Una aproximación a la lucha contra la corrupción por Julio Cesar Suarez

1.- Introducción

a) LA CORRUPCIÓN: UN FENÓMENO SIN FRONTERAS

Hablar del fenómeno de la corrupción, implica introducirnos en el estudio de un conjunto de prácticas de intercambio cuyo ejercicio no hace diferencia entre los países del norte y del sur, desarrollados o subdesarrollados, democráticos o autocráticos, sino que la corrupción es una manifestación globalizada, con intensidades diversas y que comprende ámbitos tan diferentes como la economía, la política, la administración de justicia, la administración pública, la vida pública, la iniciativa privada, el comercio, la cultura, la seguridad, las organizaciones sindicales, las instituciones deportivas, etc.. La creciente asiduidad y velocidad de relaciones cada vez más asimétricas entre personas, empresas, organizaciones nacionales e internacionales y Estados, crean oportunidades extraordinarias para comportamientos oportunistas o parasitarios, por lo que podemos decir que la corrupción, en la actualidad, es una práctica distintiva de las interacciones sociales cotidianas en todo el orbe.

Así, ejemplos de lo que expresamos, pueden ser el caso "Elf" que sacudió a la opinión pública francesa y que terminó con varios directores de la primera línea de la compañía y de importantes políticos del más alto nivel condenados a prisión (específicamente el Ministro de Asuntos Exteriores). En Italia, tenemos hechos que van desde el colapso político que dio origen al proceso conocido como "manos limpias" hasta el caso Parmalat del año 2003, que dejó al descubierto un fraude contable y corrupción con grandes sumas de dinero desviados hacia paraísos fiscales, dejando en la indefensión a 35.000 trabajadores y ahorristas que vieron licuarse su patrimonio al pasar meteóricamente el valor de sus acciones de euros a centavos.

Alemania presenta algunos casos interesantes y que guardan cierta similitud con otros ocurridos en nuestro país. Así, tenemos el caso de ventas de armas – específicamente tanques – a Arabia Saudita en el años 1991, ventas que no se podrían haber realizado porque Alemania no proporciona armas a países de regiones en conflicto, sin embargo, se hizo una excepción, descubriéndose años después que se pagaron alrededor de 220 millones de marcos en sobornos por dicha excepción. Mas acá en el tiempo, en al año 1999 se descubrió que el entonces Presidente Helmut Kolh, había recibido donaciones para su partido por valor de 2 millones de marcos al margen de lo establecido por la Ley de Partidos.

No obstante, y más allá de esos casos particulares, la singularidad de Alemania radica en que hasta el año 1999 las empresas de ese país no sólo podían sobornar a políticos y funcionarios de otros países, sino que podían incluso deducir de sus impuestos estas sumas destinadas a sobornos alegando que eran "gastos útiles".

Estados Unidos también nos brinda algunos casos resonantes, desde el emblemático de la empresa Lockhead Corp. – que generó una específica ley a finales de los años "70 que prohíbe los sobornos de las corporaciones americanas a ciudadanos extranjeros – hasta los más recientes de Enrón y Wordcom en los que se manipuló asientos contables disimulando costos y pérdidas e inflando artificialmente ganancias. La quiebra de estas empresas dejo a miles de norteamericanos sin ahorros para sus retiros.

Nuestra región, Latinoamérica, también muestra, y en abundancia, ejemplos paradigmáticos en materia de corrupción, muchos de los cuales involucraron a primeros mandatarios. A simple título recordatorio tenemos los casos de Carlos A. Pérez en Venezuela, Fernando Collor de Mello en Brasil, Alan García y posteriormente Alberto Fujimori en Perú, Carlos Salinas de Gortari en México, Carlos Menem en nuestro país, etc..

Este fenómeno de la corrupción no sólo corroe las estructuras instituciones, políticas y sociales de los Estados Nacionales, sino que también penetra hacia el interior de los mismos, llegando a los distintos niveles estaduales. Los casos de la Provincia de Santiago del Estero, donde los ex gobernadores Carlos Juárez y su esposa Mercedes Aragonés han sido acusados de abuso de poder y corrupción entre otros cargos, lo que motivó la intervención de la provincia por el Gobierno Nacional y la más reciente tragedia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, del local bailable República Cromagnon donde una conjunción de errores, corrupción y desidia de funcionarios, autoridades de gobierno, empleados publicas y asistentes al espectáculo desencadenaron el luctuoso suceso son ejemplos de que este fenómeno no reconoce fronteras ni límites.

Es decir, la corrupción es un fenómeno global extendido por todos los países, pero no es nuevo, sino que a lo largo de los siglos su aparición es constante, variando sus manifestaciones según las épocas, los contextos históricos, los sistemas políticos vigentes y las relaciones económicas imperantes.

