Introducción
La descentralización es un proceso que persigue el desarrollo territorial del país, para superar las asimetrías de las provincias con la ciudad capital y satisfacer el acceso a oportunidades de desarrollo, bienestar e inclusión de los pueblos del interior del país. Está dirigido a garantizar la transferencia de capacidades a las regiones con dos propósitos básicos: competitividad y equidad, todo ello en un marco de institucionalidad.
La descentralización es la reforma más profunda del Estado Peruano, la cual ha avanzado en los últimos años marcada por indicadores macroeconómicos positivos, los cuales nos han convertido en un país emergente. Además en la definición del bloque normativo que la sustenta, que básicamente está definido por la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Gobiernos Locales, la Ley de Incentivos a la Conformación de Regiones y la Estas normas han sido producto de la capacidad propositiva y la movilización de las regiones desde mediados de la década del 90 y hasta hoy, las regiones, con nuevos actores políticos. Ley de descentralización fiscal
Principios básicos
Recursos Regionales
La descentralización es un proceso que persigue el desarrollo territorial del país para superar las asimetrías de las provincias con la ciudad capital y satisfacer el acceso a oportunidades de desarrollo, bienestar e inclusión de los pueblos
Estos recursos se refieren mayormente a:
1. Activos y recursos de capital que dispone y maneja el estado central, dicho recurso ya está en manos de las regiones.
2. Recursos presupuestales manejados por la capital de lima.
3. transferencias crecientes realizadas por el gobierno a lo largo del tiempo.
Los Artículos de la constitución de 1933 que rigen la descentralización en lima son:
Art. 194°: Son rentas de los Concejos Departamentales:
1. Los productos de los bienes propios que la ley les señale.
2. Las contribuciones prediales y mineras.
3. Las contribuciones de patentes, industrial.
4. El impuesto progresivo sobre la renta.
5. Los derechos de concesión de bosques, terrenos eriazos y de montaña.
Art. 201° Los Concejos Departamentales pueden contratar una persona física o jurídica que participe en la financiación de una empresa u organismo público cuyos servicios de amortización e intereses no afecten más del quince por ciento de sus ingresos del último año, y sólo con el voto conforme de los dos tercios del Concejo. Todos los empréstitos que contraten los Concejos deben invertirse en obras de carácter reproductivo.
Activos Regionales
Se consideran activos regionales todos los activos fijos de una organización, tierras o campos sin cultivar o labrar, bosques, minas, canteras, depósitos de recursos naturales que no han sido denunciadas ni explotadas, aguas de los ríos, lagos, nevadas y todos los peces que se encuentren por debajo del límite establecido por el gobiernos federal y las donaciones o legados que se hagan a su favor.
Recursos presupuestales regionales
Constituyen recursos presupuestales de las regiones:
Todos aquellos ingresos por impuestos, tasas impositivas, otro tributo que el gobierno considere, transferencias directas por parte del gobierno para el desarrollo de sus actividades, incluyendo las pertenecientes al fondo de compensación regional, rentas por bienes no privatizados, dineros obtenido por empresas de explotación y transformación, por operaciones de crédito interno y legados o donaciones que hagan a la región.
Recursos municipales
El estado regional con el estado federal buscara la manera de que los recursos regionales sean lo suficientes para abarcar con cada uno de los municipios del país.
Activos municipales
Los activos que corresponden a los municipios son todos:
Los bienes muebles e inmuebles pertenecientes, solicitados y transferidos por el gobierno federal o regional, empresas estatales destinadas al municipio como: agua potable, luz, gas, entre otros, tierras sin cultivar, minas y canteras.
Recursos presupuestales municipales
Los ingresos por tributos, porciones de tributos captados por el gobierno regional, contribuciones, licencias, tasa impositivas existentes.
Recursos comunes
La inmensa mayoría de los espacios rurales deben ser considerados como activos comunes, de allí la necesidad de establecer no sólo las competencias sino la modalidad como se distribuirán los beneficios a obtener con las nuevas inversiones.
Se entiende por "competencia" a las atribuciones para autorizar y negociar las características de todo nuevo proyecto de inversión.
Definición de competencias sobre activos comunes
Esta definición se realiza con la implementación de dos criterios los cuales son: criterio geográfico y económico.
Criterio geográfico
Con el método geográfico se determinara la competencia de los activos comunes.
Aquí se pueden presentar por lo menos cinco casos distintos: de autorización correspondientes a las diferentes autoridades, Además se darán otros casos donde el proyecto jurisdicciones dos o más provincias, regiones y distritos
Criterio económico
Consiste en calcular cual es el monto de la inversión a realizar en el proyecto. Para saber este monto se debe realizar primero el criterio geográfico. A continuación se da un ejemplo.
