- LA ADMINISTRACIÓN Y LA ORGANIZACIÓN EN LATINOAMÉRICA
A América Latina se la toma como unidad ecológicamente, porque a pesar de las diferencias económicas, políticas, ideológicas, mantiene la raíz europea e indígena en uno u otro sitio y que por su carácter cambiante han ido separando y acercando aleatoriamente los países que la conforman, ello nos lleva a concebir a Latinoamérica como unidad de análisis.
Organizaciones Empresariales Latinoamérica:
Existen dos tipos de empresas: estatales y privadas, que derivan en nacionales e internacionales y locales.
En Latinoamérica, la mayoría de las empresas son locales, cuyo capital y producción se hallan en su país de origen, son empresas de familia o varias familias fundadas por un pionero o por dos o tres amigos que comienzan por una pequeña explotación pudiendo llegar a ser grandes empresas.
En éste lapso se la puede clasificar como "boliche", que es de reducida dimensión y su condición es más intuitiva que racional. En ésta etapa posee una organización precaria, con ausencia de planificación y el manejo de información es orientado a la evasión fiscal que al control de gestión.
Llegado el momento en que la empresa deja de ser boliche, el dueño debe delegar funciones en técnicos y parte de su conducción, en gerentes profesionales para una mayor organización.
En la Argentina, siendo empresas familiares, es frecuente ver como al no advertir el momento en que deben dejar de ser boliches y convertirse en empresas, muchos proyectos fracasan o interrumpen su crecimiento.
Las empresas locales, fueron inicialmente de capital extranjero, internacionales o multinacionales que han liderado el avance hacia mejores prácticas organizativas, eran las únicas que contaban con sistemas presupuestarios e informativos, (hoy ya bastante generalizados) y que desde el punto de vistas administrativos y organizativo han contribuido al desarrollo empresarial.
Las empresas estatales, entre ellas la de gran dimensión de cada país, poco han contribuido al desarrollo de la administración en la práctica, porque contando con estructuras organizativas superabundantes, burócratas, deficitarias e ineficientes en la prestación de servicios o de la producción , han requerido y requieren un ajuste profundo en sus organizaciones.
CARACTERÍSTICAS DEL CONTEXTO LATINOAMERICANO
*La inestabilidad y la aguda inflación: Los procesos inflacionarios han superado el margen de la maniobra de la operación normal de las empresas, llevándolo a la especulación sobre la explotación orientada hacia la productividad. Así muchos países, durante periodos prolongados han apostado al corto plazo, ausentes de proyectos y con los planeamientos acordados por la inestabilidad y el alto costo del dinero.
*La preeminencia del agro y el desarrollo de la industria: Por tradición, los países latinoamericanos han sido elaboradores de materias primas, algunos productores agrícola ganaderos como la Argentina, Uruguay, Paraguay) Brasil, Colombia, México, Ecuador y los países andinos dedicados a la minería. En éstos países la tecnología tardo en llegar y las prácticas organizativas modernas han tenido poco acceso por falta de recursos económicos
En el ámbito nacional, el desarrollo industrial debe ir paralelo al crecimiento agrícola-ganadero para logra un mayor enriquecimiento económico.
*Tecnología: Como una consecuencia, la incorporación de tecnología en América Latina se limitará durante largo tiempo a tres áreas: la infraestructura (transportes, energía y comunicaciones), la producción primaria e industrialización para la exportación y las industrias sencillas atraídas por el mercado local (alimentos, bebidas, vestuarios, etc), siendo los proveedores de ésta tecnología fabricantes extranjeros de la maquinaria y de los equipos.
Esto genero una diferenciación entre ciencia y tecnología, ya que en los países centrales, a principio de la revolución industrial, la investigación se basa en la aplicación de nuevos conocimientos a la producción y al proceso de producción, y en los países latinoamericanos, la ciencia está vinculada de la aplicación de conocimiento a la producción, siendo el eje el desarrollo tecnológico apoyado en la transferencia desde los países centrales.
De allí, se habla que en América Latina existe una dualidad entre ciencia y técnica que refleja una realidad unívoca en un sistema económico y social.
Para revertir ésta dualidad, las universidades deben crear una adecuado enfoque de investigación y las empresas latinoamericanas deben hacer mayores inversiones en investigación y desarrollo económico será mayor siendo la demanda el principal estimulo de la innovación, sobre todo en las empresas dinámicas por el alto grado de progreso técnico que llevan (aero-espacial, eléctrico, químico, automotriz, de máquinas–herramientas).
