La recaudación tributaria en el Perú. La política tributaria (página 2)

TRIBUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL

• A) IMPUESTOS:

• Impuesto a la Renta

• Impuesto General A Las Ventas

• Impuesto Selectivo Al Consumo

• Derechos Arancelarios

• Régimen Único Simplificado

• Impuesto de Solidaridad a favor de la niñez desamparada

• Impuesto a los Juegos de casinos y máquinas tragamonedas

• Impuesto extraordinarios para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional

• Impuesto a las Transacciones Financieras

• Impuesto Temporal a los Activos Netos

• B) CONTRIBUCIONES:

• Contribución de Seguridad Social

• Contribución al Servicio Nacional de Adiestramiento Técnico Industrial (SENATI)

• Contribución al Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO)

• C) TASAS:

• Tasas por la prestación de servicios públicos, tales como los derechos por tramitación de procedimientos administrativos.

Mediante la Ley N° 27334(*) la SUNAT en la actualidad, administra las aportaciones a ESSALUD y a la ONP; además de éstos administra otros conceptos no tributarios como las Regalías Mineras y el Gravamen Especial a la Minería.

INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL- 2014

En el año 2014, los Ingresos Tributarios del Gobierno Central ascendieron a S/. 95 389 millones, monto superior en S/. 5 991 millones con relación al año 2013. Este resultado representa un incremento real de 3,4% en términos reales.

Durante el 2014, la recaudación acumulada del IGV Total ascendió a S/. 50 352 millones y aumentó en 2,0% en términos reales, impulsada por el IGV Interno que creció 2,5% y el IGV Importaciones que se incrementó en 1,4% en términos reales, en comparación al año 2013.

En el 2014, la recaudación del Impuesto a la Renta total alcanzó la suma de S/. 40 157 millones, registrando un crecimiento real de 6,5%.

GOBIERNO MUNICIPAL

MARCO CONSTITUCIONAL – 1993

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

Art. 74º y 196º: Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. Constituyen rentas de las municipalidades, entre otros, los tributos creados por ley a su favor, las contribuciones, tasa, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanza Municipal, conforme a ley y los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal. 

MARCO LEGAL

DECRETO LEGISLATIVO Nº 776

Los ingresos municipales se sustentan en: 

• Los impuestos municipales 

• Las contribuciones y tasas que determinen los Concejos Municipales mediante Ordenanzas 

• Los impuestos nacionales creados a favor de las Municipalidades distribuidos mediante el Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN 

• Participación de la recaudación de tributos a favor de las municipalidades. 

• Otros ingresos que perciban las municipalidades

• EDICTO Nº 227: aprueba el Estatuto del Servicio de Administración Tributaria, "Ley Orgánica del SAT de Lima".

• EDICTO Nº 225: crea el SAT.

SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE LIMA (SAT)

DEFINICIÓN:

El Servicio de Administración Tributaria de Lima – SAT fue creado mediante los Edictos N.° 225 y N.° 227 publicados el 16 de abril y 17 de mayo de 1996 como un organismo público descentralizado de la Municipalidad Metropolitana de Lima con autonomía administrativa, económica, presupuestaria y financiera que tiene por finalidad que tiene como objetivos estratégicos incrementar la efectividad en la recaudación, incrementar la satisfacción de los ciudadanos respecto de los servicios que brinda el SAT, facilitando al ciudadano el cumplimiento de sus obligaciones, con transparencia y buenas prácticas en gestión pública y con un equipo humano altamente comprometido, basado en los principios de Confianza, Honestidad, Equidad y Compromiso.

MISIÓN:

Es la entidad responsable de la gestión tributaria y la recaudación de conceptos no tributarios encargados por la Municipalidad Metropolitana de Lima, que facilita al ciudadano el cumplimiento oportuno de sus obligaciones basando nuestra gestión sobre la innovación, el buen gobierno, y el compromiso de nuestros colaboradores para brindar servicios de calidad.

FUNCIONES:

• Organizar y ejecutar la administración, fiscalización y recaudación de todos los conceptos tributarios y no tributarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

• Establecer la política tributaria y promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y no tributarias.

• Determinar la deuda tributaria y realizar las gestiones de cobranza pertinentes para recaudar los ingresos municipales por los distintos conceptos.

• Fiscalizar el correcto cumplimiento delas obligaciones tributarias,

• Conceder el aplazamiento o el fraccionamiento de las deudas.

• Atender y orientar adecuadamente a los contribuyentes sobre las normas y procedimientos que deben conocer.

• Brindar la adecuada infraestructura y canales de atención que faciliten el cumplimiento de las obligaciones.

• Atender los reclamos de su competencia que los contribuyentes presenten contra actos de la Administración, entre otras.

¿QUÉ ADMINISTRA?

IMPUESTOS MUNICIPALES:

• Administración Distrital 

• Impuesto Predial 

• Impuesto a los Juegos (pimball, bingo, rifas y similares) 

• Impuesto de Alcabala 

• Impuesto a los Espectáculos Públicos no deportivos 

• Impuesto al Patrimonio Vehicular 

• Impuesto a las Apuestas 

• Impuesto a los Juegos (loterías) 

CONTRIBUCIONES Y TASAS MUNICIPALES:

• Contribuciones Municipales 

• Contribución Especial de Obras Públicas 

• Tasas Municipales 

• Tasas por servicios públicos o arbitrios.

• Tasas por servicios administrativos o derechos. 

• Tasa por las licencias de apertura de establecimientos.

• Tasas por estacionamiento de vehículos. 

• Tasa de Transporte Público. 

• Otras tasas por la realización de actividades sujetas a fiscalización o control municipal extraordinario. 

TRIBUTOS NACIONALES CREADOS A FAVOR DE LAS MUNICIPALIDADES:

• Impuesto de Promoción Municipal: 2% de las operaciones afectas al IGV. 

• Impuesto al Rodaje: aplicable a las gasolinas, con tasa del 8% sobre el precio ex-planta en el caso de venta al país; o del valor CIF tratándose de la importación. 

• Impuesto a las Embarcaciones de Recreo: 5% del valor de las embarcaciones.

PARTICIPACIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS A FAVOR DE LAS MUNICIPALIDADES

:

• Participación en Renta de Aduanas: 2% de las rentas que recauden las Aduanas. Adicionalmente el Concejo Provincial de la Santa percibe el 20% de los ingresos de la Aduana de Chimbote. 