La omnipresencia del fenómeno torna prescindible el conocimiento de si tal o cual país es más o menos corrupto, o el puesto que ocupa anualmente en índices globales sobre corrupción. Hoy, este flagelo constituye una enfermedad en cualquier escenario, con grandes costos para la sociedad en general y los pobres en particular. Por ello, y no existiendo evidencia sólida de que la corrupción sea determinada culturalmente y no existiendo un legado histórico determinista que los países no puedan trascender, es que consideramos que la lucha contra la corrupción no solo es posible, sino, fundamentalmente, imprescindible para lograr estabilidad política, fortaleza institucional y desarrollo sustentable.

b) QUE ENTENDEMOS POR CORRUPCIÓN

Es compartido el criterio de que la práctica de la corrupción impacta negativamente en el desarrollo social y económico, socava la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos, distorsiona la administración de justicia y fomenta la criminalidad, derrocha los aportes de los contribuyentes, redistribuye los recursos entre quienes están políticamente conectados o tienen un mayor acceso a las esferas del poder. La corrupción opera como uno de los más importantes mecanismos deslegitimadores de los regímenes y de las instituciones. No obstante, estas coincidencias generales se tornan más difusas cuando se trata de brindar un concepto de este fenómeno dadas las diferentes perspectivas desde las que se puede plantear su abordaje o estudio.

Surge entonces la necesidad en primer término de conceptualizar, dar un significado de este fenómeno. El análisis semántico de la expresión "corrupción" nos informa que del término latino "rumpere", que denota "romper, dividir, quebrar, violar, anular", se deriva "corrumpere", cuyo significado es "alteración, desunión, descomposición, vicio" y por consiguiente "corrupción de las partes de un todo". Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española, expresa que el término "corromper" apunta a sentidos como "alterar y trastocar la forma de algo", "echar a perder, dañar, pudrir", "pervertir o seducir a alguien", "estragar, viciar", "oler mal", etc.[1]. De tal manera, podríamos reconocer, cuando hablamos de corrupción, un sentido "amplio" y un sentido "restringido". El primero de ellos, incluye todas las manifestaciones y formas en que se presenta esta "alteración en las formas" en la vida en sociedad.

En este sentido, se corrompen las actividades cuando quienes las practican, quienes las llevan a cabo no lo hacen apegándose o identificándose con los normas, procedimientos o usos legitimados por la sociedad como correctos para la actividad de que se trate. Se produce un quebrantamiento de modelos de comportamientos imperantes en los distintos ámbitos societales.

Malem Seña expresa que un "acto de corrupción implica la violación de un deber posicional. Quienes se corrompen transgreden, por activa o por pasiva, o provocan la transgresión de algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la función que cumplen … con el objeto de obtener un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza. Quienes se corrompen manifiestan, en ese sentido, un claro sentimiento de deslealtad hacia la regla violada …. para que exista un acto de corrupción debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia …"[2].

Distinguimos en el acto corrupto: a) violación de reglas y normas (escritas y no escritas) usos y costumbres, b) en el curso de un intercambio clandestino, c) con la finalidad de facilitar el acceso a medios de influencia o tomas de decisiones, d) para obtener beneficios (propios o para otros de los intervinientes, ya sea individual o grupal).

Esto hace que se puedan observar hechos de corrupción tanto en el quehacer público como en las actividades privadas, es por ello que hablamos de "corrupción ciudadana", "corrupción política", "corrupción empresarial", "corrupción económica", "corrupción sindical", "corrupción en los clubes de fútbol", "corrupción en el comercio", caracterizándose todas ellas por ser transgresiones a las reglas establecidas que tienen una alta dosis de clandestinidad y ocultismo.

Aquí aparece con nitidez el segundo de los sentidos de la corrupción, el que llamamos "restringido", que está limitado a la corrupción de cada ámbito en particular de la vida en sociedad, pues ellos presuponen una serie de usos muy precisos que dan forma y modulan, al acto corrupto.

Vemos entonces cómo en diferentes sociedades se pierde el sentido de ciudadanía entendida como la búsqueda y construcción de mundos mínimos compartidos. Las coincidencias básicas que nos permiten vivir juntos como los valores de libertad, igualdad, solidaridad, diálogo y tolerancia se "desnaturalizan", se echan a perder y son sustituidos por el egoísmo, la intemperancia, el individualismo, los sectarismos, nos encontramos con que la ciudadanía se corrompe pues traiciona su fin de crear aquellos mundos compartidos para la convivencia democrática[3]por la construcción de una sociedad desvertabrada, un mosaico fragmentario y desarticulado de intereses antagónicos.

