Finalidad de Reproducción.- Consiste en reproducir por cualquier medio idóneo los instrumentos públicos protocolares. Significa que el notario debe otorgar los traslados instrumentales a quines lo soliciten, esto es los testimonios, partes o copias simples.
Finalidad de Autenticación.- El notario al dar fe respecto del instrumento que esta otorgado, lo reviste con calidad de auténtico. En el caso de autenticar una reproducción respecto de su original, no se esta hablando de que el original sea auténtico, si no que la reproducción es auténtica (idéntica) a su original.
Finalidad de Apertura.- Esta referida específicamente a la apertura de libros, es decir se refiere a la constancia notarial que se pone en la primera foja útil del libro que se apertura, con indicación del número de apertura, del numero de folios (simples o dobles), el nombre del titular del libro (su denominación o razón social si se trata de una persona jurídica), su domicilio, RUC, y datos de quién solicita la apertura del libro, la dominación y/o el objeto del libro.
3.5. FUNCION COADYUVANTE DEL ESTADO.-
En la teoría general, se precisa que corresponde a los Poderes del estado contribuir con las funciones del notario dictando las medidas que estime necesarias para que se lleve a cabo cabalmente el cumplimiento de su función específicamente establecida en la Ley del Notariado. De esta manera se busca que el ejercicio del notariado se realice de la mejor manera. Sin embargo, lo que nos importa en este punto es que dentro de la teoría general se considera que el notario presta un servicio público por medio del cual deberá satisfacer "las necesidades de interés social: que son la autenticidad, certeza y seguridad jurídica". Lo anterior lo podemos entender como parte de las funciones del notario, según indica el maestro Pérez Fernández del Castillo.
En este sentido el maestro Martínez Segovia[29]define a la función notarial de la siguiente manera: "Es la función profesional y documental autónoma, jurídica, privada y calificada, impuesta y organizada por la ley (caracteres), para procurar la seguridad, valor y permanencia, de hecho y de derecho (fines), al interés jurídico de los individuos, patrimonial o extrapatrimonial, entre vivos o por causa de muerte, en relaciones jurídicas de voluntades concurrentes o convergentes y en hechos jurídicos, humanos o naturales (objeto material), mediante su interpretación y configuración, autenticación, autorización y resguardo (operaciones de ejercicio) confiada a un notario (medio subjetivo)". 3.6. FORMA DE EJERCER LA FUNCIÓN NOTARIAL.-
Implica la manera como debe actuar el notario, es decir las formas y solemnidades de actuación, por lo que resulta conveniente que sea la Ley del Notariado la que establezca la a forma con la que el notario debe ejercer la función notarial. La Ley del Notariado Peruano precisa que el notario ejerce la función notarial en forma personal, autónoma, exclusiva e imparcial[30]
En forma personal, lo que consagra el carácter indelegable de la función notarial y es que sólo el notario y nadie mas que él es quién puede dar la fe pública notarial, pues es el único facultado con esta atribución fedataria pública extrajudicial, lo que garantiza la idoneidad del servicio, la certeza de otorgamiento, la eficacia plena del instrumento público notarial.
En forma autónoma, es decir que el notario actúa con independencia en el ejercicio de su función, dentro de los marcos y parámetros que establece la Ley del Notariado, cumpliendo con los mandatos legales y constitucionales, sin admitir intromisión, resguardando la transparencia y confiabilidad que impone la función notarial en una función que de por si otorga seguridad jurídica y disminuye todo riesgo e incertidumbre.
En forma exclusiva, esto significa que esta función de dar fe pública extrajudicialmente, es propia de los notarios, quienes la otorgan a nombre del estado, en tal sentido nadie puede dar esta fe pública notarial, pues sólo por excepción y en los lugares donde no hay notario es que pueden darla los jueces de paz, y todavía con el carácter de imperfecta, en tanto que los fedatarios de las instituciones públicas solo la otorgan para el interior de sus instituciones.
En forma imparcial, sin admitir ningún tipo de favoritismo, desterrando cualquier concepto preconcebido, prevalorado o preimpuesto, pues la función notarial no admite distingos, ni parcializaciones de ninguna índole y por ningún concepto, es esto lo que ha revestido de tradición y confianza del pueblo para con el notariado en el mundo.
3.7. PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN NOTARIAL.-
Los Principios de la Función Notarial, son:
3.7.1. Principio Rogatorio.-
El Notario ejerce su función a petición expresa – oral o escrita – del usuario que solicita y elige su intervención fundamentalmente por la garantía y eficacia del servicio que aquel le brinda. No se debe confundir ni limitar la intervención del Notario por razón de su ubicación distrital, que solo se establece para que este se encuentre más cerca de los usuarios, porque la competencia del Notario es provincial, sea en los actos protocolares o extraprotocolares.
3.7.2. Principio Preventivo.-
El ejercicio de la función notarial se basa en el carácter precautorio, por que el Notario debe ayudar, atender, colaborar y auxiliar a aquellas personas que así lo soliciten, en tanto se trate de cuestiones jurídicas. La función notarial tiene un carácter preventivo, y tiende a lograr la inobjetabilidad de los derechos privados, haciendo ciertas las relaciones y situaciones subjetivas concretas que ellos derivan.
Lo que se busca en último término es evitar que en el futuro se susciten conflictos o litigios derivados de algún acuerdo entre las partes. Para ello, el Notario debe exigir a los usuarios que cumplan previamente con los requisitos que la ley establece en relación con la validez de un acto o contrato que se celebre.
3.7.3. Principio de Asesoramiento.-
El Notario, al asesorar, también orienta, tiene la obligación de instruir a los otorgantes, no sólo respecto a la legalidad del acto, sino también en cuanto a la moralidad o conveniencia del mismo. El deber de aconsejar abarca la obligación de ilustrar a las partes sobre los instrumentos que formalizan los actos jurídicos que celebran y hacerles comprender sus alcances y consecuencias para que puedan decidir si finalmente concuerdan con sus intereses.
3.7.4.Principio de Imparcialidad.-
El Notario no puede parcializarse y por tanto, no puede redactar el instrumento favoreciendo a alguna de las partes y perjudicando a la otra u otras. El Notario debe actuar neutralmente, aconsejando a las partes respecto a los alcances del acto o contrato que celebran, así como de sus consecuencias.
3.7.5. Principio de Inmediación.-
El otorgamiento de la fe pública exige, que el Notario lo haga personalmente por cuanto la inmediación permite a las partes constatar que está tratando con el titular de la potestad para otorgar dicha fe pública.
El Notario actúa con pleno conocimiento que es jurídica y éticamente procedente en el caso concreto el otorgamiento de la fe pública, después de conocer la identidad de los comparecientes y convencerse de la realidad del acto y de la voluntad de los usuarios del servicio notarial. La inmediación garantiza la autenticidad de lo que constata y hace constar el Notario. El acto notarial debe ser siempre un acto personal, indelegable, siendo la inmediación el único medio eficaz para impedir que terceras personas pretendan dolosa o negligentemente sorprender al Notario, lo involucren en actos falsos e ilícitos.
3.7.6.Principio de Veracidad.-
Es inexcusable el deber del Notario de actuar con fiel observancia de la verdad en un caso u otro. Para ello el Notario aplica la Teoría de la conformidad entre su conciencia y el caso concreto en el que interviene, no pudiendo de ningún modo apartarse del deber de veracidad, que es una de las partes constitutivas de la Fe Pública. Así el Notario no avala falsedades, medias verdades o medias mentiras, no miente a los comparecientes y usuarios, ni altera la información asentada en las actas y demás documentos notariales.
4.- FE PUBLICA.-
Se considera que Fe Pública es la veracidad, confianza o autoridad legítima atribuida al Notario, acerca de actos, hechos y contratos realizados en su presencia y con su intervención, los mismos que se tienen por auténticos, con fuerza probatoria, mientras no se demuestre su falsedad o simulación en la vía correspondiente.
Se puede decir que entre la fe que otorga el Notario con su intervención y el instrumento donde se plasma el acto jurídico, existe una relación estrecha debido a que ambas se complementan mutuamente para realizar una función específica que en este caso es la de dar fe de actos o hechos jurídicos y tener constancia de éstos.
Además, la fe pública notarial es una facultad del estado otorgada por la ley. Así, la Fe del Notario es pública por que proviene del Estado y porque tiene consecuencias que repercuten en la sociedad estableciendo una distinción entre la fe pública entendida como garantía que el Estado otorga y la Fe Notarial o garantía que da el Notario al Estado y al particular, al determinar que el acto se otorgó conforme a derecho y que lo relacionado con él es cierto, proporcionando con ello, en último término, seguridad jurídica.
