Resulta obvio que el Proyecto Camisea ha sido concebido, por propios y extraños, desde una perspectiva incuestionablemente tradicional, y centralista por antonomasia. Tanto de "centralismo global", como de "centralismo nativo". Como resulta obvio que nuestras autoridades gubernamentales, tanto durante la década fuji-montesinista, como durante el breve gobierno de Paniagua (durante el cual se firmó el contrato), y el actual, han privilegiado los intereses de la caja fiscal, por los ingresos en regalías, en particular. El gigantesco depósito de Camisea no puede tener como destino prioritario seguir contribuyendo al desarrollo de los Estados Unidos. Ni como segundo gran propósito la sustitución en el mercado interno de otras fuentes de energía en beneficio de grandes empresas industriales como Alicorp, Sudamericana de Fibras, Cerámica Lima, Vidrios Industriales, Corporación Cerámica, Cerámicas San Lorenzo 53; o a fábricas de cemento, acerías, complejos metalúrgicos y minas 54. Y, sólo marginalmente, al desarrollo eléctrico del país.. El proyecto Camisea tiene que ser entendido, de verdad, esencial y no sólo declarativamente, como palanca fundamental de desarrollo integral del país, y del sur y suroriente en particular. Camisea debe ser la fuente para la generación masiva de energía eléctrica que permita abastecer -con propósito declaradamente promocional- a todos los pequeños y medianos pueblos del sur y suroriente peruano, en el amplio espacio de los departamentos de Junín (provincia de Satipo), Ucayali (provincias Atalaya y Purus), Apurímac, Ayacucho, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Y, vía el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional, a muchos otros del país.
Canon hidroenergético
El Art. 12° de la Ley de Canon dispone que éste es el "50% del total de los ingresos y Rentas pagado por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico para la generación de energía". El canon hidroenergético, una verdadera novedad dentro de aquellos rubros a los que tradicionalmente se asoció con el canon, fue sin duda el más controvertido durante el debate de la ley. El argumento que en apariencia resultaba más solvente contra la creación de ese canon, fue coincidentemente enarbolado por el congresista Eduardo Farah y el Ministerio de Energía y Minas. Éste, en carta dirigida al Congreso, indicaba que no correspondía crear tal canon porque "el recurso de agua se usa en la generación de energía eléctrica y no se explota con dicho fin". Y, en palabras de aquél, "el agua pasa a través de la turbina y es devuelta a su cauce y no es explotada
Uno y otro olvidaron en esas circunstancias que muchos bienes, sin necesidad de verse transformados, dan renta a sus propietarios; como cuando se alquila una vivienda, por ejemplo, o como cuando se alquila una máquina industrial.
Es también entonces el caso del agua que mueve las turbinas en las plantas hidroeléctricas.
Éstas no transforman el agua, pero la usan. Sin ella no podrían generar nada. Tal uso, entonces, debe generar renta a sus propietarios: los dueños de la tierra, que también lo son del agua que corre por ella. Hay pues, sólida, consistente y suficiente, una buena razónpara la existencia del canon hidroenergético. De allí que resulta más sorprendente que una entidad del Estado opinara en contrario. ¿El hecho de que esa sección del aparato estatal tenga una preocupación central tan específica y especializada, significa acaso que necesariamente sus criterios deben ser también tan específicos -para no decir estrechos-? No, pero, desgraciadamente, así ocurre en nuestro Estado centralista.
Según la Organización Latinoamericana de Energía -OLADE , Chile ha alcanzado a explotar el 40 % de su potencial de generación hidroeléctrica. El Perú apenas está en el 9 %. En Chile el consumo de electricidad representa el 2,7 % del PBI, en Cuba el 3,6 % y en el Perú sólo el 1,4 %. En Cuba, donde casi no hay capacidad de generación hidroeléctrica, ni disponibilidad de petróleo en su territorio, el consumo de energía es el doble que en el Perú, que a duras penas supera a Haití en esta materia, siendo que nuestra capacidad de generación hidroeléctrica es abrumadoramente mayor: 400 veces más grande que la de éste último. En un contrasentido inexplicable, cuando nuestra potencialidad de generación hidroenergética es enorme -la tercera más grande de América Latina 64-, dependiendo de un petróleo siempre caro y escaso hemos desarrollado más capacidad de generación térmica que hidroeléctrica. Aquélla es de 3 210 MW 65, y representa el 53 % de la potencia instalada; no obstante sólo produce y vende el 14 % 66 de la energía eléctrica que se comercializa en el país. Es entonces, a todas luces, una inversión ineficiente (aunque en muchos casos cumple una inestimable y estratégicamente importante función de reserva, por lo menos en el caso de grandes proyectos industriales y metalúrgicos).
No obstante, el centralismo peruano no tiene nada -absolutamente nada- de qué enorgullecerse a todos estos respectos. Cuanto tenemos que remontar es muchísimo. Y muy costoso. En el año 2000, para tener la misma potencia instalada por habitante que Chile, el Perú debió disponer de 17 500 MW; muy distantes de los 6 070 MW que se tenía 67. Y para igualar la energía generada por habitante, debimos haber producido 67 400 GWh, también muy distintos de los 19 000 GWh que produjimos. Así, para equiparar la capacidad instalada eléctrica por habitante, el Perú requeriría invertir aproximadamente 17 000 millones de dólares. Y aunque sólo fuera para remontar la diferencia de 4 200 MW existente entre los dos países, el Perú debería invertir por lo menos 6 300 millones de dólares. Los nueve proyectos hidroeléctricos que se encuentran en construcción en el Perú, representan 830 MW 71. Chile, a su vez, tiene en construcción tres proyectos que generarán 755 MW. Y, en proceso de estudio, se encuentran proyectos hidroeléctricos que incrementarían la potencia instalada del Perú en 2 192 MW; más los proyectos de centrales térmicas que se derivarían de Camisea, por 936 Mw; pero difícilmente alguno de ellos esté en operación antes de cinco años 73. Y, sin duda, nuestros vecinos tienen en estudio otro tanto o más. Oficialmente no hay en el Perú intención de remontar agresivamente la diferencia que nos lleva chile
En fin -y por si todavía fuese necesario explicitarlo-, nuestro extenso análisis -aquí, como en el caso del canon gasífero-, ha tenido por objeto llamar la atención sobre la extraordinaria e insustituible importancia de la energía eléctrica en el desarrollo económico y social. Pero, claro está, no sólo de Lima sino de todos los pueblos del país. Desgraciadamente, sin embargo, ni el actual ni ningún gobierno parecen haberlo entendido así -aunque de la boca para afuera, sí, por supuesto-.
El gobierno del presidente Toledo -a través del Ministro de Energía y Minas, Jaime Quijandría- ha declarado, por ejemplo, que el "10 % de los recursos de la privatización de ELECTROANDES SA se destinará a electrificación rural", y otro 40 % a un impreciso paquete de "infraestructura" 81. Es decir, de la privatización de tres centrales hidroeléctricas (174,4 MW), apenas se canalizará un décimo para electrificación. ¿Por qué no el 100 %? ¿Es que las autoridades no encuentran lógico que el sector sea el autogenerador de su desarrollo? Por lo demás, ¿y el restante 50 %? ¿Acaso se destinará a solventar los gastos que acarrea el agigantado e inútil aparato estatal? En otro orden de cosas, también es pertinente advertir al Gobierno que debería canalizar buena parte del presupuesto del programa "A trabajar" al masivo tendido de las redes de mediana tensión que terminen abasteciendo de energía a todos los pueblos del entorno de Camisea. No es difícil imaginar que ello sería bastante más provechoso al país que dedicarlo a reconstruir una pequeña área incendiada en Lima.
Canon de servidumbre
Vamos a denominar "canon de servidumbre". Como se sabe, por "servidumbre", técnica y legalmente se entiende al "derecho en predio ajeno que limita el dominio de éste" 84. Para lo que venimos analizando, es el derecho a disponer de la faja de terreno por la que queda tendida una línea de energía eléctrica o un ducto (oleoducto, gasoducto, poliducto, etc.), cualesquiera sean los propietarios originales de la misma. En el caso de la energía eléctrica, la faja reservada -o, mejor, que debería reservarse- para servidumbre, está en relación directa con la tensión que portan las líneas. Así, en líneas de 10-15 mil voltios debe reservarse una faja terreno de 6 metros de ancho; y en líneas de alta tension de 220 mil voltios, una de 25 metros de ancho 85 (distinguimos entre "reservada" y "debería reservarse" porque en Lima y en lugares del Perú, ante la indiferencia punible de las autoridades, muchos pobladores, irresponsablemente, con el riesgo de sus propias vidas y de sus bienes, construyen sus viviendas debajo de líneas de alta tension). Y para el caso de los ductos que transportarán el gas de Camisea y los líquidos de éste, se ha previsto, por ejemplo, que el ancho de la franja reservadano debe ser mayor de 30 metros En lo que a electricidad se refiere, la actual red peruana de líneas de alta tensión (138 mil y 220 mil voltios) es de aproximadamente 5 000 kilómetros, bastante inferior a la red de 35 000 kilómetros de que dispone México cada vez que por alguna razón se interrumpe la conducción de los fluidos -electricidad, gas o líquidos-, se ven afectadas las empresas generadoras, las propias transmisoras, y las de distribución; pero también al Estado, que ve mermados los impuestos que recauda. Así, a todos conviene asegurar que los sistemas de transporte no se corten nunca.