• Impuesto a los Juegos de Casino y Máquinas y Tragamonedas: tasa del 12% sobre los ingresos netos mensuales deducidos los gastos por mantenimiento. El 60% del rendimiento del Impuesto es destinado a los gobiernos locales.

OTROS INGRESOS QUE PERCIBEN LAS MUNICIPALIDADES:

• El Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN.  Se constituye con los siguientes recursos: 

• El rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal 

• El rendimiento del Impuesto al Rodaje 

• El impuesto a las Embarcaciones de Recreo 

• Recursos asignados por concepto de Canon: Canon Minero, Canon Pesquero, Canon Hidroenergético, Canon Gasífero, Canon Forestal, Canon y Sobre canon Petrolero. 

• Programa de Vaso de Leche 

• Derecho de Vigencia Minera

GOBIERNO REGIONAL

MARCO CONSTITUCIONAL – 1993

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Art. 193º: Constituyen rentas de los Gobiernos Regionales, entre otros, los tributos creados por ley a su favor.

MARCO LEGAL

• Ley de Bases dela Descentralización – Ley Nº 27783 

Los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales serán propuestos por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República para su aprobación. 

• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Sexta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Nº 27867

En concordancia con la Ley de Bases de la Descentralización, el Poder Ejecutivo, dentro de los 180 días de vigencia de la Ley Nº 27867, presentará al Congreso de la República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo que considerará los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales, como parte de una propuesta integral de reforma tributaria.

DECRETO LEGISLATIVO Nº 955

• Ley de Descentralización Fiscal

Es objeto de esta ley: 

• Regular la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia.   

• Establecer mecanismos de gestión e incentivos al esfuerzo fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la recaudación tributaria y el uso eficiente de los recursos públicos.  

• Implementar reglas de responsabilidad fiscal aplicables a las Circunscripciones Departamentales o Regiones y Gobiernos Locales para que contribuyan, conjuntamente con el nivel de Gobierno Nacional, con la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.  

FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

• Promover el cumplimiento tributario voluntario.

• Contribuir a la competitividad del país mediante la facilitación del comercio exterior, y combatir la competencia desleal y el contrabando.

• Reducir el incumplimiento tributario.

• Fortalecer la institucionalidad de ésta misma, dotándola e implementándola con las herramientas necesarias para el mejor cumplimiento de su rol en el estado y la sociedad.

EL DERECHO TRIBUTARIO

CONCEPTO

El Derecho Tributario es una rama del Derecho financiero que tiene por objeto la actividad de las finanzas del Estado, tales como:

• 1. Organizar los recursos constitutivos de la entidad de recaudación tributaria y de las restantes entidades públicas.

• 2. Regular los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que el estado y los demás entes públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines.

2 Partes del Derecho Financiero

En general podemos decir que la ciencia del Derecho Tributario estudia las normas jurídicas por las cuales el Estado obtiene los ingresos necesarios para solventar el gasto público en las entidades estatales para el alcance del bien común.

De acuerdo con la definición realizada por Héctor VILLEGAS[5]la ciencia del Derecho Tributario es la ciencia jurídica que se ocupa del estudio del conjunto de normas que regulan las obligaciones jurídicas tributarias. Investiga y analiza cuáles son sus elementos estructurales y enuncia los principios que la sustentan, integrando las instituciones tributarias y sus principios en el marco de una teoría general del derecho. Como se puede observar es muy difícil en nuestros tiempos que una disciplina se halle aislada o desconectada de las demás ciencias.

La ciencia del derecho tributario analiza el sistema normativo tributario, formula sus principios e instituciones y enuncia los elementos axiológicos que lo nutren.[6] Por ello, se entiende que también se encuentran comprendidos en dicho sistema normativo los procedimientos y procesos tributarios, cuya temática se desarrolla en el presente manual, tal como se puede identificar en el siguiente cuadro.

4 Ejemplo de resolución de la SUNAT

3 Campo de acción del Derecho Tributario

Se puede apreciar en el esquema que el Derecho se constituye como un instrumento de la convivencia social, que se estructura teniendo como base un conjunto de normas y reglas que ayudan a dar soluciones a los conflictos sociales que pueden presentarse tanto en el ámbito judicial como en el contable.

ELEMENTOS

TRIBUTOS

Se rigen por el principio de legalidad, tienen que ser tipificados en la ley.

CÓDIGO TRIBUTARIO

Establece los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurídico-tributario.  

FUENTES

Son el manantial jurídico de donde se extraen y se nutren los fundamentos del Derecho Tributario. Así podemos mencionar:

• a) Las disposiciones constitucionales.

• b) Los tratados internacionales aprobados por el congreso y ratificados por el presidente de la república.

• c) Las leyes tributarias y las normas de rango equivalente.

• d) Las leyes orgánicas o especiales que norman la creación de tributos regionales o municipales.

• e) Los decretos supremos y las normas reglamentarias.

• f) La jurisprudencia,

• g) Las resoluciones de carácter general emitidas por la Administración tributaria.

• h) La doctrina jurídica.

EL CICLO DEL PROCESO TRIBUTARIO

Según Daniel YACOLCA[7]el ciclo del proceso tributario se desarrolla en un ciclo que en la vía gubernativa es de carácter declarativo de la obligación tributaria. En este ciclo participa, en primer término, el documento inicial emanado del contribuyente o declaración jurada, luego la liquidación o acto administrativo tributario (Orden de Pago o Resoluciones de Determinación y de Multa), el pago u otras formas de extinción de la obligación tributaria, y paralelamente el apercibimiento coactivo, los embargos y la ejecución forzada.

Las etapas fundamentales del ciclo del proceso tributario son la declaración jurada, la liquidación y el pago del tributo. El procedimiento de cobranza coactiva es una etapa de dicho ciclo que no implica la cancelación total o definitiva del impuesto si media reclamación contra él, pues no siempre tiene carácter de finiquito, dicho ciclo sigue hasta la etapa de apelación ante el Tribunal Fiscal o el superior jerárquico que agota la vía administrativa.

RELACIÓN DEL DERECHO TRIBUTARIO CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS

• A) Con el Derecho Constitucional:

• Porque la Constitución contiene principios y disposiciones primarias como el principio de legalidad

• Porque hay organismos constitucionalmente autónomos obligados a tributar (Poder Judicial / Ministerio Público)

• B) Con el Derecho Procesal:

• Porque existen procedimientos tributarios regidos por el código y tributario y por el código procesal civil

• C) Con el Derecho Penal:

• Por la existencia de los delitos tributarios y aduaneros

• D) Con el Derecho Internacional:

• Porque existe el Derecho Tributario Internacional y porque estudia la doble tributación (cuando dos países aplican impuestos sobre un mismo hecho)

• E) Con el Derecho Societario:

• Porque existen sociedades y empresas de responsabilidad limitada obligadas a tributar

PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

• 1. Principio de Legalidad

• Refiere a que la entidad estatal deberá utilizar el instrumento legal pertinente en el ámbito de su competencia.