Existen diversos tipos o clases de fe pública, entre las más destacadas tenemos a la Fe Pública Administrativa, Fe Pública Judicial, Fe Pública Legislativa, Fe Pública registral y por último la Fe Pública Notarial.
Respecto a la Fe Pública Notarial, siguiendo a Giménez Arnau, tenemos dos tipos:
La originaria: que es la fe pública que tiene lugar cuando el hecho o el acto del que se pretende dar fe se percibe por los sentidos del Notario. Por ejemplo cuando el Notario da fe del otorgamiento de un testamento.
La derivada: que consiste en dar fe de hechos o escritos de terceros; en este caso el Notario no ha percibido sensorialmente el acontecimiento del hecho o el otorgamiento del acto que plasmará en su protocolo. Por ejemplo cuando el Notario protocoliza el acuerdo del directorio de una sociedad anónima,
La Fe pública notarial se caracteriza por lo siguiente:
La otorga un profesional del derecho en forma independiente que ejerce la función pública (Notario).
Los efectos que produce tiene el carácter de prueba plena.
Sólo la autoridad judicial puede declarar la nulidad del instrumento público extendido por éste profesional.
Se produce a través del acto contrato, que autoriza, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos de fondo y forma del acto o contrato propiamente dicho, que ha sido incorporado a un Registro Notarial.
Se traduce a través de los actos protocolares o extraprotocolares que autorice o extienda el Notario.
Se materializa a través de los traslados que el Notario otorga.
Merece confianza plena y seguridad tanto para los otorgantes como para terceros.
El Notario al ejercer la función notarial, revise fe pública porque al incorporar un acto o contrato en su protocolo otorga la fe de identificación y/o la fe de conocimiento de los comparecientes El Notario da fe de identificación y de conocimiento
El artículo 24º de la Nueva Ley del Notariado (D. Leg 1049), establece que: "Fe Pública. Los instrumentos públicos notariales otorgados con arreglo a lo dispuesto en la ley, producen fe respecto a la realización del acto jurídico y de los hechos y circunstancias que el notario presencie. Asimismo, producen fe aquellos que autoriza el notario utilizando la tecnología de firmas y certificados digitales de acuerdo a la ley de la materia.
Son instrumentos públicos notariales los que extienda el notario, por mandato de la ley o a solicitud de parte, en ejercicio de su función, dentro de los límites de su competencia con las formalidades de ley.
CAPITULO II:
El medio rural en el Perú
2.1. EL ESPACIO RURAL EN EL PERÚ.-
Con un territorio de algo más de 120 millones de hectáreas, el Perú está caracterizado por la presencia de desiertos costeros que están atravesados por cincuenta y tres valles irrigados en diferentes niveles y considerados como oasis, ya que fuera de ellos se presenta un paisaje totalmente hostil, gélido y seco en invierno y lluvioso en verano (12% del territorio); terrenos de altas montañas (30% de todo el territorio del país está sobre los mil metros de altura, mayoritariamente con fuertes pendientes) y selvas tropicales, muchas de ellas inundables (más del 50%).
En estas condiciones de oferta ambiental tan variada, el país presenta uno de los índices de nivel de vida más bajos del planeta, agravado por el hecho de que en cuanto a tierras cultivadas por habitante, el Perú tiene igualmente un índice muy bajo (menos de 0,2 Ha por cada habitante).
Esto sin embargo se refiere a los patrones clásicos en cuanto a la capacidad de uso de la tierra.
En el Perú de hoy no sólo es escasa la tierra cultivada, sino que está extremadamente esparcida y dividida con la existencia de una intensa fragmentación, llegándose a más de un millón y medio de unidades productivas, de las cuales el 22% tienen menos de 1 Há. de área bajo cultivos, lo que ocasiona la existencia de un elevado número de minifundios muy escasamente capitalizados, sobre todo en condiciones de una agricultura de subsistencia. No existe por ejemplo ninguna regulación oficial en lo que se refiere a la división de la tierra, ni de la herencia.
Esta realidad nacional determina posibilidades agropecuarias poco alentadoras; sin embargo, habría que contrastar estas condiciones con nuestra realidad de país tropical de montañas, con la existencia de una diversidad de climas y recursos naturales que, apropiadamente administrados, podrían revertir la situación.
El Perú es reconocido como un país con una alta diversidad ecológica, riqueza en biodiversidad, notable cultura agrícola y artesanal, además de una tradicional organización social de su población indígena (aún hoy las comunidades campesinas son herederas del ancestral ayllu prehispánico); son factores que, sumados a recursos como los potenciales hidroenergéticos, la riqueza minera de su subsuelo y la fauna piscícola, de sus bosques forestales en la selva y finalmente de su potencial turístico, deberían hacernos sentir con perspectivas optimistas. Se requiere sin embargo una gran capacidad creativa y de organización, de manera que el Perú pueda ser considerado en el futuro como un centro de generación y utilización de la diversidad, tan apreciada actualmente en el mundo.
La importancia y el valor mundial de esta diversidad están ejemplificados por los aportes que el Perú ha hecho al mundo con variedades de papas, maíces, frutales, plantas medicinales y, más recientemente, la ganadería de camélidos, que ya está conquistando algunas áreas de pasturas en Nueva Zelanda, Estados Unidos e incluso Australia, el que por siglos ha sido conocido como un país netamente ovejero.
Sin embargo, queda el interrogante: ¿cuánto ha significado ese aporte de progreso y desarrollo para nuestro país? Y, ¿qué acciones deberían tomarse para potenciar y desarrollar esa diversidad de nuestro medio rural?
2.2. POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL.-
2.2.1. Pobreza.-
¿Cómo se podría definir la pobreza?. La pobreza es una situación o forma de vida que surge como producto de la imposibilidad de acceso y/o carencia de los recursos para satisfacer las necesidades físicas y psíquicas básicas humanas que inciden en un deterioro del nivel y calidad de vida de las personas, tales como la alimentación, la vivienda propia, la educación, la asistencia sanitaria o el acceso al agua potable.
También se suelen considerar la falta de medios para poder acceder a tales recursos, como el desempleo, la falta de ingresos o un nivel bajo de los mismos.
También puede ser el resultado de procesos de segregación social o marginación.
En muchos países del tercer mundo, se dice que uno está en situación de pobreza cuando su salario (si es que tiene un salario), no alcanza para cubrir las necesidades que incluye la canasta básica de alimentos.
El concepto de pobreza es fundamentalmente económico, aunque también tiene impactos políticos y sociológicos. En la mayoría de los contextos se la considera algo negativo, pero en algunos ámbitos espirituales la pobreza voluntaria se considera una virtud por implicar la renuncia a los bienes materiales (voto monástico de pobreza, junto con los de castidad y obediencia).
Un intento de definición responde al hecho de que la pobreza debe ser vista como el resultado de un modelo económico y social, ejercido y aplicado en un territorio y tiempo determinado, por los diversos agentes económicos y políticos, que producen en la sociedad sectores excluidos de los beneficios totales o parciales del modelo en ejecución. A estos sectores excluidos de tales beneficios los llamamos generalmente pobres o más genéricamente como parte de la pobreza existente.
La pobreza no es pues una causa que deba ser tratada como tal para combatirla, es el resultado de procesos complejos y extendidos en el tiempo, que son difíciles de apreciar a simple vista y que requieren investigación sostenida para lograr su comprensión antes de plantear cualquier intento de terminar con la pobreza.
2.2.2. La Exclusión Social.-
Se denomina exclusión social, a una situación social de desventaja económica, profesional, política o de estatus social, producida por la dificultad que una persona o grupo tiene para integrarse a algunos de los sistemas de funcionamiento social (integración social). La exclusión social puede ser el efecto de prácticas explícitas de discriminación —que dejan efectivamente a la clase social o grupo social segregado al margen del funcionamiento social en algún aspecto— o, más indirectamente, ser provocada por la deficiencia de los procedimientos que aseguran la integración de los actores sociales, garantizándoles la oportunidad de desarrollarse plenamente.
La exclusión social puede definirse como segregación social, incluso en términos espaciales o geográficos, aunque el término segregación se aplica más comúnmente para planteamientos políticos de discriminación o intolerancia de tipo racial (apartheid), sexual (sexismo), religioso (intolerancia religiosa) o ideológico (represión política).
La exclusión social consiste en la separación efectiva de una persona, una comunidad, o un sector de la sociedad, respecto al trato social; el proceso puede mostrar diferentes grados y mecanismos, desde la indiferencia hasta la represión y reclusión geográfica, y con frecuencia trae aparejada la desconexión territorial. Su carácter definitorio, sin embargo, no es el aspecto geográfico, sino el aislamiento social.
