La resolución de conflictos en el acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella (página 4)

• g) Además, en buena medida, la partición estipulada por Londres fue el precio a pagar por mantener la integridad del conjunto de la Unión, ante la imposibilidad de retener Irlanda por la fuerza. Londres cedió lo que no podía mantener por la fuerza, y se quedó con la parte que le permitiría asegurar su dominio en el futuro.

• h) Tal y como surgió Irlanda del Norte, los protestantes estuvieron en condiciones de adoptar medidas a fin de asegurar el protagonismo unionista, pudiendo adoptar el término "limpieza étnica" a juzgar por la discriminación hacia los católicos que dio lugar a desplazamientos y crímenes, fruto de las medidas establecidas por las instituciones norirlandesas[166]

• i) Con independencia de las consideraciones anteriores, que son, si se quiere, de tipo político, a lo largo de la evolución del conflicto norirlandés, en lo que llevamos tratado y en lo que resta de trabajo, subyace lo que, en palabras de Rogelio Alonso, es un "problema humano" no superado, un problema "que en algunos casos trasciende la propia disputa constitucional, [y que] emerge del conflicto entre mitología e historia"[167]. Los mitos, elevados a la categoría de dogmas por católicos y protestantes, han impregnado la forma de vivir de ambas comunidades, alimentando el ensalzamiento y la sensación de amenaza hacia lo propio y desatando la consiguiente descalificación y agresión hacia lo foráneo[168]Así, como señala Alonso, los católicos han creado una "sólida cultura de gueto" y los protestantes una "mentalidad de asedio"[169] que se mantienen plenamente vigentes hasta nuestros días. La partición no es, realmente algo físico, sino más bien una separación afectiva y de percepciones[170]

CAPÍTULO 4

El escenario vasco. Del centralismo a la autonomía

4.1. CENTALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN. PROVINCIALISMO, REGIONALISMO, AUTONOMISMO Y FEDERALISMO. LA EVOLUCIÓN DEL MODELO DE ESTADO ESPAÑOL Y LA TRANSICIÓN EN EL PAÍS VASCO EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA

A pesar de que el protagonismo de lo local en detrimento de lo regional y nacional fue un rasgo dominante en España hasta ya avanzado el siglo XX, el absolutismo borbónico del siglo XVIII y sus reformas centralizadoras[171]trajeron consigo el inicio de la transformación de la economía del reino mediante el desarrollo de las economías regionales, asunto determinante de la futura vertebración del país. A lo largo del siglo XIX la población española fue modificando su percepción de la política y de España como conjunto, hacia una mayor generalización o nacionalización de la realidad española, aunque su fragmentación económica y geográfica no se convertiría en un todo coherente a nivel nacional hasta los primeros decenios del siglo XX, cuando las transformaciones sociales y técnicas hicieron que la sociedad alcanzara esa idea "nacional"[172].

Fue precisamente durante el siglo XIX cuando la provincia[173]se consolidó como entidad y cuando se suscitaron los primeros debates en relación con el papel del siguiente escalón administrativo -la región-, comenzándose a abordar más en profundidad la cuestión del regionalismo[174]

La creación de la provincia, que en el País Vasco no provocó resistencias, supuso la implantación de la uniformidad provincial bajo la centralización administrativa, aunque se estaba lejos aún de pretender diseñar y aplicar un proyecto de entidad nacional, y se trataba solamente implicar a los ciudadanos en ese modelo de estado centralizado de forma limitada, mediante la posibilidad de elegir cargos locales por medio de la participación electoral a nivel local y provincial, lo que confería al proyecto un carácter burocrático-administrativo por encima del ideológico o político, y derivaría en la construcción de España con la provincia como fundamento y justificación última.

Que se adoptara este sistema no significa que el Estado abandonase la búsqueda de otra articulación, dotada de un escalón administrativo intermedio entre el Estado y la provincia. Las diversas tentativas –unas de corte regionalista y otras federalista- que se señalan a continuación revelan que los españoles de mediado el siglo XIX tenían cierta conciencia de lo regional como concepto vigente a tener en cuenta en el diseño político nacional[175]Salvo en las que se indique expresamente lo contrario, dichas tentativas no tuvieron traducción política alguna, aunque todas ellas pusieron de manifiesto la existencia de una cierta sensibilidad regional. Fueron las siguientes[176]

• El primer intento regionalista lo protagonizó Patricio de la Escosura (1847), y consistió en proponer la creación de once demarcaciones o gobiernos regionales.

• El segundo, federal, se derivaba del proyecto de Constitución federal de 1873 de la I República, que establecía la existencia de 17 Estados federales con sus correspondientes autonomías político-administrativas, limitadas por la existencia de España como nación-Estado.

• Más tarde, la Constitución de 1876 (Título X) contemplaba la provincia como la única división territorial posible. El inspirador de esta Carta Magna fue Cánovas, celoso guardián del carácter unitario de la nación española, y para quien los vascos eran partícipes más que ningún otro pueblo español en el esfuerzo imperial de los siglos XVI y XVII.

• El siguiente proyecto, tan regionalista como el de Escosura, fue el de Moret, quien el 5 de enero de 1884 lo presentó en el Senado. Pretendía la creación de 15 grandes gobiernos civiles, evitando la descentralización y, desde luego, la reestructuración regional del Estado. Más aún, Moret perseguía todo lo contrario: el refuerzo de las administraciones central y provincial a través de la potenciación del gobierno civil como representante del Estado en cada nuevo escalón administrativo –la región- según la inspiración de la división provincial de España de 1833.

• Otro proyecto regionalista que se saldó con el fracaso fue el de Romero Robledo, también en 1884.

• Posteriormente -nuevo intento regionalista- Silvela y su colaborador y subsecretario Sánchez de la Toca pretendieron en 1891 dividir a España en 13 regiones con la finalidad última de impulsar la región y descentralizar el Estado partiendo de la propia región; la filosofía es bien diferente a la de Moret.

• A partir de 1914 se sucedieron las primeras realizaciones exitosas; la primera fue la del 6 de abril de ese año: la creación de la mancomunidad Catalana, aunque fue más un ejemplo de simple descentralización administrativa que de opción regionalista o autonómica.

• Calvo Sotelo, en 1925, promovió un Estatuto provincial.

• Más tarde, la II República (1931-1936) apostó por una descentralización gradual y prudente, protegiendo el poder estatal: se reconoció el derecho a la autonomía regional y se concedió (Cataluña en 1932, y País Vasco en octubre de 1936).

• El modelo centralista instaurado tras la guerra civil (1936-1939) no sólo mantuvo el centralismo provincial, sino que lo incrementó con la supresión, a raíz de la iniciación del Alzamiento, del Concierto Económico de las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya, como castigo al no haberse sumado al denominado Movimiento Nacional[177]Esta política exacerbó la respuesta regionalista, reafirmando y proclamando sus pretensiones nacionalistas.

• El último proyecto, esta vez de tipo federal, fue la vigente Constitución "federalizable" de 1978. La preautonomía vasca fue sancionada por Real Decreto Ley 1/1978 de 4 de enero (BOE nº 5 de 6 de enero de 1978), por el que se creó el Consejo General Vasco (prolegómeno del futuro Gobierno autónomo vasco). El diseño y materialización del Estado de las Autonomías se completó entre 1979 y 1983, con la creación de las 17 Comunidades Autónomas que conocemos.

Realmente, la respuesta que las descentralizaciones política y administrativa expuestas –los sucesivos intentos más o menos exitosos, de corte regionalista o federalista- trataron de ofrecer, respondieron más a motivaciones funcionales, esto es, a compromisos administrativos y criterios doctrinales derivados de disfunciones administrativas territoriales, que a las de corte ideológico como el que conocemos como "hecho diferencial".

Aunque nos estamos ocupando de la situación vasca, hay que decir que el motor del regionalismo en España fue Cataluña, tradicionalmente comprometida con la idea de España. Grandes pensadores catalanes como Romaní, Pella y Forgas propugnaron la articulación de España atendiendo a las regiones y los regionalismos como la base sobre la que cimentar la descentralización territorial del Estado manteniendo, eso sí, su carácter unitario.