El papel del profesional en el desarrollo de las prácticas administrativas.
A pesar de los avances habidos en América Latina, a la administración le resta un largo camino por recorrer.
Ese camino debe ser recorrido por profesionales que aplique modelos adecuados a la realidad latinoamericana.
Myrdal (ganador del premio Nóbel en economía) dice: "Los jóvenes economistas no deben desviarse a aplicar predilecciones del pensamiento económico de los países adelantados, ya que entorpecerían a los estudiosos de estos países en sus esfuerzos por acercarse a la realidad".
- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ENTORNO EN OTRAS REALIDADES.
GOBIERNO
La República de la India está gobernada de acuerdo con lo establecido en la Constitución adoptada en 1949 y enmendada varias veces desde entonces. Incorpora distintas características de los sistemas constitucionales del Reino Unido, los Estados Unidos y otras democracias occidentales.
De acuerdo con la Constitución, la India es una república democrática soberana de la Commonwealth. El gobierno tiene una estructura federal y la India es una unión de estados y territorios unidos y administrados de manera centralizada. En la actualidad existen 26estados y 7 territorios unidos.
PODER EJECUTIVO
El presidente es el principal poder ejecutivo y el jefe de Estado de la India. No obstante, el papel del presidente en el gobierno es en gran parte nominal y ceremonial, porque el verdadero poder ejecutivo se encuentra en manos de un consejo de ministros responsable ante el Parlamento, formado por el Rajya Sabha (Consejo de los Estados o cámara alta) y el Lok Sabha (Cámara del Pueblo o cámara baja)
El presidente es elegido para un periodo de cinco años por un colegio electoral constituido por miembros elegidos de ambas cámaras legislativas, aunque existe la posibilidad de que pueda ser reelegido para mandatos sucesivos. Las votaciones en los colegios electorales constituyen un proceso muy complicado. El consejo de ministros, o gabinete, está presidido por un primer ministro, designado por el presidente. Cada uno de sus miembros es jefe de un departamento ministerial con autoridad sobre el conjunto del país. En los aspectos más importantes el organigrama ministerial indio es idéntico al de Gran Bretaña.
PODER LEGISLATIVO
La Constitución india confiere el poder legislativo a un parlamento bicameral que consta del Lok Sabha y el Rajya Sabha. El Lok Sabha está formado por 543 miembros elegidos por sufragio universal y dos miembros elegidos por el presidente para representar a la comunidad angloindia. Las castas y las tribus catalogadas tienen asignadas en el Lok Sabha 79 y 41 escaños respectivamente. Los miembros del Lok Sabha, por lo general, ocupan su puesto durante cinco años, el límite establecido para la duración de la cámara.
El Rajya Sabha tiene hasta 250 miembros. Todos ellos son elegidos por los miembros de las asambleas legislativas estatales, excepto 12 que son elegidos por el presidente. El Rajya Sabha es un cuerpo permanente; los mandatos de un tercio de los miembros del consejo expiran cada dos años.
PODER JUDICIAL
La autoridad judicial en la India se ejerce a través de un sistema de tribunales nacionales que administran las leyes de la república y los estados. Todos los jueces son nombrados por la rama ejecutiva del gobierno, pero su independencia está garantizada por una variedad de salvaguardias. Destacan entre estas últimas una provisión que requiere un voto de dos tercios de la cámara legislatura nacional para que tenga efecto la destitución. El máximo órgano del sistema judicial es el Tribunal Supremo, que está formado por 17 miembros. Le siguen en autoridad los altos tribunales y los tribunales subordinados en cada estado.
PARTIDOS POLÍTICOS
El Congreso Nacional Indio, fundado en 1885, llevó a la India a la lucha por la independencia y en varias ocasiones ha proporcionado al país los primeros ministros excepto en los periodos 1977-1980 y 1989-1991. En 1969 un grupo de miembros del Congreso abandonó el partido para formar la pequeña Organización del Congreso Nacional Indio (O). Otro partido que ha influido a lo largo de la historia de la nación, pero sobre todo en Bengala occidental y Kerala, es el Partido Comunista de la India (PCI), formado en 1925, que se dividió en 1964; la facción que se separó fundó el Partido Comunista de la India (marxista) (PCI-M) A comienzos de 1977 el Congreso (O) se unió con otros tres partidos, Bharatiya Jsangh, Bharatiya Lok Dal y el Partido Socialista para formar el Janata Dal (Partido Popular), que obtuvo alrededor de la mitad de los escaños en el Lok Sabha en las elecciones de marzo de 1977.