De este modo, la magnitud del salteo de normas, reglas y valores vigentes en la sociedad, traslucen un fenómeno de anomia que pone en evidencia la ruptura entre las normas y metas culturales del grupo y la capacidad de obrar en concordancia con ella. Se ha debilitado todo marco de referencia, todo parámetro que permite valorar y sopesar las conductas.

Algo de esto ocurre en nuestra sociedad, donde las situaciones anómicas aparecen cuando un grupo de individuos tienen intereses tales que sólo puede satisfacerlos si todos cumplen una cierta norma o principio jurídico, moral, religiosa o social, pero un grupo significativos de tales individuos no la cumplen, produciéndose una frustración colectiva, aun de los propios autores de la trasgresión, por ello es que Nino llama a esta anomia como "anomia boba" puesto que implica una dinámica de interacción autofrustrante para los intereses de todos los actores[4]

También en ámbitos del ejercicio de las profesiones encontramos manifestaciones de corrupción. Podríamos detenernos en el ejercicio de la abogacía, donde encontramos deberes pautados legislativamente (Ley Nro. 23.187) como comportase con lealtad, probidad y buena fe – art. 6 inc. e) – pero nos encontramos con profesionales que llegan a acuerdos que los beneficia a ellos en desmedro de los intereses de sus representados o cuando leemos avisos en los diarios donde se induce a engaño a quienes necesitan de abogado con el ofrecimiento de ventajas de imposible concreción – art. 10 inc. e) –

También es frecuente observar a abogados que personalmente o por interpósita persona se atrincheran en Hospitales de Urgencias a la espera de algún accidentado o familiar del mismo para ofrecerles sus servicios, olvidándose de las prescripciones en contrario del Código de Ética. (Arts. 17 y 18).

El sector salud, donde encontramos que, desde el juramento hipocrático hasta los modernos códigos de ética que rigen la profesión, prescriben que: "constituye una violación a la ética profesional la percepción de un porcentaje derivado de la prescripción de medicamentos, prótesis, exámenes de laboratorio …", "sólo por excepción se podrá derivar enfermos del hospital a su consultorio particular", "será un hombre honrado en el ejercicio de su profesión" (Ley Nro. 4853, modificada por el Decreto Ley 6396 de la Provincia de Córdoba) disposiciones que se vuelven ilusorias frente a una realidad que nos muestra sobreindicaciones de procedimientos de diagnóstico (de laboratorio y de imágenes), sobreindicaciones de tratamientos terapéuticos (farmacológicos y quirúrgicos) demasiado costosos y a veces inútiles, liquidación de prestaciones no realizadas, liquidación de prestaciones no indicadas ni necesarias, falsificación de las cantidades de una receta, etc..

El análisis se podría extender no sólo al ejercicio de profesiones que necesiten título universitario habilitante, en los deportes, vemos cada vez con mayor asiduidad una desnaturalización en las competencias de los mismos. Tomemos los últimos escándalos del fútbol, donde en el caso de Alemania se ha descubierto toda una red de sobornos para arreglar partidos o sin ir tan lejos, en Argentina, cada final de campeonato da lugar a una serie de suspicacias incitadas por los mismos jugadores y dirigentes.

El mundo de la cultura, no es ajena a estas prácticas, donde nos encontramos que concursos literarios que encienden la ilusión de miles de noveles escritores y también de consagrados, son manipulados de forma tal de que antes de las presentaciones de las obras ya existen acuerdos firmados entre algún participante y la editora impulsora del concurso, para la publicación de la obra.

La corrupción en el sector privado de la economía, no es neutra o inofensiva, sino que genera distorsiones y desajustes. La evasión impositiva, trabajadores en negro, fallas en las medidas de seguridad en los trabajos, mano de obra semi esclava, van violentando y socavando las reglas del juego económico, reduciendo la competencia y consolidando monopolios en sectores enteros de la producción, lo que termina bloqueando todo proceso de desarrollo, no solo económico sino de toda la sociedad.

La corrupción violenta las reglas del juego económico para obtener ventajas frente a otros actores con los cuales se compite en el mercado. Los distintos grupos económicos o de presión establecen intercambios corruptos no sólo con los agentes públicos y las elites políticas sino también con otros agentes privados.

Pero sin duda es la corrupción en la actividad política el ámbito en que este tema encuentra mayor repercusión. Al respecto, podemos diferenciar aquella relacionada con el área gubernamental, es decir, el espacio de toma de decisiones y gestión del país, incluida su estructura administrativa a la que nos referiremos con mayor detenimiento en el apartado siguiente, y el ámbito de la actividad política partidaria.