Tan es así que lo catalán estaba entre bastidores, que el regionalismo tomó carta de naturaleza el 10 de marzo de 1885, con Cánovas como jefe de Gobierno, tras la presentación en Madrid al rey Alfonso XIII por parte de diversas entidades catalanas del documento Memoria en defensa de los intereses morales y materiales de Cataluña[178]coincidente en el tiempo con la conformación oficial de la cuestión catalana, en el que se reclamaba la implantación de un sistema regional similar al de otros países europeos e, incluso, al que en su día tuvo España.

No obstante, este sentimiento regionalista, que a excepción de los catalanes, vascos y gallegos, fue escasamente compartido por el resto de los españoles y estéril en cuanto a su traducción política, porque todo se redujo a una cuestión afectiva hacia la "patria chica" y poco más, se fue deslizando en la década de 1890 hacia el nacionalismo en Cataluña y en el País Vasco, surgiendo movimientos que consideraron que sus respectivos territorios podían reclamar la soberanía o, al menos, una autonomía mucho más allá que la simple descentralización que los regionalismos sostenían en aquellos momentos[179]

Esa transición desde el regionalismo al nacionalismo respondió a la interacción de diversos procesos: de consolidación de la propia identidad particular; de integración y vertebración regionales; de creación de economías regionales; de dinamismo urbano; de articulación de la opinión pública local; de desarrollo de un sistema educativo regional; de aparición de medios de comunicación. Fue una conformación, en suma, de una conciencia colectiva que interpretó la singularidad regional como una nacionalidad diferenciada[180]

Este cambio, que afectó a la naturaleza de la política española y exigiría la revisión profunda de la organización territorial estatal, concluyó con una articulación lenta y desigual con la creación de la mancomunidad Catalana (6 de abril de 1914); el reconocimiento del derecho a la autonomía regional (II República, 1931-36); y su concesión (Cataluña en 1932, y País Vasco el 1 de octubre de 1936). La II República adoptó la alternativa nacional "integral" frente a la "unitaria" o la "federal" (artículo 1 de la Constitución) que ni siquiera se planteó[181]descentralizada, no uniforme, con un claro concepto unitario, aunque admitiendo la coexistencia de diferentes culturas particulares -catalana, vasca, gallega- y de diferentes grados de afirmación de identidad; para las regiones de acusada personalidad político-administrativa, se permitieron grados diversos de autonomía.

En este sentido, se rechazó la generalización de las autonomías, se acotó sus posibilidades soberanistas, y se satisfizo los deseos vascos al incluir disposiciones derogatorias de las leyes que en su día (25 de octubre de 1839, 21 de julio de 1876) habían abolido a los fueros vascos, garantizando así los derechos históricos de los territorios forales. Al contrario que la Constitución actual, aquélla apostó por un sistema evolutivo que no definiese previamente la existencia de ninguna autonomía en particular, lo que le confería una característica importante derivada de su flexibilidad: la inestabilidad[182]

Para facilitar la comprensión del desarrollo posterior de este trabajo, aclararemos antes unos conceptos. La descentralización exige sólo descongestionar el gran aparato central a favor de la mayor actividad política en los organismos no centrales de la nación. El regionalismo supone algo más: desarrollar en las diversas regiones una vida política dotada de dinamismo propio. Son conceptos en apariencia similares, pero teniendo en cuenta que ciertas disposiciones descentralizadoras no tienen porqué ser regionalistas, como medidas anti-regionalistas no tienen por qué ser centralizadoras. Por su parte, el federalismo exige no sólo dotar a diversas regiones naturales de un Gobierno propio en lo que a sus asuntos se refiere, sino entender dicho Ejecutivo más allá de una simple delegación del central a su imagen y semejanza[183]reconociendo la autonomía a cada una de las regiones cuyas características históricas las convierten en antiguos reinos federados, e integrando en un todo único partes independientes[184]

Visto así, el regionalismo es un método de reforma política desde la óptica del poder centralizado, mientras que el federalismo, conceptualmente opuesto al regionalismo, representa una posición restauradora que reconoce la preexistencia y los derechos históricos de las diversas entidades políticas integradas en el Estado. Así como el regionalismo releva de ciertas funciones al poder del Estado para conferírselas a la región o al municipio, el federalismo, a la inversa, conserva o restituye a los municipios y antiguos reinos todas sus funciones y atribuciones, excepto las exclusivas del Estado -militares, diplomáticas y judiciales-.

4.2. EL REGIONALISMO VASCO DESDE LA RESTAURACIÓN HASTA LA ESPAÑA DE FRANCO

Hemos apuntado antes cómo en el siglo XIX no se dio un auténtico nacionalismo español, aunque sí existió una variedad de interpretaciones del hecho nacional; de entre ellas, las más destacables fueron la liberal (Antonio Cánovas), la democrática (Francisco Silvela) y la católica (Antonio Maura). Las bases doctrinales de dichas corrientes estuvieron limitadas al ámbito de las elites intelectuales y políticas, y se mantuvieron alejadas de la población española[185]lo que no quiere decir que los españoles carecieran de una idea profunda de España; como señala Andrés de Blas, "la cohesión y el carácter indiscutido del Estado nacional, en medio de una compleja y tensa vida política [en el siglo XIX], hacen hasta cierto punto superfluo el recurso a una movilización política de signo nacional"[186] en su defensa.

Con la Constitución aprobada el 2 de julio de 1876, se formularon dos importantes discursos nacionalistas de talante conservador: el de Antonio Cánovas (liberal conservador) y el de Marcelino Menéndez Pelayo (nacional católico)[187]; el primero impuso su modelo, y la Restauración trajo consigo un modelo de Estado centralista, que no contemplaba otra división que no fuera la provincial, aunque el propio Cánovas permitió (1978) el establecimiento de una cierta descentralización regional a base de los conciertos económicos en las provincias vascas.

A fin de enmarcar al nacionalismo vasco en la evolución de la articulación del Estado Español hasta nuestros días, realizaremos una aproximación hacia lo que supuso la Restauración; por esta razón, mencionaremos, aun de forma breve, a los fueros[188]y a sus vicisitudes más señaladas.

Finalizada la primera guerra civil, la ley del 25 de octubre de 1839 confirmó los fueros, si bien modificándolos, subordinándolos al régimen constitucional, permaneciendo privilegios fiscales y exención de quintas[189]Dos años más tarde, el 29 de octubre de 1841, Espartero firmó el decreto de abolición foral. Tras el derrocamiento del Regente, un nuevo decreto de 1844 restauró una foralidad limitada, que no satisfizo ni al gobierno ni a las provincias, aunque obtuvo la conformidad de todos. En los casos vasco y navarro, pese a la modificación de los fueros vascos en 1839 –consecuencia de la guerra carlista (1833-1840) y a la transformación de Navarra de reino en provincia (1841), las cuatro provincias vivieron su plena madurez foral hasta 1868[190]

Más tarde, tras la segunda guerra civil (1873-76), el 21 de julio de 1876 el gobierno de Cánovas promulgó la ley abolitoria definitiva de los fueros vascos[191]el posterior régimen de conciertos económicos (Real Decreto de 28 de febrero de 1878) fue acogido con satisfacción[192]

El desastre colonial, la crisis del Estado-nación, la formación de los restantes nacionalismos periféricos, así como la expansión industrial y la consiguiente transformación de la sociedad vasca[193]contribuyeron al repunte del nacionalismo vasco a partir de 1898, como reacción defensiva a la amenaza que para la identidad cultural vasca que pudieran suponer los procesos de modernización y de mezcolanza social.

A pesar de que el nacionalismo vasco sostiene que los fueros constituyeron una expresión genuina de la "soberanía" vasca como sinónimo de derechos históricos adquiridos, quizá podamos afirmar únicamente que configuraron una referencia sobre la cual ese nacionalismo cimentó su discurso posterior, en ocasiones sin justificación histórica.