• Asimismo este principio exige que la ley establezca claramente el hecho imponible, los sujetos obligados, la base imponible, la fecha de pago, etc. todo esto a fin de impedir un ejercicio independiente de la facultad reglamentaria. Por consiguiente, no hay tributo sin ley.

• 2. Reserva de la Ley

• La Constitución otorga potestades al legislador para que regule en materia tributaria, excluyendo la intervención de otros poderes estatales.

• 3. Principio de Igualdad

• Hace referencia a la equidad en el pago de los tributos, según la capacidad contributiva.

• Comprende a la uniformidad, generalidad, progresividad y capacidad contributiva.

• 4. Respeto a los derechos fundamentales

• Indica la primacía de los derechos fundamentales y garantías constitucionales sobre la Potestad Tributaria.

• De esta manera el legislador en materia tributaria debe velar por que la norma tributaria no llegue a vulnerar alguno de los derechos humanos constitucionalmente protegidos.

• 5. Principio de No Confiscatoriedad

• Los tributos no pueden absorber una parte sustancial de la renta o capital gravado.

• En ese sentido, la tributación no puede hacer ilusoria la garantía de la inviolabilidad de la propiedad (Art. 70° Const.)

VIGENIA DE LA NORMA TRIBUTARIA

Las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.  

(6) Tratándose de elementos contemplados en el inciso a) de la Norma IV de este Título, las leyes referidas a tributos de periodicidad anual rigen desde el primer día del siguiente año calendario, a excepción de la supresión de tributos y de la designación de los agentes de retención o percepción, las cuales rigen desde la vigencia de la Ley, Decreto Supremo o la Resolución de Superintendencia, de ser el caso.  

(6) Párrafo modificado  por la Primera Disposición Final y Transitoria de la Ley Nº 26777, publicada el 3 de mayo de 1997.  

Los reglamentos rigen desde la entrada en vigencia de la ley reglamentada. Cuando se promulguen con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, rigen desde el día siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria del propio reglamento.  

Las resoluciones que contengan directivas o instrucciones de carácter tributario que sean de aplicación general, deberán ser publicadas en el Diario Oficial.  

UNIDAD IMPOSITIVA TRIBUTARIA

La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) es un valor de referencia que puede ser utilizado en las normas tributarias para determinar las bases imponibles, deducciones, límites de afectación y demás aspectos de los tributos que considere conveniente el legislador.  

También podrá ser utilizada para aplicar sanciones, determinar obligaciones contables, inscribirse en el registro de contribuyentes y otras obligaciones formales.  

El valor de la UIT será determinado mediante Decreto Supremo, considerando los supuestos macroeconómicos.  

EXONERACIONES TRIBUTARIAS

Las exoneraciones tributarias en favor de funcionarios diplomáticos y consulares extranjeros, y de funcionarios de organismos internacionales, en ningún caso incluyen tributos que gravan las actividades económicas particulares que pudieran realizar.  

ELUCIÓN Y EVASIÓN TRIBUTARIA

Para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible, la SUNAT tomará en cuenta los actos, situaciones y relaciones económicas que efectivamente realicen, persigan o establezcan los deudores tributarios.

En caso que se detecten supuestos de elusión de normas tributarias, la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria – SUNAT se encuentra facultada para exigir la deuda tributaria o disminuir el importe de los saldos o créditos a favor, pérdidas tributarias, créditos por tributos o eliminar la ventaja tributaria, sin perjuicio de la restitución de los montos que hubieran sido devueltos indebidamente.

Cuando se evite total o parcialmente la realización del hecho imponible o se reduzca la base imponible o la deuda tributaria, o se obtengan saldos o créditos a favor, pérdidas tributarias o créditos por tributos mediante actos respecto de los que se presenten en forma concurrente las siguientes circunstancias, sustentadas por la SUNAT:

a)   Que individualmente o de forma conjunta sean artificiosos o impropios para la consecución del resultado obtenido.

b)   Que de su utilización resulten efectos jurídicos o económicos, distintos del ahorro o ventaja tributarios, que sean iguales o similares a los que se hubieran obtenido con los actos usuales o propios.

La SUNAT, aplicará la norma que hubiera correspondido a los actos usuales o propios, ejecutando lo señalado en el segundo párrafo, según sea el caso.

Para tal efecto, se entiende por créditos por tributos el saldo a favor del exportador, el reintegro tributario, recuperación anticipada del Impuesto General a las Ventas e Impuesto de Promoción Municipal, devolución definitiva del Impuesto General a las Ventas e Impuesto de Promoción Municipal, restitución de derechos arancelarios y cualquier otro concepto similar establecido en las normas tributarias que no constituyan pagos indebidos o en exceso.

En caso de actos simulados calificados por la SUNAT según lo dispuesto en el primer párrafo de la presente norma, se aplicará la norma tributaria correspondiente, atendiendo a los actos efectivamente realizados.  

CAPÍTULO II

La política tributaria en el Perú

EVOLUCIÓN Y ANTECEDENTES

La evolución tributaria en los últimos tiempos ha tenido como objetivo primordial estimular la demanda interna, con este propósito se han aplicado exoneraciones y regímenes especiales en diversos sectores de la política tributaria.

Durante los años ochenta y noventa el sistema tributario se caracterizaba por una estructura tributaria engorrosa y el manejo inadecuado que condujo a niveles de inflación y déficit fiscal dicho de este modo como consecuencia impidió la consolidación de un equilibrio fiscal.

Un conjunto de reformas iniciadas en 1990 permitió incrementar el nivel de recaudación tributaria y gracias a esto fue posible uniformizar y simplificar la estructura tributaria eliminando el conjunto de exoneraciones que dificultaban la fiscalización y el control del sistema tributario. Sin embargo, esta situación cambió con el fortalecimiento de la autonomía del Banco Central y otro organismo como la SUNAT en un intento de mejorar la institucionalidad del país y la implementación de un nuevo marco legal que fomente la transparencia y responsabilidad fiscal.