Con relación a esta, si bien la estrecha relación entre corrupción y política no es nueva, en las últimas décadas el efecto contaminante del dinero sobre el proceso político y sus actores involucrados se ha manifestado con una mayor virulencia.

La crisis de los partidos, vaciados de contenido doctrinario e ideológicos, convertidos únicamente en maquinarias electorales, ha producido un cambio motivacional en sus integrantes, así, los militantes y dirigentes han dado paso a los llamados "políticos de negocios", sustituyéndose los afiliados al partido por afinidades ideológicas – programáticas por este grupo que ve a la política como un negocio como cualquier otro.

Los partidos políticos, entonces, abandonan su rol de intermediarios entre la sociedad y el gobierno para convertirse en ámbitos de socialización de la ilegalidad, donde estos nuevos integrantes se dedican a establecer contactos con empresarios, pedir dinero, negociar, recibir sobornos, etc.[5].

La necesidad cada vez mayor de obtener financiación para el funcionamiento de la estructura partidaria y para las elecciones propiamente dicha, potencian los contactos entre una clase de estos "políticos de negocios", nos referimos a los "cajeros del partido", con aportantes que se escudan en el secretos o la oscuridad pues hacen donaciones a diferentes partidos a la vez de modo de asegurarse los contactos políticos cualquiera sea el ganador de las elecciones o porque quieren mantener su opacidad impositiva.

Peor aún, se consolida la vulnerabilidad de los partidos políticos pues debido a su necesidad de financiamiento muchas veces se muestran permeables a ofrecimientos de narcotraficantes, "lavadores" de dinero y de diversas organizaciones mafiosas.

En definitiva se produce una refeudalización de la política donde bajo la apariencia de una participación política igualitaria se esconde un sistema de toma de decisiones políticas regido casi exclusivamente por intereses económicos[6]

La expansión de las situaciones descriptas, producen un impacto desarticulador del tejido social porque el ciudadano que se apega a las reglas del juego que facilitan la vida social ve como los partícipes de estas acciones ilegales, amparados por la impunidad, logran estándares de vida que sobrepasan la de los demás.

Es decir, la corrupción actúa como atomizador o "fragmentador" del tejido social, de aquí que la corrupción se convierte en una trasgresión que cuestiona la supervivencia razonable de todo orden social.

Así, la corrupción no es solamente un concepto teórico, cuyas consecuencias son sólo palpables desde una perspectiva técnico – jurídico, sino que su presencia en la sociedad trasunta la existencia de fracciones de clase que consolidan su existencia y desarrollo sólo a través de ella, trasladando su cultura criminal y delictiva sobre todo el tejido social, con las frustrantes consecuencias que observamos[7]

Hemos llegado a la paradoja de señalar, como lo hemos hecho en párrafos precedentes, que los problemas más serios de la legitimidad política están justamente en los partidos políticos, el problema de la economía está en los bancos, los grupos económicos y los empresarios, el problema más grave de la justicia es la Corte Suprema, y así podríamos continuar.

En definitiva, existe una coincidencia generalizada de que la corrupción acarrea graves problemas y amenazas para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometerse el desarrollo sustentable y el imperio de la ley.

Como vemos, son diversos los ángulos desde los cuales se puede abordar este fenómeno, así, nos podríamos referir a todos los ámbitos en que desarrollamos nuestras vidas, pero los diversos enfoques desde los que se puede plantear el estudio de la corrupción pueden conducir a divagar por múltiples temas que encaminan cualquier intento de abordaje del mismo a un desvarío y superficialidad general, por lo que optamos por hacer hincapié en uno de estos ámbitos y es el que se relaciona con el ámbito gubernamental y la administración pública.

Fisonomia estatal y corrupción en la administración pública

Como expresáramos, es necesario acotar el tipo de corrupción al que nos referiremos, por este motivo, pondremos especial interés en la corrupción que involucra al Estado, a la administración pública, a los funcionarios públicos, a fondos públicos, esto es, a la corrupción que anida en organismos, sedes, instituciones en las que están comprometidos intereses públicos o generales.

En tal sentido, resulta ilustrativa la definición que nos ofrece Joseph Nay quien afirma que la corrupción implica una "conducta que se desvía de las obligaciones de orden público normales debido a intereses personales (familiares o allegados) o beneficios monetarios o de orden social, que viola normas respecto al uso de cierto tipo de influencias con fines personales"[8].

