dicha imagen negativa de uno mismo.

3. Etnonacionalismo. Es la identidad de un individuo en relación con su grupo étnico o nacional. Las emociones asociadas son, por lo general, muy fuertes y poderosas, y hacen sentir a los individuos que las comparten pertenecientes a una familia que proteger y en la que se sienten protegidos. Esta organización en grupos puede terminar en competición "adaptadora" (Juegos Olímpicos) o "desadaptadora" (conflictos en la antigua Yugoslavia, Irlanda del Norte, País Vasco). Cuando un grupo padece o sostiene padecer discriminación política, económica, social, policial, etc., hay grandes probabilidades de que se genere un conflicto, en el que el grupo que se siente damnificado agrede al otro. Como sostiene John E. Mack, la clave para comprender la enemistad entre grupos es "localizar el origen del odio o del antagonismo"[77]; con frecuencia se debe a un enfrentamiento histórico. Por ejemplo, en Irlanda del Norte hay dos grupos identitarios claramente diferenciados: los católico-nacionalistas-irlandeses, y los protestantes-unionistas -probritánicos.

4. Victimización étnica. Ha sido definida por Joseph V. Montville como el estado en el que se siente un grupo cuando percibe que su seguridad ha sido quebrantada mediante la violencia. En ocasiones, la victimización étnica presenta tres rasgos de forma simultánea: el grupo víctima está conmocionado; hay violación de los derechos humanos y civiles; y si la agresión es continua, genera miedo al aniquilamiento[78]Si la victimización está sostenida por la denuncia planificada de las violaciones traumáticas –reales o imaginarias- sufridas, creando un sentimiento profundo de condición de víctima, mediante la historiación injustificada y reiterada de la agresión, estaremos refiriéndonos a la victimización sistemática[79]

A este respecto, en Irlanda del Norte las víctimas han sido, tradicionalmente, los republicanos, hasta que con el Acuerdo de Belfast los unionistas vieron amenazado su habitual estatuto de grupo dominante. En el País Vasco, por el contrario, son los nacionalistas –el grupo en el poder sin solución de continuidad desde la puesta en marcha del Estado de las Autonomías- quienes proclaman el discurso victimista.

5. Egoísmo de la victimización. Mack lo define como "la incapacidad de un grupo etnonacional, fruto de sus propios traumas históricos, para simpatizar con el sufrimiento del otro grupo"[80] y reaccionar ante él. De esa forma, estos grupos no asumen la responsabilidad sobre las víctimas creadas por sus acciones, lo que puede propiciar la venganza del contrario; por ejemplo, que una víctima del terrorismo se convierta a su vez en terrorista[81]Derivado de este concepto es el de que la pasividad asegura la continuación de la victimización[82]lo que también contribuye a la respuesta a la agresión en aras de la preservación del grupo. Su importancia en los dos escenarios objeto de estudio en esta tesis es obvia.

6. Objetivos idóneos de externalización[83]Con ellos se refiere Volkan a objetos vinculados al imaginario del enemigo, normalmente símbolos, y que actúan a modo de amplificadores identitarios del grupo ante los demás (banderas o colores nacionales, alimentación, música, bailes, etc.), de modo que las imágenes son retenidas por el propio grupo como positivas, mientras son percibidas como negativas por los demás.

7. Incapacidad para llorar o lamentar una pérdida. Volkan sostiene que es un sentimiento derivado de una amenaza de pérdida de algo, o de una pérdida real[84]sobre todo, cuando la pérdida se considera inevitable. El efecto es la reacción del grupo para tratar de no perder el bien, o para recuperarlo. En los casos en los que ese bien es el territorio, el conflicto tiende a perpetuarse.

8. Demonización y deshumanización. La demonización es un mecanismo de proyección de imágenes negativas sobre el contrario, en especial sobre los líderes, que convierte las agresiones (incluso el matar) en una tarea relativamente sencilla y fácil de asumir[85]La deshumanización va más allá de la demonización, porque lleva al convencimiento de que el contrario es de una categoría inferior a la humana, y de que es posible llevar a cabo acciones en su contra que serían muy reprobables. Son mecanismos muy complejos, pues pueden terminar desacreditando al grupo que los utiliza. Ambos forman parte de lo que se viene en denominar Operaciones Psicológicas o de Propaganda[86]