Desde el año 2000, el Perú observa un cambio estructural en la política tributaria, se pasó de épocas de manejo desordenado y escases de recursos a un nuevo contexto de abundancia de ingresos y baja capacidad del gasto. La composición de los ingresos y gastos del gobierno peruano reflejan un país liderado por componentes de crecimiento de la demanda interna con una mayor disponibilidad y capacidad para un planeamiento ordenado en respetar las reglas de prudencia fiscal.

En la actualidad los ingresos tributarios del gobierno central, se compones básicamente de los siguientes impuestos: IGV, ISC y aranceles pero el mayor de ellos en recaudación es el IGV.

Entre los principales temas pendientes se encuentra completar el proceso de descentralización a fin de lograr una mayor coordinación que permita asegurar un crecimiento equilibrado y continuar fortaleciendo a las instituciones como la SUNAT y MEF logrando un marco institucional sólido y eficiente.

REFORMAS TRIBUTARIAS

Se aprecia en el cuadro estadístico la proyección y evolución de la recaudación Tributaria en los diferentes periodos.

Fuente: SUNAT

REFORMAS TRIBUTARIAS

La SUNAT implementó una serie de medidas de ampliación de la base tributaria situadas en diferentes gobiernos de turnos, veamos algunos de ellos en los últimos tiempos.

La Organización de la Política Tributaria en el Perú I

FUENTE: SUNAT

Cuadro estadístico de la base tributaria incrementado en un porcentaje mayor de contribuyentes en el Perú

FUENTE: SUNAT

PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA

El sistema tributario peruano adolece de una serie de problemas, entre los cuales se encuentran: el bajo nivel de la recaudación; la concentración de la recaudación en el gobierno central; una estructura con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos; los altos niveles de evasión del impuesto a la renta y del IGV; tasas de impuestos elevadas en comparación con estándares internacionales; una base tributaria reducida.

BAJA PRESIÓN TRIBUTARIA.

A través de la recaudación se financian las actividades del Estado. Cuánto más riqueza se genera en el país, más recauda el Estado. La presión tributaria mide el porcentaje de riqueza que se destina para solventar los gastos del Estado.

La presión tributaria, (Tax Burden) es un indicador cuantitativo definido como la relación entre los ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno (PBI) de un país.

• Evolución de la Presión Tributaria en el Perú (1980 – 2010).

En el año 1980 (al terminar la dictadura militar de Morales Bermúdez e iniciarse el periodo democrático con Belaúnde Terry), la presión tributaria alcanzó el 18.2% del producto bruto interno (PBI); al año siguiente dicha tasa cayó por debajo del 16%, nivel que no ha podido ser superado en los últimos 30 años.

Durante el primer gobierno de Alan García (1985 -1990) la caída en la tasa de la presión tributaria fue constante, hasta llegar al mínimo histórico de 8.1%.

Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 – 2000), la tributación se fue recuperando paulatinamente hasta llegar al 14.2% en el año 1997, pero dejó el gobierno con una presión tributaria cercana al 12% del PBI.

El gobierno de Alejandro Toledo (2001 – 2006) sólo puedo revertir la tendencia a la baja en la mitad de su mandato, que concluyó con una presión tributaria cercana al 14% del producto bruto interno.

Finalmente, el segundo gobierno de García Pérez (2006 – 2011), mejoró la presión tributaria, que en promedio se situó en los 15 puntos porcentuales con respecto al producto bruto interno.

Los ingresos del gobierno central en el año 2010 han sido equivalentes al 18% del PBI. Sin embargo, si excluimos los ingresos fiscales provenientes de la minería e hidrocarburos (IMH), la presión tributaria del gobierno general sería 14.6% del PBI.

Figure 1: Evolución de la presión tributaria 1980-2010

Uno exógeno, que es la coyuntura favorable en cuanto a los precios de los minerales que ha originado que el sector minero contribuya con más impuestos. Desde una perspectiva de política pública, cabe destacar que este hecho es exógeno y por lo tanto, en gran medida fuera de nuestro "control".

El otro motivo sí es inherente a la gestión administrativa de SUNAT. Las medidas para la ampliación de la base tributaria llevadas a cabo durante el 2004, han incidido principalmente en la prevención de la evasión del pago del IGV, impuesto indirecto que no diferencia entre contribuyentes, dejando de lado la reforma estructural que debe hacerse en cuanto a la priorización de los impuestos directos, aquellos que afectan de manera proporcional a la capacidad contributiva del contribuyente.

De acuerdo con información de SUNAT, las medidas administrativas aplicadas al IGV han servido a la vez para el control del impuesto a la renta pues revelan también ingresos y/o gastos omitidos. Asimismo, SUNAT viene actuando sobre el impuesto a la renta a través de acciones de fiscalización y cobranza permanentes a empresas y personas usando entre otras fuentes de información la proporcionada por el ITF que ha permitido acceder a movimientos financieros de las personas naturales además de las fiscalizaciones al segmento de profesionales a través de la detección de incremento patrimonial no justificado.

GRAN CANTIDAD DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS.

Los beneficios tributarios están constituidos por aquellas exoneraciones, deducciones, regímenes especiales que promueven la atomización de las empresas y la evasión que no contribuyen a la equidad y que implican una reducción en las obligaciones tributarias para ciertos contribuyentes. Estas herramientas significan una reducción en los recaudos del Estado. Sin embargo, su aplicación está vinculada a ciertos objetivos como el desarrollo de algunas regiones, la promoción de algunos sectores económicos, la generación de empleo y el fomento de la inversión extranjera y nacional. En teoría, los beneficios tributarios constituyen incentivos, otorgados por el Estado con la finalidad de ayudar a conseguir objetivos económicos y sociales que incrementen el crecimiento y el desarrollo del país.  No obstante, cabe mencionar que la aplicación de estos beneficios disminuye la eficiencia recaudatoria, aumenta los costos de recaudación y, de no ser aplicadas correctamente, pueden reducir la equidad y transparencia del sistema tributario.

ALTA INFORMALIDAD.

El sector informal está constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera de los marcos legales y normativos que rigen la actividad económica. Por lo tanto, pertenecer al sector informal supone estar al margen de las cargas tributarias y normas legales, pero también implica no contar con la protección y los servicios que el estado puede ofrecer.

El Perú es la sexta economía más informal en el mundo y la tercera en América Latina.

Figure 2 La informalidad en la economía de America Latina

EvasEvasión tributaria es la sustracción fraudulenta e intencional al pago de un tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria; como por ejemplo, en los casos de doble facturación. La evasión debe distinguirse del mero incumplimiento o del retraso en el pago de las obligaciones tributarias, supuestos en los que no existe voluntad de engaño o fraude al Estado.

• Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas.

Dentro de los pocos estudios realizados sobre esta problemática Arias (2009) encontró que, para el año 2006, la evasión al Impuesto a la Renta fue de 49%; de esta cifra corresponde a las personas una tasa de evasión de 33% y a las empresas de 51%. Dentro de ello, un aspecto importante sobre la evasión al Impuesto a la Renta es la significativa diferencia existente entre la recaudación de los trabajadores independientes (4ta categoría) y los dependientes (5ta categoría). Vemos que los contribuyentes de 4ta categoría crecen a mayor velocidad que los de 5ta categoría; por ello se piensa que este crecimiento de trabajadores de 4ta categoría se explica por algunas empresas que buscan deducir como gastos servicios no reales con el objetivo de reducir el pago de sus impuestos.

Entre las principales causas de la evasión en el Perú, tenemos:

• a) Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI, según la mayor parte de estudios, como se verá más adelante.

• b) Alto costo de formalización: En el Perú la tasa del IGV es de 18%, una de las más altas de América Latina y la tasa de impuesto a la renta es de 28%, mayor al promedio de la región. Además los costos laborales salariales y totales también son elevados.

• c) Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeñas empresas (MYPES) deben optar entre tributar de acuerdo con los regímenes simplificados existentes, o de acuerdo con las normas del régimen general, el cual incluye llevar contabilidad completa. El régimen simplificado del IGV integrado con el del impuesto a la renta, denominado Régimen Único Simplificado (RUS) solo permite acceder a las MYPES que operan como personas naturales, no así a las empresas individuales y a las sociedades.

• d) Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad de la Administración Tributaria. La SUNAT no difunde de manera sistemática el número de fiscalizaciones que realiza y los sectores económicos que están siendo fiscalizados. Tampoco se conoce los criterios que orientan la selección de los contribuyentes a fiscalizar y los aspectos que un auditor revisa durante la fiscalización. Entre los contribuyentes fiscalizados existe la percepción de que el auditor llega "a ciegas" a visitar a una empresa y solicita toda la información posible para detectar incumplimientos, en lugar de llegar con información previa proveniente de los cruces de información de la base de datos de la SUNAT, reconocida como una de las bases de datos más completas del país. En un gran porcentaje de casos las fiscalizaciones originan reclamaciones ante la SUNAT y luego apelaciones ante el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora resolver una reclamación fácilmente supera el año, en tanto que el tiempo que demora resolver una apelación fácilmente supera los dos años. En la actualidad, según información publicada en la página web del Tribunal Fiscal, el Tribunal recibe aproximadamente 1,400 expedientes por mes, de los cuales alrededor de 300 corresponden a la Intendencia Regional de Lima de la SUNAT. Según la misma fuente de información al 31 de diciembre de 2008 existen 28,600 expedientes por resolver.

• e) Percepción de la evasión como una conducta común. De acuerdo a información difundida en la prensa por la SUNAT el 95% de los ingresos de restaurantes y hoteles y el 65% de los ingresos del sector comercio no es declarado a las SUNAT, evadiendo el pago del IGV.

CONCENTRACION EN LA RECAUDACION

Cuando los gobiernos necesitan recursos adicionales, lo más común es elevar las tasas de tributación en los grupos donde el grado de cumplimiento es mayor. Esto aumenta la percepción del sistema tributario como más inequitativo, en la medida que se obliga a pagar más a quienes cumplen más con el pago de impuestos. En el caso del Perú, un importante rasgo del sistema tributario es la concentración de la recaudación en un reducido número de contribuyentes. Desde 1999, los contribuyentes clasificados como Mega y Top registran una tendencia creciente hacia una mayor concentración, mientras que el resto ha reducido su participación. Es así, que poco más del 1% de los contribuyentes, los denominados PRICOS (principales contribuyentes), explican más del 85% de la recaudación. Más aún, solamente 54 contribuyentes explican más del 40% de la recaudación total del país.

Si bien esta concentración no hace sino reflejar la desigual distribución de ingresos del Perú, también es cierto que la concentración de la recaudación se ve exacerbada por el propio diseño de las normas tributarias, así como por las estrategias de fiscalización que se aplican.

INFORMALIDAD Y CONTRABANDO

El razonamiento económico que sirve para explicar la informalidad y la evasión se basa en que los contribuyentes son agentes que se preocupan por maximizar su ingreso neto o el bienestar que genera dicho ingreso. El ingreso neto esperado está determinado por los ingresos antes de impuestos, la tasa de imposición, la tasa de evasión, la probabilidad de ser detectado y castigado; así como las sanciones correspondientes. Por lo tanto el problema de la informalidad y la evasión sería más que un juego de azar en el que hay una probabilidad de ganar (por impuestos omitidos) y una de perder (por las sanciones al ser detectados).

La economía informal o subterránea, se categoriza en:

• 1) Marginal o de subsistencia: segmento social que genera algún tipo de ingresos con la única finalidad de satisfacer las necesidades básicas de alimentación y que puede denominarse economía de subsistencia

• 2) Informal: rentas provenientes de la combinación de trabajo y capital pero en escalas no desarrolladas y que incluye la empresa familiar, los profesionales o técnicos informales y la pequeña empresa establecida

• 3) Evasión: contribuyentes formales que dentro de su formalidad tienen operaciones informales no declarando la totalidad de ingresos percibidos o aumentan indebidamente crédito, costos o gastos debido a operaciones inexistentes.

Ahora bien, existen diversos factores que explican la informalidad en el Perú, derivados por situaciones de tipo económico, jurídico, social y cultural. A grandes rasgos, una caracterización de estos implica:

• 1) Factores económicos: insuficiencia y necesidad de empleo adecuado, altos costos de acceso y de permanencia dentro de la formalidad,[8] obtención de mayores utilidades, valorización del costo-beneficio de la informalidad vs. la formalidad, falta de crédito para la creación de pequeñas empresas (por ejemplo, muchos requisitos o altos intereses), y/o demanda por consumo de bienes y servicios provenientes de los consumidores quienes buscan menores precios.

• 2) Factores jurídicos: desconocimiento del contribuyente de los procedimientos y del marco legal existente y/o creación de beneficios tributarios y exoneraciones para unos sectores que generan perjuicios para otros.