En cuanto al foralismo y el nacionalismo, tal vez podamos afirmar que ambos son dos particularismos con semejanzas ideológicas, aunque inherentes a circunstancias históricas diferenciadas, siendo el segundo una ideología política post-foral que altera algunos presupuestos de aquél para erigirse en una suerte de neofuerismo de corte federalista[194]que presenta la realidad vasca como una realidad que no admite subordinación a España, como un bien perdido a recuperar.

Con la constitución del primer Directorio militar a cargo de Miguel Primo de Rivera (septiembre, 1923) comenzó un repliegue del nacionalismo en general, aunque curiosamente se disolvieron todas las Diputaciones provinciales a excepción de las vascas y navarra, debido a cierta simpatía de Primo de Rivera hacia esa región. El nacionalismo vasco, menos perseguido que otros movimientos en España, articuló y aprovechó un aparato eficaz de propaganda.

Tras el cese de Primo de Rivera en la jefatura del Gobierno (enero de 1930), su sucesor, el general Dámaso Berenguer, se propuso restablecer la legalidad constitucional; bajo su mandato se produjo un fortalecimiento de las tesis republicano-socialistas; sin embargo, el nacionalismo vasco no hizo ademán de acercamiento alguno hacia los republicanos[195]aunque un acontecimiento posterior, si bien puede que no lo suficientemente significativo, señale lo contrario, ya que la primera población donde el 14 de abril de 1931 se proclamó la II República fue Eibar, anticipándose a Barcelona y Madrid.

La inanidad de la minoría vasco-navarra y de los diputados vascos que no acataron la II República resultó palpable; la mayoría republicana y socialista de las Cortes Constituyentes fue absoluta, y desde esos primeros momentos del nuevo Estado, dicha mayoría se enfrentó a una oposición entre pasiva y hostil. Además, la minoría vasco-navarra consumó su ruptura irreversible tras la aprobación de la Constitución el 9 de diciembre de 1931; ejemplo de dicha separación fue la celebración del primer "día de la Patria" vasca -el Aberri Eguna– bajo el signo de la indiferencia y la hostilidad hacia el nacionalismo. De hecho, los diversos anteproyectos autonómicos vasco-navarros (1932, 1933) contaron con la oposición navarra y con la de las derechas y los radicales[196]

Durante la guerra civil (1936-39), el nacionalismo vasco se alineó con la República y el Frente Popular constituido por republicano-socialistas y comunistas; sin embargo, los nacionalistas navarros se decantaron por el apoyo al alzamiento liderado por Franco. La implantación del Estatuto autónomo vasco se produjo mediante acuerdo entre el Frente Popular y el PNV, y el Gobierno autónomo presidido por José Antonio de Aguirre quedó constituido durante los primeros días de octubre de 1936.

Por su parte, el Gobierno vasco en el exilio no cejó en su empeño de captar el mayor apoyo internacional posible a la causa nacionalista vasca, aunque no se preocupó tanto por organizar la oposición en las Vascongadas. Los nacionalistas radicales vascos contaron con la comprensión y el apoyo de Francia, al menos hasta que la violencia etarra dejó su sello en suelo francés, circunstancia que dio origen a un giro en la política francesa y en sus relaciones con España, si bien este cambio ha sido, en términos históricos, muy tardío.

La causa nacionalista defendida a través de la violencia sufrió un revés en el plano internacional -que entonces pareció definitivo- cuando en 1951, tras la gran huelga en el País Vasco en la que participaron nacionalistas vascos, se levantaron las restricciones de la ONU establecidas contra el régimen de Franco y comenzó una amplia colaboración de Estados Unidos con España. Este acercamiento estadounidense fue seguido por el ingreso de España en la Organización Mundial de la Salud, la concesión de créditos importantes por Washington, la expulsión por parte de Francia del gobierno vasco en el exilio afincado en París (1951), el ingreso en la UNESCO (1952), y la firma de los acuerdos bilaterales hispano-norteamericanos (Convenio de 1953). De igual forma, ese mismo año, se suscribió el Concordato con la Santa Sede, y dos años más tarde España ingresó en la ONU; todo ello no era sino el progresivo reconocimiento internacional del régimen de Franco.

4.3. DEL ESTADO UNITARIO AL AUTONOMISTA

El Estado español que surgió tras la guerra civil estuvo inspirado en un nacionalismo, prácticamente inexistente antes de 1923, caracterizado por el antiseparatismo, la religiosidad y, en menor medida de lo que pudiera aparentar, el militarismo, y que le convirtió en un Estado autoritario, fuerte y centralizador. Como consecuencia de dicho espíritu, se derogó el Estatuto de Autonomía vasco (y el catalán) y se suprimieron algunas de las manifestaciones de identidad características vascas, aunque transcurridos los años sesenta y, sobre todo, a partir de la transición democrática española, el Estado inició y desarrolló la apertura actual.

Mientras tanto, la protesta regional adquirió tintes violentos, cuyo cariz fue y es desconocido en las demás regiones españolas, llegándose incluso a escuchar voces a favor de la "liberación nacional". De resultas de la actividad terrorista desarrollada por ETA, el Estado desencadenó la correspondiente represión, mantenida desde 1968 hasta el fallecimiento de Franco (1975), y que en cierto modo se reveló como muestra del fracaso -no había logrado disipar el pleito histórico planteado por los nacionalismos- de ese modelo de Estado[197]y se convirtió en un catalizador de la conciencia vasca.

Dado que en sectores nacionalistas subsiste la idea de que la transición vasca fue, y en alguna medida lo sigue siendo, un proceso "arrancado" por el pueblo vasco al sistema heredado del régimen franquista, parece conveniente analizar cuál fue el especial significado de dicho régimen en el País Vasco, desde su inicio hasta su final, para intentar interpretar hasta qué punto condicionó la posterior transición vasca. Estas características fueron las que se enumeran a continuación:

• El franquismo en el País Vasco tuvo rasgos similares al del resto de España: una dictadura militar; una única concepción de España, centralista y vinculada al nacional-catolicismo; y una estructura política de derechas organizada en el marco del denominado "Movimiento Nacional".

• No obstante, la instauración del franquismo en el País Vasco tuvo otros rasgos propios, diferentes de los del resto de España, debido al:

• Sentimiento de derrota nacionalista. Los derrotados tras la guerra civil fueron, además de las fuerzas de izquierda (como en toda España), los nacionalistas, sin que esto signifique que se tratase de una contienda entre Euskadi y España.

• Amplio respaldo de masas. En el País Vasco, el carácter de guerra civil fue muy acusado, debido a que el sector sublevado contra el régimen republicano gozó de un amplio respaldo social: el de la burguesía industrial; el de los tradicionalistas de origen carlista; el de la derecha católica; y el de los grupos empresariales ligados al liberalismo dinástico.

Estas dos consideraciones hicieron que el sentimiento de vencedores y vencidos fuese más acusado en el País Vasco que en el resto de la geografía española. Este antagonismo y bipolarización en la instauración del régimen franquista resulta crucial para comprender su posterior desarrollo[198]ya que el franquismo -con la lógica preocupación tras la guerra civil por controlar la sociedad- no sólo no se preocupó de lograr la legitimación popular, sino que no se apoyó después en los sectores vascos que lo respaldaron durante la confrontación armada, en especial, aquellos impregnados de la ideología carlista.

De resultas de esta actitud del régimen, y a pesar de la adhesión social que obtuvo merced a la desmovilización sociopolítica y a la prosperidad económica del país, el franquismo contó desde sus orígenes con la oposición de los nacionalistas, las fuerzas de izquierda y los sectores tradicionalistas descontentos con su relegación[199]que mantuvieron las espadas en alto durante la "paz social" de Franco.

• Represión de las diferencias y peculiaridades tradicionales vascas, y de sus manifestaciones externas, siempre y cuando el régimen entendiera que atentaban contra la unidad de España[200]

• Impulso desequilibrado de la industrialización, que además de consolidar la importancia económica de la burguesía vasca, sobredimensionó el sector siderúrgico en detrimento del de servicios, modernizando de forma limitada el aparato productivo.