Es la corrupción en el ámbito de la administración pública estatal la más generalizada en la percepción común, toda vez que, siendo el deber de velar por los intereses del Estado, de cuidar de los bienes públicos orientados al bienestar general, privilegiando el interés público por sobre el particular, sectorial o corporativo lo que da sentido y legitimidad a la función pública, cuando se traiciona ese fin, cuando se lo menoscaba, se produce no solo un alto costo económico para la sociedad, sino también un fuerte descrédito en los funcionarios públicos que va minando la supervivencia razonable de todo orden social, entendiendo el término funcionario público como sinónimo de "servidor, agente, oficial o empleado"[9].

Resaltamos la idea que este fenómeno no es reciente en nuestro país, lo que sucede es que no es un todo homogéneo e indiferenciado, sino que adquiere formas distintas y particularidades específicas según la época histórica en que nos situemos y la fisonomía estatal vigente.

Se pueden rastrear los primeros pasos de la corrupción en la época colonial, vinculada principalmente a la actividad del contrabando. Así, por el puerto de Buenos Aires circulaban mercaderías desde y hacia el Alto Perú, lo que fue consolidando a esta ciudad como un polo de importancia económico – social, convirtiéndose con el tiempo en la cabecera de la administración del Virreinato, de las actividades comerciales de la región y en punto neurálgico del tráfico de mercancías y esclavos. Esta realidad, mostraba que el poder de contralor y sancionatorio en manos de la corona española se mostraba insignificante e irrelevante no solo por cuestiones de distancia, sino porque los que ostentaban esos poderes se encontraban ellos mismos participando en actos irregulares. Paradigmático es el caso suscitado en la Diócesis del Tucumán, donde el Obispo Manuel Juan Mercadillo utilizó una bula papal apócrifa para crear su propia universidad en competencia con los jesuitas.

Estas prácticas corruptas continuaron con posterioridad a la Revolución de Mayo, vinculándose, primordialmente, con el reparto de grandes extensiones de tierras que iban a parar generalmente a manos de quienes ostentaban los mayores recursos o sólidos contactos con los gobernantes de turno[10]

Durante el período de consolidación del Estado Nación, caracterizado por adquirir una fisonomía que podemos denominar de "gendarme", en tanto debía limitar su accionar fundamentalmente a cuidar el orden, interviniendo solamente cuando la libertad, la seguridad común y los derechos individuales corrían riesgo, los negociados con tierras continuaron, a los que se le sumaron los de los frigoríficos y los vinculados con la concesión de los servicios públicos. Es decir, una alianza entre grandes terratenientes, agroexportadores y elites provinciales que se apoderó del Estado, que confundió la cosa pública con bienes privados y que lo utilizó en beneficio propio en detrimento del interés colectivo. Al respecto, Ruth Sautu sostendrá que la "crisis de 1890 sacó a la luz la endebles administrativa del Estado argentino y el inescrupuloso manejo de la cosa pública … (produciéndose) una transferencia de riqueza desde el colectivo social a los particulares con amigos en el poder"[11].

Un testigo privilegiado de aquel entonces, Leandro N. Alem, refiriéndose a la corrupción de su época, manifestada a través de un gobierno ilegal, una vida sin voz ni voto, la desaparición de las reglas, los principios y las garantías, expresaba que "el país entero está fuera de quicio … las instituciones libres han desaparecido de todas partes, no hay república, no hay sistema federal, no hay sistema representativo … no hay moralidad"[12].

Las primeras décadas del siglo XX también nos muestran resonantes hechos de polución social, desde el Pacto Roca – Runciman hasta los desfalcos con las tierras del Palomar (década del "30 o década infame) o el caso que involucró a la empresa de Energía (CHADE) que para conseguir una prórroga en su contrato como proveedora de electricidad en la ciudad de Buenos Aires sobornó a concejales, funcionarios, dirigentes, periodistas, etc..

No obstante lo expuesto hasta aquí, los diferentes rostros y formas de estas prácticas, resaltan con mayor nitidez con el llamado Estado de bienestar imperante hasta mediados de la década del "70 y con los nuevos intercambios corruptos que aparecen con las reformas de los "90.

Fue en la década del "40 cuando comienza a plasmarse el intervencionismo estatal, que con el correr de los años se tornaría permanente y estructural, convirtiéndose en un verdadero Estado de bienestar, abarcando espacios que iban desde la promoción de la justicia social a la producción de bienes y servicios, como modo de satisfacer una amplia gama de demandas y necesidades sociales en crecimiento.

Se consolidó entonces una política de industrialización protegida. En dicho esquema, el Estado creo barreras de entrada a los productos importados, subsidió la formación de capital nacional y actuó con la lógica de pleno empleo de los Estados de bienestar.

Como ejemplos de esta multifuncionalidad estatal podemos señalar la compra de ferrocarriles de capital francés (1946), la más importante de ferrocarriles de capitales británicos (1948), la nacionalización de los puertos, la creación de la Flota Argentina de Navegación de Ultramar y la Flota Argentina de Navegación Fluvial (1949). Posteriormente el acento se pondría en industrias tales como el acero, petroquímica, metalmecánica, automotriz, generación de energía, etc..