En mayo, el Partido Janata alcanzó una mayoría sólida al unirse con el Congreso por la Democracia. En 1978 el partido del Congreso se dividió de nuevo, cuando Indira Gandhi fundó el Congreso Nacional Indio-Indira (I), que en 1981 fue confirmado por el Tribunal Supremo como el partido oficial del congreso. El Congreso (I) se alzó con la victoria en las elecciones parlamentarias en 1980 y 1984, pero perdió su mayoría en 1989. Sus mayores competidores en las elecciones de 1989 eran el Janata Dal y el Partido Bharatiya Janata (PBJ), un grupo hindú nacionalista de derechas, formado por miembros que salieron del Janata Dal.
GOBIERNO DE LOS ESTADOS
La organización político-administrativa en los estados de la India suele tomar como modelo la del gobierno central. Cada estado está dirigido por un gobernador elegido para un periodo de cinco años por el presidente de la nación. Los estados de Bihar, Jammu y Cachemira, Kamataka, Maharashtra y Uttar Pradesh eligen asambleas legislativas bicamerales y consejos legislativos; el resto, asambleas legislativas unicamerales. De los 4.061 puestos existentes para las asambleas legislativas, 557 están reservados para las castas catalogadas y 527 para las tribus catalogadas.
En la India las responsabilidades legislativas están divididas en tres grupos o listas. La lista uno está formada por 97 temas —incluyendo defensa, asuntos exteriores, comunicaciones, moneda, banca y aduanas— que están bajo la jurisdicción exclusiva del Parlamento de la Unión.
La lista dos comprende 66 temas sobre los que el Parlamento de los estados tiene poderes exclusivamente legislativos, entre los que están el orden público, la educación, la salud pública, la agricultura y el gobierno local. De los 47 temas de la lista tres, son comunes tanto para la Unión como para los parlamentos de los estados tres de ellos: planificación económica y social, empleo y controles de precios.
GOBIERNO LOCAL
Las áreas urbanas están bajo la responsabilidad de una variedad de órganos de gobierno municipal que se ocupan, entre otras cosas, de la red viaria, el suministro de agua, alcantarillado y sanidad, los programas de vacunación y la educación. Son elegidos democráticamente y obtienen sus fuentes de financiación a través de los impuestos gravados a los bienes muebles e inmuebles.
En las áreas rurales existe el panchayati raj, un sistema de concejos organizado a tres niveles (manzana o cuadra, pueblo, distrito) de origen muy antiguo. Elegidos directamente por y de entre los aldeanos, los panchayatis son responsables de la producción agraria e industrial, los servicios médicos, el bienestar social (asistencia a madres e hijos), así como de la conservación de tierras de pastos, carreteras locales, depósitos de agua y pozos.
DEFENSA
Todas las ramas de las Fuerzas Armadas de la India están formadas por voluntarios. En 1994 la fuerza del Ejército regular era de aproximadamente un 1 millón de soldados. La Armada está compuesta por 55.000 personas y la Fuerza Aérea por 110.000, con más de 700 aviones de combate. Combinados, forman uno de los mayores ejércitos mundiales. Los militares indios tienen una tradición de no involucrarse en la política nacional y nunca ha habido un golpe de Estado.
RECURSOS NATURALES
La India contiene más de dos tercios de toda el área del subcontinente indio, que incluye la mayor parte de la fértil llanura del Ganges. Además de las extensas regiones cultivables, una completa red de canales de riego y valiosos bosques maderables, la India tiene la mayor parte de los depósitos minerales conocidos del subcontinente que en muchas áreas todavía no se han explotado completamente.
ECONOMÍA
India, es una de las mayores economías del mundo (la quinta mayor economía desde el punto de vista de igualdad de potencia de capacidad de compra) es una elección atractiva para hacer negocios con muchas ventajas competitivas.
- Fortalezas de la economía India.
- Abundancia de recursos naturales
- Gran producción industrial y de agricultura domestica
- Inmenso mercado de alrededor de 300 millones de personas
- Redes de distribución bien desarrolladas e infraestructura de libre mercado
- Gran cantidad de personal cualificado.