9. Traumas escogidos[87]Es un concepto relacionado con la victimización; se puede definir como una causa concreta de sufrimiento por parte de un grupo que llega a convertirse de forma intencionada en obsesiva. Un trauma escogido suele ser utilizado para tratar de remediar desgracias o errores pasados, permitiendo cometer actos que de otro modo serían difícilmente justificables o explicables. Ejemplo de esta cuestión es la relación de nombres escogidos por grupos terroristas como denominación de sus organizaciones[88]o la elección de hechos significados como símbolos de ciertos movimientos por lo general de corte nacionalista[89]

Estos extremos ayudan a comprender el origen y la perpetuación de los conflictos y de los ciclos de violencia, en especial, la victimización unida a la reciprocidad de las acciones hostiles (ciclo acción-represión-acción), relacionados a su vez con los conflictos de suma cero[90]

La EST es una teoría que combina elementos de la teoría clásica y de la conductista con la teoría de relaciones internacionales, ya que se refiere a conceptos y mecanismos tales como la cultura como respuesta al centralismo, y la importancia del sentimiento o percepción de pertenencia al colectivo "nosotros" o "ellos", presentes en toda dinámica centro-periferia, por lo que se convierte en una herramienta válida para nuestro propósito de estudiar el proceso que llevó en Irlanda del Norte y en el País Vasco a la redacción de los acuerdos respectivos objetos de esta tesis.

2.2.2. La Teoría de las Necesidades Humanas

La Teoría de las Necesidades Humanas (Human Needs Theory, HNT), uno de cuyos máximos exponentes fue Katrin Lederer[91]se desarrolló durante los años 70 y 80 como una teoría genérica y holística de comportamiento humano; se basa en la hipótesis de que el ser humano tiene necesidades básicas que debe satisfacer en aras de la estabilidad social. Así, John Burton se refiere a las necesidades básicas de identidad, de seguridad y de desarrollo, como las que debe tener cubiertas el ser humano para no verse impelido a satisfacerlas mediante un conflicto[92]

Esta pugna por satisfacer las necesidades básicas está muy relacionada con la teoría de la Frustación-Agresión, basada a su vez en la hipótesis de estímulo-respuesta, de forma que la frustación derivada de la insatisfacción de cuestiones básicas lleva a la agresión y, por tanto, al conflicto. La diferencia entre la HNT y la teoría de la Frustación-Agresión es que la primera se refiere sólo a necesidades básicas (valores y derechos humanos fundamentales), mientras que la segunda abarca todo lo que el ser humano pueda desear en un momento dado[93]

Lo anterior parece particularmente relevante en los procesos que condujeron al Acuerdo de Belfast y al texto de Estella, a la hora de determinar el grado de compromiso de las partes implicadas por lograr el reconocimiento y la garantía de los derechos civiles para el conjunto de las sociedades respectivas. En ese sentido, resulta interesante estudiar los pactos suscritos para tratar de establecer si pueden ser considerados como parte de un proceso consensuado de transición política.

Lo significativo de esta teoría, como señala Cunningham para Irlanda del Norte, es que "reconoce y legitima las necesidades tanto de católicos como de protestantes en Irlanda del Norte"; y lo hace de forma simultánea para los dos grupos, y no como en un conflicto de suma cero (es decir, no satisfaciendo las necesidades de uno a costa de las del otro), sino haciendo abstracción de objetivos particularistas y buscando la garantía de "necesidades humanas" básicas[94]comunes y señaladas antes por Burton, que no son necesidades excluyentes, y cuya importancia parece superior a la del estatus político de la provincia.

La solución que esta teoría propugna para un conflicto es la de crear un entorno que garantice esas necesidades básicas de desarrollo humano y estabilidad social para todos los grupos de la comunidad, tanto si están situados en el mismo nivel dentro del Estado como si cabe enmarcarlos en las categorías de centro y periferias. No obstante, Burton señala la complejidad a la que se enfrentan los poderes públicos tanto en el plano interno como en el exterior para articular una alternativa política eficaz en la prevención y resolución de conflictos. Conseguir que las instituciones públicas se ajusten a las necesidades básicas de toda la colectividad es una tarea tan complicada como lograr que conceptos tales como democracia o justicia estén al servicio de las "necesidades humanas de identidad, reconocimiento y autonomía, en todo lo que supone de equidad"[95].

En cuanto a la relación de estos aspectos con la resolución de conflictos, Burton apunta que el objetivo de todo proceso de resolución debe consistir en la creación de condiciones políticas y económicas que permitan una relación de cooperación entre las partes implicadas, a fin de imposibilitar o, al menos, dificultar en el futuro nuevos conflictos (lo que denomina conflict provention)[96].