Competencia Inversiones
Distrital: Menores a 500 mil dólares
Provincial: De 500 mil a menos de 5 millones de dólares.
Regional: Entre 5 y menos de 1 000 millones de dólares.
Federal: Mayores a 1 000 millones de dólares.
Inversión: sustento de los recursos a distribuir
El Estado peruano no puede no tiene ni tendrá cómo solventar las enormes necesidades de inversión social (infraestructura vial, educación, salud, etc.) que demandan los pueblos del Perú, Porque apenas dispone de un mínimo margen presupuestal para inversión social y mientras no sea objetivo de drásticas transformaciones no será posible impulsar el desarrollo en el país.
Sólo de la producción y de los excedentes (canon, impuestos, etc.) que genere la. La inversión social.
La identidad que todos debemos internalizar es:
inversión productiva –> inversión social
Identidad "inversión –> beneficios"
Esto busca que todas las poblaciones del país aprendan a proyectar e invertir sus propios recursos y transferencias asignados y consigan concretar inversiones privadas.
Será posible si en cada espacio, en cada distrito, en cada provincia, en cada región, la población identifica e internaliza todas las formas de expresar la identidad que hemos mencionado antes:
inversión productiva –> inversión social
inversión productiva –> beneficios
empleo, impuestos –> beneficios = inversión social
Agresiva política de concesiones
Una prioridad entre las inversiones sociales se encuentra las comunicaciones viales, ya que dará paso, necesariamente, al diseño y concretización de infraestructuras educativa y de salud más racionales, mejor implementadas y, necesariamente también, de mejor calidad. De allí, entre otras diversas razones, la indiscutible importancia estratégica del desarrollo vial.
Las regiones, y todas las municipalidades provinciales y distritales, deberán licitar concesiones tanto para la construcción como para el mejoramiento de la red vial. Y, supletoriamente, deberán asumir directamente la responsabilidad en las vías que se considere de mayor importancia en cada espacio.
Crear mercados y proyectos rentables
Consiste en crear inversiones económicas o privadas y socialmente rentables que generen mayores intereses al inversionista y a la comunidad por concepto de canon o impuestos.
Se puede decir que mientras más existan proyectos rentables se tiene la posibilidad de que los mercados absorban la nueva producción o los nuevos servicios generados. Sin embargo, la deplorable pobreza del Perú representa, entre muchas otras cosas, precisa y lamentablemente, la carencia de mercados, más aún en las provincias, y más todavía en las más remotas. Además los proyectos que se realicen no solo deben de estar pensado en satisfacer la demanda externa, que invariablemente se reduce siempre a productos primario, sin transformación porque de esta manera nunca se llegara a ser u país en vía de desarrollo.
Crear mercados internos, es una obligación fundamental de cualquier política económica coherente e integral (mas no es en eso en lo que piensan nuestros gobernantes, ni la mayor parte de los economistas).
Recaudación autónoma
Los pueblos de Perú pueden recaudar autónomamente los excedentes sociales tanto del canon como los impuestos generados por las nuevas inversiones en el contexto del proceso de descentralización.
La recaudación autónoma y descentralizada, como está dicho, coadyuvará necesariamente a la dinamización de las economías locales como a desarrollar pequeñas administraciones tributarias en cientos y miles de espacios del territorio.
Historia del canon
Según parece, el antecedente más remoto del canon, minero específicamente se creó en 1923, en 1969 se creó el canon pesquero que luego fue modificado en 1971 y posteriormente en 1972, en 1976 se estableció el moderno canon petrolero, y a su vez, el primero geográficamente circunscrito. La Constitución de 1979 la primera que expresaba que corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicados, una participación adecuada en la renta que produce su explotación. A fines de 1981 se dispuso la creación de un "sobre-canon petrolero". En 1982, se dispuso que el canon petrolero beneficiara hasta la total extinción de dicho recurso natural.
La Constitución de 1993 hace la primera referencia constitucional específica al canon. Pero al año siguiente, el espíritu de dicha disposición fue violentado y nuevamente al año siguiente, por expresa modificación constitucional, el texto original de dicho artículo fue cambiado. En 1995, mediante el Ministerio de Economía y Finanzas dio disposiciones legales entorno al canon minero.