- Mercado de consumo grande y creciente
- Mercado de capitales y sector financiero vibrantes
- Cultura empresarial industrial fuertemente enraizada
- Puente entre Europa y el lejano este
Desde 1991, India se ha embarcado en un programa de liberalización económica y reformas con el objetivo de globalizar la economía de la India hasta tal punto que las reformas lanzadas en 1991 han sido llevadas a cabo por gobiernos sucesivos, lo que es indicativo de consenso, acerca de la necesidad de dinamismo y crecimiento de la economía. Una prueba del fuerte protagonismo de la economía de la India es que a pesar del freno económico en muchas partes de Asia y del mundo, la economía de la India creció 5,7% en los años 1998-1999.
Hoy la mayoría de las políticas del gobierno son relativamente simples y transparentes, estando enfocadas hacia la promoción de la India y las inversiones extranjeras. El comercio exterior de la India ha sido liberalizado a través de la disminución de las tarifas y la progresiva reducción de los controles de la importación para cumplir con las normas de WTO. También se ha producido un cambio de la política que contribuye a la exportación para llegar a un crecimiento de la economía. El país se ha embarcado ahora en las segunda rondas de las reformas, estas se refieren al capital, dinero, inmobiliario y mercados de trabajo. Disminución de burocracia, privatización de empresas estatales, mantenimiento de la disciplina fiscal, disminución de subsidios y reforma del sector financiero, incluyendo la apertura del sector de seguros.
AGRICULTURA
Más de dos tercios de la población de la India depende de la tierra para vivir. La agricultura genera el 35% del producto interior bruto (PIB). El cultivo principal es el arroz, siendo la comida básica de una gran parte de la población india. El siguiente en importancia es el trigo. La India también se encuentra entre los principales productores mundiales de caña de azúcar, té, algodón y yute. Otros cultivos importantes son verduras, melones, sorgo, mijo, maíz, cebada, garbanzos, plátanos, mangos, caucho, café, linaza, maní y distintas especias.
La cría de ganado, en especial búfalos, caballos y mulas, es una característica destacada de la economía agrícola. Estos animales, como búfalos, caballos y mulas, se utilizan sobre todo como bestias de carga, aunque pocos siguen la dieta vegetariana que se asocia con las tradiciones hindúes, sobre todo en el norte de la India. La falta de pastos y suministros de agua implican que la mayor parte de la cabaña ganadera india sea de poca calidad. Los 72 millones de búfalos del país se crían sobre todo en las regiones de los deltas. En las secas regiones del Punjab y Rajasthan las principales animales de carga son los camellos (1,4 millones de cabezas), Las ovejas (51,7 millones) y cabras (105 millones) se crían sobre todo para la obtención de lana.
Aunque gran parte de la agricultura sigue realizándose con métodos tradicionales, ha habido un cambio significativo en las tecnologías disponibles desde la independencia. El área bajo sistemas de regadío por canales, financiados por el gobierno, se ha expandido mucho, y aún ha sido mayor la expansión en el área regada por sistemas de pozos. A comienzos de la década de 1990 alrededor del 45% del total de la superficie cultivada era regadío.
SILVICULTURA Y PESCA
Los bosques de la India cubren alrededor del 23% del área total de la superficie. La silvicultura comercial no está muy desarrollada y está muy restringida a las tierras altas del norte, Assam y las regiones que bordean el Himalaya. No obstante, se utilizan los bosques para obtener leña y carbón (la principal fuente de energía para la mayoría de los indios), así como valiosas frutas y nueces, fibras, aceites, gomas y resinas.
Aunque muy poco desarrollada de forma comercial, la pesca sigue siendo una actividad vital en algunas regiones, tales como el delta del Ganges en Bengala y a lo largo de la costa sudoeste. En los últimos años el gobierno ha potenciando la pesca de altura con la construcción de plantas procesadoras o reasegurando flotas y buques transoceánicos. Los principales estados pesqueros son Kerala, Tamil, Nadu y Maharashtra, que suman casi la mitad de las capturas nacionales. En algunas áreas se han originado verdaderos problemas de sobrepesca por su sobreexplotación.
MINERÍA
La India se encuentra entre los principales productores mundiales de mineral de hierro, carbón y bauxita, y también produce cantidades significativas de manganeso, mica, ilmenita, cobre, petróleo, asbesto, cromo, grafito, roca fosfática, zinc, oro y plata. Esta variada base mineral fue un factor clave en el desarrollo económico de la India tras la independencia. La nacionalización que tuvo lugar durante la década de 1950, dio al gobierno un papel dominante en el sector. La producción de petróleo se concentra en los estados de Gujerat y Assam y más allá de la costa del golfo de Cambay.