La discriminación marginal es un fenómeno vinculado con la estructura social, y está asociado con rezagos que se originan en patrones históricos y el desarrollo de un territorio determinado. Sus efectos implican unas repercusiones de tipo cultural, social, educacional, laboral, y económicas, entre otros. La pobreza puede ser un estado de la marginación y viceversa, aunque el hecho de que exista una, no necesariamente implica que exista la otra.
2.3. ANÁLISIS DE LA POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL MEDIO RURAL DEL PERÚ.-
La exclusión social resulta relevante en cuanto las personas se ven privadas de algún bien o servicio; esta privación tiene un carácter multidimensional. Una manera de hacerlo es dando gran consenso para realizar estándares económicos de la pobreza, brindando atención a los procesos que llevan a las personas a la pobreza, dando luces de las causas de la pobreza crónica versus la transitoria, a las razones por las cuales algunos grupos tienen dificultad para emerger de la pobreza mientras que otros encuentran fácil la movilización social.
Pobreza no es lo mismo que exclusión social, ni viceversa. Sin embargo, aquellas personas que se sienten excluidas de la sociedad son más vulnerables a caer en una situación de pobreza y permanecer en ella. En este sentido, conocer quiénes son las víctimas de este fenómeno de la exclusión social ayudará a los hacedores de política a focalizar sus esfuerzos, y contribuir a que cada vez existan menos personas que puedan sucumbir en la pobreza.
Al interior de la pobreza en el Perú, existe una fuerte heterogeneidad respecto no sólo de los niveles de ingreso, sino también, y de manera especial, de otras dimensiones como el acceso a la educación, vivienda propia, salud, cultura, trabajo, y programas sociales. Debido a esta heterogeneidad de la pobreza y a las diferentes dimensiones de la exclusión y prioridades de la propia población, es necesario focalizar con mucha exactitud las políticas estatales y privadas de lucha contra la pobreza extrema y los programas sociales.
La evaluación de los programas y proyectos sociales desde la perspectiva de la exclusión social permite nuevos criterios para estimar su impacto y sobre todo su sostenibilidad. Superar, en este punto, la exclusión social supone no solamente disminuir las carencias, aumentando y mejorando la infraestructura por ejemplo en salud, vivienda, saneamiento; sino desarrollar y promover la educación, proveer nuevas capacidades y conocimientos y sobre todo la creación y promoción de una integridad nacional en la que se acepten y reconozcan las diferencias raciales y culturales y éstas sean consideradas al momento de diseñar políticas de alivio de la pobreza e inclusión social. De esta manera, un criterio adicional para la evaluación de políticas debe ser su contribución a la inclusión social.
Existe una estrecha relación entre pobreza y exclusión social aunque las dimensiones de la exclusión pueden variar significativamente al interior de los diversos grupos que componen la sociedad, incluyendo a los grupos de pobreza extrema. En este sentido, la importancia de determinar quiénes se han visto excluidos y de qué manera han sido y están siendo afectados, debe ser reconocida y calculada. De igual modo, se plantea la necesidad de saber de qué están siendo excluidos y cuáles son las medidas y programas que puedan contribuir a disminuir los niveles de exclusión social.
Algunos aspectos respecto de la exclusión social en el medio rural del Perú son:
Las mujeres presentan índices de exclusión más altos que los hombres en el caso de la educación.
Las personas que viven en la Sierra presentan los índices de exclusión más altos a nivel nacional.
Los índices más bajos de exclusión se encuentran en Lima Metropolitana.
La exclusión del esparcimiento y diversión es muy alta (mayor a 50% en todos los dominios geográficos, etnia y nivel de ingresos).
Poblaciones no consideradas pobres al ser medidas en términos de ingreso están excluidas de la educación y la salud, por lo que constituyen un grupo vulnerable susceptible de caer en estado de pobreza.
Los pobres y además excluidos, son extremadamente vulnerables en la medida que pueden estar entrampados en la pobreza y transmitirla a futuras generaciones.
Estos grupos vulnerables deben recibir especial atención en pos de superar su estado mediante programas integrales de inclusión. Por ejemplo, no basta con promover el acceso a servicios de salud sino dar paralelamente educación ya que, de lo contrario, no utilizaran los servicios de salud debido a factores culturales.
Si bien, la exclusión social en un país como el Perú no concierne aspectos como el desempleo en la magnitud en la que ocurre en países desarrollados (existe el empleo informal y subculturas), involucra otros aspectos como la fuerte exclusión en las provincias al acceso a educación, salud y otros. Ello se explicaría en gran medida por el hecho de que el Perú es un país altamente centralizado, lo cual se refleja en las grandes diferencias entre los niveles de exclusión en Lima Metropolitana respecto del resto del país, aun cuando en Lima hay un alto nivel de inmigrantes de las provincias.
En un país en desarrollo como el Perú, la exclusión ocurre en términos del consumo de servicios básicos, vivienda, tierras, educación y salud. ¿Cómo determinar si la exclusión ocurre por factores de ingreso, zona geográfica, educación y/o étnicos?. Se ha identificado una alta correlación entre zona geográfica, etnia y niveles de ingreso, y la exclusión de estos respecto de los servicios básicos, vivienda, la educación y la salud.
En zonas geográficas de la Sierra y la Selva, la provisión de servicios es limitada en cuanto no se cuenta con la infraestructura suficiente, pero además está fuertemente presente el factor cultural. Muchas personas señalan que la discriminación étnica es mínima, que se trata más bien de razones de educación que impiden una integración cultural mayor. Sin embargo, ello no se ha observado en la práctica en aquellas personas que han logrado a través del mercado generar riqueza pero tienen un origen "humilde".
En este sentido, se estaría frente a una exclusión étnica con implicaciones psicológicas para los excluidos.
Por otro lado, en la medida que mejoren las oportunidades para desarrollarse e integrarse al mercado para las personas que viven en zonas geográficas más alejadas a través de un mayor capital social, se reducirán los niveles de pobreza y aumentará la movilidad social. Ello tendrá impactos económicos y culturales, en la medida que la educación en el Perú, es actualmente beneficio de una élite.
2.4. EL PROBLEMA ESPECÍFICO DE LA POBREZA EN EL MEDIO RURAL.-
La pobreza más grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos indicadores de calidad de vida son comparables con el nivel promedio de países africanos. En estas zonas del país, la pobreza es más difícil de superar por la conjunción de diversos factores que la explican: baja productividad, desnutrición infantil, menor acceso y baja calidad de la educación rural, lejanía, falta de acceso a infraestructura y servicios básicos, barreras culturales, ausencia del Estado y de las instituciones más importantes de toda sociedad, etcétera. Ello explica por qué en el Perú, los mayores éxitos frente a la pobreza rural se logran en el campo de programas de alivio y no de superación de la pobreza.
El reto fundamental es elevar la capacidad de generación de ingreso de los pobres rurales, lo que se ha intentado desde diversas estrategias, tanto en el país como en el extranjero. El debate sobre cómo enfrentarlo generó posiciones diferentes.
De un lado, algunos miembros del Task Force[31]pusieron mucho énfasis en la necesidad de desarrollar proyectos productivos, en comparación con los programas de asistencia social y de desarrollo de infraestructura económica y social. Según esta perspectiva, el apoyo a proyectos productivos debiera darse en el marco de programas de desarrollo rural integral, que incluya asistencia técnica y aspectos de competitividad en mercados regionales y nacionales, e incluso internacionales, aunque ello sólo se logre en el mediano o largo plazo.
Al respecto, otros miembros señalaron que existe una larga historia de fracasos en la promoción de proyectos productivos, tanto desde el sector público como de las ONG, por lo que el diseño tendría que ser muy cuidadoso para lograr los objetivos propuestos. Según esta perspectiva, es preferible enfatizar el apoyo del Estado en el desarrollo de condiciones para que los pobres accedan en mejor pie a mercados regionales, lo que incluye un mayor énfasis en el desarrollo de infraestructura económica, la coordinación e información entre agentes y la asistencia técnica, en comparación con el apoyo directo del Estado en proyectos productivos.
Se consideró pertinente analizar en mayor detalle las causas de la baja capacidad de generación de ingresos del poblador rural, que explica no sólo la pobreza rural sino también la urbana, de acuerdo al diagnóstico planteado por Richard Webb en el I Foro sobre Pobreza, en 1998. En dicha ocasión, Webb formuló el siguiente diagnóstico: "Así, la causa central de la pobreza extrema sigue siendo la bajísima productividad del minifundista, factor que determina no
sólo un paupérrimo nivel de vida en el campo sino también un muy bajo salario de oferta en la ciudad. Los instrumentos que se han aplicado para elevar esa productividad son muchos, y la historia de esos esfuerzos, en el Perú como en el resto del mundo, es larga. Las estrategias para el desarrollo rural han priorizado por momentos el esfuerzo colectivo local ("desarrollo comunal"), la reforma agraria y el "capital humano". Cada una de estas grandes estrategias ha tenido eco en el Perú"
El planteamiento de estrategias para enfrentar la pobreza y exclusión rural se puede resumir en tres postulados:
Desarrollar una revolución verde peruana, que aumente el nivel de productividad e ingresos agrarios,
Promover las actividades no agrícolas y
Promover la migración de parte de la población rural a áreas urbanas o urbanizar sectores rurales para que la población rural se atomizara en conglomerados urbanos, que faciliten la presencia del Estado y de las instituciones más representativas del país.