En este sentido, tanto la Teoría del Sistema Enemigo vista anteriormente y esta HNT, parecen íntimamente relacionadas con la siguiente teoría, la de Resolución de Conflicto, de John Burton. Con ello, pasamos de estudiar los conflictos a tratar de abordar lo que constituye la resolución de los mismos.

2.3. LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

Resolver un conflicto significa "la terminación del conflicto a través de métodos analíticos dirigidos a la raíz del problema" mediante un resultado que supone la implantación de un proceso de cambio institucional del sistema político, económico y social "de acuerdo con las partes implicadas", que satisfaga las necesidades individuales y colectivas respectivas, lo que constituye la "solución permanente del problema". La permanencia o la temporalidad del conflicto es lo que diferencia la resolución del compromiso[97]

La importancia del proceso analítico reside en la necesidad de determinar la naturaleza del conflicto para poderlo manejar de modo adecuado, lo que obliga a señalar los intereses (asuntos percibidos como negociables) y necesidades básicas (aspectos por los que, en general, no hay predisposición a negociar) en juego.

Existen explicaciones genéricas sobre el comportamiento humano que, mediante el análisis pertinente, permiten establecer estándares aplicables para resolver problemas de relaciones sociales a diferentes niveles, y que, en ese sentido, la resolución de conflictos es una especie de diplomacia a la que no puede ser ajena la dimensión ética por cuanto si se modifican las relaciones humanas debe hacerse asumiendo la responsabilidad de las consecuencias. Dicha dimensión puede estar amenazada por dos fenómenos muy presentes en la actividad política cotidiana[98]

• Los intereses a corto plazo, sobre todo los que protegen ventajas de poder, que pueden dificultar o impedir la adopción de las conclusiones del estudio analítico del problema.

• El aprovechamiento en beneficio propio de la nueva situación por parte de las elites en el poder que, al fin y al cabo, controlan los procesos de toma de decisión.

Todo ello queda plasmado en las dos teorías siguientes, que nos permitirán racionalizar el conflicto y su resolución, tanto en el plano teórico general, como en el de su aplicación al objeto de esta investigación.

2.3.1. Teoría de Resolución de Conflicto

En esta Teoría de Resolución de Conflicto (Conflict Resolution Theory, CRT), Burton distingue entre gestión, solución definitiva (settlement) y resolución. La gestión está relacionada con la aceptación por las partes de una alternativa habilidosa que sólo acota el conflicto; la solución definitiva se refiere a un desenlace de corte legalista impuesto con autoridad por las elites; por último, la resolución del conflicto supone su conclusión mediante métodos analíticos que abordan la raíz del problema, apuntando hacia una salida que constituye la verdadera solución permanente del problema para las partes implicadas[99]

Partiendo de la base de la HNT, Burton estima que los poderes públicos están obligados a satisfacer las demandas del "poder individual"[100], es decir, los individuos, en cuanto miembros de sus grupos identitarios, se esforzarán para satisfacer sus necesidades en su propio entorno. Si las elites de ese grupo, instituciones u otra forma de autoridad impiden esa tarea, el conflicto será inevitable. Para Burton, la solución consiste en abordar los problemas mediante un procedimiento analítico, pudiendo apoyarse en terceras partes en calidad de mediadores (facilitators) y no como autoridades. Esto es especialmente relevante cuando el conflicto se debe a necesidades (no intereses materiales) que no pueden ser pactadas, y sí deben ser negociadas y comprometidas.

Este aspecto puede complementar el estudio del posible carácter de transición del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella. Del análisis de ambos se intentará deducir la medida en que las partes implicadas en sus redacciones buscaron satisfacer necesidades básicas (la pacificación de la región, por ejemplo) o conseguir una ganancia (ventaja política) sobre el adversario.

El estudio analítico de los dos acuerdos desde este punto de vista -el del tipo de cuestión a satisfacer, necesidad básica o interés político y material- también puede resultar de utilidad para determinar el grado en el que el conflicto es de carácter político, así como su plasmación en los textos finales de Belfast y Estella en los aspectos referidos a la cuestión nacional, a la territorialidad y al derecho de autodeterminación.

El primer elemento clave de la CRT es el reconocimiento inicial por parte de los implicados de que el conflicto es una ruptura o un colapso de sus relaciones, y de que entre los grupos antagonistas existen similitudes fundamentales; de esta forma, el proceso de abstracción que los implicados deben realizar ganará en objetividad, favoreciendo la comprensión y aceptación mutua de las necesidades legítimas respectivas. El segundo elemento de importancia es el desarrollo del proceso analítico que facilite el cambio de la situación marco, y la posterior creación de un sistema social y político que satisfaga esas necesidades.