Este Estado abarcador, contrajo asimismo el deber de convertirse en principal "empleador", toda vez que al limitarse la actividad del sector privado o porque en algunos sectores éste era inexistente, la población fue hallando refugio laboral en el Estado. Finalmente, tampoco podemos desconocer el papel de "recaudador", "subsidiador", "regulador" (Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Carnes, etc.) y "principal pagador" que desempeñó.

Será justamente esta centralidad del Estado, la que fue creando las condiciones que hicieron propicio un reparto de rentas entre los funcionarios del Estado y los directores y ejecutivos de las empresas del Estado y de los bancos públicos, convirtiendo estos escenarios en coto de caza para el enriquecimiento espurio de los mismos o la distribución de favores a seguidores.

La corrupción de estas décadas se patentiza en hechos como los de oficinas gubernamentales de actuación irregular – Aduana y Dirección General de Impositiva -, con maniobras financieras ilegales en perjuicio del Banco Central – Banco Pringles, Banco Alas, Banco de Intercambio Regional – con empresas del Estado que efectuaban compras fraudulentas – caso ELMA -, proveedores del Estado elegidos discrecionalmente, etc..[13].

Esto a llevado a muchos teóricos a sostener que cuanto más interviene el Estado, más reglamenta y más fomenta la invasión de las burocracias, más riesgos hay que se den procedimientos y mercados paralelos, origen de comportamientos delictivos.

Por otra parte, el excesivo burocratismo sumado a procedimientos engorrosos, un entramado legal e institucional extenso y poco claro y regulaciones ineficaces potenciarían la necesidad de recurrir a pagos corruptos que "aceitaran" o "engrasaran" o "agilizaran", no por vía normativa sino por vía de hechos, los trámites administrativos.

Paradójicamente, las profundas transformaciones llevadas a cabo durante la década del "90 bajo la llamada "Reforma del Estado", ideada siguiendo las directrices del Consenso de Washington, y que se plasmaría en nuestro país, mediante medidas tales como la estabilización monetaria, la apertura externa, la eliminación de trabas al comercio, desregulación, privatización, achicamiento de la administración central, descentralización (provincialización y municipalización), etc., que en su momento fueron presentadas por el gobierno y asumidas por importantes sectores de la sociedad como pasaportes al desarrollo, el crecimiento y la gestión transparente no produjeron la reducción de la corrupción sino que la misma se mantuvo e incrementó pero bajo otras manifestaciones y modalidades.

La retórica vigente en los "90 – teñida de una fuerte apología del libre mercado – expresaba que la desburocratización y desmonopolización de grandes sectores de la economía, la reducción de grandes sectores del Estado, la ampliación de las competencias del mercado constituían condiciones indispensables para la erradicación de la corrupción.

En este sentido, no se tuvo en cuenta que si bien la privatización puede reducir la corrupción eliminando ciertos activos del control estatal o la desregulación puede facilitar trámites y procedimientos, el proceso de transferencia está plagado de oportunidades de corrupción, máxime cuando se procura favorecer a determinados consorcios vinculados con el poder en desmedro de la más amplia participación[14]No podemos dejar de mencionar que en numerosas licitaciones, los pliegos y los contratos posteriores fueron elaborados o al menos sometidos a la valoración de consultores, estudios jurídicos y contables ligados a los concesionarios o adquirentes de empresas del Estado.

En la mayoría de los países Latinoamericanos que implementaron medidas como las señaladas en párrafos precedentes han mostrado casos de empresas que han pagado para ser incluidos en la lista de oferentes, que han pagado para restringir la extensión de dicha lista, para obtener información confidencial o directamente para ser seleccionadas como la contratista ganadora.

Justamente, en nuestro país, la llamada "reforma del Estado" buscó limitar la intervención del Estado, a través de las herramientas y los instrumentos que hemos brevemente enumerado. Todas éstas medidas, que fueron desmantelando al Estado, fueron, paralelamente, consolidando su debilidad. En definitiva, el Estado transfirió capacidades y no retuvo el necesario rol regulador ni fiscalizador; este Estado minimizado se mostró incapaz de resistir a la presión e influencia de los principales agentes económicos que operaron en el país y que conformados como redes estructuradas con participación tanto de grupos económicos como de sectores políticos como agentes públicos actuaron en el secreto y la oscuridad como medio de obstaculizar todo intento de fiscalización.