¿Qué mejor para ello que contar con el decidido apoyo de las poblaciones por donde pasan las líneas de transmisión y los ductos, comprometiéndolas directa y estrechamente con su preservación? ¿Qué mejor, a su vez, y con ese propósito, que incentivarlas con un ingreso relacionado con el volumen que facturan las empresas transportadoras? ¿No concuerda perfectamente este razonamiento con el pragmatismo del que siempre hacen gala las empresas y el Estado? Pero además, y ateniéndonos a la historia registrada hasta ahora, ¿por qué los pueblos del Perú tienen que ceder gratuitamente franjas de terreno para que sólo otros, bajo la forma de servicios o productos, o bajo la forma de utilidades, obtengan beneficios? ¿Por qué los pueblos del Perú tienen que seguir cediendo, y seguir viendo tasajeados sus territorios a cambio de nada?
A nuestro juicio, hay dos razones que ampliamente justifican el canon de servidumbre: una pragmática y otra de derecho. En el año 2000, como ya se vio, las empresas de transmisión eléctrica facturaron 83,8 millones de dólares. Para a su turno estimar la facturación del consorcio que transportará los productos de Camisea, debemos razonar en otros términos. Si su inversión es del orden de 1 400 millones de dólares, asumiendo una tasa de retorno del 10 % anual sobre la misma, y que ésta a su vez representa el 30 % sobre sus ventas, éstas equivaldrían aproximadamente a 460 millones de dólares. Así, en millones de dólares, el canon de servidumbre podría estimarse para el período 2002-2021 en 950 millones de dólares:
Canon
Servidumbre Anual Años Total
Transmisión de electricidad 8,4 20 168,0
Transporte de gas y líquidos de gas de Camisea 46,0 17 782,0
Total 950,0
Canon minero
En relación con la gran minería, el país debe ser muy conciente de la gran diferencia que existe entre las antiguas y las modernas explotaciones. En aquéllas, concentradas básicamente en los departamentos de Junín y Pasco, prevalecen viejos, poco eficientes y poco competitivos sistemas de explotación, e incluso de administración. Las más nuevas, en cambio -v.gr. Yanacocha (Cajamarca), Tintaya (Cusco) y Antamina (Ancash)- han empezado a explotar los minerales con la más avanzada tecnología. Y, en general, sus costos son muy competitivos en el mercado internacional. En relación con el cuadro precedente, quizá lo primero que haya que advertir es que la realidad de 1999 fue muy especial, de momento que el mayor productor de cobre, Southern Perú, reportó pérdidas por valor de 37,6 millones de soles, y otros dos importantes productores de mineral, Shougang Hierro Perú, y BHP Tintaya, por 22,3 y 85,5 millones de soles, respectivamente. Así, ninguna de éstas aportó canon alguno dicho año, cuando estaba en vigencia el Decreto Supremo N° 88-95-EF (de 1995), que fijaba el canon minero en el 20 % del Impuesto a la Renta obtenido por el estado para las empresas actualmente existentes -porque debe negociarse de otra manera con las que en el futuro se instalen en el país-, no se trata de gravarlas con un nuevo impuesto. Sino de que el Estado, de los ingresos que directamente percibe por la explotación de los recursos naturales, canalice a lasregiones, en calidad de canon de producción, hasta el equivalente al 10 % del valor de las ventas de las empresas extractivo-productoras.
En la práctica sería una tasa variable. 10 % del valor de las ventas allí donde todo lo que el Estado capte en directa relación con las operaciones de explotación sea igual o mayor a esa tasa. Y una parte de ella en los casos donde tales ingresos sean menores. Así, con las cifras antes mostradas, y asumiendo para efectos de ilustración que lo captado por impuesto a la renta fuera el total pertinente para canon captado por el Estado, mientras que el canon teórico (y máximo) a repartir equivaldría a 350,3 millones de soles; en la práctica el canon real sólo equivaldría a 214,1 millones de soles (6,11 % de las ventas). Menor a aquél, pero más del doble de cuanto obtendrían con el canon legal vigente (a que da derecho la Ley 27506), sólo 107,1 millones de soles. Esto último tiene una importancia extraordinaria. Porque no sólo tenemos que desterrar el paternalismo. Sino que además tenemos la obligación de inculcar la responsabilidad empresarial entre toda la población. Sus legítimos beneficios tienen que estar en estrecha y directa relación con los resultados de las empresas que se instalan en su territorio. Así, la población y sus autoridades serán los primeros en velar por la rentabilidad de las empresas. Pero también en cuidar que las cifras que éstas reporten reflejen exactamente la realidad.
Pues bien, con la valiosa información que presenta el Ministerio de Energía y Minas en Diez décadas de producción minera hemos proyectado la producción, y el valor actual de la misma para los próximos veinte años. Salvo en el caso del hierro, que asumimos que se mantendría invariable la producción, en todos los demás casos estamos conservadoramente asumiendo un crecimiento promedio anual del 1 %. Así, para el período 2002-2021, los resultados serían los siguientes: Valor de Prod. Canon y Producción minera.
Es decir, en relación con el canon minero, hay muchísimos recursos en juego para los próximos 20 años: 9 103 millones de dólares. Y, aunque sólo fuera como referencia, sépase que en el período 2002-2041 el valor de la producción puede superar los 201 800 millones de dólares. Y el canon correspondiente 20 180 millones de dólares. Y todo ello sin considerar que, privatizaciones-concesiones de por medio, en cinco años podrían estar en producción grandes yacimientos cupríferos como los de Michiquillay, Toromocho y Las Bambas, y el de fostatos de Bayóvar 93. Por lo demás, según reconocen las autoridades en la materia "solamente se ha estudiado el 10 % del potencial minero existente en el país" 94. Es decir, la minería tiene aún muchísimo por reportar al
país. Pero sólo habremos de sacarle provecho en el contexto de la descentralización. Dentro del centralismo, sólo seguiremos desperdiciando nuestros grandes recursos.
Canon pesquero
A partir de la década de los sesenta del siglo pasado, en que se desató el boom pesquero-industrial-exportador peruano, han sido extraídas más de doscientos millones de toneladas de anchoveta. Y, tras un incipiente procesamiento, el mercado internacional ha sido abastecido con millones de toneladas de harina y aceite de pescado. Como se vio anteriormente, sólo en el período 1970-2001 se habrían concretado exportaciones por valor de 16 800 millones de dólares. No obstante, ninguna de esas impresionantes cifras ha sido
Suficiente para consolidar la industria pesquera peruana. Es una industria sobre endeudada, sobredimensionada y tecnológicamente anticuada e ineficiente. Sus activos más importantes están constituidos por apenas 87 fábricas, abastecidas por 330 barcos pesqueros (bolicheras). Y, en total, la producción del sector representa escasamente el 1 % del PBI del Perú 95. En la inmensa mayoría de los puntos de la costa donde están asentadas las plantas procesadoras de harina y aceite de pescado, es nítidamente perceptible que en nada han contribuido al desarrollo de su entorno. Y en la totalidad de los casos las empresas tienen sus oficinas en Lima (en muchos casos con sistemas de administración realmente anacrónicos). Si las naves acarrean la riqueza del mar hacia las fábricas, vía la comercialización internacional, que se monitorea exclusivamente desde Lima, el cien por ciento de la riqueza generada queda también en Lima. En los pueblos de la costa apenas quedan los magros sueldos de pescadores y obreros. Es decir, hay una gigantesca desproporción entre la riqueza extraída del extenso mar peruano, y la mísera fracción con que se han beneficiado sus legítimos propietarios, todos los peruanos.
Esa absurda e injusta situación tiene necesariamente que se revertida, sin embargo, la industria extractivo-pesquera, además de las señaladas anteriormente, tiene otra gran deuda histórica con el Perú. No, ésa no es, ni forzando las cosas, la primera prioridad en la que deben centrar su atención tanto ese sector del Estado peruano como el empresariado pesquero. Debe serlo, por el contrario, la de transformación de la harina y aceite de pescado en productos más elaborados, con mayor valor agregado. Cuarenta años hace que el país reclama eso a los empresarios de la industria pesquera. Cuatro décadas hace que se deja a otros países el privilegio de obtener por ese concepto beneficios que podrían y deberían generarse y quedar en el Perú.