A este respecto, Burton señala que "a largo plazo, la resolución del conflicto consiste en un proceso de cambio en los sistemas políticos, sociales y económicos. Es un proceso analítico de solución de un problema que tiene en cuenta las necesidades individuales y las del grupo en cuanto a identidad y reconocimiento mutuo, así como los cambios institucionales precisos para satisfacer esas necesidades" [101]

En este trabajo trataremos de aplicar este reconocimiento estos extremos señalados por Burton, referidos a la posible aceptación de la legitimidad de los objetivos del contrario, para intentar determinar el nivel de reconocimiento mutuo de las necesidades legítimas respectivas que tuvo lugar en la gestación del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella, y la medida en que quedó plasmado en sus redacciones como acuerdos de transición.

Las aproximaciones tradicionales a la gestión y la resolución del conflicto se han basado en la mediación y en la solución pactada, metodología que no resulta muy eficaz cuando las partes en conflicto disputan necesidades básicas, y puede cuestionar la validez de la teoría de Burton para justificar un proceso de cambio como el citado anteriormente. Ese nuevo proceso se aborda en la sección siguiente.

2.3.2. La Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy)

El empleo de la EST y de la HNT para explicar el conflicto de Irlanda del Norte y cómo se llega al Acuerdo de Belfast es sólo un primer paso. Si se tiene en cuenta la CRT de Burton, es posible establecer una "hoja de ruta", unos procedimientos para poner en práctica la teoría; dichos procedimientos son conocidos como la Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy, TTD), definida por Joseph Montville como "la interacción informal y extraoficial de individuos, grupos o naciones adversarios que pretenden desarrollar estrategias, influir en la opinión pública, y organizar recursos humanos y materiales de modo que se pueda resolver su conflicto. Hay que decir que la diplomacia de dos vías no sustituye a la oficial y formal entre Gobiernos o líderes"[102].

El término TTD fue acuñado en 1981 por Montville, al referirse a las negociaciones llevadas a cabo de forma extraoficial, aunque complementaria a la diplomacia oficial (Track One Diplomacy, TOD) ejercida a través de los canales gubernamentales habituales. Desde su origen, la TTD fue asociada a la idea de una diplomacia imaginativa al servicio de la resolución de conflictos, que trataba de superarlos según los patrones tradicionales, habitualmente sin éxito.

Ante la multiplicidad de frentes y aspectos a abordar en un proceso TTD, Louise Diamond se refirió a este tipo de negociaciones como "Multi-Track Diplomacy (MTD)", un sistema integrado de resolución de conflictos en el que los dos procedimientos anteriores concretan unos ámbitos de actuación[103]No obstante, la teoría de Diamond no deja de ser una variante de la de Montville y, como señalan James Notter y John Donald[104]está basada en las mismas categorías generales de actividades o ámbitos de la TTD: la consulta, el diálogo y la orientación.

La consulta es la categoría más habitual de las actividades de la TTD. Se basa en la capacidad personal de quienes intervienen en las negociaciones para facilitar la discusión y alumbrar ideas creativas en aras de solucionar el problema; si esos participantes tienen, además, influencia política, pueden propiciar que sus aportaciones puedan ser incluidas en los contactos oficiales de la TOD[105]

En la TTD, el diálogo es un sistema de comunicación entre las partes litigantes con un propósito exploratorio -no persuasivo- dirigido a tratar de encontrar vínculos entre los grupos enfrentados. Este diálogo es utilizado tanto por la TOD como, sobre todo, por la TTD cuando las conversaciones oficiales se han interrumpido.

La tercera gran categoría del TTD es la orientación que los profesionales de la resolución del conflicto pueden facilitar a las partes implicadas en forma de ayudas concretas (en la comunicación, análisis del conflicto, reconciliación, cooperación y negociación) en situaciones que van desde las disputas personales hasta los problemas complejos de índole internacional, buscando la generación de una base de confianza especialmente útil en conflictos sociales muy arraigados[106]

La TTD está pensada fundamentalmente para conflictos de larga duración derivados de la insatisfacción de necesidades inmateriales, sobre todo, cuestiones de identidad de grupos étniconacionales. Estos conflictos, denominados por Edward E. Azar como Protracted Social Conflict (PSC), se generan en una sociedad cuando un grupo que ha venido compartiendo con otro características religiosas, étnicas, culturales, etc., a partir de un determinado momento (normalmente, aquel en el que el grupo que ejerce el control político deja de responder a las necesidades de los demás) se siente amenazado y trata de proteger y asegurar sus rasgos distintivos en un entorno que no le garantiza alguno de ellos, además de la seguridad física o económica, la participación política, el reconocimiento diferencial en relación con otros grupos, etc.[107]

En este tipo de conflicto, con independencia de las causas, el grupo que se siente amenazado (habitualmente, el de menor poder) sostiene un discurso "victimista" que le sirve de factor de cohesión y de conformación de su identidad de grupo discriminado. Estas características son propias de los conflictos entre centro y periferias y, en todo caso, de conflictos de difícil resolución en los que la TTD puede tener cabida.