• Inmigración masiva desde el resto de España, fenómeno que provocó una transformación social profunda. A nuestros efectos, la escasa planificación urbanística provocó la creación de barrios obreros marginales, fruto del desarrollo rápido. Además, derivado de la desmovilización sociopolítica impulsada por el régimen, la acogida de estas masas obreras fue rápidamente acaparada por los desafectos al mismo, es decir, por la izquierda y por el nacionalismo.

• Desigual desarrollo de las fuerzas de oposición al régimen. Mediados los años sesenta, surgió y se consolidó una oposición al régimen, aplacada, eso sí, por la acomodación social debida a la prosperidad económica creciente. Al desfase ideológico y al exilio de los dirigentes de los partidos históricos socialistas y republicanos (no así comunistas), hay que unir la compleja evolución del nacionalismo vasco, que se trata seguidamente.

• Complejidad en la evolución del nacionalismo vasco, anclado inicialmente en su confianza en una intervención exterior ante el alzamiento de Franco, y al final decepcionado ante la evidencia de que a las fuerzas democráticas occidentales les preocupaba mucho más la amenaza comunista soviética que el autoritarismo franquista. Sin embargo, a pesar de dicha decepción, el PNV no cambió su estrategia, lo que favoreció que, en 1959, surgiera una nueva organización nacionalista, esta vez de signo radical: ETA. Fue la ruptura más importante en la historia del nacionalismo vasco.

ETA fue muy activa, al contrario que el PNV, retomando con ímpetu el espíritu sabiniano y radicalizando su postura hasta abandonar definitivamente el nacionalismo tradicional para abrazar otro de índole marxista, orientado a los "trabajadores" -en este sentido, la V Asamblea de ETA resultó esencial- que les llevaría a defender la liberación del pueblo vasco y la creación de una sociedad socialista en Euskadi. Fueron las primeras épocas del MLNV y los balbuceos de un "frente nacional", ampliamente desarrollado en los últimos años.

• La evolución de la Iglesia católica vasca, desde los años 60 en adelante, desde el apoyo al régimen hasta la disidencia parcial, con lo que el régimen franquista perdió el dominio total sobre uno de los resortes de control ideológico y social, y pasó a convertirse en uno de los principales frentes de oposición y elemento de deslegitimación del sistema[201]Para comprender el papel de la Iglesia en este proceso, es preciso diferenciar cuatro niveles de actuación:

• El nivel doctrinal, a cargo del Vaticano. Las cuestiones sociales cobraron vigor bajo el papado de Juan XXIII y la posterior celebración del Concilio Vaticano II, amparadas, sobre todo, por las ideas post-conciliares que defendían la implicación de la Iglesia en su ámbito social respectivo como instrumento de liberación de los pueblos oprimidos. A esto hay que añadir la circunstancia de que la Iglesia era uno de los pocos medios, si no el único, de integración social de los inmigrantes en el País Vasco.

• El nivel jerárquico, a cargo de la cúpula católica en España, y en el País Vasco en particular. La jerarquía, en los inicios del régimen franquista, se enfrentó a los religiosos contestatarios al mismo, quienes constituyeron uno de los más claros núcleos de oposición política. La tensión entre la jerarquía eclesiástica y parte del clero vasco fue evidente en los años sesenta, aunque más adelante aquélla fue adoptando posturas más conciliadoras con el nacionalismo, hasta llegar a posicionamientos decididamente nacionalistas.

• El nivel del clero (colectivo de sacerdotes), en general, que desde 1960 denunció la "persecución de las características étnicas, lingüísticas y sociales" vascas. Hay que tener en cuenta que buena parte de las vocaciones religiosas surgió en el ámbito rural vasco, donde estaba más arraigada la conciencia nacionalista.

• El nivel popular católico, articulado en organizaciones cristianas de base surgidas y fuertemente implantadas en los barrios obreros, y que, en pequeña medida, se extendieron en la sociedad vasca.

• La evolución de la situación obrera y laboral, que fue derivando hacia una conflictividad crónica, fruto de una mezcla de motivaciones estrictamente económico-laborales y de índole política.

• El significado del denominado Proceso de Burgos[202]con el que, además de pretender castigar la comisión de actos terroristas, el régimen de Franco trató de dar un escarmiento político al nacionalismo vasco. Sin embargo, esta actitud resultó contraproducente para los intereses de Madrid, por la movilización de la opinión pública internacional y el efecto propagandístico que supuso para ETA.

• El espectacular rebrote de la actividad de ETA, que culminó con un hito, el asesinato del Presidente del Gobierno, almirante Carrero Blanco, que contribuyó de modo definitivo a la interpretación "rupturista" (frente a la "pactista") de la transición política, por lo cual este crimen resultó de una importancia aparentemente decisiva para vencer al régimen de Franco. Sin embargo, esta percepción es errónea, cuando no interesada, pues a principios de los años setenta ya se escuchaban voces desde el propio régimen que habían optado por la transición a la democracia. Más aún, esta acción desencadenó una enorme incertidumbre política y podría haber llegado a generar el descontrol del aparato estatal, poniendo en peligro la transición que se iniciaría poco después. Es decir, el asesinato de Carrero tuvo un efecto doble: permitir el surgimiento "incontrolado" de sectores contrarios a la apertura democrática (con sus ventajas e inconvenientes para el propio nacionalismo radical); y prestigiar al terrorismo de ETA (lo cual fue, evidentemente, bueno para la propia organización terrorista).

• La descomposición del régimen franquista en el País Vasco, propiciada por la violencia etarra y la situación y actitud de los partidos democráticos, todavía en la clandestinidad, fueron factores que agravaron una circunstancia característica del régimen en el País Vasco: la escasa estructura civil del Estado en esa región (basada en el sector que se convertiría en UCD), sujeta a la desafección de los funcionarios tras el acoso político y terrorista al que fueron sometidos. En la medida que estos hechos favorecieron el fin del régimen franquista en general, y en el País Vasco en particular, los partidos de la oposición, como ya se ha dicho, aún clandestinos, se felicitaron por ello y apoyaron, en cierto modo, este desarrollo de los acontecimientos.

Vistas así las cosas, la situación en el País Vasco a mediados de los años setenta, cuando se presagiaba el inminente fallecimiento de Franco y, con él, la desaparición del régimen, se caracterizaba por una incertidumbre, común, por otra parte, a la que se respiraba en el resto de España. A esta incertidumbre contribuyó la "interpretación instrumental"[203] que de la democracia realizó la oposición anti-franquista, que la concibió, más que como la forma de expresión de la voluntad popular, como el medio para desarrollar los respectivos idearios partidistas, plagados, en aquellos momentos, de posiciones maximalistas difícilmente reconciliables y de respaldo improbable por la clase media (la mayoría de la población), clase que suele rehuir los radicalismos políticos.

Dicho radicalismo maximalista hizo que, en el caso concreto del País Vasco y del nacionalismo vasco, la ideología primara sobre la realidad sociopolítica, lo que convirtió casi en utópica la posibilidad de hallar un punto de encuentro entre los independentistas nacionalistas y quienes deseaban mantener la unidad territorial de España. Y, lo que es más grave, ese mismo radicalismo maximalista nacionalista pervive hoy día, sin rebaja alguna en sus pretensiones a pesar de las continuas concesiones del Estado hacia la CAV.

Otra causa de enrarecimiento de la situación vasca en los momentos finales del franquismo e iniciales de la democracia fue la evolución a la baja de la economía, tras varios años de crecimiento sostenido. En la base de este cambio se hallan dos hechos de naturaleza diferente:

• a) El primero de ellos, de carácter exógeno, fue la crisis del petróleo, iniciada en 1973 y cuyas repercusiones tardaron unos años en materializarse en el País Vasco. El descenso de la actividad económica cuestionó el modelo de desarrollo aplicado a las provincias vascongadas, ya que repercutió de modo especial en los sectores tradicionales (siderúrgico y naval) sobre los que se había construido durante casi un siglo el potencial económico vasco.