Actualmente, han quedado establecidos, además de los canon petrolero y gasífeso, los canon minero, hidroenergético, pesquero y forestal. Y, teóricamente, (Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales), de 1997, son también susceptibles de generar canon otros recursos naturales como el agua, superficial y subterránea; el suelo y el subsuelo de uso agrícola y pecuario; la diversidad biológica, los recursos eólicos y geotérmicos; la atmósfera y el espectro radioeléctrico; e incluso el paisaje natural.
Monto del canon actual
En verdad, más allá de todos los pretextos con los que se arguye el vaivén legislativo, en ésta, como en otras materias, prácticamente todos los cambios importantes han tenido que ver con la cuantía de los recursos en juego, en este caso, el monto del canon. Y, aunque resulta difícil probarlo, nuestra hipótesis es que, la mayoría de las veces, el fundamental, cuando no el único propósito de los legisladores de turno, ha sido el de reducir la fracción destinada a las poblaciones de las zonas productoras. Empecemos revisando los cambios operados en los textos constitucionales. La Constitución de 1979 indicaba que el canon era una fracción "en la renta" que produce la explotación de los recursos naturales, la constitución de 1993, indicaba que era una fracción del impuesto a la renta percibido (por el Estado) por la explotación de los recursos naturales. Y, tras la reforma, está vigente que es una fracción "del total de los ingresos y rentas obtenidos por el estado en la explotación de los recursos naturales".
La ley vigente expresa que el canon petrolero mantiene las condiciones de su aplicación actual, derogándose cualquier disposición que se oponga. Para el caso del canon gasífero, resultante de la explotación del gas natural y condensado creado como resultado del gran descubrimiento en proceso de explotación del gas, expresa que es el 50 %de los ingresos que perciba el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalías que perciba el Estado derivado de la explotación de este recurso natural. Para el caso del canon minero, se dispuso que fuera el 20 % del impuesto a la renta captado por el Estado; y especifica que es el 50 % del total de los Ingresos y Rentas que pagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de los recursos minerales. Mas es el único caso en el que se hace además la siguiente precisión: monto que no podrá ser afectado por los beneficios e incentivos tributarios que recaigan sobre el Impuesto a la Renta. En el caso del canon hidroenergético se dispone que es el 50 % del total de los Ingresos y Rentas pagado por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico para la generación de energía. Y, finalmente, en el caso del canon forestal y de explotación de fauna silvestre expresa que es el 50 % del pago del derecho de aprovechamiento de productos forestales y de fauna silvestre.
Sistemas de distribución
Para el canon actualmente instituido hay dos sistemas de distribución dentro de las oblaciones beneficiarias. El canon petrolero, reparte en 60 % a los Gobiernos Regionales y 40 %, dividido en partes iguales, entre todas las municipalidades provinciales de dichos departamentos. Y para todos los canon restante se distribuyen de la siguiente manera: a) 20 % para la municipalidad provincial o entre las municipalidades provinciales en que se encuentra localizado el recurso natural; b) 60 % para las municipalidades provinciales y distritales del o los departamentos en que se encuentra localizado el recurso natural, y; c) 20 % para el o entre los gobiernos regionales correspondientes.
Lecciones jurídicas de esta historia
Irresponsable celeridad
Este se refiere a la gran velocidad con la que a veces el congreso toma decisiones con respectos a temas que requieren de gran análisis y dedicación y sin darle la importancia necesaria y de esta manera en la mayoría de los casos desperdiciando valiosos recursos de estado y perdiendo recursos naturales de gran utilidad.
Grave falta de estudio
¿Cómo decidir por los tipos de canon y los montos de cada uno sin cifras a la mano? Sin análisis de sensibilidad para cada una de los canon. Sin los presupuestos con que cada canon, en diferentes alternativas, alcanzaría a beneficiar a cada región del país. Sin el estudio del impacto que el incremento en los canon existentes, y los nuevos a crear, tendría en el presupuesto del Gobierno Central. Sin propuestas de eventual incremento progresivo general o específico para cada canon. Sin las cifras que ostensiblemente habrían puesto de manifiesto la imperiosa necesidad de involucrar al canon o los canon en Fondos de Compensación, etc.
Por otro lado, en infinidad de textos y disposiciones legales se relaciona al canon con la descentralización, están para demostrarlo. ¿Quién entonces podría explicar por qué los proyectos de Ley del Canon no llegaron también a la Comisión de Descentralización del Congreso? Difícilmente encontraremos una respuesta satisfactoria.