Canon silvo-agropecuario
Como en los anteriores sectores económico-productivos que hemos analizado, la cuantía del canon agro-industrial también dependerá de los resultados económicos que se obtenga en esta actividad. Mas -como habrá de verse-, en el corto y mediano plazo por lo menos, no son grandes las expectativas que debemos hacernos a ese respecto. A ningún otro sector como al agrícola-ganadero viene afectando tanto, sistemática y estructuralmente, el centralismo en el Perú. Sin caer en exageración casi podría decirse que el centralismo está liquidando la agricultura en el país. Y, de persistir la tendencia, las consecuencias pueden ser catastróficas.
En cuarenta años, no sólo nuestro incremento de rendimiento ha sido insignificante, sino que hemos perdido el privilegio de tener la que quizá era la más alta productividad del mundo. Nuestra involución a este respecto ha sido notable. En síntesis, de los tres productos que hemos comparado, sólo en el arroz contamos con una productividad competitiva a nivel mundial. No obstante, somos importadores de arroz, de Uruguay, y de papa y algodón, de Estados Unidos. En estos tres casos, como en toda la producción agrícola alimenticia, prevalece el minifundio como unidad de producción. Ésta es, en general, la más sólida explicación de los bajos rendimientos por hectárea, de los altísimos costos de producción y, entre otros, de una producción tan heterogénea en la calidad de cada producto.
La atomización de agricultura peruana es realmente inaudita: con menos de 3 hectáreas cada una, 1,2 millones de unidades agrícolas (70 %), son estrictamente de subsistencia. En Colombia y Chile constituyen el 58 % y 34 %, respectivamente 111. Y al propio tiempo, agravando el cuadro, disponemos de la menor proporción de hectareaje con unidades agrícolas rentables. En el Gráfico Nº 22 presentamos los porcentajes de superficie agrícola para los dos tipos extremos de unidad agrícola. En el contexto del minifundio, es absurdo e imposible proponerse elevar sustancialmente la productividad de la tierra, mejorarla calidad de los cultivos, homogeneizar la producción y bajar sustancialmente los costos en el Perú.
Y no pasará de ser lírico cualquier propósito de generalizar el uso del crédito en la agricultura. Éste, a duras penas, podrá ser eventualmente canalizado hacia el 30 % de las unidades productivas restantes; pero, con seguridad, sólo al 5,2 % de las unidades agrícolas que actualmente cuentan con más de 10 hectáreas. En otros términos, y sin que ello implique necesariamente una alteración del régimen de propiedad, el Perú tiene por delante un objetivo prioritario en relación con la agricultura: alentar la asociación productiva, a fin de alcanzar el mayor número de unidades de entre 10 – 30 hectáreas. Quizá hasta deba condicionarse el crédito y la asistencia técnica de producción, contabilidad y comercialización, fitosa-nitaria, de mejoramiento genético, maquinaria agrícola, etc., a la existencia de asociaciones productivas con un mínimo de 10 hectáreas. Sin embargo, siempre distantes, e históricamente no identificadas con los productores agrarios, muy difícilmente las autoridades centralistas tendrán autoridad moral para poner en práctica una política como ésa. Por el contrario, si como hemos propuesto anteriormente, logramos que cada valle esté bajo una sola autoridad provincial es bastante más probable que cada una de éstas, próxima e identificada con los productores, logre importantes progresos en relación con el objetivo que hemos señalado.
El desenvolvimiento de la agricultura no está sólo en función de las leyes del mercado, de su relación con los dominantes mercados extranjeros, del centralismo político y económico nativo, de las políticas específicas que se dictan en el sector, de los hábitos de consumo que se dan en el país, y, entre otras, de las características socio-culturales de la población. Está también, qué duda cabe, estrechamente relacionada con la naturaleza. Y, para lo que veremos a continuación, específicamente con el clima. No podemos prescindir de señalar cuánto afecta a la agricultura peruana el fenómeno océano-atmosférico del Pacífico
Sur, tanto en su versión cálida y lluviosa ("El Niño"), como en su versión fría y seca ("La Niña").En el período 1950-1999, cuatro han sido los grandes eventos de manifestación cálida y lluviosa que sacudieron particularmente al norte del país. Y, para los productos a los que estamos haciendo mención, muy en especial afectaron al departamento de Piura -donde el fenómeno incide con mayor fuerza-. Ocurrieron en 1972-73, 1983, 1991-92 y 1997.
El primero afectó particularmente la producción de arroz, tanto en Piura como en los departamentos de Lambayeque y La Libertad -inmediatamente al sur de aquél-. En 1972 la producción total del país estuvo 109 mil toneladas por debajo de cuanto se cosechó en 1971. El descenso en 1983 fue bastante menos significativo (27 mil toneladas), afectando quizá sólo a Piura. El tercero dio origen a una caída en 125 mil toneladas en la producción
del cereal. Y el de 1997 -quizá por el hecho de que por primera vez el país estuvo muy tempranamente advertido de su ocurrencia-, no hizo estragos en la producción total del país (quizá la mayor producción de San Martín y Camaná compensó las caídas de lo productores norteños). La cosecha de caña de azúcar no se vio afectada ni con el primero ni el cuarto de los grandes fenómenos océano-atmosféricos indicados
Adicionalmente -aunque poco conocido-, durante la ocurrencia de las versiones frías y secas, que son las más recurrentes, también sufre el agro peruano. Y, una vez más, particularmente la agricultura de Piura. Como indicamos en nuestro texto El fenómeno océano-atmosférico del Pacífico Sur, un reto para la ciencia y la historia, desde que en 1932 empezó a hacerse registros meteorológicos, y hasta 1992, 35 campañas agrícolas se realizaron en Piura en medio de sequías más o menos graves.
Al centralismo y todos los gobiernos hasta la fecha, les cabe la responsabilidad de no haber adoptado una política de Estado en relación con la detección oportuna del fenómeno; ni una de adopción de medidas de prevención. El control técnico del clima y el océano recién se inició en 1932, en Malabrigo, en el departamento de La Libertad. Mas -como dijimos en El fenómeno…-, fue harto significativo y muy revelador "el hecho de que la Estación Meteorológica de Puerto Chicama (o Malabrigo) fuera instalada y manejada por una empresa privada (Gildemeister, que hoy es la empresa azucarera Casagrande), y no por el Estado" 118.
Todavía hoy podemos preguntarnos, ¿qué interés podría haber tenido una empresa alemana enclavada en La Libertad, en informar a los agricultores de Piura y Lambayeque sobre cuanto reportaban sus termómetros y pluviómetros -que con por lo menos tres meses de anticipación advertían de la inminencia del fenómeno océano-atmosférico en nuestras costas-? ¿Cuán grande podía esperarse que fuera la solidaridad de una empresa alemana que en el siglo XIX había hecho fortuna en Chile, no con el salitre sino con una dolosa maniobra especulativa? ¿Y cuyo acaparamiento tierras en la Libertad estuvo revestida de todas las acciones dolosas y delincuenciales habidas y por haber? No obstante, el Estado peruano dejó que ésa fuera la única estación meteorológica durante muchos años en el país.
Por su parte, a los medianos y grandes agricultores -como por ejemplo a los algodoneros de Piura-, les cabe responsabilidad porque su capacidad potencial de inversión siempre fue mayor. Y no siempre la han utilizado como correspondía. Piura, durante el boom algodonero de 1950-62, fue escenario del derroche y el dispendio frívolo de los medianos y grandes agricultores de producto. Altamente proclives al gasto, y no a la inversión, en ostentosas viviendas citadinas y de playa, vehículos deportivos y avionetas, y costosos viajes de placer, liquidaron las grandes utilidades que dejó el negocio que, según creían, era eterno. Cuando a partir de 1963 repararon en el gravísimo error, ya no había nada que hacer, sino lamentarse.
Gasto inútil, no inversión ¿Fue muy grande el derroche inútil? Todo indica que sí. Veámoslo. Asumiendo que, como hoy, por entonces Piura participaba en la producción de algodón peruano con el 21 % -pero sin duda fue más-; y que el promedio de utilidades por hectárea fue de 2 500 dólares -que probablemente también fue mayor-; y, finalmente, que los medianos y grandes agricultores controlaban el 75 % de la producción piurana, las utilidades que habrían obtenido estarían en el orden de 1 700 millones de dólares. ¿Cuántoinvirtieron en la tierra a la que la inmensa mayoría de ellos hoy ha abandonado, para radicar en Lima, unos, y en el extranjero, otros? Si nuestros cálculos son correctos, para los pequeños agricultores algodoneros habría quedado un saldo nada despreciable de 570 millones de utilidades. Mas la eventual pérdida de un monto como ése tampoco fue suficiente estímulo para que, adecuadamente unidos, tuvieran una capacidad de acción, y de inversión, que pudiera protegerlos en los años de crisis.