INDUSTRIA
La India tiene un sector industrial muy diversificado que contribuye más o menos a un cuarto del producto interior bruto (PIB) El sector moderno, que posee empresas grandes (en especial en el sector siderometalúrgico), domina en términos de producción. No obstante, las empresas de pequeño tamaño, de propiedad familiar basadas en la artesanía son las más importantes en cuanto a la generación de empleo.
La industria textil —especialmente la de algodón— es uno de los sectores más antiguos y aún en la actualidad uno de los más importantes.
La industria del hierro y acero se expandió mucho después de la década de 1950. Otras importantes industrias son la de procesado de té, granos, semillas oleaginosas, azúcar, tabaco y otros productos agrícolas, además de imprenta y publicidad, refinería de petróleo, fabricación de equipos eléctricos y electrónicos, vehículos a motor, papel, calzado, químicos, tejas y ladrillos, productos de piel y metal y equipos para ferrocarriles. La industria de los ordenadores, en particular el desarrollo de software, se ha expandido mucho en los últimos años.
ENERGÍA
El 71% de la energía eléctrica de la India se produce en centrales térmicas que utilizan carbón o productos petrolíferos como fuente de energía. Otro 27% lo generan centrales hidroeléctricas y el 2% se consigue en plantas de energía nuclear, que incluyen una en Kota y otra cerca de Bombay. Aunque esta capacidad se está aumentando, la producción no puede mantenerse al ritmo de la demanda y la escasez de energía es un grave problema, en especial para el sector industrial.
- REFORMA ADMINISTRATIVA
A partir de lo que consideramos como administración publica, analizar el concepto de "reforma administrativa" no solo desde un enfoque sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista meramente institucional u orgánico; sino también desde la visión conductista o inorgánica, observando a la reforma como cambios en los modelos de gestión entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor análisis de este fenómeno, en dos grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de la administración publica en sí (entendiéndola como cambios en la estructura institucional de la administración publica, que tiene que ver con aspectos más organizativos y de jerarquía funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se vincula mas a una reforma en los patrones de conducta y en el desenvolvimiento de la burocracia; es decir la reforma encarada desde el lado humano, analizando el papel del sujeto en relación con su trabajo dentro de la administración, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la reforma). Posteriormente dentro de estos dos grandes núcleos, mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un punto de vista de: tipo (institucionales – gerenciales), tiempo (continuas – discontinuas), alcance (centrales – periféricas).
A partir de aquí, al tener diferenciados bien los dos grandes núcleos o facetas de reforma, mencionaremos y reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de reforma que nos propone un conjunto de autores que a través de sus visiones y análisis de casos particulares nos brindan su posición acerca de este tema y también varias herramientas para poder desarrollar nuestra tema.
Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los caracteres más subjetivos y dinámicos de la administración publica. Me refiero específicamente al rol de la burocracia. El rol de la misma la analizare desde dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la burocracia un motor, como agente principal del cambio, y por otro, observar a la misma como obstáculo y/o problema. Y por cierto no olvidar la importancia del funcionario político y al de carrera. Luego pretendo enfocar especial atención a un punto que es de fundamental importancia tal es, el espíritu de la reforma y su relación con otros espacios y actores que se desenvuelven dentro de la sociedad, junto con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir de esto ultimo concluir elaborando líneas generales lo suficientemente explicitas para, a partir de allí empezar a pensar en una reforma administrativa en el sentido más estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstáculos y problemas de ninguna índole.
QUE ES LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA Y QUE SIGNIFICA REFORMARLA.
Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administración Pública: "es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regulaciones".
Este concepto de administración publica nos muestra lo diverso que es esta "organización", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difícil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y también a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce.
No solo en la administración publica hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc. En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformación del aparato burocrático del Estado en sentido pleno, un fenómeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que más resultados trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que podrían ser:
- Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, además de ser inmediatas; "proyectos generales que proclaman la intención de modificar en su conjunto la administración pública", o
- Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; "procesos de transformación, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administración Pública".
Además, debemos plantear la separación entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es una modificación que reúne a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, según plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenómenos:
- transformación del papel del Estado
- reestructuración y reducción de su aparato institucional
- recorte en la dotación de su persona
Se puede decir, según lo plantea este autor, que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: "predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero".