Reprobable indolencia
¿Por qué no hubo dictamen de la Comisión de Economía sobre los proyectos de Ley del Canon? ¿Acaso porque no tuvo tiempo para evacuar su opinión técnica? ¿No resulta sorprendente que habiendo congresistas ministros de Economía y Finanzas, y dada la experiencia que por ello supuestamente al menos puede atribuírseles, no advirtieran oportuna y cabalmente cuán importante y trascendente era el tema que se les había encomendado estudiar? ¿Ni cuántos multimillonarios recursos iban a ponerse en juego con esa Ley del Canon que había empezado a esbozarse? ¿Ni cómo lo que al final la ley dispusiera eventualmente repercutiría en el presupuesto fiscal del país? ¿Cómo entender que no advirtieran nada de aquello en lo que supuestamente estaban con suficiencia entrenados? ¿Tenemos derecho a presumir, más bien y alternativamente, que intuyendo claramente el asunto y prefirieron lavarse las manos, evadir su responsabilidad, y no comprarse el pleito? ¿O debemos imaginarlos tan capaces como el que menos? ¿O tan indolentes como el que más?
Cuestionable priorización
Ningún analista serio podría soslayar este otro cargo a los presidentes, pero también a los integrantes, de aquellas Comisiones de Economía del Congreso. Y es que lo que pasaremos a mostrar demuestra fehacientemente la existencia de un muy cuestionable criterio de priorización en la mente de los personajes en cuestión. En síntesis, la Comisión de Economía del Congreso formuló antes, y con menos tiempo de estudio, un proyecto que le había llegado después que todos los proyectos sobre la Ley del Canon. ¿Era aquél más importante que éstos? No, ni con medio dedo de frente podría alguien concluir eso. ¿Con qué criterio se prioriza lo no prioritario, y se posterga lo trascendente?
Lobbies discriminatorios
¿Se está acaso cuestionando la legitimidad de los lobbies? No, mientras no recurran a recursos vedados son un recurso legítimo en la defensa de los intereses individuales e institucionales. Lo que está en cuestión es entonces que existan lobbies y lobbies. Es decir, los que dan resultados y los que no. ¿Pero acaso los sustentos de fondo de los proyectos de la Ley del Canon no eran igualmente justos y moralmente también inobjetables? Pero con una diferencia sustantiva: con ellos se estaba reivindicando la defensa de los igualmente legítimos intereses, pero de más de veinte millones de personas. Siendo así, ¿por qué en este caso no se evacuó el dictamen de la Comisión de Economía? ¿Quizá porque el lobbies de millones de pobres sigue pesando menos que los del siempre minoritario conjunto de poderosos?
Descriteriada e inoportuna intromisión
Ocurría que a todas luces, para todo el mundo menos para el conjunto de los integrantes del Congreso que cesaba, objetivamente la composición del nuevo Poder Legislativo era en términos políticos, ideológicos y morales muy distinta. Y, en honor a la verdad, sin vergonzantes tránsfugas, más decente. Lo cual ya es decir bastante. Máxime en un país como el nuestro, donde la política no se cuenta, ni con mucho, entre las instituciones éticamente más acreditadas.
Penosa inestabilidad jurídica
Sin hacer todos los análisis correspondientes a las leyes que se desean aprobar y luego de pocas discusiones aprobarlas trae como consecuencia pasar por alto errores importantes que luego ameritan un mayor trabajo jurídico y discusiones más largas con el fin de enmendarlas. Es por ello que cada congreso o parlamento debería tomar con mayor responsabilidad el hecho de aprobar leyes y sobre todo basándose en opiniones de personas expertas y poder así tomar las mejores decisiones.
Falta de rigurosidad profesional
En el análisis de lo estrictamente formal pero que afecta el fondo las cosas, esto es, el estudio del discurso explícito de todas las leyes a las que hemos aludido, muy probablemente refleja bien cuanto ocurre en todo nuestro ordenamiento legal. En este sentido, quizá lo primero que asoma a la mente es cuán poco rigurosos ¿habrá que decir poco profesionales? son nuestros legisladores y constitucionalistas de turno.?????