A los agricultores de Ica -únicos y legítimos herederos de la milenaria y primorosa tradición textil de los paracas- les corresponde otro tanto. Con los mismos supuestos, entre los medianos y grandes agricultores algodoneros quedó repartido un conjunto de utilidades del orden de 3 340 millones de dólares. ¿Qué quedó de ello? Nada 119.
Y también entre los pequeños agricultores de Ica quedó un saldo: 1 110 millones de dólares, por igual nada desdeñables. Pero, también convencidos de que el buen negocio era eterno, esas utilidades tampoco fueron estímulo suficiente para convocarlos a la unión. Y hoy, cuando sus herederos están más pobres que nunca, bloqueando carreteras en demanda de atención, un especialista en temas agrarios, Reynaldo Trinidad, les recuerda esa necesidad 120. Aunque las cifras resultan elocuentes, el centralismo -ineficiente y corrupto-, nunca ha tenido autoridad moral para promover y hasta exigir que, en las épocas de bonanza, los agricultores emprendan las obras que, de una manera, los protejan en los años de sequía; y, de otra, en los de inundación.
Inversión agrícola discriminatoria
Desde la antigüedad, ha correspondido al Estado la ejecución de las obras de ingeniería agrícola de mayor envergadura. Por principio, siendo que éste maneja recursos de toda la colectividad, siempre se ha esperado que los beneficios sean también entonces de toda la comunidad. Ya en el período pre-inka los pueblos del Perú comprendieron la importancia de mejorar los sistemas de riego y de ampliar la frontera agrícola. Hay innumerables vestigios de obras que se erigieron con ese propósito en todo el territorio andino. Pero quizá los más notables y conocidos sean el canal de Racay Pampa, que ejecutaron los chankas en Ayacucho; el canal La Cumbre, de hasta 110kilómetros, que construyeron los moches en el valle de Chicama, en La Libertad; el canal Taymi que cavaron los mochicas, en Lambayeque, a partir del río Chancay, y cuya bocatoma Raca Rumi es hasta hoy utilizada; y los de Chiome y Chumbe, que construyeron los cañete, en el área sur de Lima.
Por lo demás, impuesto el centralismo más absoluto, y prevaleciendo el gasto fatuo e inútil -particularmente en iglesias-, no se construyó durante el Virreinato una sola obra de importancia para la agricultura. Esta sesgada y deliberada omisión, fue el complemento de una política imperial que centró todas sus obsesiones en la extracción minera con destino a Europa. Sin que se modificara un ápice esa nefasta política, el Estado republicano condujo los asuntos públicos de la misma manera durante sus 130 primeros años. Así, el frívolo desarrollo urbano de Lima, el trazo de las más importantes líneas férreas, y el destino del guano, no fueron sino la continuación de la política económica general que se había impuesto durante la Colonia: exceso en el gasto improductivo, importancia absoluta a la extracción minera, y satisfacción de los mercados exteriores. Es decir, nada se condujo en función de los intereses internos. Recién en 1953 el Estado peruano empezó a realizar las primeras y grandes inversiones en la agricultura, inaugurando a fines de esa década la represa de San Lorenzo, en Piura. Por lo demás, resulta inobjetable que cuando se iniciaron los grandes proyectos de Chira-Piura y Tinajones, el algodón y la caña de azúcar que se producían en los valles beneficiados estaban en gran parte orientadas a la exportación. Y hoy mismo la Comisión de Promoción de la Inversión Privada destaca que la calidad de las tierras de diversos de esos proyectos es específicamente buena para los cultivos de exportación. Así, sin duda, puede sostenerse que por lo menos el 50-60 % de las inversiones están finalmente orientadas a satisfacer exigencias de los mercados exteriores.
Es decir, en un sesgo de nítidas reminiscencias coloniales, hay una tendencia del "moderno" Estado peruano a incrementar las tierras de cultivo, pero no para alimentar a la población del país, sino para resolver los problemas de abastecimiento alimenticio y de insumos de otros pueblos. Así, en algo tan caro a los intereses de un pueblo como su alimentación, puede sostenerse que el centralismo, además de ineficiente y corrupto, es antinacional. Analizando el cuadro precedente, Armando Tealdo 124 hace dos observaciones importantes: a) con excepción del proyecto Chira-Piura, el resto de los proyectos se encuentra alrededor del 30 % de la inversión total prevista, faltando invertir algo más de 6 mil millones de dólares, y; b) las partidas que se consignan en el Presupuesto de la República para esas obras son pequeñas, "si se mantuvieran estas asignaciones, los proyectos se concluirían en períodos que van de los 6 años (en el mejor de los casos) a casi los 100 años (en el peor de los casos), situándose el promedio en los 27 años". Pero además nos hace ver que, mucho de lo avanzado, ha sido financiado con deuda externa.
En general, casi todos los grandes proyectos de ampliación de la frontera agrícola son de larga maduración. No sólo porque, su envergadura, son generalmente prolongadas las fases de construcción de las obras, que usualmente se proveen en dos o más etapas. Sino porque, además, es todavía entonces más larga la fase de recuperación de la inversión. Pero todos esos largos plazos se dilatan aún más cuando, por falta de recursos, las construcciones sufren extensas paralizaciones, u ocurren grandes lapsos entre la culminación de una fase y el inicio de la siguiente.
¿Conocen a ciencia cierta nuestras autoridades, cuán alterados han quedado los supuestos iniciales de rentabilidad económico-financiera de la inversión, con las tan accidentadas trayectorias de los proyectos? ¿Comparten con nosotros la sospecha de que las prolongadas dilaciones han convertido en negativa esa rentabilidad? Y, para terminar, ¿comparten también con nosotros la sospecha de que, dada la orientación proexportadora que a la postre tienen estos proyectos, a la luz de los verdaderos intereses del país, la rentabilidad social de los mismos es también negativa?
¿Y que, como a todas luces parece, el resto de la economía, y en consecuencia también el resto de la actividad agropecuaria, están subsidiando a unos pocos miles de agricultores privilegiados; y, a través de ellos, a los consumidores de otros países? ¿No resulta éste, un nuevo y agravante cargo al centralismo?
Consecuencias en infraestructura agraria y alimentación
Como no podía ser de otra manera, y a pesar de nuestra milenaria tradición agrícola, las "modernas" pero perniciosas políticas agrarias que han prevalecido -centralistas, proexportadoras, "agroindustriales" más que alimentarias, etc.-, no han podido dar sino penosos resultados. De acuerdo a información que proporciona la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación , el Perú está por debajo de los promedios de América del Sur en:
Área agrícola trabajada por habit: 0,066 contra 0,085 78 %
Tractores por mil hectáreas: 8 contra 48 17 %
Y a su vez, como consecuencia de esos índices, estamos a la zaga en la producción de tan importantes alimentos de origen
agrícola como:
Arroz kg/hab.: 76,2 contra 80,8 94 %
Trigo kg/hab.: 6,6 contra 69,2 10 %
Maíz kg/hab.: 41,3 contra 103,5 40 %
Caña de azúcar kg/hab.: 268,9 contra 604,0 45 %
Y en no menos importantes alimentos de origen pecuario como:
Vacunos unid./hab.: 0.19 contra 1,03 18 %
Aves unid./hab.: 3,17 contra 4,79 66 %
Leche lt/hab. 40 contra 149 27 %
Es decir, no estamos a la zaga en productos que pueda considerarse de tercera o segunda importancia. Sino precisamente en aquellos que constituyen la parte más importante de la actual dieta alimenticia promedio de los peruanos.
Más aún, en los casos del arroz, trigo y maíz, siendo que nuestro consumo, tanto humano como pecuario, es mayor que la producción, nos vemos obligados a importar grandes y costosas cantidades de los mismos. Así, sólo en el período 1993-99, las cifras correspondientes han sido las siguientes 127:
Producto Volumen Valor %
Miles ton. Miles $
Arroz 1 802,7 651,4 22,7
Maíz 6 091,7 847,9 29,6
Trigo 7 915,4 1 397,6 48,7
Total 15 809,8 2 896,9
Si , sólo esos tres productos, en siete años, hemos tenido que traer al país casi 16 millones de toneladas de alimentos por casi 2 900 millones de dólares. Sin embargo, en todas las exportaciones agrícolas y agroindustriales del país, sólo hemos exportado algo menos de 2 500 millones de dólares. Esto es, sólo esos tres productos nos han generado 500 millones de déficit en la balanza comercial agraria del país. El único producto de gran consumo en el que nuestra producción está por encima del promedio de América del Sur es la papa: 120 kg/hab. Contra 54,2 kg/hab. No obstante, para satisfacer las exquisitas exigencias de un pequeñísimo sector de la población, ya hemos empezado a importarla.