2.5. LUCHA CONTRA LA POBREZA EN EL PERÚ.-
En su último reporte sobre la pobreza en el Perú, el Banco Mundial identifica, mediante un estudio estadístico y econométrico de los resultados de las ENNIV[32]1994 y 1997, los siguientes factores vinculados a la pobreza en el Perú:
Acceso a infraestructura y servicios básicos. Mientras mayor sea el número de servicios a los que accede cada hogar, mayor es la probabilidad de que ésta se encuentre fuera de la pobreza. Además, las condiciones de la infraestructura y los servicios públicos tienen efectos sobre la rentabilidad de los bienes privados. Por ejemplo, la educación o el acceso a la tierra son más rentables cuanto mayor sea la dotación de otros bienes y servicios claves, como electricidad, agua y desagüe. De ello se desprende que se debe continuar ampliando el acceso a infraestructura y servicios básicos. Sin embargo, debe analizarse la sostenibilidad de las inversiones y los factores que la afectan, para que la infraestructura desarrollada continúe en buen estado y brindando
Educación. Los hogares con jefes de familia u otros miembros del hogar de más de 14 años con mayor grado de educación y más experiencia progresan más rápido. El énfasis en el campo de la educación básica es fundamental, desde una perspectiva de lucha contra la pobreza. Un miembro del Task Force planteó que algunos estudios internacionales señalan que, a nivel de grandes cifras, la proporción de gasto destinado a educación básica, en comparación a programas de apoyo alimentario y nutricionales, es bajo en términos comparativos.
Idioma. Existe evidencia de que los hogares en donde se habla lenguas nativas tienen más probabilidades de permanecer en la pobreza que aquéllos en donde se habla castellano. Es necesario evaluar cuál es el impacto de los programas de educación bilingüe. Si bien éstos se fundamentan en el hecho de que es más fácil y mejora la autoestima de los niños el aprender la lecto-escritura en su idioma materno, facilitando luego el aprendizaje de otros idiomas, dados los bajos niveles de escolaridad, es posible que en la práctica ello dificulte el aprendizaje del español, lo que limita las opciones futuras de superación de la pobreza de dichos niños. Al respecto, uno de los miembros del Task Force planteó que no sólo se trata de un tema educativo, sino que existe también una dimensión cultural de por medio, y que no se debe imponer la visión occidental del desarrollo. Otro miembro señaló, sin embargo, que el idioma materno, siendo un tema cultural, debe estar vigente en la educación como lenguaje de tradición oral, pero que actualmente la mayor parte de niños es expuesto al español por los medios de comunicación, lo que permitiría que sí se enseñe español desde una edad temprana, y con ello se podría evitar el riesgo de que los niños abandonen la escuela sin conocimientos suficientes de este idioma
Migración. Las familias migrantes progresan. El desarrollo de políticas que favorezcan procesos migratorios ordenados desde zonas que no tienen mayor viabilidad económica hacia ciudades intermedias del país es una opción de combate contra la pobreza.
Tamaño del grupo familiar. Las cifras indican que las condiciones de vida de las familias numerosas son peores frente a las de familias menos numerosas. Por ello, las políticas de población bien diseñadas, que eviten los problemas de desinformación, son un componente importante de una política de lucha contra la pobreza.
Composición familiar. Aunque no tiene implicancia directa sobre políticas, resulta interesante señalar que el estudio encuentra que los hogares dirigidos por mujeres progresan más que los dirigidos por hombres, aislando los efectos de otras variables como educación, consumo inicial, tamaño del grupo familiar, nivel de dependencia, etcétera.
Interés empresarial. Las familias que usan por lo menos una de las habitaciones de su vivienda con fines comerciales, tanto en zonas urbanas como rurales, logran alcanzar un crecimiento significativamente más alto de bienestar que el resto. El acceso al crédito y los ahorros financieros también favorecen la superación de la pobreza.
Acceso a la propiedad. En el caso de los pobres urbanos y rurales, la formalización de la propiedad de la vivienda y el predio rural es muy importante. El reconocimiento de la propiedad permite el acceso al crédito, a través de la posibilidad de contratar garantías hipotecarias, y crea incentivos para la inversión en la propiedad. En ese sentido, los esfuerzos de titulación son una estrategia correcta.
CAPITULO III:
El estado y su presencia a través de programa de titulación masiva (PETT-COFOPRI)
3.1. ANTECEDENTES.-
3.1.1. Creación del PETT.-
Mediante la Octava Disposición Complementaria del Decreto Ley 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, del 29 de Noviembre de 1,992 se creó el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), dicho proyecto tenía a su cargo, a nivel nacional, las acciones tendentes al saneamiento físico legal de los predios rurales que fueron expropiados y adjudicados con fines de reforma agraria, así como el saneamiento de los predios rurales pertenecientes a particulares y de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado para su transferencia al sector privado.
3.1.2. Decreto Legislativo Nº 667.-
De conformidad con lo establecido por el Decreto Legislativo 667 y la Resolución SUNARP 540-2003-SUNARP/SN, el saneamiento físico legal de los predios rurales por parte del Estado es realizado actualmente por COFOPRI y la Sección Especial de Predios Rurales del Registro de Predios de las diferentes Oficinas Registrales que conforman la SUNARP.
Este procedimiento de prescripción adquisitiva de dominio administrativa se inicia con la visita de los técnicos de campo liderados por ingenieros agrícolas, agrónomos y abogados de COFOPRI en el mismo predio rural, en el cual se verifica la explotación económica del predio, además de acreditar la posesión pacifica, pública y continua de los poseedores.
La información levantada por los técnicos y profesionales de COFOPRI es procesada, para luego ser consignada en los formularios de inscripción de posesión, adjuntando las pruebas obligatorias y complementarias y los certificados catastrales, estos títulos ingresan a la Oficina Registral teniendo en cuenta la jurisdicción de las diferentes Zonas Registrales que conforman el Sistema Nacional de los Registros Públicos. La Superintendencia de los Registros Públicos (SUNARP) notifica a los propietarios, a los colindantes y vecinos de los predios rurales de conformidad con el Decreto Legislativo 667, modificado por Ley 26838, a fin de culminar con el saneamiento físico legal de predios rurales a nivel nacional.
Por nuestra experiencia de haber laborado en la Sección Especial de Predios Rurales de la Oficina Registral de SUNARP y en el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT, explicamos el procedimiento de las notificaciones de inscripción del derecho de posesión de los Predios Rurales.
Una vez que el Registrador Público de la Sección Especial de Predios Rurales (SUNARP) inscriba el derecho de posesión (de acuerdo al formulario registral de inscripción de posesión y anexos presentados por COFOPRI), se notificará la inscripción del derecho de posesión al propietario, colindantes y vecinos del predio rural a titularse.
La notificación de inscripción de posesión se realizará mediante carteles que se colocarán en el local de las Oficinas Registrales, el predio rural materia de la inscripción de posesión, en local de la Municipalidad ya sea Distrital o Provincial (según donde se ubique el predio rural), en el Juzgado de Paz y en el Juzgado Especializado en lo Civil más cercano, así como también en la Dirección Regional o Sub regional Agraria o la Oficina del Ministerio de Agricultura donde se ubique el predio rural, y en la iglesia parroquial si la hubiere.
Asimismo, el Gerente Registral de la Zona Registral, por única vez la publicación en el diario oficial El Peruano de la notificación del predio rural a titularse. En las notificaciones consignarán el nombre del poseedor con derecho inscrito en la Oficina Registral correspondiente, el número de la partida registral, el área, linderos, perímetro, el Código Registral del predio rural y su código catastral si la hubiere, el nombre del Registrador Público, señalando de manera expresa que de no presentarse oposición en el plazo de treinta (30) días hábiles contados desde la fecha de publicación en el diario oficial El Peruano, se procederá a la inscripción del derecho de propiedad en forma automática, sin requerirse declaración judicial previa.
El Decreto Legislativo 667, modificado por Ley 26838 y el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (Resolución 540-2003-SUNARP/SN), señalan que las notificaciones permanecerán en los carteles durante treinta (30) días hábiles. Asimismo, es importante verificar en las instituciones públicas y en el Diario Oficial El Peruano la inscripción del derecho de posesión por los siguientes puntos:
Verificar si el predio rural, chacra o parcela que conduce esta inscrito el derecho de posesión a su favor.