Cuando se precisó que el canon implícito, porque recordemos que no se le menciona como tal era una fracción "en la renta" que produce la explotación de los recursos naturales, ¿fue una simple omisión no precisar que hablaban de "la renta que percibe el Estado"; o, en su defecto, realmente querían referirse a "la renta" total producida por la explotación? Porque ésta, la de las empresas que explotan los recursos, es siempre mayor que la porción que entregan al Estado como impuestos. ¿Por qué no fueron lo suficientemente precisos? Tan obvia era la imprecisión, que fue corregida luego por: una fracción "del impuesto a la renta percibido por la explotación". Mas como a su vez dejó de precisarse que se hablaba de impuesto a la renta "percibido por el Estado", Pero a su turno en ésta ya no se habla sólo del "impuesto a la renta" sino del "total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado…". Pero esta última resulta una nueva imprecisión. Porque, en efecto como pudo apreciarse durante las deliberaciones de la vigente Ley del Canon-, da lugar a que se pueda pensar que el "total de los ingresos…" incluye, por ejemplo, derechos de explotación, regalías, impuesto a la renta, impuesto a las ventas, impuesto selectivo al consumo, y quizá otros tributos. Quizá tan o más sorprendente que esas imprecisiones sea el hecho de que en los debates de algunas leyes, como en este caso la del canon, los presidentes de las comisiones especializadas, u otros congresistas, exponen definiciones -más o menos precisas, más o menos rigurosas-, que a la postre sin embargo no aparecen finalmente en las leyes, que es precisamente donde deberían estar.
Ininteligible e irresponsable enredo
Ya sin requerirse mayor desarrollo, puede sostenerse que estas leyes como casi todas en el país, habida cuenta de sus imprecisiones y otras perlas, resultan siempre tan complejas y enrevesadas, que no puede sino pensarse que están hechas por abogados y cuasi juristas para que, en función de los intereses que representan otros miembros de esa cofradía, sólo las entiendan y desenreden -si pueden-, otros abogados.
Resulta absolutamente obvio que ninguno de quienes han legislado en esta materia ha tenido nunca en mente a la población. Para nuestros legisladores, según parece, no es una obligación que las leyes sean total y perfectamente inteligibles por todos. Si entienden bien, y sino también, parece ser su consigna. Los integrantes de la Defensoría del Pueblo tendrán que asumir una nueva obligación al respecto: defender al pueblo contra la infame agresión que significa el ininteligible cuerpo jurídico del país. A este respecto surge entonces, si no fuera por el recuento que nos hemos visto obligados a hacer, tampoco tendríamos hoy conciencia de cuánto y cómo han cambiado tantas leyes en el transcurso de nuestras vidas. Esto muestra si no demuestra-, cuán escasamente son difundidas nuestras leyes. Y, por eso, cuán poco calan en nuestra conciencia.??
Planteamos para un estudio de ciencia política y sociología, una nueva hipótesis: al centralismo elitista no le interesa, no le conviene, que las leyes, o por lo menos algunas, se difundan mucho. Eso, entre otras cosas, le permite que, sin mayor escándalo, pueda cambiarlas con la misma facilidad con que las dictó. Y, sobre todo, siempre en conciábulo, de espaldas al país.?
El ir y venir de las leyes no es una excepción en nuestra patria. Es más bien la norma, lo cotidiano, lo habitual. Pues bien, ésa es una buena prueba de que legislar viene siendo una acción absolutamente irresponsable, en el sentido de que, finalmente, nadie resulta responsable ni asume responsabilidad por tan nefasto vaivén, ni por las conductas que lo suscitan. Frente a tan importante constatación, en el contexto de la descentralización deberá operarse de modo drásticamente distinto. Todas y cada una de las leyes salvo ante catástrofes, deberán darse con y tras un estudio concienzudo, con pre publicación sin excepciones, con participación técnica multidisciplinaria, con amplio debate público, etc. Y, una vez aprobada, bajo mandato constitucional, deberá tener una vigencia de por lo menos veinte años. Con derecho a desacato y rebeldía si se cambia antes de ese plazo. Ello sería suficiente para que los legisladores inviertan su tiempo en dictar nuevas leyes, en vez de malgastarlo en cambiar las precedentes. Nada de lo que planteamos debe hacer añorar a algunos la tan mentada bicameralidad. Surge entonces como importantísima lección que, además, todas las leyes deben contar con adecuada difusión y pedagógica explicación masiva. Es absurdo que su difusión se circunscriba a la publicación en el diario oficial.
Lecciones económicas de esta historia
Ausencia de canon = centralismo
A todas luces, la ausencia de canon, y en general el impedimento de que las provincias retengan parte de la riqueza generada en su suelo, puede considerarse una de las principales modalidades con que se ha afianzado el centralismo del poder. ¿Es posible calcular el monto de la riqueza natural extraída de nuestro territorio? ¿Y cuantificar el valor de la misma? Y, entonces, ¿estimar siquiera en números gruesos la magnitud del canon que habría producido, y que no se ha distribuido entre las provincias. Sí es posible. Pero no con la precisión que en rigor se debería. Entre otras razones, pero principalmente, porque el Estado, sistemática e inercialmente, diremos, sigue haciendo lo indecible para que el asunto no llegue a desentrañarse. De un lado, porque se sigue escondiendo la información básica como "secreto de estado". Y, de otro, porque allí donde se dispone de alguna información, ésta es incompleta. La burocracia estatal, hasta ahora, es incapaz de elaborar información mínimamente aceptable, y útil para el país.