• b) El otro, endógeno, fue el terrorismo, cuyas acciones en contra del tejido empresarial -atentados, secuestros e "impuesto revolucionario"- desanimaron a los inversores potenciales. En este sentido, tanto el Estado, con su aplazamiento de medidas económicas conducentes a atenuar los efectos de la crisis, como las fuerzas políticas vascas, con su preocupación ideológica por encima de la situación y perspectivas reales, contribuyeron a reforzar la gravedad de la situación económica.

Por último, cabe citar como características esenciales de los primeros momentos de la transición en el País Vasco la propia transición protagonizada por los partidos políticos (desde la clandestinidad a la legalidad democrática), y su precariedad (por lo reducido, en algunos casos, de su aparato, con implantación sectorial pero sin apenas estructura interna; sobre todo, esta fue la situación de los partidos de izquierda). La derecha estaba articulada alrededor de UCD, heredera del régimen de Franco y dirigida por Adolfo Suárez, y de AP, refugio natural de la derecha vasca tradicional y de destacadas personalidades ligadas al régimen anterior.

Las primeras elecciones democráticas en España, desaparecido el régimen franquista, tuvieron lugar el 15 de junio de 1977, y fueron resultado directo de la controvertida Ley de Reforma Política, aprobada en referéndum el 15 de diciembre del año anterior. De los resultados de estas elecciones deducimos dos conclusiones para el País Vasco:

• 1. El espacio electoral vasco mostró una acusada fragmentación.

• 2. La opción nacionalista superó a la no nacionalista, aunque la presencia de ésta fue significativa. El País Vasco no era ni tan nacionalista ni tan radical como habían presentado y anunciado los dirigentes de izquierda y los abertzales.

Cuando en 1978 fue aprobada la Constitución, lo fue con el respaldo expreso del 90% de los votos emitidos contra un 9% o un 13% de votos negativos, según las provincias vascas, lo que en modo alguno permite equiparar la abstención propugnada por los nacionalistas al rechazo, puesto que éste fue una opción real no ejercida mayoritariamente por los nacionalistas.

La Constitución creó un sistema democrático con amplias garantías, pero, y esto es lo más significativo a efectos de este trabajo, dibujó el Estado de las Autonomías, que posibilitaría la elaboración y aprobación del Estatuto vasco; previamente, el Gobierno de Suárez restableció el régimen de Conciertos Económicos (abolidos en 1937 como represalia a las "provincias traidoras" de Vizcaya y Guipúzcoa), que permitiría la recuperación de una amplia autonomía fiscal y económica a las provincias vascongadas, verdadera antesala y eje de la futura e inmediata autonomía, que llegó pocas semanas después de haberse aprobado la Carta Magna.

El Estatuto, aprobado el 29 de diciembre de 1978 por un amplio sector político (PNV, PSOE, UCD, EE, AP y PCE), fue el hito crítico de la transición en el País Vasco. A grandes rasgos, tres son las características esenciales del mismo:

• Permitía un elevado autogobierno, superior al concedido por el de 1936, con amplias competencias y una financiación regulada por el sistema ya aludido de Conciertos Económicos.

• Navarra quedó excluida del Estatuto, tanto por el deseo expreso de socialistas y populares, decisión que tuvo una repercusión escasa entre los nacionalistas, como por el de los propios navarros, que mantuvieron una postura diferencial clara en las convocatorias electorales de 1976 y 1978.

• Obtuvo el consenso de la mayoría de los vascos, excluyéndose a sí mismos de esta aprobación los nacionalistas radicales y los grupos de extrema izquierda.

En todo caso, ante los dos acontecimientos y marcos de referencia de la transición política en España, y en el País Vasco en particular (Constitución y Estatuto), a la vista de los resultados diferentes obtenidos en las respectivas aprobaciones de los dos textos legales marco, y a tenor de la diferente postura que el propio nacionalismo había mantenido (abstención constitucional[204]y aprobación estatutaria), este nacionalismo moderado se encontraba en una encrucijada:

• O aceptaba el Estatuto como la casa común de las fuerzas democráticas que habían aprobado mayoritariamente la Carta Magna y el "hijo de ésta", el Estatuto;

• o bien interpretaba el mayor respaldo vasco al Estatuto como una opción excluyente en detrimento de la Constitución, quedando el Estatuto como única referencia y punto de partida en el camino hacia la independencia, en concurrencia con los fines radicales.

Esta doble opción se ha mantenido en el nacionalismo hasta nuestros días, aunque con una apuesta progresiva hacia la segunda postura, prescindiendo del consenso entre ese movimiento y las restantes fuerzas democráticas no nacionalistas, y tratando de liderar un proyecto de "construcción nacional"[205] compartido -liderado, más bien- por los nacionalistas radicales.

El propio Estatuto, en los términos en los que se redactó, ha propiciado la consolidación de esa segunda opción, ya que el traspaso de competencias desde el Gobierno central al autonómico se negocia caso por caso, por lo que el sistema propicia una dinámica en la que la cesión de competencias viene presidida por el ejercicio de la correspondiente presión nacionalista, pudiendo ser presentada como una victoria política del nacionalismo frente al poder central del Estado.

Esto encierra una de las mayores contradicciones del nacionalismo, pues mientras que los vascos respaldaron de forma mayoritaria la autonomía, son los propios nacionalistas -moderados y radicales- quienes se oponen a la voluntad de la ciudadanía vasca.

Así, cuando el 17 de julio de 1979 se llegó al acuerdo en la redacción del Estatuto de Autonomía vasco[206]y con él al establecimiento de una comunidad autónoma vasca bajo el nombre de Euskadi, con instituciones propias de autogobierno y amplias competencias[207]el proceso autonómico estatal comenzó a materializarse, aunque bajo un intento de tutela complementaria a cargo de la Ley Orgánica para la Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), aprobada en julio de 1982 a instancias de Rodolfo Martín Villa, tras el intento fallido del golpe de estado de 23 de febrero de 1981.

A pesar de la polémica surgida en torno a dicha LOAPA, recurrida ante el Tribunal Constitucional por los nacionalistas vascos y catalanes, y ganados los correspondientes recursos por el Gobierno, la LOAPA estabilizó el proceso autonómico homogéneo para todas las Comunidades Autónomas hasta su culminación en 1983, bajo el Gobierno socialista, dándose por zanjado el proceso constituyente autonómico.

En todo caso, la aprobación del Estatuto[208](25 de octubre de 1979) dio paso a la autodisolución del Gobierno vasco en el exilio en diciembre de 1979, ya que el País Vasco había recobrado -y más tarde superado con creces- la autonomía alcanzada en la década de 1930. Durante la primavera de 1980 fueron elegidos el Parlamento y el Gobierno vascos, presidido éste por Carlos Garaicoechea, que lo constituyó formalmente en abril de 1980.

De esta forma, el recién estrenado sistema autonómico creía haber solucionado uno de sus problemas esenciales ya en aquel entonces, el terrorismo de ETA, mediante la descentralización del Estado. En realidad, este reconocimiento de la singularidad de la región vasca fue considerado insuficiente por los nacionalistas. Aunque rebasando la acotación temporal de la presente tesis, conviene señalar una evidencia clara de dicha insatisfacción; en efecto, años más tarde, los nacionalistas vascos, catalanes y gallegos suscribieron la Declaración de Barcelona (16 de junio de 1998), en la que sostuvieron que permanecía irresoluta "la articulación del Estado español como plurinacional" y que había que reconocer las "realidades nacionales" de Cataluña, Euskadi y Galicia.