La TTD es un proceso que se desarrolla en tres niveles, en los que cada grupo implicado en el conflicto trabaja para resolverlo en un marco libre de violencia (coerción y confrontación). Como ya se ha dicho, no sustituye a la diplomacia oficial, pero puede facilitar su trabajo en una etapa posterior, en el curso de unas negociaciones oficiales mediante el cambio de actitud en la opinión pública y en los líderes políticos. Los tres niveles en los que se desarrolla la TTD son:

1. Primer nivel: abordado por equipos de trabajo que afrontan problemas concretos. Estos equipos agrupan a personas influyentes de los distintos grupos enfrentados (no a sus responsables políticos), para que puedan explorar medios para definir su conflicto en término diferentes a los del momento. El objetivo final es transformar las percepciones sobre un conflicto de suma cero en otro de ganancia para todos (win-win), porque si se logra dicho cambio, se posibilita la vision del conflicto en otros términos. Para ello, los equipos mantienen reuniones en las que participan expertos en psicología, en conflictos de grupo y en los aspectos específicos de dicho grupo de trabajo; la tarea de dichos expertos no consiste en imponer criterios ni soluciones, sino en facilitar la comunicación entre los grupos enfrentados para lograr ese cambio de percepciones y de actitudes.

Estos equipos, reducidos, pueden mantener durante días tantas reuniones plenarias entre ellos cuantas estimen oportuno, complementadas con otras de carácter informal, tales como cenas y visitas turísticas, al objeto de crear un clima de confianza. Herbert C. Kelman detalla numerosas cuestiones relacionadas con los equipos, aunque subraya la importancia de centrar sus conversaciones en necesidades, no en intereses, como exigencia básica para lograr el cambio de percepciones y de actitudes[108]

Por ejemplo, pudiera darse el caso de dos partes que pugnasen por el mismo objetivo en un conflicto de suma cero, pues las demandas territoriales de uno solo serían satisfechas a expensas de las del otro. Sin embargo, podría haber un desbloqueo de posiciones si se descubriera que una de las partes pretende ese territorio para satisfacer necesidades de seguridad, y que la otra lo quiere para satisfacer cuestiones identitarias. El conflicto quedaría redefinido en otros términos, y se podría comenzar a buscar una solución satisfactoria para ambas partes, en las que la expresión identitaria de un grupo no significara un riesgo para la seguridad del otro[109]En este caso, las restricciones de espacio (en el caso de una isla, obvias) suponen un límite importante a la hora de desbloquear un conflicto prolongado (la correlación entre la duración del conflicto y las restricciones espaciales no es una coincidencia: Irlanda del Norte (Irlanda), Chipre, Sri Lanka y Fiji son muestras de ello)[110].

La estratificación del proceso resolutorio en estos niveles guarda relación con los dos tipos de "problema" existentes, por lo general, en todo conflicto: el inferior, el original, el raíz, el desencadenante; y el superior, el posterior o visible, que no necesariamente tiene que mantener las esencias del primero, aunque sí presenta la característica de su visibilidad ante los grupos implicados, que obliga a los responsables políticos a empeñarse en su pronta solución. De ahí, la conveniencia de constituir tantos equipos en el primer nivel como problemas raíz y posteriores haya que abordar en la resolución del conflicto.

En Irlanda del Norte, las instituciones, los partidos y los grupos implicados hicieron, en la medida de lo posible, abstracción del problema raíz -que, si se quiere, podría reducirse a consideraciones históricas lejanas a pesar de su presencia en la realidad sociopolítica actual- y apostaron también por superar los aspectos del conflicto superior, en el sentido de abandonar una solución que pudiera ser percibida como un binomio entre victoria y derrota.

En el País Vasco, por el contrario, el nacionalismo permanece sosteniendo postulados ligados estrechamente con el conflicto raíz (ciertas consideraciones históricas y ficticias, en algunos casos) y con el conflicto superior (lograr el objetivo maximalista de la autodeterminación y la independencia). La comparación de estas dos posturas dio como resultado el diferente talante integrador que llevó a la redacción de los dos Acuerdos estudiados.