Por otra parte, la deserción del Estado de sus funciones básicas contribuyó a crear un escenario de fragilidad institucional. Así, las referencias éticas y ejecutivas que imponen las instituciones fueron reemplazadas por la informalidad y la discrecionalidad, por la ausencia de regulaciones, por la acción de grupos organizados para usufructuar en interés propio las acciones que deberían estar encaminadas a concretar las aspiraciones colectivas.

En este contexto, estos grupos de poder se valieron de comportamientos venales como artilugio para cambiar el objetivo del Estado de traducir las preferencias sociales en políticas públicas por el objetivo de satisfacer los intereses de sectores, grupos o individuales con mayor acceso a los niveles de poder, y en un medio de miseria y exclusión, la corrupción se transformó en un mensaje letal para la integridad de la comunidad, máxime cuando por acción u omisión no se persigue ni por lo tanto se castiga a los que se han enriquecido mediante estos acuerdos socialmente polucionantes.

Por todo lo dicho, es que no es el tamaño del Estado, ni la multiplicidad de funciones ni su amplia dotación de personal lo que explica la corrupción, sino que es la debilidad institucional, la incapacidad de representar los valores e intereses sociales lo que expande la corrupción. Si tomamos los índices de percepción de la corrupción publicados por TI observamos que son los países del norte de Europa, justamente los que tienen una mayor ingerencia e intervención estatal en su economía, los que tienen índices de menor corrupción.

Si bien podemos sostener que existen diversos factores que coadyuvan a la producción de actos corruptos: pueden ser personales: deshonestidad personal, ambición, etc., pueden ser factores propios de la organización: jefes corruptos, compañeros corruptos, cultura organizacional generalizada de corrupción, imposibilidad de que los controles detecten los casos, bajo nivel de sanción (impunidad) o pueden ser factores externos: como la presión externa a través del ofrecimiento de coimas, del monto de los sobornos, etc.[15], no podemos dejar de observar que más allá de las distintas motivaciones hacia la comisión de estos actos o las diversas maneras en que la corrupción se aparece en sociedad de acuerdo a las fisonomías estatales que la cobijan, surge un punto en común, una ecuación básica: la conducta ilícita aparece cuando se tiene un poder monopólico sobre la decisión pública (capacidad de imponer la voluntad) más discrecionalidad en la toma de la misma (es decir, sin controles), menos responsabilidad (en el sentido de obligación de rendir cuentas) por la decisión[16]

Más allá de lo expresado, no podemos dejar de observar que si bien nos referimos al ámbito gubernamental, la intervención del sector privado – en especial de la economía – es un requisito sine que non para la comisión del acto disvalioso, toda vez que la corrupción implica un fenómeno dialéctico que involucra a un corruptor y a un corrompido para lograr materializarse, ambos ámbitos se encuentran indisolublemente ligados y sometidos a influencias recíprocas.

Este conjunto de intercambios insidiosos que impacta profundamente en el tejido social y modifica sustancialmente los modos de relación entre el Estado y la sociedad, trae aparejado consecuencias económicas: reduce la capacidad del gobierno para ejercer el control destinado a corregir irregularidades en el mercado, cuando el gobierno desempeña su rol regulador sobre el sistema bancario, los servicios sanitarios, la distribución de alimentos, el servicio de transporte, el mercado financiero, etc. si actúa motivado por la corrupción, agrega elementos de gravedad a las fallas de dicho mercado; agrega una carga arbitraria adicional a los costos de la actividad económica, reduce el monto de la inversión y por lo tanto la tasa de crecimiento; incrementa el gasto público en forma de grandes proyectos de obra pública. Consecuencias jurídicas, en tanto ataca la seguridad jurídica, infringiendo las reglas del juego democrático, los derechos económicos de los usuarios y de los empresarios, los derechos de propiedad privada, las obligaciones contractuales, de modo de fomentar una cultura de desdén por los derechos y por las leyes, todo lo cual incide negativamente a la hora de evaluar el grado de confiabilidad de un país "hacia adentro" (por sus nacionales) y "hacia fuera" (la comunidad internacional).

Y como hemos visto, otros de los efectos de la corrupción pueden ser sociales: los valores subyacentes al sistema democrático resultan alterados, la noción de bien común queda vaciada de contenido y deja de ser el fin del Estado, la corrupción pone fin a la igualdad de oportunidades, etc.. En general, y como hemos manifestado, las consecuencias se dan en todos los órdenes de la vida en sociedad.