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural".
Aquí vimos el carácter dual de la reforma administrativa: el de carácter institucional y el de carácter humano en relación con los agentes que actúan dentro de la misma. A este ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenómeno dentro de estas dos distinciones.
ASPECTOS SOBRE LOS DOS GRANDES TIPOS DE REFORMAS: LA INSTITUCIONAL Y LA GERENCIAL.
Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras más visibles, la que compete a cambios de índole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de índole gerencial-valorativo, analizaremos estas dos facetas a partir de las categorías enunciadas en la introducción: según el tipo, el tiempo y el alcance.
Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia del principio de legalidad, sin una Administración pública que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la concepción de la autonomía institucional de la Administración, que no significa independencia, sino actuación en el marco de la legalidad y de las "racionalidades técnicas y económicas" que amparan la profesionalidad de los agentes públicos, con sometimiento a la dirección superior del gobierno. La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administración, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administración publica desde el "estructural – funcionalismo", utilizamos esa categoría para distinguir lo que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de alguna forma tiene rasgos de "proyección futura", o sea evidencia matices de proceso y de continuidad y complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es una concatenación de reformas que en su conjunto hacen al proceso de reforma en sí. Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relación reforma – estado: "Son cambios de adaptación espontánea, resultado del conservadurismo dinámico. El estado [y en su seno la administración], como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontáneos y continuos de carácter periférico". También dice con respecto a la dicotomía continuo / discontinuo: "Sólo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad". Aquí nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos anteriormente, cuando hablamos de la concatenación. En este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino natural, la única solución es una reforma como "proceso" y no como "adaptación espontánea".
El fracaso de las políticas adoptadas no es la única causa de la frustración de la intención de reformar. Hay otras causas que no son técnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con códigos diferentes: el consenso. Este es el que en última instancia da el "ok" para viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociación, y también el que establece si la reforma es o no adecuada.
Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteración marcada de la administración pública; y no una mera adaptación periférica o espontánea de sus componentes.
Aquí vemos que el cambio continuo esta íntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas periféricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administración, se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a hacer cambios profundos.
- Como cambio institucional discontinuo o continuo
- Como cambio institucional central o periférico
Estos tipos de cambios no están solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas periféricas o como dice Ariznabarreta, "cambios de adaptación espontánea". Sino que las exigencias para la realización de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando así variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen según su contenido a los funcionarios y por ende al sector dinámico del mismo. Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma o que perfil de administración queremos: austera, eficiente, comprometido, etc. Se puede decir, según lo plantea Ozlak, que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: "predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero".
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural".
Aquí vemos como según Oszlak, existe una especie de jerarquía de criterios, gradual, para la realización de la reforma. Primero consideraciones para utilizar sus mismas palabras de tipo jurídico y financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma según el marco normativo y los recursos económicos con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generación son reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios más sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de transformación, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores. Lograr cambios centrales de índole institucionales no es una tarea fácil, sino que hay que tener en cuenta y también mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el ámbito de las instituciones y las jerarquías, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su función, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es más fácil realizar reformas periféricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como adaptaciones espontáneas, retomando lo anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como pensar a la modernización de la administración publica como una autopoiesis: " como rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio institucional".
Aquí entran en consideración cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administración en su sentido dinámico (burócratas) y no estático / estructural, esto es en las formas de gestión, que adopta la burocracia estableciendo una jerarquía de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral, asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa; también a raíz de nuevas relaciones sociales y también nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relación con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo. Entonces, medir la velocidad de estos fenómenos a través de la categoría de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no están arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyección que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia).
- Como cambios gerenciales discontinuos o continuos
- Como cambios gerenciales centrales o periféricos
Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma periférica en aspectos dinámicos como son el comportamiento dentro de la gestión, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administración y modas que quieren hacer una especie de "lifting" o "rejuvenecimiento" de la administración eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria periférico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el núcleo o matriz de comportamiento de la gestión. Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podríamos llamar de valorativas, haciendo alusión a cambio en la jerarquía de valores que preceden y determinan los actos del agente.
MODELOS Y CORRIENTES DE REFORMA.
MODELOS:
WEBERIANO.
También denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización, imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento burocrático, aprobando procedimientos basados en el mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la burocracia de la política.
GERENCIAL.
Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la desestimación de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al personal, y garantizando a los administradores o gerentes públicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligación de asumir la responsabilidad por su desempeño.
RESPONSABILIZACIÓN.
Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control político de la burocracia, pero a través de canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder del estado sino como órgano o ente reformador. Esto puede ser a través de agencias de control horizontal: accountability.
Ambiciosa es la tarea al intentar abordar el tema de organizaciones y administración en forma integral, sin reduccionismos y abarcativo, donde mucha tinta ya ha corrido y del cual nos valemos para realizar nuestra monografía pero,… sin dejar de lado la utopía que si bien es imposible por definición, representa en nosotros una herramienta necesaria para que una administración y una organización pueda verse y criticarse a sí misma como un orden imperfecto y la misma nos lleve a creer que podamos tener la esperanza de una mejor organización y una mejor administración.
En nuestro trabajo lo que hicimos fue desarrollar ¿ Qué es la administración? Su evolución. Sus características. Sus teorías. Su problemática en cuanto a que si la administración es: ¿Ciencia, técnica, arte?, tema que elegimos para hacer la presentación de ésta monografía a través de una dramatización, corporizando y haciendo dialogar a la ciencia, técnica y arte y, es en éste tema donde ponemos una cuota de autobiografía de los integrantes del equipo, la misma está en la conclusión final valiéndonos de la bibliogragrafia brindada por la cátedra de los autores Valladares Rivera y Kliksberg.
Luego pasamos a detallar, ¿Cuál es el objeto de estudio de la administración?. Su método de estudio y ello nos condujo al tema de la organización y expusimos su concepto, características, elementos que componen a la organización, Las organizaciones públicas, privadas y mixtas sus conceptos sus diferencia y sus similitudes. Sus tipologías de las organizaciones. Estilo de conducción de las organizaciones formas jurídicas de las organizaciones, luego nos explayamos sobre la situación en Latinoamérica sobre la administración y la organización.
En éste circuito dinámico de la evolución de las organizaciones y administración hemos cumplido la labor de desarrollar los temas, clasificando y ordenando los mismo, a lo cual queremos invitar a nuestros lectores al desarrollo de nuestro trabajo.
"El arte ejerce una función curativa en
la experiencia humana, al revelar, como
en una llamarada, la verdad absoluta
e íntima sobre la naturaleza de
las cosas"
Whitehead
POLÍTICAS PÚBLICAS, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PODER LOCAL
Conceptualizar las políticas públicas, el poder local y la participación ciudadana, son indiscutiblemente imprescindibles en los actuales momentos, tomando en cuenta factores de la práctica política que se entremezclan con las acepciones teóricas. Los conceptos arriba mencionados han sido abordados desde diferentes puntos de vista y áreas de conocimiento. Esa consideración para el presente trabajo nos conduce a definirlos con el apego teórico, sin dejar de lado la práctica política, factor importante para la operativización del mismo.
Las políticas públicas forman parte del qué hacer del Estado, desde la puesta en práctica de planes hasta la omisión de los mismos ante las demandas sociales. De cualquier forma es posible establecer una conceptualización más o menos consensuada, de que "lo político" y "la política" se refiere a principios de un determinado gobierno, orientada para atender fines y una población específica. O sea, es un medio para llegar a una determinada meta económica social.
La ejecución de la política pública tiene dos momentos: "un discurso, o sea una forma de cómo transformar una demanda en un propósito de acción y de registro de la agenda de decisiones de un gobierno; y una práctica, que es una forma para que los diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la política".
Es en la práctica política donde se inscriben la participación ciudadana y el poder local, como elementos sustantivos. Aunque, también debe considerarse que estos dos conceptos no son válidos sin tener en cuenta que la democracia es un sistema que fomenta la creación de espacios donde estos se desarrollan y practican. Está claro que la "democracia no es un modelo rígido, terminado en todos sus detalles, ni tampoco una especie de receta que contenga las respuestas correctas a todos los problemas". Como no es un modelo rígido, es perfectible, por tanto la participación ciudadana puede ir más allá de las reglas de juego establecidas en la democracia representativa.
Potencialmente el elemento "salvador" de esta deformación de la democracia representativa, puede estar asegurado en la democracia "participativa", la cual requiere de una "una sociedad civil que esté constituida por actores insertos en el sistema, con capacidad de gestión en distintos planos, con posibilidades de selección de alternativas, toma de decisiones y elementos propositivos.