Verificar si el predio rural, chacra o parcela de su propiedad está siendo inscrita a favor de su familiar, arrendatario, partidario, vecino, colindante.
Verificar si el nombre del posesionario, el estado civil, el área, el caserío, el sector, el nombre del predio, el distrito y la provincia es la correcta.
El titular del predio rural que se viera afectado deberá OPONERSE a la inscripción del derecho de posesión, cuyo escrito, autorizado por abogado, se presentará ante los Registros Públicos de la jurisdicción donde se ubica el predio, previo pago de los derechos registrales, dentro del plazo establecido en las leyes antes mencionadas.
Los agricultores deberán estar atento al procedimiento de notificación y publicación de inscripción del derecho de posesión de los predios rurales para no ser sorprendidos por su familiar, arrendatario, partidario, colindante, vecino, o terceras personas que buscan empadronarse ante Organismo de Formalización de la Propiedad Informal-COFOPRI, evitando de esta manera los procesos judiciales pertinentes.
3.1.3. Modernización del Estado (Ley 27658) y D.S. Nº 005-2007-VIVIENDA.-
Por Decreto Supremo N° 005-2007-VIVIENDA de fecha 21 de febrero del 2007, se aprobó la fusión por absorción del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) con el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). La integración indicada se realiza bajo la modalidad de fusión por absorción, correspondiéndole al COFOPRI la calidad de entidad incorporante.
3.1.4. Decreto Legislativo Nº 1089 y su Reglamento (D.S. 032-2008-VIVIENDA).-
El 28 de Junio del 2008, se publicó en el Diario El Peruano, entre otros el D. Leg Nº 1089, que establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales a Nivel Nacional, centralizando todo el proceso en el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) durante cuatro años.
El Decreto Leg. Nº 1089, es una norma de formalización de predios rústicos a nivel nacional. En el Congreso ya existía el Proyecto de Ley 1770, con el cual también se busca establecer el régimen temporal de formalización de predios rústicos. La única diferencia con dicho Proyecto de Ley 1770, era que incluía a las comunidades nativas y campesinas dentro del ordenamiento.
Entre las similitudes que se pueden encontrar entre el Decreto Legislativo 1089 y el Proyecto de Ley 1770, es que ambas declaran de interés público nacional la formalización y titulación de predios rústicos, que el proceso se realice en cuatro años y centralizan todo ese proceso en COFOPRI como única entidad encargada de formalizar.
Este último Decreto Legislativo 1089 ha generado diferentes opiniones. Según COFOPRI, la norma no afectaría a las comunidades, sino por el contrario delimitaría a la formalización y titulación de los predios rústicos y tierras eriazas del Estado.
Algunos detractores, indican que si bien es cierto la norma directamente no tiene como objetivo principal la venta de tierras de las comunidades, podría ser utilizada junto a otros decretos para favorecer a los inversionistas privados, sobre todo sabiendo que muchas de las comunidades nativas y campesinas no cuentan con un título que les acredite los terrenos donde viven y producen para que sean respetados.
Sin embargo COFOPRI ha establecido que las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas, se rigen por su propia Ley Orgánica y respaldada por el articulo 89º de la Constitución, donde se le declara imprescriptible a sus territorios; sin embargo los críticos indican que primero deberían respetar y formalizar los territorios comunales como tal, para después hacer el proceso individualmente como plantea el Decreto Leg. Nº 1089.
Por otro lado, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), considera que son adecuados los procesos de deslinde y titulación de comunidades campesinas y nativas que se mencionan en el Decreto Leg. Nº 1089, además de que sea COFOPRI el brazo técnico y ejecutor y que las competencias serán de las Direcciones Regionales Agrarias (DRA). Indican además que sería interesante que se realice la posibilidad que menciona la norma de que las competencias en materia de formalización sean transferidas a los Gobiernos Regionales inclusive dentro del régimen temporal y extraordinario que plantea esta norma.
Otro de los temas que menciona COFOPRI en su nota de prensa es el catastro que debe realizar dicha institución, señalando que el catastro se generará en caso de que el Registro de Predios no cuente con la información técnica suficiente. Es muy cierto que un catastro sería muy útil como lo menciona la SPDA en su informe, pero esto se debería hacer de todas maneras, pues la falta de reconocimiento de muchas comunidades nativas y campesinas se debe a la falta de delimitación de sus territorios, teniendo como consecuencia a muchas de éstas sin ningún documento legal que los respalde como propietarios del área donde viven.
Con fecha 14 de Diciembre del 2008, se reglamentó el D. Leg. Nº 1089, a través del D.S. Nº 032-2008-VIVIENDA, en el que se establece que el Decreto Legislativo Nº 1089, no es aplicable a los territorios de comunidades campesinas y nativas, según se expresa en el art. 3º; sin embargo lo peligroso de esto es que no está definido cuáles son estas áreas y qué va a suceder con las comunidades que se encuentran en proceso de titulación o ampliación.
Asimismo no está claro qué es lo que va a pasar con las áreas de bosque correspondientes a las comunidades nativas tituladas bajo el amparo del Decreto Ley 22175, según la cual las áreas forestales y de protección se mantienen bajo el dominio del Estado.
Una condición previa indiscutible para la aplicación del Reglamento es la definición de los territorios indígenas; entendidos estos por comunidades nativas (incluyendo sus áreas de bosques que formalmente se mantienen bajo el dominio del Estado) y las comunidades campesinas (incluyendo las áreas eriazas que en la mayoría de los casos se encuentran asimismo como terrenos de dominio del Estado)
Asimismo deben considerarse las reservas para indígenas (tanto las 5 que existen reconocidas como las que permanecen aún como propuestas).
Sobre los procedimientos a cargo de COFOPRI, el reglamento define los siguientes procedimientos a cargo de COFOPRI (ninguno de estos es aplicable al territorio de las Comunidades Campesinas y Nativas):
1. Formalización de predios rurales de propiedad del Estado. Se establece un procedimiento que consta de 9 etapas (Arts del 11º al 23º):
Determinación de la Unidad Territorial a formalizar.
Diagnóstico físico-legal.
Saneamiento.
Promoción y difusión.
Levantamiento catastral (empadronamiento, linderación de los predios y verificación de la explotación económica).
Elaboración de planos.
Calificación.
Publicación de padrón de poseedores aptos.
Titulación e inscripción del Título en el Registro de Predios.
2. Formalización y titulación de tierras eriazas habilitadas e incorporadas a la actividad agropecuaria al 31 de diciembre de 2004 (Arts del 24º al 38º).
3. Formalización de predios rurales en propiedad privada (Arts del 39º al 55º).
4. Reversión de predios rústicos adjudicados a título oneroso, ocupados por asentamientos humanos (Arts del 56º al 72º).
Procede respecto a los predios inscritos o no pero se excluyen a los territorios de propiedad de comunidades campesinas o nativas. Se inicia de oficio y en las áreas que determine el COFOPRI.
La función de reversión de predios rústicos otorgados por el Estado corresponde originalmente al Ministerio de Agricultura, a través de sus Direcciones Regionales Agrarias en virtud a dos normas específicas: La Ley 28667 (reversión de tierras adjudicadas a título oneroso) y la Ley 28259(Ley de reversión a favor del estado de los predios rústicos adjudicados a título gratuito). Considerando que en el mismo Decreto Legislativo 1089 no se menciona a la Reversión de Tierras como parte de las facultades conferidas al COFOPRI, el reglamento estaría excediendo los alcances del mencionado Decreto Legislativo y pretendiendo modificar normas de mayor jerarquía, lo cual resultaría inconstitucional.
5. Rectificación de áreas, linderos y medidas perimétricas (Arts.79º al 85º).
6. Expedición y aprobación de planos para: la inmatriculación, para la modificación física de predios y para procesos judiciales (Arts.86º al 90º). Los procesos judiciales a que se refiere son aquellos descritos en el art. 504º del Código Procesal Civil; es decir, los procesos abreviados sobre prescripción adquisitiva, título supletorio y rectificación de áreas o linderos.
Se admite la oposición que es resuelta por el mismo COFOPRI y que se presenta según el Reglamento de Impugnaciones, el cual al parecer aún no ha sido implementado.
De no presentarse oposición, el COFOPRI emite inmediatamente el "instrumento de formalización" para su inscripción en el Registro de Predios.