Para concluir, y como resultado de todo lo anterior, no resultará precisamente motivo de orgullo al centralista Estado peruano que su población venga teniendo en los últimos 40 años de calorías y proteínas también por debajo del promedio de América Latina
Hacia nuevas políticas alimentarias
En el país debe dar un cambio con respecto a la política alimentaria que lleva y también es necesario que lo haga con la política económica relacionada a ella. Hay tres objetivos fundamentales que son:
1. Elevar la calidad de la dieta alimenticia;
2. Incrementar sustancialmente la producción interna, y;
3. Disminuir al máximo nuestra dependencia alimentaria externa.
Balanza comercial agropecuaria: valores y tendencias
Muestra que es mayor muestra dependencia alimentaria. Las importaciones agropecuarias incrementan constantemente en el país; a su vez se da un incremento de las exportaciones de ese género "objetivo nacional". Se habla de enormes proyectos que no son rentables y según parece se asume el subsidio del objetivo por todo el resto de la economía. La posibilidad de soluciones alternativas y viables, solo se puede lograr o hay la sospecha de que si en el contexto de la descentralización.
Consumo de papa y arroz por habitante años 1950-90
Tendencia de crecimiento en el país del consumo de arroz por habitante y que a partir de 1992 se ha pronunciado mas.
Arroz: producción + importación = consumo
Como incremento significativamente la producción a partir de 1995, las importaciones de arroz fue disminuyendo. Este es el momento crucial para seguir produciendo al máximo para eliminar por completo las importaciones; pero debe velarse que los precios internos sean equiparables a los del mercado internacional. Con el propósito de que el arroz sea más competitivo y el flete menos costoso la Región Federal Chachapoyas debe promover secar el arroz antes de embarcarlo a los mercados de la costa norte y de Lima.
Trigo: producción e importación años 1990-99
Se da una visión de cuanto se debe importar anualmente en trigo y harina de trigo en Perú y los consumos per cápita de trigo de Perú y México que han sido casi idénticos, 56,6 y 57,3 kg/hab., respectivamente. Aunque la importaciones son poco menos comparado con México, las importaciones pueden crecer en el futuro, en tanto que, el consumo del pan todavía tiene un margen de crecimiento enorme.
Así como el arroz, la papa y el trigo son parte del rol alimentario en la dieta calórica promedio de los peruanos, la dieta proteica también tiene su rol o juega un papel importante como las carnes de res y ave, los huevos y la leche.
Producción de carnes años 1950-99
El crecimiento de la producción de carne de res es casi insignificante, comparado con la producción de carne de ave que a partir de 1973 la supero; ya que masivamente fue producida por la industria avícola, así también incremento la producción de huevos. En cambio la leche que estuvo creciendo tuvo un estancamiento desde 1971-92 y después volvió a incrementarse nuevamente.
Producción y stock agropecuario
Sin embargo de acuerdo a estadísticas de la FAO, en todos los productos, el promedio en Perú está por debajo del promedio de América de Sur. Solo en la década 1990-99 para cubrir la demanda interna de carnes rojas y reses el Perú se ve obligado a importaciones anuales alcanzando un valor de 279,7 millones de dólares.
Maíz: consumo kg/hab. y Producción vs Importación
México y Perú fueron en el mundo precolombino los más grandes productores de maíz y lo más probable que el consumo era similar; sin embargo parece haber un cambio muy significativo, en las últimas dos décadas el consumo en México es cuatro veces mayor que en el Perú.
Maíz: Perú – Brasil; rendimientos por hectárea
En Brasil se viene logrando significativamente el rendimiento por hectárea en los últimos diez años más alto de los que se obtienen en el Perú. El consumo de pescado juega un rol importante en la dieta proteica de la población peruana.
Perú: extracción pesquera
La grafica muestra como la extracción pesquera en el mar peruano es accidentada; sino que llama mucho la atención el crecimiento que hubo en distintos años, hasta el evento atmosférico del Pacifico Sur (El Niño) de 92-93 que hubo un descensos.
Consumo interno de harina de pescado e importación de maíz
Muestra cómo crece la tendencia a importar maíz que la tendencia a venderse harina de pescado en el mercado interno peruano.
Perú – China: extracción pesquera
En el caso de china es evidente la curva de crecimiento sin anti-bajos en la extracción pesquera y su incremento a partir de 1986, la extracción pesquera esta dirigida al consumo interno y no a la exportación. En Perú como no hay mucha extracción se termina consumiendo en el país.
Perú: consumo interno de pescado
Muestra como desde el principio había un mercado interno capaz de absorber cada vez mayor extracción y producción pesquera, el mercado interno del pescado y derivados en tres décadas ha crecido 184%.
Consumo per cápita de pescado y derivados
Muestra como Perú esta largamente por delante Chile y Brasil, ligeramente por encima de Alemania y tiene el mismo ratio que Venezuela. Pero aun está por debajo de Estados Unidos y Europa; muy por debajo de China y España; largamente por detrás de Noruega, Japón y Groenlandia.
Se encontró un dato en relación de consumo dentro del Perú, que desde hace tres década se sostiene, que en la costa se consume el 50% más que en el resto del país. Hay sin embargo indicios suficientes de que, para el abastecimiento del futuro: a) no deberá dependerse sólo de cuanto pueda extraerse del mar peruano, y; b) tampoco deberá centrarse toda la atención a las prácticas pesqueras tradicionales.
Monto del canon silvo-agropecuario
Se realizo un examen que permitió concluir que la fracción de las actividades deben generar un canon a los pueblos donde se materializan estas actividades que son las agrícolas, pecuarias y forestales; así como agro-industriales, pecuario-industriales y silvo-industriales. El monto del canon debe ser el 5% del valor FOB exportado. En relación con el valor FOB de las exportaciones silvo-agropecuarias, dos incrementos son particularmente notorios. El que se dio en el período 1971-86, atribuible fundamentalmente al incremento en los precios. Y el que se pone de manifiesto a partir de 1994, por la conjunción de incremento en los precios y en la cantidad exportada.
El Ministerio de Agricultura para el lapso 1993-99 sobre los promedios de las series históricas, asumimos conservadoramente los siguientes supuestos para estimar el canon silvo-agropecuario:
a) Incrementos promedio anual en volumen de exportaciones:
3 % para los casos de la lana, productos agroindustriales, cereales, pelos e hilados finos, y otros;
7 % para el caso de los colorantes;
10 % para los casos del café, frutas, legumbres y hortalizas, menestras y maderas;
15 % para los casos del algodón y azúcar, en el entendido de que aquél debe recuperar el 2021 los niveles de exportación que alcanzó en 1962, y éste los que tuvo en la década del 70.
b) Incrementos promedio anual en el precio FOB:
3 % en las exportaciones tradicionales (algodón, azúcar, café y lanas), y;
5 % para el caso las exportaciones no tradicionales (todas las demás);
Sobre esas bases, los resultados pero también metas para el conjunto de las autoridades federales y regionales en la materia, serían para el período 2002-2021:
En la (Grafica Nº 42) muestra la evolución hasta 1999 del volumen de las exportaciones silvo-agropecuarias peruanas y la proyección que se propone hasta el 2021. Resulta sin duda el incremento se postula, siendo también muy elevada la tendencia de crecimiento esperada a este respecto. En definitiva, con las metas que hemos estimado, el canon silvo-agropecuario se elevaría a 2 529 millones de dólares para el período 2002-2021. Es apenas poco más de la cuarta parte de cuanto generaría el canon minero.
Canon turístico
En el Perú se cuenta con una de las grandes maravillas del mundo actual como lo es el Machu Picchu. En todo caso es considerada entre las "7 nuevas maravillas del mundo". Su grandiosidad, espectacular ubicación, y el enorme aprecio que indudablemente le tenemos los peruanos, quizá contribuyan a explicar que ilusoriamente agigantemos el poder de atracción turística que realmente tiene.
En el (Grafica Nº 43) muestran los flujos turísticos de Perú, según la Comunidad Andina y el Ministerio de Industria y Turismo. En 1999 habrían llegado al Perú 699 mil turistas, esto es, algo menos del 1 % de los turistas que llegaron a Francia, que con 73 millones de visitantes ese año, fue el país que más turistas atrajo en el mundo.
Según la Organización Mundial del Turismo 164, en 1999 y 2000, en millones de visitantes, los diez destinos turísticos más importantes del mundo fueron:
México, como hemos destacado, es el único país de América Latina que forma parte del privilegiado círculo de países más atractivos en turismo receptivo, ese país está largamente por delante del resto de los países de esta parte del mundo que más turistas atraen. Solo Cancún atrajo en 1999 a 2,8 millones de personas, casi diez veces más que cuantos visitan Machu Picchu.
Hace dos siglos Alexander von Humboldt sostuvo que "Lima está más separada del Perú que Londres". Y hace más de una década Burga y Flores Galindo afirmaron que en el siglo XIX "Iquitos quedaba física, cultural y psicológicamente más distante de Lima que París, Londres o New York". Hoy entonces, parafraseando esas ideas en relación con nuestros visitantes más numerosos, podemos decir que Japón está más cerca del Perú que Brasil, Estados Unidos más cerca que Ecuador, y Europa más próxima que Chile.