Para el caso guatemalteco, la sociedad civil actualmente tiene un nicho político y social importante para potenciar su accionar en la reestructuración y dinamización de la administración pública. En otras palabras, nos referimos al proceso de descentralización, especialmente en el tema del traslado de la toma de decisiones públicas de los órganos nacionales asentados en el centro, hacia "órganos que se hallan en la periferia del país (el interior), sean estos constitutivos o no de esos órganos nacionales.
Siendo la Municipalidad, la mayor expresión de estos órganos en el interior, con lo cual se vislumbra el fortalecimiento del poder local.
Así también, el papel de las comunidades organizadas es fundamental dentro del proceso de descentralización, la cual se sitúa en un contexto más amplio que el meramente institucional en el que implique el traspaso de capacidades que se encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y sus organizaciones. Transferencia que debe ser acompañada del conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales); "que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente".
No obstante lo anterior, para efectos del presente trabajo la descentralización no es el tema principal, no deja de ser trascendental desde el punto de vista político-administrativo, como proceso que afecta no tanto la forma jurídica del Estado entendida como la forma en que se organiza el poder del Estado, sino la manera en el que los distintos órganos estatales ejercen el poder y las relaciones entre ellos.
Además, la descentralización puede concretarse en distintas fórmulas institucionales, principalmente en el municipio, como el ente con personalidad jurídica propia y dotado de autonomía, que no depende jerárquicamente de otro en el ejercicio de sus funciones, porque cuenta con patrimonio propio, sus autoridades son electas popularmente por la ciudadanía y respaldados y/o legitimados por los habitantes locales.
Estos planteamientos conducen a revisar en detalle el papel de la participación ciudadana y el poder local en la generación de las políticas públicas dentro del marco del Sistema de Consejos de Desarrollo. Particularmente, en las municipalidades y las comunidades quienes juegan un papel importante en la ejecución y fiscalización del proceso de descentralización, para que no se convierta en una transferencia en el papel, sin hacer el real traslado de las condiciones y los recursos. Lo definido en el párrafo anterior, técnicamente podría representar para las autoridades municipales una "carga" debido a la falta de recurso humano y técnico local, para asumir responsabilidades que en el caso guatemalteco históricamente el Estado ha administrado mal. Por ello, es importante que los ciudadanos cuenten con mecanismos de participación y consulta que garanticen la transparencia y eficacia de la gestión y el respeto de la voluntad soberana. La descentralización se convierte así, en un instrumento para democratizar el Estado y no una nueva fragmentación en su administración y ejecución política.
Los elementos anteriormente descritos, permiten hacer una conceptualización apegada a la teoría y la práctica política de la participación ciudadana y el poder local. Definiendo la participación ciudadana como "el involucramiento e incidencia de la ciudadanía (y la población en general) en los procesos de toma de decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico, social y político, así como el involucramiento en la ejecución de dichas decisiones", para promover en conjunto con actores sociales e institucionales acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado. Es avanzar de procesos eleccionarios y consultivos hacia la toma de decisiones acordes a las necesidades planteadas, que emergen desde lo comunitario, se plasman en el nivel local y se consolidan en la política pública del Estado.
Significa que la participación ciudadana no es un estado mecánico, sino activo, en la priorización y conjunción de intereses y demandas para la búsqueda de solución a las mismas asumiendo y tomando decisiones. El reto, para la ciudadanía se convierte en fortalecerse, en el ámbito nacional, en lo local: hacer efectivo el poder local, teniendo en cuenta, como lo indica Foucault, que el poder no está localizado en las instituciones, aunque éstas constituyen espacios donde se manifiesta y ejerce, su origen está fuera de ellas.
Estas acciones se realizan en un espacio determinado, en el nivel local geográficamente hablando será el Municipio, en términos político-sociales será en la ciudadanía agrupada en lo que se define como poder local: "que son las fuerzas, acciones y presiones organizativas a nivel de la comunidad, del municipio o de la microregión, que contribuyen a satisfacer las necesidades, intereses y aspiraciones de la población local". En donde la ciudadanía, tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de garantías que hagan efectiva esa igualdad orientadas fundamentalmente a asegurar la participación de la sociedad en el control y discusión de las políticas del gobierno local; en este sentido, la participación participará en el debate público y dispondrá de mecanismos que aseguren que la política del gobierno depende de la voluntad y preferencias de los ciudadanos. Eso es precisamente, la democracia participativa.
- ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN.
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