Los equipos de trabajo que se organicen ofrecen la posibilidad de analizar el problema, sus raíces, los intereses y las necesidades básicas de forma conjunta y confidencial, desde una perspectiva "solucionadora" y sin condiciones previas, en un lugar neutral, sin la presión de los medios de comunicación. Sin embargo, esta vía constituye un riesgo para la credibilidad de la TTD, ya que los participantes, al tener la posibilidad de desarrollar relaciones personales con "el enemigo", pueden ser marginados a su regreso a su comunidad respectiva ante la sospecha de haber subvertido las prioridades y los intereses del grupo[111]Para paliar este inconveniente y facilitar la readmisión de los negociadores, Notter y McDonald sugieren que las conversaciones concluyan con programas fácilmente ejecutables que permitan una cierta "transferencia de confianza" entre los litigantes[112]

2. Segundo nivel: es el de la difusión de las conclusiones alcanzadas por los equipos hacia la opinión pública general y las comunidades implicadas en el conflicto. Es un proceso lento que exige tiempo, constancia y paciencia por parte de los participantes, que han de convencer a los líderes –quienes toman decisiones- de sus comunidades acerca de las nuevas percepciones y de su propio convencimiento. Sólo entonces se puede comenzar el proceso de cambio en las comunidades, momento a partir del cual los medios de comunicación desempeñan una tarea de primer orden transmitiendo los mensajes de los participantes en los grupos de trabajo, de los líderes políticos, y de expertos en general. Este proceso se beneficia de la realimentación desde el tercer nivel.

3. Tercer nivel: es el del desarrollo y la cooperación económica. La dimensión socioeconómica no es definitiva, pero ayuda a alcanzar la solución del conflicto mediante el alivio de las necesidades económicas de las comunidades en litigio, porque colabora en el cambio de percepciones y actitudes y, por tanto, en su resolución. Por lo general va dirigido hacia una de éstas, tradicionalmente víctima de la discriminación; no obstante, es conveniente proyectar ese desarrollo sobre todas las comunidades, en especial, hacia sus sectores marginales (desempleados, entre otros), que son los más afectados por el conflicto y donde los grupos paramilitares, en su caso, pueden ejercer mayor influencia a efectos de reclutamiento. Este sería el caso de Irlanda del Norte, donde la comunidad católica ha sufrido la discriminación de forma especial. Como señala Tim Pat Coogan, la creación de empleo es clave para el éxito del proceso de paz[113]No obstante, Edward Azar sostiene que para resolver un conflicto cuya raíz no sea exclusivamente socioeconómica, la última prioridad de las políticas a desarrollar debe ser la satisfacción económica de las necesidades de los victimizados, cuestión que debe acometerse sólo cuando se produzcan avances en la solución del conflicto, para evitar agravios y su perpetuación[114]

De acuerdo con las conclusiones de un informe elaborado por la Rand Corporation[115]en el marco de la resolución de un conflicto afectado por el fenómeno terrorista, la adopción de políticas de contenido social y económico (los principales ámbitos de estas iniciativas suelen ser los de la educación, salud, vivienda, infraestructura y desarrollo urbanístico), en el marco de un plan multidimensional que incluya aspectos políticos, de seguridad, y de relaciones intercomunitarias, puede:

• terminar con el apoyo a las actividades terroristas, creando clases medias en los grupos litigantes;

• debilitar el reclutamiento por parte de las organizaciones armadas, creando alternativas pacíficas a la violencia como medio de vida;

• contribuir a erradicar el fenómeno terrorista, dependiendo del grado de implantación de dicha política. El mejor resultado se obtiene cuando las comunidades litigantes intervienen en su formulación, cuando éstas han consensuado las necesidades a satisfacer, y cuando quedan asegurados los mecanismos de financiación y de autogestión adecuados; y

• utilizarse como moneda de cambio, exigiendo la ausencia de violencia a condición de desactivar el terrorismo.

No obstante, dicho informe también sostiene que si las medidas adoptadas no son implantadas o son equivocadas, su puesta en marcha puede crear falsas expectativas y resentimiento, lo que puede realimentar el enfrentamiento entre comunidades e impedir la eliminación del terrorismo. Por ejemplo, en Irlanda del Norte se están obteniendo dividendos positivos en materia de convivencia, referidos a cuestiones como el acceso a escuelas, la asistencia hospitalaria y los programas de vivienda (Tabla 2.2.). Sin embargo, en Mindanao (Filipinas) los efectos de ciertas medidas son negativos, debido a la escasez de las ayudas y a su distribución injusta entre las comunidades de cristianos y musulmanes.