En abstracto, la potencialidad turística del Perú es enorme. Sus centros de interés no se reducen a Machu Picchu. Como se dijo bastante atrás en Rebelión contra el centralismo, pocos lugares en el globo, en tan cortas distancias, pueden ofrecer un abanico tan amplío de atractivos: históricos, de aventura, ecológicos, paisajísticos, recreativos, científicos, etc. Y, a diferencia de los países del hemisferio Norte, el nuestro tiene la ventaja de que la mayor parte de sus atracciones pueden ser visitadas todo el año.
En el caso del Perú el 45 % de todos los establecimientos hoteleros está concentrado en Lima; en Chile, en todo el período 1992 – 99, sólo el 20 % de la infraestructura hotelera está concentrada en la Región Metropolitana. En 1998 había en el Perú apenas 23 hoteles de 5 estrellas. Es decir, sorprendentemente, menos hoteles que en las playas de Cancún. Había además sólo 20 hoteles de 4 estrellas. Y 346 de 3 estrellas 184. Esto es, no más de 389 establecimientos con apenas 15 300 habitaciones, aptos para responder a las exigencias mínimas de la mayor parte de los turistas extranjeros.
¿Qué está minando estructuralmente la atracción turística del Perú? A nuestro juicio, creemos que hay dos razones muy relevantes:
a) en primer lugar, sin ninguna duda, los precios. En efecto, de modo que ningún economista ni ministro de Economía ha logrado explicar a cabalidad, el Perú es uno de los países más caros del mundo, y;
b) por añadidura, esa inexplicable carestía no concuerda para nada con la deplorable calidad de los servicios que en promedio ofrece el país. Basta traer a la mente el sorprendente número de quejas que los turistas peruanos y extranjeros habitualmente hacen llegar a la prensa.
Canon aduanero
Según refiere Luis Negreiros, el más antiguo antecedente del canon aduanero se dio en 1894; más de medio siglo después, en 1949, durante el gobierno del general Manuel Odría, se promulgó el Decreto Ley N° 11008 que creó un "derecho adicional del 1 % ad-valorem sobre todas las importaciones que se efectúen por la Aduana del Callao". Pero la norma sólo tuvo dos décadas de vigencia: fue derogada durante el gobierno del general Juan Velasco, en 1969.
En la campaña electoral de 1980 el gobierno de Belaunde restituyo el canon aduanero, la entonces promulgada Ley 24017, reconoció a favor del Callao una asignación del 2 % de las rentas recaudadas por las aduanas marítima, aérea y postal ubicadas en él. Como ya se vio, el canon aduanero no fue incluido dentro de la vigente Ley de Canon, Ley N° 27506, promulgada en julio del 2001, pocos días antes de concluir el gobierno transitorio de doctor Paniagua. Pero tampoco quedaron derogados los beneficios excluyentes que tenía el Callao. Poco después estrenando sus curules parlamentarias el congresista Luis Negreiros y la Célula Parlamentaria Aprista a la que pertenece en agosto del 2001 presentan el proyecto de ley 0214.
De manera consistente con una tradición parlamentaria deplorable, el citado proyecto contenía significativos errores entre los que es importante señalar:
1) En la propuesta de Art. 3° expresamente quedaban excluidas todas las demás poblaciones del país en las que existen aduanas terrestres, aéreas, marítimas, fluviales y lacustres; y todas aquellas en las que puedan funcionar aduanas en el futuro.
2) Siendo que en la lista explicitada sólo se incluía a poblaciones portuarias de la Costa, resulta notable la omisión de Talara, cuyos valores de importación son siete veces más grandes que los de su vecina Paita. Y que incluyéndose a Pimentel, no se incluyera a Eten -que está en las inmediaciones-, y que actualmente tiene tanto movimiento aduanero como aquél, es decir, ninguno. Y que tampoco se incluyera a Huarmey y San Juan (Nazca).
3) ¿Con qué criterio se excluyó a todas las demás poblaciones con puertos, aeropuertos y puestos fronterizos en las que hay aduanas, como en el caso de Tumbes, Tacna,
Iquitos, Pucallpa, Arequipa, Desaguadero, Puerto Maldonado y Tarapoto? ¿Y con qué criterio se excluyó a todas cuantas en el futuro puedan también albergar aduanas?
¿Acaso para que cada vez sea necesario dar una ley específica?
4) ¿Debemos considerar como un simple error formal que los miembros de la iniciativa hayan considerado como provincias a Pimentel, Chicama, Salaverry, Huacho, Chimbote, Matarani y Mollendo, cuando no lo son?
A la postre, el citado Proyecto de Ley, conjuntamente con otras tres iniciativas, dieron origen a la Ley de la Participación en Renta de Aduanas, Ley N° 27613, promulgada en diciembre del 2001.
Así, con la información de que se dispone -que como se verá no es del todo consistente-, puede componerse el siguiente cuadro para el período 1994-99, estando las cifras expresadas en millones de dólares.
Así, sin que esté debidamente precisado en la ley vigente ni en ninguna de aquellas a que hemos hecho referencia, es evidente que la SUNAD y los distintos gobiernos han dado por hecho que "rentas de aduana" es lo mismo que "recaudación aduanera". Así, como puede apreciarse, el IGV más el ISC, aportan nada menos que al 61 % del canon aduanero.
Evolución de las importaciones
El SUNAD no divulga la discriminación de sus ingresos entre exportaciones e importaciones, en el futuro el canon aduanero variara proporcionalmente según crezcan o decrezcan las importaciones y exportaciones. En la (Grafica Nº 48) desde 1985 hay una tendencia creciente en las importaciones del país. Pero sigue siendo menor que la tendencia en Chile, en el mismo rubro; y todavía mucho menor a la tendencia de México. Sin embargo; en la (Grafica Nº 49) el común denominador de los últimos años que las importaciones y la correspondiente recaudación aduanera en provincias represente solo una pequeña porción de los totales que se da en todo el país.
En la (Grafica Nº 50) fueron insignificantes las importaciones ingresadas por provincias en el 2001.
En la (Grafica Nº 51) se ve que no es sustancialmente distinta a la concentración de las exportaciones peruanas. En el 2001 el primer lugar el Callao que salió el 67,2% de nuestras ventas internacionales y el segundo lugar lo ocupo el principal exportador peruano de cobre.
Distinto es también a estos respectos la realidad de Chile. En la en la década de 1990-99 cuando destaca Antofagasta dentro de su rol de importante exportador de cobre, los demás puertos chilenos tiene significación marginal. Salta a la vista que en materia de comercio exterior el Perú debe enfrentar dos retos: descentralizarse, y, en el contexto del crecimiento de toda su economía, hacer crecer significativamente sus importaciones y exportaciones.
En la se muestra la comparación tan impresionante de la curva de crecimiento de las importaciones del Perú con la de los mexicanos, que es mayor su crecimiento en las importaciones. México importo 31 791 millones de dólares con el correspondiente ratio de importación per cápita nuestro país debió importar 8 569 millones de dólares. En el año 2021 si se mantiene inalterable las tendencias registradas nuestros tres países tendrían importaciones per capita de 587, 2 369 y 4 590 dólares respectivamente.
Monto del canon aduanero
Deberá estimarse solo en función de los derechos aduaneros recaudados, sin incluir los montos que el Estado capta por IGV e ISC.
Hay una tendencia decreciente en la significación que los derechos arancelarios y otros gastos de aduana, tienen respecto del monto de las importaciones. La política de crecimiento liberalización puesta en práctica desde la década anterior. El sistema escalonado de aranceles que rige en el Perú explica que, por ejemplo, creciendo las importaciones en 1999, hayan disminuido tanto la recaudación aduanera total, como la exclusivamente correspondiente a derechos arancelarios.
En el contexto inexorable de la globalización, esa estructura arancelaria encuadra en la tendencia prevaleciente de liberalizar cada vez más la economía mundial. A diferencia del resto de los países andinos, en Chile que formalmente no constituye parte de la Comunidad Andina, aunque geográficamente es parte consustancial de ella, se aplica desde varios años atrás una política de arancel único o plano.
En la (Grafica Nº 56) se plantea que en el país debe proponerse que las importaciones crecientes sea cada vez menor la significación del Callao y cada vez mayor la participación de las aduanas de provincias. Ello daría lugar a que el canon aduanero en provincias pase de 18 millones de dólares en el 2002 hasta 158 millones de dólares en el 2021.
Canon total para la descentralización
En las próximas dos décadas pueden estar en juego por concepto de canon tanto como 25 000 millones de dólares que deberán saber invertir los pueblos del Perú.
La cifra es realmente mayúscula, si nos atenemos a los insignificantes recursos que el Estado Central se ha acostumbrado a transferir a los pueblos del Perú; ya que no solo en veinte años sino en los pasados ciento ochenta años de la vida republicana no han manejado ni un decimo de esa cifra.