Sobre las Disposiciones Complementarias Finales establecidas en el Reglamento
1. El COFOPRI remitirá la base gráfica digital de los predios materia de formalización a la entidad competente (del MINAG o Gobierno Regional). Recordemos que esta función que era propia del INRENA en el 2006 fue trasladada al PETT; no me queda claro donde se produce la asignación de esta función luego de la fusión del PETT a COFOPRI. Por otro lado, se observa en el reglamento, un vacío respecto de las zonas forestales; en tanto se supone que como este reglamento no se aplica a comunidades, ni siquiera se ha hecho la mención alguna, dejando un poco vulnerable las áreas forestales que podrían verse expuestos a indiscriminados procesos de cambio de uso para facilitar su adjudicación onerosa como terreno eriazo.
2. Se señalan plazos cuando los procedimientos de "formalización" se realizan a pedido de parte.
3. Hace referencia a unos formatos y directivas que aún no existen y que el COFOPRI aprobará para la ejecución de los procedimientos que se establecen en el presente reglamento.
De manera expresa, solo se deroga una parte del Decreto Legislativo 667, la referida a los procedimientos contenidos en los capítulos 4º y 5º del Título I. Se sugiere derogación tácita de otras normas sin especificar cuáles.
Con todas éstas normas se puede concluir que el Estado propugna desde hace 18 años aproximadamente, titular la propiedad rural, en concordancia con lo establecido por el Banco Mundial, respecto que una de las formas de luchar con la pobreza y la exclusión social es a través del acceso a la propiedad, pues la formalización de la propiedad rural y su reconocimiento con la inscripción registral, permite el acceso al crédito, a través de la posibilidad de contratar garantías hipotecarias, y crea incentivos para la inversión en la propiedad. En ese sentido, los esfuerzos de titulación son una estrategia correcta.
Los Programas de Titulación Masiva han implicado una suma de esfuerzos tanto del Estado como de instituciones internacionales de desarrollo, como por ejemplo el Banco Mundial.
3.2. LABOR DEL ESTADO Y DEL BANCO MUNDIAL: PROGRAMAS DE TITULACIÓN MASIVA.-
De acuerdo con lo establecido por el Banco Mundial y el Estado Peruano, la formalización de la tenencia de tierra, ha tenido grandes avances, sin embargo existen aún tareas pendientes[33]
Como resultado de la reforma agraria, lanzado en 1969, y de otros procesos, como la desintegración progresiva de las empresas asociativas, y la colonización de la ceja de selva y selva, al año 1995 existían aproximadamente 3,650,198 predios en situación de informalidad en cuanto a la propiedad y tenencia de la tierra. Según el censo agrícola nacional de 1994, tan solo 17% de predios tenían su titulo registrado en alguna agencia gubernamental. Estos escasos niveles de titulación estarían estrechamente ligados a procesos de registro, engorrosos y costosos.
Para enfrentar esta situación, el Gobierno del Perú implementó en 1991, a través de Decreto Legislativo, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), el cual arrancó sus operaciones a partir del 1993 en la costa.
Dentro del marco del PETT, el proyecto propuesto constituye la tercera fase de apoyo del Banco para la formalización de los derechos de propiedad en áreas rurales en el Perú. La primera fase – PTRT I – fue a través del Préstamo 906/OC-PE, que culminó el 31 de mayo de 2001, y superó sus metas cuantitativas al realizar el catastro de alrededor de 1,900,000 predios rurales (contra una meta de 1,100,000 predios) y registrar cerca de 900,000 títulos nuevos en las Oficinas Regionales del Registro Público. Además, el proyecto desarrolló y puso en marcha una metodología bastante efectiva y eficiente para
el catastro y regularización masiva de todos los predios de una zona (el barrido) que resulta ser más costo-eficiente que otras metodologías.
La segunda fase – PTRT II – (Préstamo 1340/OC-PE), consolidó los logros obtenidos en la fase anterior como:
i) la aplicación de la metodología de barrido para bajar los costos del proceso de catastro y titulación;
ii) el proceso de regularización montado sobre la base de un catastro sólido; y
iii) la aplicación de un cuerpo de disposiciones legales que han simplificado el proceso de inscripción de los títulos y han reducido sus costos. El PTRT II expandió el área de intervención a la sierra y selva, así como a comunidades campesinas y nativas.
Esta fase también superó sus metas físicas, logrando la entrega de 1,098,078 títulos (100% de lo programado); la inscripción de 831,348 expedientes en SUNARP (118% de lo programado); la linderación y empadronamiento de 575,300 predios (230%); la entrega de títulos a 540 comunidades campesinas (de 541 programadas); y la entrega de títulos a 55 comunidades nativas (de nueve programadas).
La seguridad jurídica de casi dos millones de predios (56% del total), y el catastro de casi 2,5 millones, a través del PTRT I y II, han contribuido el despegue de la agroexportación en el Perú, que pasó de US$374 millones en el 2001 a US$1.087 millones en el 2006.
En el marco de la modernización del Estado (Ley 27658) se decretó (D.S. Nº 005-2007-VIVIENDA) la fusión del PETT con el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, bajo la modalidad de fusión por absorción, siendo el COFOPRI la entidad incorporante. La fusión de las dos entidades creadas para la formalización de la propiedad constituye un avance natural luego de 10 años del esfuerzo de vanguardia del país para formalizar derechos de propiedad, y hace sentido desde una perspectiva de consistencia técnica y cobertura geográfica, y ofrece la oportunidad de reducir costos, mejorar la eficiencia institucional, y mejorar la oferta de servicios. En este contexto, y dada la amplia experiencia que el Perú posee en el catastro, titulación y registro de predios individuales, el apoyo del Banco Mundial continuará enmarcándose en aquellas actividades donde se tenga mayor adicionalidad:
i) consolidación institucional y racionalización normativa, y de procesos en áreas rurales y urbanas;
ii) la formalización de los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas; y
iii) la conservación y actualización catastral.
Como podemos observar de acuerdo con las metas trazadas por el Estado y el Banco Mundial, los logros han sido superiores a lo planificado por lo que el Estado ha retomado el Proyecto con el Banco Mundial, para el presente año 2009.
El objetivo general del Proyecto (Estado Peruano y Banco Mundial) es mejorar la seguridad jurídica de la tierra rural como la base esencial para el desarrollo de las inversiones privadas, así como para la consolidación del mercado de tierras rurales que funciona de forma ágil y transparente y que promueva el uso eficiente de la tierra. Consecuentemente, la presente operación se enmarca dentro de la primera línea estratégica de la Estrategia de País del Banco elevar la productividad y competitividad de la economía.
De acuerdo con estadísticas del Banco Mundial, se estima que la titulación individual de un predio oscila entre US$500 y US$1.000, en comparación a US$120 -150, por método masivo de titulación desarrollado por el PETT.
Para lograr este objetivo el Proyecto continuará la formalización de derechos de propiedad inmueble en el sector rural así como facilitará el mejoramiento de los servicios de administración de tierra. El Proyecto estará estructurado en los siguientes componentes:
i) el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones vinculadas para ejecutar la formalización de la tierra rural mediante la modificación de normativas, la simplificación, integración y perfeccionamiento de los procesos de formalización urbano y rural y la implementación de un plan de consolidación institucional de las oficinas de COFOPRI y el "ex PETT";
ii) la formalización de la propiedad inmueble mediante la ejecución de campañas de catastro, titulación y registro de tierras agrícolas y comunidades campesinas y nativas en zonas escogidas de la sierra y selva y la ejecución de un proceso masivo para la regularización registral de derechos de propiedades inscritas en zonas previamente formalizadas;
iii) la formación de las bases técnicas necesarias para mejorar la administración de la tierra a nivel nacional y local mediante la implementación y adecuación del sistema nacional de georeferenciación, la integración de las bases de datos catastrales urbanos y rurales, el mantenimiento y actualización de la información catastral, la renovación tecnológica de las oficinas de COFOPRI y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) y la provisión de asistencia técnica a los gobiernos locales para el manejo y uso de la información catastral; y
iv) el uso de los derechos de propiedad inmueble para fomentar actividades económicas, sociales y de uso sostenible del recurso de tierra mediante la diseminación de información sobre los beneficios relacionados a la formalización.
Los resultados esperados son: Linderación, Empadronamiento, y Titulación y Registro de 536.000 predios individuales de 1,6 millones pendientes de titular (de un universo estimado de 3,6 millones); 270 comunidades campesinas de 735 pendientes de titular (de un universo de 6.025); y 100 comunidades nativas de 237 pendientes de titular (de un universo de 1.535); base de datos catastral rural y urbano integrado, y con sistemas de actualización implementado; y normativa y procesos de formalización en áreas urbanas y rurales consolidados.
En cuanto al impacto de la formalización, se espera que este contribuya a:
i) disminuir o eliminar la inseguridad (riesgo de expropiación), lo que conlleva a inversiones en activos más permanentes;
ii) dinamizar los mercados de arriendo y de compra y venta;
iii) valorización de la tierra; y
iv) un aumento en los ingresos de los hogares con predios formalizados.