Por tanto, la TTD pretende cambiar percepciones y actitudes en los participantes de las reuniones, después en los líderes (esta es casi una precondición), y finalmente en las comunidades respectivas[116]Esos cambios allanan el camino de la diplomacia tradicional (Track One Diplomacy) que suele fracasar ante este tipo de conflictos, puesto que las elites tratan de negociar y manipular a fin de extraer el mejor rédito propio, procedimiento que es más rentable en el ámbito de las relaciones internacionales.

La mayor efectividad en un proceso negociador se logra cuando se realizan esfuerzos conjuntos de TOD y TTD; mientras que la TOD puede ser utilizada inicialmente en una crisis importante, la TTD ofrece más posibilidades de continuidad en los contactos, aunque no siempre es bien recibida por los responsables de la vía oficial.

En todo caso, es conveniente que exista coordinación entre ambas prácticas, así como que las iniciativas en el marco de la TTD permanezcan dentro de la estrategia establecida por los responsables oficiales, puesto que, al fin y al cabo, son los poderes públicos respectivos los responsables de la negociación, firma y ratificación de los acuerdos y documentos finales[117]

2.3.3. Corolario de aplicación a esta investigación

Un proceso de resolución de conflicto puede considerarse una especie de sistema político. La relación existente entre insatisfacción de las necesidades básicas y conflicto "socava la presunción básica en la filosofía occidental que sostiene que el individuo, agresivo o acosado por la escasez, puede ser forzado a aceptar un comportamiento impuesto por las normas dictadas por las elites, y que estas elites serían la única entidad relevante"[118]. Suponemos que Burton, cuando emplea el término elites, se refiere a los dirigentes surgidos de un proceso democrático. Este enfoque parece debilitar cualquier sistema, ya que la base y la función primaria de un sistema político, libre o planificado, es la distribución de recursos y el ejercicio del poder. Por lo tanto, al sugerir que los conflictos en los que están en juego necesidades básicas (y, por tanto, poco o nada negociables) no se pueden tratar por la metodología convencional, es decir, ni con la coacción ni por la tradicional diplomacia oficial (TOD) del sistema[119]se está afirmando que el sistema es incapaz de atender las demandas de los individuos.

Sin embargo, tal vez la visión del sistema político tradicional por parte de Burton esté sesgada al considerarlo represor, ya que sostiene que las elites intentan reprimir las necesidades básicas de los individuos porque su satisfacción implica la pérdida del poder (Burton defiende que la realidad política no está definida por el poder político, sino por los individuos y sus deseos de tener garantizadas esas necesidades básicas); no obstante, parece que mientras esas necesidades permanezcan insatisfechas, el sistema político será inestable.

De cualquier modo, podemos tratar conceptualmente la resolución de conflictos "como un sistema político" en cuanto que crea instituciones y reglas que permiten solucionar problemas de forma alternativa, paralela y complementaria a los métodos institucionales (incluida la propia Ley como instrumento de control). Ese "sistema político" llega a erigirse en un "sistema de decisión" capaz de provocar cambios "en instituciones y normas"[120], en ocasiones quizá inalcanzables desde el poder.

Desde este punto de vista, los procesos de resolución de conflictos pueden asimilarse a sistemas políticos "funcionales" (sólo buscan solucionar el problema) y "apolíticos" (no coinciden con la práctica política habitual), dotados de una notable capacidad de adaptación a las condiciones cambiantes del medio, y que actúan simultáneamente de forma conservadora (trata de preservar las necesidades) y radical (cambia todo lo que obstaculiza la satisfacción de aquéllas).

Estas características son necesarias en la resolución de conflictos de larga duración y muy arraigados, que requieren cambios en las percepciones, en las actitudes, en las estructuras, y en las relaciones legales y políticas de las partes enfrentadas. Los cambios en el nivel político son propios de la TOD, pero suelen ser insuficientes para resolver definitivamente el problema, que sólo llega a solucionarse mediante la implicación de todos los sectores sociales con las estructuras de poder, lo que permite que se produzca un cambio real en la situación; ahí es donde la TTD desempeña un papel importante como complemento a los esfuerzos desarrollados mediante la vía oficial.