Impuestos = centralismo = pobreza
El Gobierno Central, además de disponer del canon que debió distribuir entre las áreas productoras, dispuso libremente de todos los ingresos que obtuvo por concepto de impuestos y otras rentas, nuestro juicio, no es otra que la misma que nos ha servido de base para estimar las rentas de aduanas captadas, y que no es sino la suma de los presupuestos fiscales que habría tenido el país desde sus inicios como república. A la luz de esa patética realidad, tenemos derecho a preguntarnos, ¿tiene autoridad moral este Estado centralista para pretender seguir manejando, sólo él y nadie más, los asuntos del país?, No, no la tiene. Debemos reconocerlo y debemos exigir con todo derecho que las cosas cambien drásticamente. Porque, como veremos, los recursos en juego, para el futuro históricamente inmediato, son todavía más grandes. Es decir, el riesgo de desperdicio es todavía mayor. Así, advertidos como estamos, el crimen no sólo sería más grande, sino que difícilmente habría nombre que darle.
La utopía robada
Frente al dantesco y sombrío panorama planteado hasta aquí, surge inevitable la pregunta: ¿pudo haber sido distinta la historia? la respuesta, categóricamente, es sí. Pudo y debió ser distinta, de haberse manejado los recursos de otra manera el país hubiese tenido un desarrollo histórico económico similar al de otros con grandes desarrollos socio-económicos.
Financiamiento de la descentralización
Como se sabe, examinar el pasado tiene como finalidad conocer de manera determinada los errores que se cometieron en este para no hacer los mismos en el futuro Si en el período 1982-2001 el Estado tuvo como ingresos aproximadamente 155 mil millones de dólares, puede preverse que, creciendo a una tasa anual de 3 %, los ingresos en los períodos 2002-2021 y 2022-2041 pueden ser del orden de 226 y 408 mil millones de dólares respectivamente. Sería un grave error que suma como estas que son bastante potenciales tengan un final tan trágico como lo han tenido sus equivalentes del pasado Mas, siempre estará latente la posibilidad de que apenas crezcamos, inercialmente, conforme a la tendencia que se viene dando en las últimas décadas. En tal caso, el Estado peruano dejaría de percibir, en las próximas dos y en las subsiguientes otras dos décadas, tanto como 51 y 213 mil millones de dólares.
Canon para la descentralización
Durante la discusión parlamentaria de la actual Ley de Canon, en junio del 2001, el presidente de la comisión de Energía, Minas y Pesquería, congresista Rómulo Mucho, al fundamentar la propuesta de la comisión ante el Pleno del Congreso, sostuvo que el Estado, en relación con las provincias del Perú, había aplicado el criterio de "un quinto para ti y las cuatro quintas partes para mi"
Y acertadamente agregó que ese "criterio es perfectamente coherente con la política centralista adoptada en la gestión económica de todos los gobiernos del Perú…". Sin duda, pues, Mucho pugnaba por arrancarle al Estado algo más que el supuesto "quinto "que venía concediendo a las provincias. Y, de ser posible, por conquistar incluso la "mitad".
El canon centralista: Un triunfo patético
Con más o menos meritorios y lucidos argumentos, Mucho y otros congresistas batallaron para que, en líneas generales, se aprobara un canon a favor de las regiones y provincias del Perú proveniente del 50 % del impuesto a la renta que percibe el Estado de las empresas que explotan recursos naturales.
De haber tenido el Presupuesto de la República a la mano el congresista Mucho, y los demás parlamentarios, habrían sabido que los ingresos fiscales por concepto de Impuesto a la Renta equivalen al 24 % de los ingresos corrientes del Estado. Y que si eventualmente las empresas que explotan recursos naturales aportan el 50 % de esa parte, aportan apenas el 12 % de los ingresos fiscales. Así, el canon en cuestión, a lo sumo, representa el 6 % de los ingresos fiscales que percibe el Estado. Nadie puede discutir que pasar de menos del 1 % al 6 % es una nimiedad. Si es así, como en efecto parece serlo, es absolutamente evidente que nuestros congresistas no conocen al Estado de marras del que forman parte, y, menos aún, al país para el que legislan. No han hecho sino consagrar, y esperamos que sólo transitoriamente, un "canon centralista".