Para el año 2002 el canon total representaría aproximadamente el 10% del presupuesto regular del Estado, sin incluir ingresos por privatizaciones ni financiamiento externo. Esto significara el cambio drástico para las economías de uno y otros; sin embargo, estamos muy lejos de lo que viene ocurriendo en Bolivia y Chile.
Impuestos y descentralización
El déficit histórico acumulado en las regiones del Perú al que le hemos hecho referencia en Rebelión contra el centralismo y La Republica Federal de los Andes, el monto del canon resulta insuficiente para cubrirlo incluso a largo plazo. El país debe proponerse que las provincias y regiones del Perú manejen mayor porción del presupuesto del estado.
Presupuesto estatal, PBI y PBI per capita
El gobierno busca que sus ingresos sean iguales o menores que sus ingresos para eludir el déficit fiscal; aparentemente al menos constituyen la "variable independiente". Bien puede sostenerse ante la virtud imposibilidad de reducir de manera drástica el gasto estatal, recortando la planilla burocrática.
No obstante, los ingresos fiscales no son, en rigor, una variable completamente independiente. Entre otros factores, dependen de la presión tributaria y de la eficiencia de la recaudación tributaria. Desconociéndose la magnitud del PBI, se desconoce también entonces, a ciencia cierta, la magnitud del PBI per capita, valor éste que, en el fondo, es aquel al que más atención deberíamos prestar, habida cuenta, incluso, de que esconde las grandes desigualdades sociales que se dan en el país.
No será suficiente conocer el PBI del país crece en un determinado tanto por cierto cada año este dato en que tanto se empeñan en divulgar los gobernantes y más importante es que el pueblo conozca si crece o decrece el PBI per capita. En el proceso de descentralización, además de ir superando toda forma de desinformación, como parte de un conjunto de objetivos cada vez más lúcidos los peruanos deberemos empeñarnos en que crezca sostenidamente el PBI per capita, en el entendido de que, en el curso del mismo, irán superándose también de modo progresivo las desigualdades sociales.
Proyecciones de evolución del PBI per capita
Proyecciones del caso asumiremos los siguientes valores:
Pues bien, si en los próximos veinte años, con la misma tasa de crecimiento poblacional (1,5 % al año), nuestros dos países sudamericanos lograran hacer crecer sus PBI per capita a razón de un 3 % anual, y el Perú lograse además equiparar la presión tributaria chilena 202, en el año 2021 los resultados serían:
Si se lograra multiplicar por 3,6 el PBI per capita y multiplicar por 4,3 el presupuesto estatal por habitante; empezaríamos hablar de un Estado que logra satisfacer adecuadamente las mínimas expectativas de la población.
Proyección de evolución del presupuesto estatal, canon e impuestos
Los crecimientos en los PBI per capita 7% y 3% para Perú y Chile respectivamente, quedan expresados a su vez en progresivos crecimientos de los PBI de cada país. Sobre la base de las cifras resultantes, pero ya solamente para el caso del Perú, y trayendo aquí los estimados anuales que obtuvimos para el canon, los impuestos restantes a distribuir serían los siguientes (en millones de dólares):
De allí entonces la necesidad imperiosa de centrar la atención en el destino de los impuestos restantes. Ellos, y no el canon, constituyen el grueso de los ingresos de que dispondrá el Estado para emprender -o no- el inicio del despegue del país, y, en particular, de las provincias y regiones del Perú.
Descentralización de los impuestos
Somos perfectamente consientes de la imposibilidad de un cambio presupuestal drástico en el corto plazo. Pero también de la imperiosa necesidad de iniciarlo en lo inmediato, a fin de que progresivamente pueda concretarse un cambio significativo en el transcurso de los próximos veinte años. En tal sentido y como más adelante se verá con mayor detalle, nuestra propuesta es que en el período 2002-2021 la estructura del presupuesto del Estado sufra la siguiente modificación en lo que al poder de decisión del uso de los recursos se refiere (cifras porcentuales):
Las autoridades regionales pasen del 4,5 % en el 2002 al 40,0 % en el 2021, la progresión -lineal más simple- podría ser la siguiente:
Pero lo cierto y seguro es que, sólo manejando una parte significativa de los recursos estatales como ocurre en todas y cada una de las sociedades desarrolladas, sin excepción, los pueblos del Perú podrán asegurar un futuro decoroso a sus hijos.
Política de compensación
La significación del canon en el total de los presupuestos regionales pasaría del cien por ciento en los dos primeros años a sólo el 8 % en el año 2021. Sólo representaría más del 20 % durante los primeros diez años. No obstante, en ese lapso el canon repartido sumaría algo más de 10 000 millones de dólares. Se hace necesario implementar sistemas de compensación en beneficio de las áreas (distritos, provincias y regiones) que en la actualidad disponen de menores recursos en explotación.
A lo que dispone el Art. 5º de la Ley de Canon (Ley Nº 27506), puede hacerse las siguientes objeciones:
Adolece de estrechos criterios redistributivos, porque circunscribe la distribución del canon a los departamentos (o regiones) en que se explotan los recursos (Art. 5.2).
Resulta imprecisa la disposición de que "el canon será distribuido (…) de acuerdo al criterio de área de influencia del yacimiento explotado" (Art. 5.2). ¿En qué tipo de influencia se pensó? ¿Cuáles son, por ejemplo, las "áreas de influencia" de Antamina y Toquepala – Cuajone? ¿Y la de Camisea?
No ha habido convicción en replantear la distribución del canon petrolero, disponiéndose simplemente que "mantiene las condiciones actuales de distribución" (Art. 5.1).
Además de incurrirse en un lamentable error conceptual, se cae en un exacerbado dirigismo cuando se dispone que los recursos del "canon se utilizarán de manera exclusiva en gastos de inversión" (Art. 6.2).
Pues bien, a nuestro juicio, respetando los criterios a los que se hizo referencia en el acápite de "Definición de competencias sobre activos comunes", por principio general, cada nuevo proyecto debe contribuir directamente al área en el que se concreta, e indirectamente a las áreas homólogas. Así, planteamos un esquema como el siguiente:
en los proyectos distritales, la Municipalidad Distrital donde se desarrolla el proyecto retiene el 80 % del canon obtenido, trasladando el 20 % restante al Fondo de Compensación Distrital de la provincia correspondiente;
en los proyectos provinciales, la Municipalidad Provincial donde se desarrolla el proyecto retiene el 70 % del canon obtenido, trasladando el 30 % restante al Fondo de Compensación Provincial de la región correspondiente;
en los proyectos regionales, el Gobierno Regional donde se desarrolla el proyecto retiene el 60 % del canon obtenido, trasladando el 40 % restante al Fondo de Compensación Regional del país, y;
en los proyectos federales, el o los Gobiernos Regionales retienen el 50 % del canon obtenido, trasladando el 50% restante al Fondo de Compensación Regional.
Como está dicho, las Municipalidades Provinciales manejarían los Fondos de Compensación Distrital, los Gobiernos Regionales los Fondos de Compensación Provincial, y el Estado Federal el Fondo de Compensación Regional.
Y como también se ha expresado e insistimos, en todos los casos la distribución deberá estar:
En relación directa con la distancia física entre el centro de decisión correspondiente y el área beneficiaria (medida en tiempo promedio de viaje por tierra): a mayor distancia, mayor proporción de transferencia;
En relación inversa con el ingreso promedio del área beneficiaria (medido en PBI per capita): a menor ingreso promedio, mayor proporción de transferencia, y;
En relación inversa con el número de habitantes del área beneficiaria: a menor población, mayor proporción de la transferencia.
Simplificación tributaria
Durante mucho tiempo se ha preconizado en el Perú la necesidad de simplificar al máximo el sistema tributario. En la actualidad subsiste un sistema enmarañado y complejo. Pero desde 1994 puede decirse que cinco son los grandes rubros de ingresos tributarios: Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), Impuesto a las Importaciones y, Otros.
Pues bien, según la SUNAT, la captación de los anotados cinco grandes rubros de impuestos ha tenido la siguiente evolución en los últimos cinco años (en soles constantes de enero del 2002):
Cada uno de esos rubros virtualmente se ha estabilizado en torno a los siguientes porcentajes respecto del total recaudado:
Téngase sin embargo presente que el total recaudado no es igual al total de los ingresos estatales: una parte de éstos se financia con crédito tanto interno como externo.
IGV, ¿el impuesto de la descentralización?
Pues bien, han quedado diferidas hasta aquí varias cuestiones de singular importancia. Así:
¿No es obvio que el canon, más aún con todas las variedades que hemos propuesto, hará todavía más complejo y enmarañado el sistema tributario, contrariando precisamente la simplificación que también es indispensable?
¿No es además obvio que, en ese contexto de creciente complejificación, los distintos Fondos de Compensación (del canon, municipal, etc.), vendrían a hacer aún más enrevesada la realidad, no sólo para los organismos de recaudación, sino también a las entidades responsables de la Caja Fiscal, o, mejor, de las Cajas Fiscales (Federal y Regionales)?