• 3) Factores socioculturales: exigua o nula preparación educativa en materia ético-cívico-tributaria, migración del campo a la ciudad, incipiente desarrollo de una cultura tributaria y/o el sector formal estimula el crecimiento del sector informal

• 4) Factores políticos: inexistencia de reciprocidad por parte del Estado en el otorgamiento de servicios de calidad, inoperatividad de las administraciones tributarias, escasa coordinación en materia de fiscalización e información entre la Sunat y los gobiernos locales, complacencia del Estado con algunos sectores para favorecerlos con ventajas tributarias.

En la mayoría de países en vías de desarrollo, existe un importante sector informal que consiste principalmente de compañías pequeñas y medianas, profesionales y agricultores, que operan fuera de la red tributaria. Tiene un impacto negativo directo sobre la equidad horizontal y la legitimidad de la administración tributaria como ente de gestión. Con esto, la necesidad de incrementar la recaudación genera presión para ampliar la base tributaria.

Por otro lado, el contrabando es una manifestación de la informalidad y efecto de la incapacidad del Estado de absorber a empresarios y consumidores que viven y se benefician del contrabando, al margen de la legalidad. La informalidad y el contrabando son resultado de los altos costos de transacción o barreras artificiales que el mismo Estado crea[9]originando que el Perú tenga una de las economías con más informalidad en la región: 58% del PBI[10]después de Bolivia y Panamá (64% en promedio) y muy distante de Chile (18%) y Costa Rica (23%). La Revista The Economist estima que en los países ricos la economía informal fluctúa en 15% del PBI, mientras que en los países en desarrollo alcanza a más del 33%. 

A modo de ilustración, de la mercadería de contrabando que ingresa al Perú (US $920.9 millones), el Estado Peruano pierde US $308.5 millones por evasión fiscal.[11] En la actualidad solo el 15% de los productos que entran por el Callao, principal puerto del país, pasa por controles aduaneros.

LA GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO

Durante las últimas décadas los procesos de cambio en el Perú generaron una serie de demandas económicas, políticas y sociales que desbordó la capacidad de las instituciones del Estado, del sector productivo y de las organizaciones sociales para satisfacerlas, generándose una crisis de gobernabilidad que hasta hoy día persiste.

Sin duda, es conveniente señalar las condiciones políticas e institucionales que en el caso peruano han impedido la transición ordenada de la fase de estabilización hacia la de reformas económicas, estructurales e institucionales. Entre ellas se pueden mencionar, la violencia terrorista y la hiperinflación en la década de los 90, que una vez superadas requerían de estilos diferentes de gobierno para resolver los problemas del desarrollo económico y social en el mediano y largo plazo.

Asimismo, no menor incidencia tuvo la escasa capacidad técnica y administrativa del Gobierno, como resultado de una deserción en masa de los mejores profesionales del sector público hacia el sector privado y hacia el extranjero, de la ausencia de un plan de desarrollo nacional, de falta de transparencia y de una corrupción generalizada en los más altos niveles del Gobierno. Estos son factores que, definitivamente, perforaron la gobernabilidad en el Perú.

Cuando hablamos de gobernabilidad fiscal debemos pensar en la capacidad del Gobierno para implementar una política fiscal sostenible, creíble y con un mínimo costo para su eficacia de gestión; asimismo, ser capaz de transmitir a los actores los dilemas de la administración financiera pública un clima que resulte favorable hacia la disciplina fiscal, el logro de acuerdos políticos específicos y evitar los errores propios de factores coyunturales y unido a esto una voluntad de transparencia en la producción de información sobre el futuro que favorezca la unidad y coherencia del proceso decisorio público.[12]

Los desequilibrios macroeconómicos generados por la crisis de la deuda de los años 80, unido a las erradas decisiones económicas de los gobiernos de turno experimentando con políticas estatistas y heterodoxas que desencadenaron en una descomunal hiperinflación a principios de los 90, hicieron que se agudizara la crisis de gobernabilidad democrática, sin la cual eran muy remotas las posibilidades de lograr una estabilidad tributaria o fiscal.

En las condiciones actuales, aún subsiste una falta de consenso político y parlamentario en cuanto a las definiciones del nivel, composición y tendencia del gasto público y la recaudación tributaria y, por consiguiente, una notoria fragilidad de las finanzas públicas reflejada en la insuficiencia de recursos para afrontar programas de gastos corrientes y el perfeccionamiento de una administración tributaria eficiente que garantice una recaudación capaz de satisfacer las necesidades del Estado al menor costo posible.

Así, la tendencia del Gobierno va hacia la utilización de instrumentos de políticas fiscales que contengan el menor costo político posible ante el impedimento de poder aumentar la carga tributaria o reducir el gasto, y en muchas ocasiones sin la debida transparencia para la toma de decisiones por parte de los actores de la política fiscal.

Los efectos secundarios de esta práctica han sido palpables a través de la corrupción existente en la sociedad peruana de las últimas décadas hasta nuestros días y origina graves problemas de gobernabilidad.

De ahí la necesidad de la concertación de un acuerdo o pacto que se enmarque en la estructura político-institucional de la sociedad, que satisfaga los criterios de gobernabilidad (transparencia, responsabilidad y predictibilidad) y propicie el crecimiento económico. En el cumplimiento de estos objetivos juega un papel importante el diseño de un sistema tributario que vincule la participación de la sociedad civil y la responsabilidad de las instituciones políticas en la meta común del desarrollo y cumpla con los principios reconocidos en el ámbito teórico y práctico de los sistemas impositivos.

El sistema tributario de por sí tiene un ingrediente político al ser el producto de las interacciones entre el gobierno y grupos de la sociedad. Si bien la tributación es un mecanismo para financiar el Gobierno, es también parte de un contrato social entre el estado y la sociedad, un contrato en el que el gobierno tiene que tener altos niveles de legitimidad política para que éste funcione. A medida que el Estado penetre más en la sociedad a través de sus administraciones tributarias, más institucionalizado se reconocerá.

De lo anterior se desprende que este contrato político-social y con fines económicos comunes no resulta inviable, si en términos de la tributación no se vinculan los impuestos con los gastos destinados a satisfacer las necesidades de la sociedad.

Ahora bien, en cada caso es necesario evaluar las prioridades a corto y mediano plazo. En una sociedad como la peruana actual, con una evidente insuficiencia de recursos fiscales, poca credibilidad en el gobierno y en sus instituciones burocráticas, resulta muy complicado un entendimiento espontáneo de todos los actores a partir de las decisiones económico-fiscales que se adopten por las autoridades aunque éstas estén preservando la estabilidad a largo plazo sin considerar medidas en el corto plazo para favorecer los intereses de la sociedad.