Opinaron todos igual en el Congreso? No, en su única intervención sobre la materia el congresista Pablo Macera expresó: "desearía saber si en el proyecto que discutimos o en cualquiera que lo esté sustituyendo, se está hablando del canon de producción o canon de utilidades. Personalmente solamente votaré si hay referencia a canon de producción, por el canon de utilidad me parece literatura y nada más; lamentablemente, Macera formaba parte de la por entonces muy desacreditada bancada de Vamos Vecinos, un burdo fantoche creado en la hora undécima por la mafia fuji-montesinista, No obstante, cabe preguntarse si nuestro célebre historiador alguna vez propugnó el "canon de producción" dentro del grupo y el gobierno que lo llevó al Congreso. Mas lo cierto es que, cuando cortante y brevemente lo propuso, desacreditada como estaba su curul, ya no había en aquél recinto quién le prestara la más mínima atención
Más no se trata de pelear por un quinto o por la mitad. Simple y llanamente se trata de bregar por lo justo. En esos términos, si en las provincias del Perú reside el 68 % de los habitantes del país, el mismo porcentaje de los ingresos del Estado deben estar orientados en su servicio
A nuestro juicio -coincidiendo con Macera-, debe ser instituido el canon de producción. Es decir, uno que constituye una fracción del valor de mercado de la producción extraída del suelo peruano.
Canon federal, canon descentralista
Independientemente de su valor, hoy se entiende el canon como una fracción que el Estado central cede a las provincias. A nuestro juicio, el canon debe ser concebido exactamente al revés: es decir, como la fracción que las regiones productoras deriven al Estado Federal para solventar los servicios comunes a todo el país. Pero quizá corresponde que explicitemos aquí los que en realidad son nuestros razonamientos de previos y básicos. Pues bien, según el Art. 54° de la Constitución vigente, "el territorio del Estado (…) comprende el suelo, el subsuelo…". Pero en realidad, y aun cuando la Constitución penosamente obvia explicitarlo, el territorio, y todo cuanto contiene, pertenecen a la nación.
Pero quizá corresponde que explicitemos aquí los que en realidad son nuestros razonamientos de previos y básicos. Pues bien, según el Art. 54° de la Constitución vigente, "el territorio del Estado (…) comprende el suelo, el subsuelo…". Pero en realidad, y aun cuando la Constitución penosamente obvia explicitarlo, el territorio, y todo cuanto contiene, pertenecen a la nación.
Por un tradicional -pero nunca bien examinado principio jurídico-, los diversos derechos sobre el territorio, por delegación, han sido asumidos por el Estado en representación de la sociedad. Esto es, de la nación, en el caso de los países uninacionales; y de las diversas naciones, en el caso de los países plurinacionales, como el nuestro. Mas dicho principio sólo alcanza a consagrarse allí donde el Estado actúa real y efectivamente a favor de sus representados.
Esto es, allí donde el Estado cumple con lo que implícitamente ha convenido con la sociedad representada. No, pues, cuando, como en nuestro caso -y como se ha mostrado aquí hasta el hartazgo-, sistemáticamente incumple con sus obligaciones más elementales, y, en definitiva, históricamente incurre en traición a la sociedad. Así, a nuestro juicio, el centralista, inepto y corrupto Estado peruano, ha perdido todo el derecho a erigirse como el propietario legítimo del conjunto del territorio del Perú.
En tal virtud, una nueva Constitución, para la República Federal, deberá consagrar el derecho de que cada Región Federal sea la única y legítima propietaria de su territorio y de cuanto se haya contenido en él.
Así las cosas, corresponderá a las distintas regiones productoras, a través de sus propios aparatos estatales, obtener regalías por los recursos que se extraen de su suelo. Y entonces, para concluir, de dichas regalías, cada Región Federal debe entregar al Estado Federal, en calidad de canon federal, una fracción para financiar los gastos e inversiones comunes a todo el país: carreteras federales, grandes puertos, grandes irrigaciones, grandes centrales de energía, relaciones internacionales.
Canon de producción
En lo que sí vamos a insistir es en que hablemos de canon como "canon de producción". Y, a nuestro juicio, en que debe ser el 10 % del valor de venta de la producción que se extraiga, en el caso de los recursos no renovables; y del 5 % del valor de la misma, en el caso de los recursos renovables.
Canon petrolero
Para el caso de la explotación petrolera estamos obligados a plantear las cosas de manera distinta. Y es que, sorprendente e inconsistentemente, el correspondiente Anuario Estadístico de Hidrocarburos 2000, del mismo Ministerio de Energía y Minas, no publica cifra alguna en relación con los resultados económicos de las empresas involucradas en esta actividad.