En este sentido, para analizar el carácter de transición de los acuerdos estudiados en este trabajo, resultará interesante comprobar el grado de compromiso y de cohesión social de las partes implicadas, así como el carácter de integrador de los procesos que desembocaron en los citados pactos, en relación con la participación de los agentes que tomaron parte en las conversaciones previas, así como respecto al carácter selectivo o multipartito de las mismas.

La metodología utilizada en Irlanda del Norte durante el proceso que dio lugar al Acuerdo de Belfast se ajusta en gran medida a la TTD. La necesidad y la importancia del cambio en las percepciones fue y es evidente en Irlanda del Norte; las iniciativas desarrolladas en este sentido, en el ámbito de la educación (Education for Mutual Understanding –EMU-) y la integración escolar son de gran importancia; las percepciones de los líderes católicos en la comunidad protestante han cambiado de forma notable. Podemos decir que iniciativas fáciles de asumir y de desarrollar por las partes implicadas son susceptibles de ser interpretadas como resultado de cambios tácticos, pero que, en cualquier caso, favorecen, a su vez, transformaciones de mayor calado.

2.4. CICLO DE UN CONFLICTO Y DE SU RESOLUCIÓN

La secuencia de consecución de objetivos es, en líneas generales, como sigue: a) avance hacia la erradicación de la desconfianza; b) construcción de una situación de confianza; c) reconocimiento de oportunidades crecientes de cooperación; d) y establecimiento de redes de interdependencia. En el gráfico que sigue (Gráfico 2.1.) se muestra lo que podríamos denominar ciclo del conflicto.

Gráfico 2.1. Ciclo de vida de un conflicto

Según Rummel, el ciclo de vida de un conflicto (ver Gráfico 2.1., en página anterior) puede dividirse en cinco fases[121]

Este proceso se denomina "homeostasis" o búsqueda del equilibrio, ya que cada situación de desequilibrio genera mecanismos correctores, hasta que se logra de forma gradual la "convergencia" o acercamiento entre las partes, permitiendo alcanzar la resolución del conflicto, tal y como queda reflejado en el párrafo anterior, mediante la flecha que enlaza el punto 5 (ruptura del equilibrio) con el punto 3 (búsqueda del equilibro).

En contra de esta tendencia, el transcurso del tiempo puede dificultar la resolución del conflicto. Gráficamente, puede imaginarse como un trazo en espiral que vincula a cada una de las partes. Frente a la concepción de los conflictos como una sola entidad, a medida que estos se consolidan en el tiempo, terminan involucrando a un mayor número de partes y vinculándose a otros conflictos.

Este efecto, característica común de los conflictos, puede denominarse como la capacidad de autosostenimiento. El ciclo de vida teórico de un conflicto -aparece, se intensifica, alcanza el clímax, decrece, y desaparece- puede complicarse hasta un punto en el que el conflicto adquiere vida propia, al margen de los objetivos iniciales que inspiraron la implicación de los diferentes actores. Esta situación es más que probable, ya que en los conflictos reales intervienen numerosos actores, y muchos objetivos e intereses diferentes, y resulta complejo en extremo trazar un esquema que ayude a su resolución.

En cuanto a las fases teóricas de un conflicto –antes, durante y después de la violencia, con posibles detenciones coyunturales de la violencia y nuevas reanudaciones-, tanto el Acuerdo de Belfast como el Pacto de Estella se generaron en plena segunda fase, durante la cual la tarea primordial es la detención de la violencia.

El gráfico siguiente (Gráfico 2.2.) muestra la relación entre las etapas y áreas citadas. En cuanto a los factores que dan lugar a la finalización del conflicto, el cambio de identidad política es fundamental y a veces de mayor importancia que el equilibrio armado. En la etapa de pre-negociación debe darse una triple condición para que una de las partes se avenga a negociar: disposición a alcanzar un acuerdo, en pie de igualdad con el resto de las partes, y aun en el caso de que dicho acuerdo no sea favorable a la propia agenda. Finalmente, la fase de cumplimiento es la de la implantación de acuerdos y de mecanismos de prevención de un posible retorno a la violencia.

Gráfico 2.2. Etapas y fases del conflicto

Por negociación entendemos el proceso (conversaciones) protagonizado por las partes mediante el cual deciden cesar o terminar la confrontación (en su caso, armada). Esta negociación tiene tres etapas: la pre-negociación, la negociación propiamente dicha, y el cumplimiento de acuerdos. En estas etapas se identifican tres áreas que componen el proceso pacificador: los factores que conducen a la terminación del conflicto, las condiciones necesarias para llegar a una negociación, y las condiciones mínimas para evitar el surgimiento de un nuevo conflicto.