La política tributaria depende de las preferencias de cada país por determinados objetivos de política pública relacionados con los niveles de distribución de ingreso, riqueza y crecimiento económico deseado. En este sentido, cabe destacar que el Perú no tiene identificada una visión ni misión de país en el mediano y largo plazo y, más aún, no cuenta con un plan nacional de desarrollo. Lo que más se aproxima es el Acuerdo Nacional, la formulación de los planes estratégicos sectoriales multianuales (Pesem) y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Se trata de un conjunto de instrumentos e iniciativas que comparten muchos de los principios de trasfondo de un pacto fiscal en términos de consenso, objetivos nacionales, temporalidad y fortalecimiento del rol del Estado. La coincidencia de elementos comunes permite afirmar que de estructurarse de manera complementaria se constituiría un marco conceptual y de acción idóneo, además que se potenciaría su sinergia y efectividad.

Es importante mencionar que han existido otras iniciativas orientadas a lograr consenso sobre funciones básicas del Estado como el Pacto de Gobernabilidad y la Iniciativa Nacional contra la Corrupción. Como se puede apreciar, no han faltado iniciativas y voluntades para encausar a la sociedad en el camino del diálogo para enfrentar los problemas que presenta el Perú desde el punto de vista económico, político y social. El reto es darle la continuidad necesaria y lograr un compromiso político real que consiga traducir el papel en realidades tangibles.

EL NIVEL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO GENERAL.

Los ingresos tributarios del gobierno general, en el año 2010, fueron equivalentes a 18% del PBI.

Luego de decrecer en el período 1998-2002, los ingresos tributarios del gobierno general crecieron sostenidamente a partir del 2003, año en que se inició el boom de precios de los minerales e hidrocarburos.

La crisis financiera internacional provocó un bache en el rendimiento de los ingresos en el año 2009, pero en el 2010 estos se han recuperado hasta alcanzar niveles previos a la crisis. (Ver gráfico).

Si excluimos los ingresos fiscales provenientes de los minerales e hidrocarburos (IMH), la presión tributaria del gobierno general fueron de 14,6% del PBI. Resulta conveniente contar con esta segunda medición de la presión tributaria porque los IMH son volátiles y los recursos que los originan son agotables. La presión tributaria sin IMH se ha mantenido estancada en el período 2008-2010.

Es decir, la bonanza fiscal a partir del 2003 se ha debido casi exclusivamente al boom del precio de los minerales.

Figure 3Presión Tributaria del Gobierno General: 1998-2010.

Incluye canon petrolero y regalías.

Fuente.BCR-Sunat

Cabe señalar que la recaudación de los impuestos del gobierno general es fuertemente centralizada. El 98% de los ingresos del gobierno general son recaudados por el gobierno central, los gobiernos regionales no recaudan impuestos y solo 2% de los impuestos son recaudados por los gobiernos locales. Este indicador sencillo nos indica que existe un gran potencial para incrementar los ingresos de los gobiernos regionales y locales.

• A. La composición de los ingresos tributarios del gobierno general.

No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, también lo es la estructura de los mismos. El análisis de la estructura tributaria revela características importantes del sistema tributario.

• a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y representan alrededor de 50% del total.

• b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participación aumentó de 21% a 36% en el período 2001-2009. Como se ha señalado, el incremento obedece al auge de los precios de los minerales.

• c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan menos de 5% del total.

• d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente importancia. Actualmente representan solo 1% del total.

Una primera conclusión que se obtiene del análisis de la estructura tributaria es la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la menor importancia de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los impuestos indirectos tienden a ser regresivos mientras que los impuestos directos tienden a ser progresivos.

Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribución del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Perú resultan regresivos, es decir, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora después de impuestos.

Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas naturales (IRPN), el que, según Barreix et al. (2006), presenta dos características saltantes: Una alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto redistributivo, como consecuencia de su baja recaudación.

LA COMPLEJIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO. COMPLEJIDAD DE POLITICA TRIBUTARIA

El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en exceso a los contribuyentes y a las administraciones tributarias.

Con relación a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio del World Bank (2010), señala que las obligaciones tributarias imponen altas cargas a los negocios en términos de costos y tiempo, desincentivan potencialmente a la inversión y promueven la informalidad.

En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Perú ocupa el puesto 86 de un total de 183 países. Sin embargo, en el indicador específico que mide el número de horas al año que los contribuyentes destinan a cumplir con las obligaciones tributarias, el Perú ocupa el puesto 153 de 183 países y el puesto 20 entre los 28 países de América Latina.

• a) En los impuestos y el medio ambiente.

Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de desincentivar el consumo de bienes que generan externalidades negativas. El estudio de Arias y Plazas (2002), sobre armonización de impuestos en la Comunidad Andina, plantea la utilización de impuestos específicos que graven con mayor monto a los licores con mayor grado alcohólico y a los combustibles más contaminantes. Estos planteamientos no se aplican actualmente en el Perú.

En resumen, podemos concluir que los principales problemas del sistema tributario en el Perú son:

• El bajo nivel de la recaudación, insuficiente para financiar servicios públicos adecuados.

• La concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación de los gobiernos regionales y locales.

• La estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos (renta y propiedad), lo que causa que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo.

• Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas.

• Las altas tasas impositivas.

• La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que promueven la atomización de las empresas y la evasión.

• Un sistema tributario formalista con procedimientos confusos y de difícil comprensión para la mayoría de contribuyentes, con sanciones excesivas y desproporcionadas

Propuestas y recomendaciones

Se constata que en el sistema tributario peruano:

• El factor político juega un rol central y hasta preponderante por sobre lo técnico

• Los objetivos de recaudación de corto plazo han caracterizado a las reformas y modificaciones del sistema tributario

• Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr objetivos múltiples de manera simultánea

• Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y equitativos, se han introducido mecanismo que lo han erosionado generando efectos contrarios a los deseados

• Existe un divorcio macro-micro que no ha permitido una consistencia entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza

• El diseño del sistema tributario peruano tiene en esencia los principios básicos deseados por un sistema tributario, sin embargo se ha ido deteriorando y perforando

• La administración tributaria ha tenido avances importantes y se ubica entre las mejores de la región, sin embargo, le resta un largo camino para lograr niveles de eficiencia y eficacia en la recaudación compatibles con las necesidades de financiamiento y de equidad del país.

• No existe una legitimización ni credibilidad en el sistema tributario en la medida que: por el lado del pago de impuesto, se perciben altos grados de inequidad horizontal y opacidad de los mecanismos implementados, y por el lado del destino de los recursos, no se percibe una adecuada atención a las necesidades de la población, tanto en términos de cobertura como de calidad.