La ilusión autonómica -la presunción de que el establecimiento de un modelo de Estado autonómico sería el punto final del problema nacionalista en general, y del vasco en particular (sobre todo, el terrorismo de ETA)- se demostró equivocada. Como sostiene Fusi, la explicación de esta "sorpresa" anunciada reside en la nula dependencia entre los nacionalismos y la estructura del Estado, ya que aquellos no son consecuencia del carácter centralista de éste, sino "realidades históricas resultado de largos procesos de consolidación y vertebración de la propia personalidad o identidad cultural diferenciada"[209]. En cierto modo, la nueva articulación estatal suponía, en alguna medida, una cierta desnacionalización del modelo que había quedado configurado como tal[210]por vez primera en la Constitución de Cádiz de 1812 -tras la crisis de 1808, cuando España se quedó prácticamente sin Estado-, lo que justificaría parte del debate permanente que sobre la cuestión está vigente en nuestro país.

4.4. EL RECORRIDO ESTATUTARIO VASCO

El primer proyecto de Estatuto de Autonomía vasco fue el conocido con el sobrenombre de Estatuto de Estella (presentado en la Magna Asamblea de Ayuntamientos el 14 de junio de 1931), surgido como elemento integrador entre nacionalistas, tradicionalistas y dinásticos ante el sector constituyente, con la pretensión básica de defender unas instituciones provinciales dotadas del mayor número posible de competencias. Este régimen no prosperó a causa de la anticonstitucionalidad que supuso la atribución de excesivas competencias en materia de relaciones exteriores (Iglesia y el "Estado Vasco") y una exigencia en línea con el talante étnico-excluyente del nacionalismo vasco (exigencia de 10 años de residencia en el País Vasco para el ejercicio de los derechos políticos de los no naturales vascos)[211]. A la vista del fracaso del proyecto, resulta al menos sorprendente la importancia simbólica que se le concede por parte de los sectores nacionalistas vascos.

El segundo Estatuto de Autonomía (primero que fue aprobado) surgió en 1936 (ratificado por las Cortes el 1 de octubre) de resultas de las buenas relaciones entre el PNV, entonces partido católico situado en el centro político vasco, y el Frente Popular, coalición de izquierdas con mayoría absoluta en las Cortes de 1936, al oponerse aquél a la sublevación militar del 18 de julio de ese año. La razón de esta oposición, y de esa confluencia de izquierdas y del centro-católico político, fue la garantía ofrecida en septiembre de 1936 por el Frente de que, en caso de victoria electoral del populismo, los nacionalistas obtendrían la autonomía deseada para Euskadi, principal reivindicación nacionalista desde la instauración de la República en España en 1931.

Este Estatuto, aprobado en referéndum por el pueblo vasco en 1933, era muy diferente al proyecto anterior; ahora se apoyaba en la Constitución, que establecía un modelo de Estado "integral", potencialmente "regionalizable"; el Estatuto, de inspiración izquierdista, creaba la "región autónoma" vasca y no mencionaba la eventual incorporación del Navarra; el carácter foralista y provincial era casi inexistente. El esfuerzo del primer Gobierno vasco (formado el 7 de octubre de 1936) se centró en la vertebración de una amplia administración burocrática propia de una especie de auténtico "Estado vasco" soberano y casi independiente, imagen favorecida por las circunstancias de la guerra civil. El fin de la autonomía del País Vasco llegó en junio de 1937 con la ofensiva militar del general Mola y la toma de Bilbao, y con este final el de un régimen estatutario de mínimos que alcanzó considerables cotas de autonomía[212]

El tercer y último Estatuto de Autonomía del País Vasco (diciembre de 1979) es el vigente y conocido como de Guernica[213]una de las consecuencias de la Constitución de 1978, en aplicación del principio de autonomía de las regiones, provincias y municipios, y de la distribución territorial del poder. El Estado democrático comenzó reconstruyendo su estructura territorial atendiendo las demandas de autogobierno de las regiones. No obstante, entre el proceso de 1931 y el del período 1976-1981 existe una diferencia: mientras que con el primero se trató de solventar la cuestión catalana, con el segundo el Estado buscó atender al unísono tanto las demandas de los nacionalismos históricos -vasco y catalán- como las de las restantes regiones (demandas a veces débiles y artificiales), mediante la instauración de un sistema uniforme de autonomías[214]

En este sentido, la democracia española y la Constitución de 1979 trajeron consigo un modelo cuasifederal en el que el punto de partida no fueron diversas comunidades separadas que mutuamente acordaron unirse, sino de una comunidad española, hasta la fecha articulada de forma unitaria, que buscó la diferenciación de las diversas entidades que la integraban.

En todo caso, la aprobación del Estatuto vasco supuso la parcial superación de la dinámica de bloques enfrentados entre partidos nacionalistas y no nacionalistas, dejando aislados a los nacionalistas radicales, y se reveló desde sus comienzos como un eficaz instrumento de integración política y de normalización de las relaciones entre los Gobiernos autonómicos y centrales[215]a pesar de la política excluyente de las fuerzas políticas nacionalistas, sobre todo,

en el ámbito de la cultura y de la lengua, y de su actitud ante el fenómeno terrorista de ETA. Ambos aspectos están en el origen de las disputas políticas que jalonan la transición y consolidación democrática española.

No obstante, en este punto se pone de manifiesto la adulteración del moderno nacionalismo separatista vasco y del moderado que en ocasiones le acompaña, y bien sumiso, en contra de lo recogido en el Estatuto de Autonomía: su redacción no trata de reivindicar la constitución histórica del País Vasco, cuya historia, por cierto, lo llevó a federarse con los demás pueblos españoles, sino de establecer una organización autónoma de corte estatal, semejante a la que se ejerce desde el poder central, tratando de aprovecharse –aunque para el nacionalismo se trate a veces de abusar- del carácter "federalizable" de nuestra Constitución actual, que ampara ese federalismo o regionalismo autonomista precisamente como opción justificada por la Historia, a pesar de que la federación no ha logrado alcanzar su consagración jurídica[216]

El carácter separatista del nacionalismo vasco, tanto moderado como radical aunque en diferente medida al menos en su expresión, es gradual e interesado: no acepta el marco constitucional salvo en la medida que le sirve a sus fines y le faculta para desarrollar políticas excluyentes y obtener beneficios de partido en perjuicio del interés general vasco y español. Estas prácticas han sido favorecidas, unas veces, por circunstancias electorales y de equilibrio de poder (alianzas pre y post-electorales); otras, por simple torpeza de las elites dominantes; en ocasiones, por el temor de la clase dirigente nacional a que el ejercicio de la autoridad fuese mal interpretado como el regreso a prácticas de un cierto "autoritarismo democrático".

4.5. LEGITIMACIÓN DE LA TRANSICIÓN VASCA

Desde las primeras elecciones democráticas de 1977, la población vasca ha participado en veintiuna consultas electorales[217]contribuyendo así a la institucionalización autonómica. Por tanto, las elecciones autonómicas revisten un significado especial a la hora de analizar la legitimación del proceso autonómico y el arraigo institucional vasco, que de forma evidente influye en la consolidación democrática en España, estableciéndose una reciprocidad entre ambos procesos. Podemos afirmar que desde que se sancionara el Estatuto de Autonomía vasco, la institucionalización autonómica se ha ido convirtiendo en realidad, formando parte del concepto global de consolidación[218]

Seguiremos la evolución de la situación política en el País Vasco con arreglo a la clasificación del profesor Llera; los períodos[219]de la evolución política del País Vasco son los siguientes:

• La transición política vasca (1977-1979).

• La institucionalización interna (1980-1984).

• La crisis del nacionalismo hegemónico (1984-1986).

• La consolidación democrática en la CAV (1986-1998).

• La pacificación y normalización política (1999 en adelante).

A continuación, se presenta un esquema resumen de los mismos (Tabla 4.1.).

La transición política en el País Vasco sigue, en líneas generales, la secuencia cronológica de los acontecimientos que marcaron la transición española en su conjunto -el referéndum para la reforma política, el fin de las Cortes del régimen de Franco, las elecciones constituyentes de 1977, la aprobación del texto constitucional, el desarrollo de los procesos autonómicos, la puesta en marcha de las instituciones democráticas- aunque caracterizada por unas singularidades propias: la inclusión del "problema vasco" en la Constitución; la peculiar respuesta vasca al referéndum constitucional; el debate acerca del Estatuto y el referéndum aprobatorio; y la puesta en marcha del Gobierno autonómico. Estas peculiaridades han influido en una cuestión clave en todo proceso de transición y consolidación democrática: la legitimación del mismo y de las instituciones de él resultantes.