Ésta es, por sectores geográficos, y en miles de barriles y millones de dólares, la producción extraída de hidrocarburos líquidos en los últimos tres años a que se hace referencia en dicho documento, y los probables y aproximados valores de dicha producción
Por insólito que parezca, en nuestro caso queremos insistir en que el canon petrolero total, hoy "canon + sobrecanon = 12,5 %", sea también sólo el 10 % de valor de la producción. Permítasenos explicar las distintas razones que nos resultan pertinentes. En primer lugar, en el contexto del centralismo, frente a un aparato estatal que virtualmente monopolizaba para Lima todos los recursos que se obtenía en el país, resultaba sin duda legítimo a los pueblos del Perú "arrancarle" a ese Estado cada vez más conquistas. Así, el sobrecanon permitió incrementar en 25 % los recursos que venían obteniendo las áreas productoras (e incluso teóricamente no productoras, como en el caso de Tumbes).
Por insólito que parezca, en nuestro caso queremos insistir en que el canon petrolero total, hoy "canon + sobrecanon = 12,5%", sea también sólo el 10 % de valor de la producción. Permítasenos explicar las distintas razones que nos resultan pertinentes. En primer lugar, en el contexto del centralismo, frente a un aparato estatal que virtualmente monopolizaba para Lima todos los recursos que se obtenía en el país, resultaba sin duda legítimo a los pueblos del Perú "arrancarle" a ese Estado cada vez más conquistas. Así, el sobrecanon permitió incrementar en 25 % los recursos que venían obteniendo las áreas productoras (e incluso teóricamente no productoras, como en el caso de Tumbes).
En el inexorable contexto de la descentralización, sin embargo, habrá múltiples tipos de canon: minero, petrolero, gasífero, pesquero, agrícola, hidroenergético, aduanero, etc. Si, como hoy establece la ley vigente, prácticamente cada uno de ellos tendrá una tasa distinta, el panorama cuantitativo del canon va a resultar extraordinariamente complejo y complicado. Pero, sobre todo, innecesaria y contraproducentemente
Y, en el contexto de la descentralización, prevaleciendo la buena fe, en procura de incentivar un esfuerzo colectivo cada vez mayor, nunca será suficiente captar recursos por canon y darles uso adecuado. Además de ello resultará de suma importancia que la población entera tenga plena conciencia de que no está siendo
engañada. Y es que no basta no engañar. Tan o más importante es que "el otro" igualmente se sienta no engañado. Así, respecto del canon, nunca se logrará mejor ese propósito que cuando los cálculos que haga la propia población, den los mismos resultados que aquellos de los que les hablan sus dirigentes.
Importantes son las razones para que el canon tenga la menor cantidad posible de tasas, y para que éstas sean a su vez simples de calcular-
Canon gasífero
Las poblaciones del departamento del Cusco, las de la provincia de La Convención, y muy especialmente los escasos habitantes de Camisea tienen objetivas razones para centrar grandes expectativas en la riqueza gasífera que encierra su subsuelo. Las reservas probadas de gas natural han sido calculadas en 8,11 TCF 42 -trillones de pies cúbicos (1×1012 pc) 43-. Y en 566,6 millones de barriles las de los hidrocarburos líquidos del gas natural
De acuerdo a lo estipulado en la Ley de Canon -como está dicho-, el canon gasífero consiste en el "50 % de los ingresos que perciba el Estado por el pago del Impuesto a la Renta y las Regalías que perciba el Estado
No creemos sin embargo que existan razones para que el canon gasífero escape del esquema simplificado de canon que venimos planteando. En razón de ello, y como -insistimos-, habremos de plantear un sistema mediante el cual, en este caso, las áreas productoras gas, quedarían resarcidas de la diferencia, mantenemos nuestra propuesta de que sea el 10 % del valor de la pro En tal caso, para el conjunto de los próximos veinte años, incluiremos en nuestro resumen como canon gasífero el monto de 1 500 millones de dólares. Pero son grandes las posibilidades de que antes de ese plazo, con la misma tasa, se vea sustantivamente incrementado dicho monto. Por lo menos si se materializa contrato con una o más de una de las empresas internacionales actualmente interesadas en los lotes adyacentes a Camisea . Antes de concluir este acápite, consideramos preciso hacer una observación importante. De cara a la futura historia económica del Perú no puede seguirse privilegiando, con criterio inmediatista histórico, el aporte de la explotación del gas de Camisea al crecimiento del PBI hidroenergético del país, a la sustitución de otras fuentes de energía, y a la generación de divisas.
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