CAPITULO IV:
El Notariado en el medio rural del Perú
4.1. POSTURA DEL NOTARIADO FRENTE A LA TITULACIÓN MASIVA.-
La actividad notarial en el Perú se ejerce fundamentalmente en los medios urbanos, siendo deficitaria en el caso de los medios suburbanos, rústicos o rurales, en los que es difícil acceder a un notario, por ser este el sector más afligido debido al abandono y la pobreza en que se encuentra, lo que lo hace predominantemente informal, haciendo que el derecho de propiedad se ejerza sin las garantías que ofrece la titulación, ejerciéndose de hecho los poderes inherentes a la propiedad, reduciéndose al propietario a la simple condición de poseedor, sin acceso al registro inmobiliario, sin la posibilidad de convertirse en sujeto de crédito con capacidad de acceder a un capital económico que le permita realizar inversiones para mejorar sus condiciones de vida y alcanzar el tan ansiado desarrollo humano.
Es necesario involucrar la actividad notarial con el requerimiento humano y social, como un proceso fundamental para el crecimiento y desarrollo humano, para la satisfacción de sus necesidades, en todo ámbito y en todo lugar, como bastión de seguridad jurídica, de tranquilidad, de certeza, de certidumbre y de confianza, generándose una importante relación entre el notario y la satisfacción plena de las necesidades humanas, como la adquisición de bienes y contratación de servicios.
La informalidad inmobiliaria requiere de un mecanismo legal de titulación masiva, donde se pueda proteger la posesión como derecho ancestral, consuetudinario y tradicional, mediante un trámite accesible para las personas de bajos recursos y sectores marginados que son los que menos tienen. En el Perú casi el 70% de la población rural carece de título, esto pese a la agresiva política estatal de convertir a los peruanos en propietarios, a partir del Programa Especial de Regularización de la propiedad informal (PERT) y del programa Especial de Titulación de Tierras (PETT), el primero para el ámbito urbano y suburbano y el segundo para el ámbito rural, sin embargo estos programas no han resultado ser eficientes, entre otras por las siguientes razones:
1.- No se han cumplido con las metas proyectadas anualmente a veces por falta de presupuesto debido a recortes y culminación de convenios con el Banco Mundial.
2.- En mucho menor grado (en porcentaje el 0,1% de total de predios inscritos) se han generado controversias judiciales (litigios) entre quienes se consideran propietarios (conflictos de propiedad).
3.- También se ha frustrado la culminación de programa de titulación masiva debido a procedimientos que exigen muchas formalidades y dilatados procesos establecidos (problemas técnicos), los que violentan el análisis de tiempo, costo y beneficio.
4.- Por otro lado, aun que en un porcentaje minoritario, pero no por ello importante, existe un rechazo (entendemos por desconfianza), los títulos que no son notariales, más aún cuando existen gobiernos que han utilizado los programas de titulación masiva, como banderas políticas.
4.2. EL BANCO MUNDIAL Y SU PROYECTO "DOING BUSINESS".-
Al revisar las etapas que implica el proyecto de Titulación masiva de Predios rurales en el Perú, se aprecia que prima el uso de Formulario y la actuación casi mínima del Notariado, ello no debe llamar la atención, por cuanto el Banco Mundial en sus informes "Doing Business" 2004 ("Understanding Regulation"), 2005 ("Removing Obstacles to Growth") y 2006 ("Creating Jobs"), planteó una perspectiva muy negativa del papel del Notariado en la vida económica, considerando que su intervención constituye un "cuello de botella", que hace más lenta y más cara la actividad negocial. La conclusión es, como resulta lógico, la conveniencia de prescindir de dicha intervención, dentro de un proceso general de desregulación.
4.3. EL NOTARIADO VS. "DOING BUSINESS": CONFLICTO EN EL MEDIO RURAL PERUANO.-
Para expertos en el tema, el Proyecto "Doing Business: Understanding Regulation"; es una montaña de papel impreso que se presenta como una nueva estrategia o metodología para la desregulación, a fin de facilitar la celeridad en la concreción de negocios, barriendo todo control estatal de las inversiones y eliminando la "innecesaria" intermediación de los notarios.
Para el propio Banco Mundial, el "Doing Business" "es una guía, un instrumento útil para los inversionistas y los responsables del diseño de políticas sobre condiciones de inversión". Se trata de un estudio que reúne información cuantitativa y cualitativa sobre el "clima de negocios" en 130 países.
Según el Notario Público Pedro Germán Nuñez Palomino, el "Doing Business" es una herramienta de imposición de acuerdo con intereses económicos, destinados a la imposición del "Seguro de Títulos". Así el Dr. Nuñez Palomino, indica que el "Doing Business", "Se trata de un vasto y tardío intento de imponer nuevas metodologías para desmantelar los controles y regulaciones estaduales y, en especial, promover la desregulación de los servicios profesionales a escala mundial, modificando las legislaciones nacionales y el propio rol del Estado. El proyecto abarca tres años: 2004, 2005 y 2006."
Nuñez Palomino continúa diciendo: "No conforme con semejante tomografía computada de nuestros regímenes legales y regulatorios y su intención de suplantarlos por la nueva institucionalidad transnacional, el Banco Mundial se propone hacer un monitoreo anual para comprobar los avances que realicemos en las reformas propuestas. Dicho seguimiento incluirá tanto las reformas económicas como legales, su impacto y el análisis cruzado entre desregulación y eficiencia.[34]
Según "Doing Business" el Notariado de tipo latino es un rezago histórico cuya intervención es "larga, costosa e inútil". Formula la pregunta: ¿Porqué en algunos países todavía el notario interviene en la constitución de una empresa? Y se contesta: "La historia está llena de ejemplos de instituciones que han sobrevivido a pesar de su inutilidad". Luego incursiona en una sorprendente visión histórica del Notariado latino, aunque nos hace una concesión: reconoce que los notarios fueron una parte importante de las relaciones mercantiles entre los siglos XII y XV.
En suma, el Banco Mundial considera que los servicios que los notarios proporcionan son rutinariamente ejecutados por empleados públicos y que, esos funcionarios, son tan hábiles como los notarios para ejecutarlos. En consecuencia, el Notariado es una corporación ahistórica, una reminiscencia medieval, que frena el desarrollo de los negocios y "que socava los esfuerzos gubernamentales para simplificar los procedimientos para la apertura de negocios y ejecución de garantías".
A pesar de esos dolorosos ejemplos el Banco Mundial insiste, a través de "Doing Business" en exigir reformas de segunda, tercera o cuarta generación en materia de desregulación, como si las primeras hubieran sido un éxito. Lo dice Joseph Stiglitz que fuera Vice-Presidente Primero y Presidente del Consejo de Asesores del Banco Mundial y Jefe de Asesores del Presidente Clinton. Sus libros "Los felices 90. La semilla de la destrucción" y "El malestar de la globalización", son testimonios irrefutables de un testigo calificado de los errores de diagnóstico del Banco Mundial[35]Hoy en día Stiglitz, tiene la osadía de sugerir a algunos funcionarios del Banco Mundial, la rendición de cuentas a los donantes y a la Junta que gobierna el Banco, pues se ha evidenciado mal uso de fondos. En todo caso no es un tema que directamente enriquezca nuestra investigación, pero Stiglitz, es quizás uno de los intelectuales en materia económica que siendo asesor y funcionario tanto del Gobierno de los Estados Unidos como del Banco Mundial, ha conocido al "monstruo" por dentro, por lo que quizás tenga la suficiente autoridad para cuestionar el Neoliberalismo económico, las instituciones crediticias como el banco Mundial y el FMI, de quienes dicen se encuentran al servicio de los gobiernos de EEUU, Inglaterra y otros donantes importantes.
A decir de sus detractores a nivel local, El Banco Mundial, busca sustituir el Sistema del Notariado Latino por el sistema notarial anglosajón, reemplazando la intervención notarial por la contratación de seguros para cubrir conflictos de títulos y derechos de propiedad (Seguro de Títulos). Esta "securitización" resulta más insegura y costosa, pero representa un negocio colosal y un mercado inagotable por cuyo control presionan poderosos intereses financieros internacionales, donde se coaligan grandes corporaciones bancarias y compañías de seguros.
Sin embargo el Notariado Latino, en nuestro país, viene perdiendo la batalla en el ámbito urbano, donde observamos que el sistema jurídico de tipo latino, se ha ido apartando de la contratación formal, tradicional. Desde hace poco tiempo, por la influencia de los medios mecánicos y electrónicos que instan a la velocidad, sin preocuparse ni garantizar la seguridad, se ha autorizado el documento privado para:
a) el otorgamiento de poderes;
b) la compra-venta de inmuebles;
c) la adjudicación de terrenos agrícolas o inmuebles de interés social, para vivienda; y, la declaración de fábrica administrativa por documento privado, vale decir, fuera del Registro Notarial. Estamos utilizando un Sistema híbrido.