Está fuera de toda duda que el Estado español, bajo el modelo único en Europa del Estado Autonómico, está arropado por la legalidad necesaria, y por tanto su legitimación queda fuera de toda duda; sin embargo, el nacionalismo vasco supone un cuestionamiento de ésta, en esencia, por los siguientes factores, referidos tanto a las actuaciones del Estado como a las del nacionalismo gobernante en el País Vasco:

• 1. La limitada adhesión legitimadora del PNV (cuando no su rechazo más o menos parcial), cuya manifestación más evidente fue su abstención en el referéndum constitucional. El principal y más inmediato efecto es la tensión en las relaciones entre los Gobiernos de Vitoria y Madrid.

• 2. El rechazo frontal por parte de HB a la política institucional derivada de la Constitución y del Estatuto, reivindicando otro marco jurídico-político nuevo.

• 3. La actuación en materia de orden público desarrollada por el Estado español en los primeros años de la democracia, como -prácticamente- la única respuesta que el Estado concedió a la cuestión de la violencia vasca, lo que llevó a un cierto descrédito estatal. También se produjo una deslegitimación por inacción: la amnistía tardía; la legalización de la ikurriña; el criterio restrictivo de la LOAPA; lo que fue, para algunos, en suma, falta de visión por parte del Estado acerca del papel del nacionalismo y del PNV.

• 4. La escasa o nula alternancia política en el País Vasco, aunque este fenómeno sea el resultado legítimo de un proceso democrático, sometido, eso sí, parcialmente a la presión del terror.

La falta de consenso hizo que, en las fechas próximas a la aprobación del Pacto de Estella, se siguiera hablando en España y, en especial, en el País Vasco, de la necesidad de una "segunda transición" o, de otro modo, de la existencia de "déficit democrático". A pesar de que la transición democrático-estatutaria estaba finalizada desde el punto de vista "cuantitativo", y de que desde la óptica cronológica se puede decir que se encontraba a la par que la española en su conjunto, todavía quedaban algunas cuestiones por resolver y fueron las que constituyeron el núcleo de los debates y de la situación en esos años. Las diferencias "cualitativas" que dificultaban el consenso y constituían la peculiaridad de la transición política en el País Vasco eran las siguientes:

• La pluralidad (o fragmentación) real de la comunidad nacionalistas vasca, puesta de manifiesto con los movimientos disidentes que dieron origen, en 1986, a la escisión de la que surgió EA.

• La mutación de dicha realidad plural nacionalista, que durante los años ochenta apostó por la necesidad de consenso inter-partidos (ver resultados de las elecciones) y que, desde finales de los años noventa y durante el año 2000, parece decantarse por una acción más enérgica de corte no nacionalista, en el marco del Pacto de Ajuria Enea.

Dicho deslizamiento pareció estar derivando en que la esperanza colectiva vasca y española se cifraba no tanto en reclamar un cambio de actitud real y contrastable del PNV (en esencia, las aspiraciones nacionalistas contemplaban el arrinconamiento de los idearios y pactos con el nacionalismo radical) como en confiar en la capacidad de las fuerzas políticas vascas no nacionalistas para convertir en inoperante -desde el punto de vista electoral – al nacionalismo moderado. Las elecciones de octubre de 2000 demostraron lo vano de dicha esperanza.

Del estudio de la evolución de la transición española y su reflejo en el País Vasco cabe señalar sucesivas fases de:

• 1. Equívoco o malentendido desde el inicio de la transición, acerca de su verdadero carácter, consistente en sostener que hubo ruptura y no pacto. En el País Vasco nacionalista se supone que la transición fue un proceso surgido de abajo arriba, fruto de la presión popular que socavó y derrumbó al régimen construido bajo Franco; y no un acuerdo o pacto entre las fuerzas democráticas y los ámbitos rectores del propio régimen. Este malentendido, tradicionalmente bien acogido por la sociedad vasca por lo que de "recuperación" tuvo el asentamiento de la democracia en España y el establecimiento estatutario en el País Vasco, es favorable al planteamiento nacionalista; continúa condicionando la realidad sociopolítica vasca; y es utilizado por los detractores parciales o totales -los nacionalistas, claro está- para cuestionar la legitimidad democrática del sistema actual.

• 2. Desarrollo anómalo de la transición, en términos absolutos -en el País Vasco, en sí mismo- y relativos -con relación al resto de España-. En efecto, la transición española en el País Vasco estuvo marcada desde sus orígenes por la violencia terrorista y por un nacionalismo que, en sus diferentes corrientes moderada y radical, sujeto a fuertes tensiones internas, cuestionaba todo el proceso. En cuanto al terrorismo, fenómeno apoyado de forma minoritaria aunque no despreciable por la población vasca, hay que señalar que no constituye expresión de la voluntad de los vascos, quienes apostaron y apuestan por una democracia pacífica.

• 3. Éxito limitado de la transición, derivado de la elevada abstención vasca en el referéndum constitucional. Este hecho favorece la interpretación de que el régimen constitucional y estatutario nació con un "déficit democrático", aunque no justifica el resultado, ya que el rechazo abstencionista provino de las discrepancias peneuvistas y, si se quiere, nacionalistas en general, y no de una posición común de la generalidad de los vascos, ya que la sociedad en el País Vasco acogió de buen grado el nuevo régimen democrático y el sistema de partidos, con independencia de las diferentes percepciones acerca de lo que debería ser el desarrollo autonómico.

Para ir concluyendo, creemos que la transición desde el franquismo hasta la democracia no fue una ruptura, sino una negociación o pacto entre todas las fuerzas políticas -se reconoció al hasta entonces ilegal Partido Comunista- que supieron legitimar la democracia no sólo utilizando el respaldo de los votos, sino adaptando las instituciones estatales heredadas del anterior régimen a la nueva sociedad democrática, llegándose a convertir en verdaderos garantes del nuevo sistema.

Sin embargo, en el País Vasco nacionalista la recuperación de la democracia, más allá del enorme pacto que supuso la elaboración del Estatuto, fue entendida como una victoria parcial y tardía de los vencidos en la guerra civil sobre sus antiguos vencedores, una especie de desagravio para el conjunto del pueblo vasco ante todo lo que representaba la España de Franco. La traducción de todo ello fue la recuperación de las instituciones que habían regido la vida vasca durante la república, legitimadas por la historia y por el origen.

En España, los partidos políticos aceptaron la Constitución como modelo supremo de programa político común, en el que tuviera cabida todas las formaciones políticas y todos los españoles, y el Estado español reconoció la nacionalidad vasca democráticamente constituida. Sin embargo, el PNV no reconoció al Estado y a la nación española, y se mantuvo la reivindicación de la recuperación del fuerismo como la recuperación de una supuesta soberanía perdida. Esta es la razón por la que los procesos constituyente y estatutario fueron interpretados por el PNV como si el Estado español reconociera y aceptara los postulados políticos e ideológicos peneuvistas. Así, la aceptación constituyente de las reclamaciones nacionalistas vascas no obtuvo, por contra, sino el rechazo, visible en el referéndum constitucional de 1978.

Mucho y nada ha cambiado el PNV (y ya hemos visto que prácticamente es lo mismo hablar de este partido que del nacionalismo o del Gobierno vasco hasta la fecha) desde que en el Congreso de 1916 se estableciera como objetivo político del partido la derogación de las leyes que abolieron los fueros, dejando entrever que el restablecimiento de las Juntas Generales provocaría la automática disolución del PNV, dado que su misión histórica se habría visto cumplida. Sin embargo, cuando la Constitución de 1978 se encargó de ello, el PNV, sorprendentemente, se mantuvo en sus trece, como supuesto garante perpetuo de la reclamación nacionalista.