¿Debe corresponder a lo recaudado por Impuesto a la Renta solventar el pago del distinto canon, y de las partes correspondientes a ellos de los Fondos de Compensación?
¿Y si así fuera, cuál sería la contrapartida de ingresos estatales con la que se financiarían las crecientes y grandes redistribuciones de impuestos de las que como está señalado, realmente depende el futuro de los pueblos del Perú? O, si se prefiere, ¿cuál sería la fuente de la que, para el 2021, provendría el 40 % de los recursos estatales que deban manejar las autoridades regionales?
¿Es realmente posible disminuir la participación de los impuestos indirectos IGV e ISC en la financiación del presupuesto estatal?
Hoy el IGV financia gran parte del inútil gasto fiscal en el que tanto énfasis hemos puesto en Rebelión contra el centralismo. Hoy, a través de ese impuesto, y vía el consumo, la población de todo el Perú financia y subsidia el centralismo, empobreciendo al propio tiempo a los pueblos del Perú. Otra sería sin embargo la perspectiva con que lo apreciaríamos todos los peruanos si, en adelante, lo convertimos en la principal fuente de financiamiento de la descentralización. Y como pasaremos a ver, todo indica que sí es posible.
Pues bien, para el cuadro que se presenta a continuación se tiene en cuenta los siguientes supuestos:
1. El mismo crecimiento del Presupuesto Estatal que se vio anteriormente (derivado a su turno de un crecimiento del PBI que permita el incremento anual de 7 % promedio en el PBI per capita).
2. Los requerimientos de financiamiento externo decrecen desde el 15,7 % del Presupuesto Estatal del 2002, al 10% en el 2021.
3. El 2002 el Gobierno Central transferiría a los Gobiernos Regionales 4 de los 18 puntos porcentuales del IGV. Y, de allí en adelante, medio o un punto adicional hasta completar el íntegro del dicho impuesto.
4. En el transcurso de las dos décadas, los Gobiernos Regionales bajo su exclusiva responsabilidad (es decir, sin derecho a reclamar resarcimientos al Estado Federal), manejarían discrecionalmente decrementos progresivos en la tasa del IGV, en como mínimo dos puntos porcentuales.
Recaudación descentralizada
Dentro de sus profundas ambigüedades e inconsistencias, la Ley de Canon (Ley Nº 27506) reconoce a la SUNAT como el ente recaudador de "los ingresos percibidos por concepto de canon" (Art. 4.2). Insistimos, ¿alguién va a pagar un tributo especial denominado "canon", siendo que el Art. 1º de la misma ley estipula que éste es una parte "del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado…", no siendo entonces un tributo nuevo? Estamos frente a dos típicas y bien afianzadas manifestaciones del centralismo pero también de la dependencia. Y que, en consecuencia, puede razonablemente suponerse que habrán de estar también presentes en la Ley de Descentralización: recaudador único y precauciones ante un Estado moroso.
Las cifras que presenta la SUNAT -a las que incluso gráficamente nos hemos referido en Rebelión contra el centralismo, muestran que en los años 2000-01 (sin considerar los ingresos de Aduana), fuera del departamento de Lima sólo se captó el 21-22 %, de los ingresos corrientes del Estado. Esa fracción, que aproximadamente equivale a 1 077 millones de dólares, corresponde casi exactamente con el total de las transferencias que, en el primer año del proceso, tendría que hacer el Estado Federal a las regiones dentro del planteamiento que recientemente hemos realizado.
Por muy centralizado que esté el país, ¿puede alguien imaginar que es verdad que sólo el 14 % del PBI del Perú se genera fuera de Lima? ¿No es acaso cierto que la mayor parte de la pesca industrial esté repartida a lo largo de casi toda la costa? ¿Y que la producción minera está totalmente descentralizada? ¿Y qué decir de la agricultura, está acaso concentrada en Lima? ¿Y no es verdad acaso que la mayor parte de la generación y transmisión eléctrica están en provincias? ¿Y no hay acaso industria, comercio, servicios y administración pública fuera de Lima? En el contexto de la descentralización, y mediante una Ley Federal, esa práctica tiene que ser erradicada. Para poner sólo algunos ejemplos, la Southern debe pagar sus tributos en Moquegua; Antamina, en Ancash; Yanacocha, en Cajamarca; la Refinería de Talara, en Piura; Occidental, en Loreto; Camisea, en Cusco, etc.
IGV y fondos compensatorios
En tal virtud, sobre la base de lo recaudado por las regiones en el 2002 deberá finalmente definirse la política y fórmula precisa que deberá aplicarse en los Fondos de Compensación de la Descentralización: Regional, Provinciales y Distritales. El Estado Federal sería el responsable de poner en ejecución el 2003 el Fondo de Compensación Regional que, en términos generales insistimos, deberá redistribuir los recursos en razón directa a las distancias geográficas, e inversa a los ingresos (o PBI per capita) de cada circunscripción, y a la magnitud demográfica de su población.
En el 2001, como parte del Fondo de Compensación Municipal, 1 092 gobiernos locales del país recibieron sumas inferiores a 300 mil soles anuales, o, si se prefiere, menores a 25 mil soles mensuales, que supuesta y estrictamente debieron destinarse a inversión. Y otros 410 gobiernos locales recibieron entre 25 y 50 mil soles mensuales. Es decir, con esa absurda atomización de los fondos se condena a 1 502 municipalidades distritales a concretar obras insignificantes, porque en el presupuesto del 2002 las cifras son casi las mismas ¿Puede con esas exiguas transferencias emprenderse obras de saneamiento urbano? ¿De capitalización en equipos y maquinaria? ¿Pequeñas o medianas irrigaciones, pequeñas o medianas centrales eléctricas y redes de distribución? ¿Caminos rurales, puentes, etc.? ¿Y acaso una de cada una, dado que en todos los aspectos hay déficit clamorosos?
Proporcionalmente, la situación de las municipalidades provinciales no es muy distinta. 56 de ellas recibieron menos de 3 millones de soles al año. Y otras 137 menos de 30 millones. Por excepción faltaba más, la única restante, la Municipalidad Provincial de Lima, recibió algo más de 170 millones de soles. Esto es, solo, más que las 74 provincias menos favorecidas del país. ¿Qué obras pues, de alcance provincial, pueden realizar esos gobiernos municipales con tan pobres transferencias? Es obvio que una dispersión de fondos como ésa está absolutamente reñida con las demandas que arrojaría un mínimo estudio de planificación. De la interminable lista de los requerimientos más importantes en todos los distritos y provincias, a la que debe sumarse los requerimientos de nivel regional, deben surgir invariablemente obras a todas luces prioritarias.
Reestructuración del Estado
Como todo estado constituido democráticamente, podemos apuntalar cada una de las decisiones tomadas referente a la descentralización de los poderes y sus dependencias en los estados, mas aun si cada una de estas decisiones tomadas tienen como objetivo principal la eficiencia por lo que se eleva la calidad de respuesta para cada uno de los problemas mas recónditos de la comunidad ciudadana que integran al soberano país.
Con insistencia se ha repetido a lo largo del tema, la descentralización política, económica y demográfica del país que pasa, inexorablemente, por la reestructuración del Estado y con énfasis se ha dicho más de una vez.
No se trata de reestructurar el Estado Central para hacerlo más eficiente, ya que éste es su objetivo: el centralismo es intrínsecamente ineficiente y burócrata. No obstante, hay y habrá quienes, disimulando su obsesión al centralismo, insistan en la letanía de que es suficiente con lograr un Estado "moderno y eficiente"; es decir, un Estado "centralista pero moderno y eficiente", pero no dejando ver lo oscuro y antagónico que se torna su eficacia al momento de dar respuestas oportunas y rápidas a las exigencias de los ciudadanos.
En el contexto de una República Federal, el actual aparato estatal unitario deberá dar progresivamente paso a un Estado Federal y a instancias estatales de gran autonomía en cada una de las Regiones Federales y Regiones Autónomas. No partiéndose de cero, sino de una estructura enorme, compleja e inorgánica, la construcción del nuevo y diverso aparato estatal descentralizado supone una empresa realmente titánica y difícil. El propio ente administrativo del estado habrá de oponer seria resistencia.
El gigantesco, anárquico e inorgánico Estado centralista. Tradicionalmente se ha dicho en el Peru así como en muchos países del continente americano, que el Estado Peruano está constituido por cuatro Poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, de forma reciproca existió en Venezuela la misma estructuración hasta finales de la década de los 90.
Hoy, sin embargo, la Constitución vigente, que explícitamente menciona a los tres primeros como tales, ya no habla del último sino como "sistema electoral". Jurídicamente ya no hay pues cuatro sino tres Poderes. Pero, en la práctica, sólo dos Poderes gozan de gran autonomía: el Ejecutivo y el Legislativo.
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