Finalmente, nos queda por presentar en forma enunciativa los distintos actos que son considerados como corruptos estrictu sensu. En este sentido la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por nuestro país por la Ley Nro. 24.759, en los artículos VI, VII, VIII, IX enumera que actos deben considerarse como corruptos. Estos son receptados por nuestra legislación penal, la que bajo el Título "Delitos contra la administración Pública" comprende: abuso de autoridad y violación de los deberes de los funcionarios públicos (artículos 248 al 253), cohecho y tráfico de influencias (artículos 256 al 258), malversación de caudales públicos (artículo 260 al 264), negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas (artículo 265), exacciones ilegales (artículo 266 al 268), enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados (artículos 268 (1) y (2)), omisión maliciosa de declaración jurada o presentación incompleta (artículo 268 (3)), prevaricato, (artículo 269 al 272), encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo (artículo 277), soborno trasnacional (artículo 258 bis y 259).

Herramientas de lucha contra la corrupción

La multidemensionalidad del concepto, la variedad de perspectivas disciplinarias y profesionales desde las cuales se lo aborda (abogados, jueces, fiscales, miembros de las fuerzas se seguridad, politólogos, sociólogos, economistas, funcionarios públicos, periodistas, contadores, etc.) implican que una política que pretenda lograr la reducción de la corrupción deberá plantearse transformaciones en el plano de lo socio – cultural, político, económico, institucional, etc., intentando modificar valores, normas, actitudes, comportamientos, tramas de relaciones y estructuras que significará la necesidad de realizar abordajes desde una serie de planos de los más variados[17]

Es decir, la corrupción no puede ser atacada aisladamente, afectando sólo algunas de sus causas o centrándonos sobre algunas de sus manifestaciones, una lucha efectiva forzosamente implica reformas estructurales profundas e importantes, de allí, la variedad de herramientas utilizadas a fin de minimizar la presencia de los intercambios corruptos.

Así, existen los que consideran que la principal opción de solución radica en la educación, desde un doble sentido: como mera instrucción y educación cívica que consiste en la enseñanza de valores del ciudadano y más concretamente de valores morales. Como hemos mencionado, la ausencia de valores compartidos conduce a la lucha por la hegemonía implacable de valores segmentados: los de cada grupo, los de cada corporación, los de cada individuo. Ante ello, consideramos a los valores como posibilidad, como proyecto, como propuesta para rediseñar el tejido social, son los reconstructores de la identidad colectiva.

Pero los valores son tales si efectivamente "valen", es decir, si son considerados verdaderamente valiosos para el tejido social. De allí, que el valor debe ir unido a la conducta, porque en caso contrario nos quedamos simplemente con la enunciación conceptual, muy lejos del actuar con apego a dichos valores.

También están los defensores de una mayor rigurosidad penal, son los que sostienen que "cuando un corrupto caiga preso", la corrupción disminuirá. La ley debe disuadir al menos a una de las partes involucradas en la transacción ilegal. Quienes participen en la corrupción deben enfrentarse a sanciones que estén vinculadas a las ventajas que hayan obtenido gracias a la corrupción. Así, las sanciones deben vincularse a la cuantía de los pagos que reciben y a la probabilidad que se detecten – para el caso del funcionario público – y para los sobornadores, deben vincularse a sus ganancias y no a la cuantía del soborno.

Dentro de esta línea de trabajo podemos incluir el recupero de los activos habidos corruptamente puede ser otra herramienta útil, pues pone al corrupto frente a la posibilidad no sólo de ser castigado penalmente sino que tampoco podrá disponer de lo habido ilegalmente. Generalmente se proponen dos procedimientos para la búsqueda del dinero obtenido por métodos corruptos: del delito hacia los activos (supone una investigación penal en trámite respecto del delito cometido para recién una vez demostrado, proceder a la captura de los fondos ilícitos en el país que se encuentren) y de los activos identificados hacia el delito.

No obstante, la aplicación de la normativa queda en manos del Poder Judicial, y este tiene una actuación ex post, de persecución y revisión, pero cuando el daño ya se ha producido. A raíz de ello, la necesidad de generar y aplicar mecanismos que inhiban la comisión de estos actos, nos sitúa ante la generación de instrumentos que fomenten una gestión transparente, lo que implica contar con información de lo que realmente ocurre y marcos conceptuales para comprender esa información. Pero, en que manos es más útil esta información? En las de la sociedad.

Debemos resaltar en primer término la importancia del acceso a la información para la ciudadanía, toda vez que las personas adecuadamente informadas, tienen los argumentos suficientes y necesarios para opinar sustentadamente, participar en la definición de las necesidades sociales, participar en la toma de decisiones en cuestiones que afectan de forma directa o indirecta la propia vida y la de la comunidad e implementar las acciones conducentes a superar las mismas. Por otra parte, este proceso de construcción de una ciudadanía informada, permite controlar social y políticamente a las autoridades que las representan y sobre las que se han depositado responsabilidades, funciones y atribuciones.