Hay consenso sobre la necesidad de una reforma tributaria integral que supere todas las inercias y factores políticos, con un carácter más participativo de la sociedad, que oriente y dé estabilidad a las finanzas públicas en un horizonte mayor que el corto plazo, y permita lograr objetivos de reducir la pobreza y la desigualdad en el país. Se requiere activar los detonadores de la inactividad e inercia del Estado a través de alianzas formales como las que expresa un Pato Fiscal.

• ¿Qué es y por qué se necesita implementar un Pacto Fiscal?

La consolidación de las finanzas públicas implica la concertación de un pacto fiscal que se enmarque en la estructura político institucional de la sociedad. El pacto fiscal es parte fundamental de las estrategias de desarrollo, favorece el crecimiento económico y contribuye a resolver problemas históricos y recurrentes de las finanzas públicas, tanto en el plano financiero como en el institucional.

Un "pacto fiscal" es el acuerdo nacional básico que legitima el papel del Estado, como también el ámbito y alcance de las responsabilidades fiscales en las esferas económica y social. En particular, se traduce en consensos sobre el origen, monto y destino de los recursos con los que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones. Para ello, se requiere acuerdos del conjunto de la sociedad sobre el estilo de sociedad que se desea construir y sobre los principios y compromisos recíprocos entre ésta y el Estado, acerca de los temas de política fiscal.

Dichos acuerdos surgen de la concertación y negociación con los diversos grupos o instituciones empresariales, grupos o partidos políticos, instituciones académicas, sociales y de la sociedad civil, y deben tener como criterios orientadores la consolidación del ajuste fiscal, productividad del gasto público, transparencia, equidad e institucionalidad democrática. Con un acuerdo de este tipo, se garantiza la obtención y gestión de los recursos del Estado, al mismo tiempo que se respetan los derechos de los contribuyentes y ciudadanos en general. Se trata de un acuerdo sobre las reglas de juego que respetarán el Estado y los contribuyentes, dentro de los límites de la ley.

En síntesis, se trata de una plataforma programática que establece las bases de una política fiscal sustentada en principios de largo plazo y metas de mediano plazo, en un marco de claridad y transparencia que dé seguridad a todos los ciudadanos y agentes económicos, como también que oriente el funcionamiento del Estado sobre la base del bien común, el consenso y el interés social. En otras palabras, un pacto fiscal define las grandes líneas de acción, los principios rectores y los mecanismos de participación social, es decir, marca la dirección de la política fiscal en el largo plazo con una visión de nación.

¿Por qué un Pacto Fiscal en el Perú?

En un país como el Perú, donde es evidente la fragilidad de las finanzas públicas, la calidad del sector público es cuestionable, no existe un plan de desarrollo nacional ni planes sectoriales de naturaleza estratégica e integradora, el manejo del gasto público es ineficiente e improductivo, etc., es imprescindible el logro de un pacto fiscal como punto de partida natural hacia la redefinición y reformulación de un Estado más moderno, eficiente, eficaz y más equitativo. Se trata de un marco general dentro del cual cada gobierno maniobre sus políticas y objetivos más específicos, pero siempre de manera consistente con la visión de país acordada entre los diversos sectores de la sociedad.

Considerando que la calidad del sector público se define como el conjunto de características que facilitan la formulación e implementación de buenas políticas permitiendo al gobierno lograr sus objetivos de la manera más eficiente, se puede decir que el sector público peruano se ha caracterizado por una pobre calidad. Si bien la calidad es una dimensión difícilmente cuantificable, una serie de indicadores sobre el desempeño económico y social convergen hacia esta conclusión: (i) la falta de transparencia[13]ha promovido una gestión ineficiente y ha generado problemas de gobernabilidad, más aún, (ii) también ha sustentado la corrupción generalizada, (iii) la información generada, como la disponible al público, no es adecuada en magnitud ni en calidad, (iv) la inequidad es generalizada tanto vertical como horizontalmente, (v) la ineficiencia se ha reflejado en bajos grados de efectividad de las acciones del gobierno.

Durante la última década la precariedad del sector público ha exacerbado los típicos problemas burocráticos y ha imposibilitado la creación de organizaciones capaces de adaptarse a cambios en el entorno. Entre los problemas más agudos destacan la carencia de objetivos, la debilidad de los mecanismos de dirección y decisión, la inexistencia de carrera pública, la escasez de personal técnico especializado, la debilidad de los mecanismos de coordinación, interferencia política, problemas de control y un severo déficit de estadísticas.

Si bien se han realizado esfuerzos aislados de modernización, hasta la fecha la "modernización" o "reforma" del sector público ha focalizado en la reducción del gasto público, la recuperación de los ingresos fiscales, la privatización de empresas públicas, la desactivación de entidades consideradas fuentes de proteccionismo, la promoción de la competencia y el fortalecimiento de determinadas capacidades reguladoras, esto es una dinámica más relacionada con las necesidades del programa económico que con las necesidades de institucionalización de la sociedad.

Ante la necesidad de transformar y modernizar el Estado y la economía del país, es imprescindible contar con un gobierno que pueda encarar sistemática y eficientemente sus tareas en materia de institucionalidad, política y administración fiscal, a través de un pacto fiscal operativo. Es una tarea política y técnica de gran envergadura que requiere de la voluntad política como motor generador e implementador del proceso.

Conclusiones

• 1. Los países en desarrollo que procuran integrarse plenamente a la economía mundial probablemente necesiten un nivel tributario más elevado para lograr que el gobierno desempeñe un papel más cercano al de los países industriales, que en promedio perciben el doble de ingresos tributarios.

• 2. Los países en desarrollo deberán reducir marcadamente su dependencia con respecto a los impuestos al comercio exterior, sin crear al mismo tiempo desincentivos económicos, especialmente al recaudar más recursos provenientes del impuesto sobre el ingreso de las personas físicas. Para superar estos desafíos, los responsables de la formulación de políticas tendrán que establecer las prioridades correctas en materia de política y contar con la voluntad política para poner en práctica las reformas que se necesitan.

• 3. Existe una serie de factores que influyen de forma distinta en los resultados, tanto globales como a nivel individual. Entre ellos destacan la evolución de la actividad económica, las modificaciones introducidas antes o durante el período de análisis, la existencia de exoneraciones y regímenes de tributación reducida, el comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos (evasión tributaria)..

Partes: 1, 2, 3