Ante esta postura, es preciso plantearse de nuevo cómo el PNV es capaz de dar una respuesta contradictoria a la sociedad vasca y al resto de la sociedad española. La razón vuelve a ser la misma: la aceptación de la Constitución por parte del PNV supondría, para el nacionalismo vasco, la negación de los derechos anteriores a la propia Constitución de los que él mismo es celoso guardián, por lo que el Estado no tenía derecho alguno a limitarlos mediante la Carta Magna. Es decir, que el reconocimiento de la nacionalidad vasca ha sido interpretado por el nacionalismo vasco como la confirmación de la ilegitimidad del Estado español para gobernar en el País Vasco[220]

En directa relación con esta actitud del PNV ante la Constitución está la que mantuvo en la redacción y aprobación del Estatuto de Guernica; los nacionalistas se mostraron hasta el último momento constructivos hacia el Estatuto que les otorgaría el régimen de autogobierno más amplio no sólo de entre las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA) de España, sino en el conjunto de las diferentes entidades que componen los Estados más descentralizados de Europa. Sin embargo, reclamaron la inclusión de una disposición adicional de lo más imprecisa, garantizando que la aceptación del régimen autonómico estatutario no implicaría renuncia alguna a los derechos que "le hubiera podido corresponder en razón de su historia". Con ese anexo, el PNV convirtió el Estatuto en un acuerdo de mínimos que le ha permitido participar del juego democrático a fin de alcanzar su objetivo estratégico último.

En la reclamación nacionalista, el PNV se arroga el derecho de ser el depositario y centinela de una especie de "única solución posible" al futuro vasco y de una "única ideología aceptable" por y para los vascos, de modo que si los demás partidos políticos no acceden a las pretensiones nacionalistas, se convierten automáticamente en enemigos, como si el nacionalismo vasco fuera un movimiento político en busca de un autogobierno perdido y de la atenuación española en el País Vasco.

CAPÍTULO 5

Génesis del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella

5.1. LA SECUENCIA TEMPORAL DE ACUERDOS QUE CONDUJO AL ACUERDO DE BELFAST

En este capítulo, intentaremos sistematizar el estudio de los sucesivos puntos de encuentro protagonizados por los principales actores en Irlanda, es decir, el estudio de los diversos acuerdos y tratados que jalonan la historia del conflicto, a fin de mostrar la filosofía que los inspiró, sus aspectos comunes, las variaciones que presentaron, los efectos producidos, y, en su caso, las razones por las que fracasaron. Aunque las denominadas Declaraciones Conjuntas firmadas por los Gobiernos de Londres y Dublín no gozan de la misma categoría que un Acuerdo o un Tratado, señalaremos alguna que consideramos significativa porque, en esencia, constituye otra materialización del entendimiento entre los Ejecutivos británico e irlandés sobre la cuestión.

A partir de este apartado, abandonaremos en la medida de lo posible la descripción y explicación de la situación en Irlanda del Norte mediante un esquema cuasi-cronológico, abordándola desde una perspectiva funcional, aun sin abandonar por completo la secuencia temporal.

Comenzaremos por el período parlamentario de Stormont, para dar cuenta de sus principales características, a fin de ilustrar las consecuencias de su actividad política sobre la situación actual, las razones por las que fue disuelto y las posibilidades que ofrece su reactivación después del Acuerdo de Belfast de 1998. También repasaremos los principales hitos del primer parlamentarismo de Stormont (1921-1972) que culminaron con la derogación de esta Cámara por parte de Londres, hasta que fue restablecida tras el Acuerdo de 1998.

Los Acuerdos y Tratados, así como alguna Declaración, que serán analizados seguidamente son los siguientes:

• Tratado Anglo-Irlandés de 1921.

• Acuerdo de Sunningdale de 1973.

• Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985.

• Declaración Conjunta de Downing Street de 1993.

• Documento marco Frameworks for the Future de 1995.

• Acuerdo de Viernes Santo de 1998.

5.1.1. La primera etapa de parlamentarismo de Stormont

5.1.1.1. Características

Los rasgos característicos del período parlamentario de Stormont entre 1921 y 1972 permitirán descubrir las razones por las que la Cámara fue disuelta, a pesar de ser un poder norirlandés controlado absolutamente por los unionistas, pasando de la situación de autogobierno (Home Rule) a la de gobierno desde Londres (Direct Rule), en nada deseada por el Estado británico, en contra de lo que pudiera parecer. Estos rasgos son los siguientes:

• Sectarismo (o comportamiento antidemocrático)

• Despliegue militar británico en Irlanda del Norte

• Inhibición británica a intervenir en Irlanda del Norte

a) Sectarismo (o comportamiento antidemocrático)

Sobre la discriminación sufrida por los católicos hay numerosos estudios, cada uno de ellos aceptando un mayor o menor grado de presión unionista; sin embargo, todos coinciden al señalar los ámbitos en los que el sectarismo protestante actuó: elecciones, empleo, policía, política regional y vivienda[221]

Si bien las discriminaciones apuntadas en contra de los católicos tuvieron su relevancia en la configuración del conflicto, nos detendremos algo en dos de ellas –derechos civiles y policía- por lo que de evidencia tienen en la situación actual del conflicto y por cuanto puede resultar de ilustrativo más adelante, cuando abordemos la vertiente vasca del presente trabajo, poniendo de manifiesto una vez más la cercanía de la historia en Irlanda del Norte.

El origen de la discriminación en materia de derechos civiles se halla en la modificación interesada de los límites de las circunscripciones electorales locales por parte de las autoridades norirlandesas -unionistas- a fin de crear zonas de mayoría protestante. Este fenómeno, conocido como gerrymandering, unido a la abolición del sistema proporcional en las elecciones legislativas desde 1929, llevó a que ya en aquellas fechas, el control unionista local se acercara al 85% de los municipios siendo los protestantes tan sólo el 66% de la población norirlandesa.

La gravedad de esta situación reside en sus efectos, ya que la responsabilidad de asignar empleo y vivienda recaía en las autoridades locales, circunstancia reconocida incluso por la Comisión nominada por el propio Gobierno de Stormont con la finalidad de determinar las causas de la violencia en Irlanda del Norte a finales de los años sesenta:

"(…) estos arreglos fueron efectuados intencionadamente y fueron mantenidos con la consecuencia de que los unionistas utilizaron y han continuado utilizando la mayoría electoral creada de esa manera para favorecer a seguidores protestantes o unionistas en los nombramientos públicos –sobre todo, de funcionarios- y para manipular la asignación de vivienda con fines políticos y sectarios" [222]

La discriminación en materia de policía también es evidente y de graves consecuencias para Irlanda del Norte hoy en día. Según la Ley para el Gobierno de Irlanda de 1920, las competencias en materia de orden público fueron transferidas desde Westminster a Stormont al año siguiente, y un año después era creado el Royal Ulster Constabulary (RUC), fuerza paramilitar cuyos componentes provenían del Royal Irish Constabulary (RIC), con competencias en toda la isla, y del Ulster Special Constabulary (USC), integrado, a su vez, por antiguos miembros de la UVF. Los antecedentes del RUC fueron condicionantes del sectarismo policial –eco éste del sectarismo político practicado desde el Gobierno autónomo- que pronto hizo que la policía autonómica fuera percibida por la comunidad católica como un cuerpo represivo al servicio de los intereses hegemónicos unionistas[223]

La severa Ley para las Autoridades Civiles, Poderes Especiales de 1922, introdujo y consagró una amplia discrecionalidad en el ejercicio de la autoridad, y aunque fue aplicada en Irlanda del Norte a ambas comunidades, todos los estudios apuntan a que el objetivo principal de la represión[224]subsiguiente fueron los nacionalistas, y que obedeció a criterios políticos, no de seguridad o de orden público, ya que inicialmente, los niveles de violencia no parecían requerir la adopción de excepcionalidad alguna. La policía se había convertido en un instrumento partidista, llegando a recibir numerosas y duras condenas por su sectarismo y carencia de sentido profesional en sus actuaciones, incluso desde instancias del propio Ejecutivo norirlandés[225]