Los Registros Públicos reciben ahora varias clases de documentos, muchos de los cuales no garantizan satisfactoriamente el derecho de los titulares. Se observa así, con gran frecuencia, que el Estado anula por sí, las adjudicaciones inmobiliarias suscritas a favor de sus titulares sin que medie resolución judicial que anule el derecho del adjudicatario o comprador. La fe registral, viene a menos y la seguridad de los títulos, sufre serio quebranto.
4.4. DOING BUSINESS, ANALISIS ECONOMICO DEL DERECHO Y SEGURIDAD JURÍDICA.-
Para contrarrestar el "Doing Business", podemos recurrir a una figura jurídica del Derecho Anglosajón, el Análisis Económico del Derecho.
El Análisis Económico del Derecho (AED), es una corriente dentro de la teoría del Derecho que aplica métodos propios de la economía en el razonamiento jurídico. El análisis económico incluye el uso de conceptos económicos para explicar el efecto de las leyes, con el objeto de determinar qué reglas legales son económicamente eficientes, y predecir qué leyes deberían ser promulgadas.
Un concepto de especial importancia es el Teorema de Coase. El mismo formula que si las partes privadas y públicas pueden negociar sin ningún costo sobre la asignación de los recursos, pueden generar por si mismas transacciones eficientes, siendo innecesaria la generación de normas jurídicas para ello.
Dicho de otra forma, si no existen los llamados "costos de transacción" son irrelevantes las reglas de responsabilidad civil para una óptima asignación de los recursos, en el sentido de la eficiencia social representada por el llamado "óptimo de Pareto".
Otro concepto de especial importancia es el de externalidad. Una externalidad es una situación en la que una variable decisoria de un agente entra en la función objetivo de otros agentes. Es decir, el bienestar de un agente está afectado por las acciones de otro agente en la economía. En este sentido, existen externalidades positivas y negativas, siendo la regulación económica el mecanismo apropiado para corregir la distorsión que las mismas generan.
Los costos en la transferencia o intercambio de bienes, son principalmente: a) de información; b) de negociación; y c) de vigilancia del cumplimiento de lo acordado. El conjunto de ellos constituye los denominados "costos de transacción" que de ser elevados o desproporcionados, limitarán la eficiencia de las transacciones y la adecuada asignación de recursos. Por tanto, en cuanto puedan reducirse los costos de transacción, se lograra mayor facilidad en el intercambio.
Aplicando la teoría del Análisis Económico del Derecho, la protección de la Seguridad Jurídica a la que aspiran los Registros, constituye una forma sumamente eficaz de reducir los costos de información en el tráfico jurídico, permitiendo el adecuado funcionamiento del mercado, hacia el crecimiento económico y el bienestar general. Obviamente, los contenidos y efectos de los Sistemas Regístrales varían notablemente de acuerdo a cada regulación nacional, debiendo tenerse en cuenta también que pueden existir mecanismos complementarios, que además de la institución registral, coadyuven a disminuir los costos de información y la incertidumbre. Sin embargo, en términos generales, el criterio para la elección de un sistema registral debe orientarse hacia aquel que disminuya en mayor medida la incertidumbre a un menor costo relativo.
Finalmente, la Seguridad Jurídica, con la reducción de incertidumbres que supone, es el valor que incide más sustancialmente en el desarrollo económico.
La Seguridad Jurídica es una noción de organización social, que consiste en una garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos, no serán objeto de ataques violentos o que, si estos llegan a producirse, le serán asegurados por la sociedad protección y reparación. Esto quiere decir, que ninguna situación jurídica deberá sufrir alteraciones sino mediante procedimientos legítimos, conforme a la ley.
Si existe Seguridad Jurídica con la intervención del Notario, en las transacciones y operaciones comerciales y por el cual responde como depositario de la fe pública, éstas van acompañadas de un valor intrínseco (valor económico), que sólo puede ser desvirtuada o cuestionada judicialmente.
4.5. EQUILIBRIO ENTRE EL MERCADO Y EL ESTADO.-
Cualquier economía debe establecer un equilibrio entre el Mercado y el Estado y el sector profesional que más contribuye en esa armonización, en el terreno de los contratos, las sociedades y el mundo inmobiliario, son los Notarios del Sistema del Notariado Latino.
En el Sistema del Notariado Anglosajón, este equilibrio se consigue con la participación de las entidades aseguradoras de título, es decir se encarecen los costes de transacción, como dijimos líneas arriba.
Cuando la economía se vuelve "estadocéntrica" o cuando el Estado desaparece, se produce un desbalance que afecta a toda la sociedad. El notariado es, en todos los casos, un elemento de equilibrio, porque por un lado asegura el cumplimiento de la normatividad que establece el Estado pero, por el otro, expresa las necesidades de los particulares y de quienes contratan.
Al Estado le interesa la intervención notarial, especialmente en lo referido a lo "antilitigioso" porque disminuye sensiblemente el costo de la estructura para atender a un servicio contencioso exagerado, que deben pagar todos los ciudadanos, incluso los que no litigan. Le interesa la intervención notarial como factor de seguridad jurídica y tranquilidad social, no sólo porque la actuación notarial garantiza la aplicación de la preceptiva legal, sino por el rol del escribano como agente de retención e información fiscal.
A los contratantes les interesa que se les garanticen la seguridad jurídica desde el mismo momento en que contratan, porque el notario los asesora, los orienta y aconseja sobre sus derechos y obligaciones aplicados al caso concreto, facilitando la actuación futura de cada uno de ellos.
La existencia del Banco Mundial y el resto de las instituciones de Bretton Woods, creadas en la posguerra para cumplir objetivos de reconstrucción y desarrollo, han desnaturalizado sus fines que hoy aparecen desdibujados o ausentes, porque se han convertido en lobbystas de los grandes capitales financieros internacionales.
El Notario Público Pedro Germán Nuñez Palomino, considera que "(…)algún acierto conceptual se anotan los redactores de "Doing Business" cuando afirman: "La historia está llena de ejemplos de instituciones que han sobrevivido a pesar de su inutilidad". El Banco Mundial es un paradigma contemporáneo de esa sentencia, lleva más de tres décadas conectado a un respirador artificial[36]
4.6. ¿QUÉ DEBE HACER EL NOTARIADO POR NUESTRO MEDIO RURAL?.-
Una de las formas de paliar y luchar contra la pobreza y la exclusión social en el medio rural del Perú, implica aumentar los niveles de acceso a infraestructura y servicios básicos.
La implementación de infraestructura y servicios básicos le corresponde al Estado. El incremento en la calidad de la infraestructura y servicios básicos, tienen efectos directos sobre la rentabilidad de los bienes privados. Por ejemplo, la educación o el acceso a la tierra son más rentables cuanto mayor sea la dotación de otros bienes y servicios claves, como electricidad, agua y desagüe.
La presencia del Estado en cada una de las regiones rurales del país, es el punto de inicio para que esas regiones empiecen a salir de la pobreza y la exclusión social. Sin embargo con presupuestos tan magros el Estrado Peruano, es poco lo que ha avanzado. Hoy en día el Estado tiene una débil presencia en el medio rural, sin embargo esta débil presencia ha sido el punto de partida para que instituciones privadas, inicien su encuentro con esas poblaciones. El caso más representativo, es la Telefonía Rural, que ha posibilitado que Telefónica del Perú, brinde servicios de Internet en los poblados más alejados del medio rural del Perú. Así mismo las Cámaras Regionales de Turismo ofrecen en la actualidad paquetes turísticos ecológicos en medios rurales, despertando en los pobladores la idea de hacer microempresas correlacionadas a dicho sector. Un claro ejemplo de turismo rural, lo encontramos en las Islas de Amantaní y Taquile en el Lago Titicaca, así como en las serranías de las Regiones de Arequipa, Moquegua y Tacna.
Hace unos meses atrás hemos sido testigos de la incursión del Ejército en el VRAE (Valles de los Ríos Apurimac y Ene), la cual posteriormente ha conllevado a una presencia masiva de instituciones civiles en dicha zona, antes controlada por Sendero Luminoso y narcotraficantes de carteles extranjeros.
4.6.1. Más Notarios para el medio rural.-
El Notario Público, es percibido por el campesino o poblador rural como un profesional alejado de los parajes rurales del Perú. Cada vez que un agricultor, un comunero campesino o un rondero, tiene que realizar trámites o actos jurídicos, tiene que recorre grandes distancias a fin de llegar a las ciudades capitales de distrito o provincias, pues es allí donde se puede ubicar a los Notarios Públicos, ello por diferentes motivos tanto legales como económicos,
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