Las crisis de gobernabilidad en América Latina. El caso de Ecuador

LA GOBERNABILIDAD COMO PROBLEMA

Uno de los problemas más serios que afrontan los sistemas políticos contemporáneos, especialmente los pertenecientes a países del Tercer Mundo, es como mantener la gobernabilidad. En el mundo anglosajón, "governance", es un término que ha sido empleado habitualmente para hacer referencia al ejercicio de la autoridad en una determinada esfera. A utilizado se ha empleado como sinónimo de gestión eficaz.

El concepto de "gobernabilidad" ha sido introducido dentro del vocabulario de la ciencia política por los expertos de la "Trilateral Comisión", en la década de los años setenta, para hacer mención a los problemas que enfrentaban los regímenes democráticos debido al aumento de las demandas sociales.

Actualmente se habla de gobernabilidad para indicar la razonable capacidad de mando, de conducción política y de disciplina democrática que pueden alcanzar las autoridades en una sociedad.

En la mayoría de las sociedades la gobernabilidad se sustenta sobre la existencia de una relación armónica entre los principales actores de la comunidad. En especial de aquellos actores dotados de un poder suficiente como para alterar de una forma significativa el orden público, impulsar o detener el crecimiento económico o, en general, afectar de forma significativa la marcha de la sociedad. Estos actores suelen controlar factores claves del aparato productivo –sindicatos, entidades empresariales, etc.-, dirigen organizaciones de masas –partidos políticos, organizaciones sociales de protestas, grupos de desocupados, campesinos sin tierra, indígenas, etc.-, tienen influencia sobre la maquinaria burocrática del Estado, detentan el control de los armamentos –cuerpos militares y de seguridad– o posean la capacidad de influir en la formación de ideas y en la distribución de la información –la prensa y otros medios de comunicación de masas-.

En consecuencia, podemos caracterizar también a la gobernabilidad como la capacidad previsible de un sistema político de perdurar en el tiempo.

En América Latina la gobernabilidad se encuentra amenazada, entre otros factores, por la crisis fiscal de los estados, la falta de institucionalización de las organizaciones y procesos políticos, el colapso de los aparatos administrativos y la falta de legitimación de las estructuras políticas. Los problemas de gobernabilidad en la región se han expresado a través de revoluciones, insurrecciones civiles y golpes de Estado de carácter militar.

En las últimas décadas, en particular, la amenaza más seria a la gobernabilidad democrática esta representada por la aparición de ciertos "movimientos sociales" que someten al Estado a una sobrecarga de demandas que no está en capacidad de satisfacer en tiempo y forma. La incapacidad de los gobiernos para responder a esas demandas incrementa el nivel de frustración y agresividad de quienes integran estos movimientos hasta que la misma deriva en la apelación a diversas formas de coacción violenta que pueden ser calificadas como "resistencia civil".

La metodología revolucionaria que en los países latinoamericanos, durante los años de la Guerra Fría, apeló al "foquismo" y a la guerrilla urbana como método para la toma del poder parecer ser cosa del pasado. No obstante, algunos grupos revolucionarios no han renunciado a la violencia como método de lucha política. El Estado burgués ha aprendido a enfrentar con éxito a la guerrilla. Existen sin embargo otros medios de violencia política que se adaptan mejor a la actual coyuntura, como la resistencia civil o resistencia social como prefieren denominarla los grupos que la practican.

II LA RESISTENCIA CIVIL

La resistencia civil de las masas enfocada hacia la consecución de objetivos políticos y sociales fue una fuerza significativa durante el siglo XX. Desempeñó en algunos casos un papel central durante el proceso de descolonización que siguió a la Segunda Guerra Mundial y luego en la lucha contra gobiernos despóticos.

Alcanzó su mayor expresión cuando Mahatma Gandhi la empleó para lograr la independencia de la India. Olvidada por algunos años, se actualizó como medio de lucha política cuando decenas de miles de personas se lanzaron a las calles de Manila, capital de Filipinas, en febrero de 1986, logrando derrocar el régimen corrupto de Ferdinando Marcos. Luego cumplió un rol destacado durante las transformaciones operadas en Europa Oriental, a partir de 1989, cuando cayó el Muro de Berlín y finalizó la Guerra Fría.

Más recientemente, en Colombia, importantes sectores de la sociedad proponen apelar a la resistencia civil para salir del círculo vicioso de terrorismo y represión. Candidatos presidenciales, como Noemí Sanín, del "Movimiento Si Colombia", afirman que la resistencia civil es: "el derecho que le asiste a los ciudadanos de organizarse para oponerse de manera pacífica pero activa, a todos los sectores violentos que atenten contra sus derechos fundamentales empezando por el de la vida". Estos sectores anuncian que: "Miles de colombianos se están levantando para enfrentar, sin armas y sin violencia, armados de valor y decisión, esta escalada de muerte y horror. Desde el Cauca hasta el Meta, pasando por la capital del país, la movilización de una verdadera resistencia civil frente a la violencia es necesaria para hacerle entender a las FARC, al ELN y a las Autodefensas que el país quiere la paz, pero no cede ante el chantaje de la muerte."

La resistencia civil es un método de lucha colectivo que no recurre en principio a la utilización de la confrontación armada en un sentido de impunidad, unilateralidad ni destrucción de cuerpos adversarios. Es muchas veces asociada o fundida con las formas de lucha no violenta activa –se sitúa dentro de ese marco más amplio- aunque no necesariamente implique que se incline en forma clara por una ética pacifista o por el empleo de la violencia.

Es utilizada de forma creciente por grupos radicalizados de América Latina como un medio de lucha política en casos donde en el pasado se habría contemplado como única opción una guerra revolucionaria.

El crecimiento de la protesta social en diversas regiones del subcontinente parece indicar que la resistencia civil constituye una estrategia valida para grupos, de distinta orientación política e ideológica, que cuestionan el orden de las sociedades en que viven. En consecuencia, es de esperar que los fenómenos de resistencia civil sean aún más frecuentes durante el siglo XXI.

Los métodos de la resistencia civil son diversos y abarcan desde la protesta pacífica y la persuasión hasta la falta de cooperación social, económica y política que termina por derivar hacia formas violentas de protesta que asumen la forma o modalidad de estallidos sociales o saqueos.

Diversos autores mencionan las modalidades que podríamos considerar "tradicionales" y que ha empleado la resistencia civil en el pasado. Citan dentro de estas modalidades tradicionales de la resistencia civil a las manifestaciones, huelgas de hambre, petitorios y recolecciones de firmas, dentro de las modalidades no violentas. En tanto que las huelgas, en especial las llamadas huelgas revolucionarias o salvajes, el trabajo a reglamento, boicots, sentadas, ocupaciones, creación de instituciones paralelas de gobierno e incluso los saqueos y el pillaje, constituyen formas más violentas que sin embargo no llegan a la modalidad de lucha armada.

En su forma clásica, la resistencia civil ha sido mayormente liderada y convocada por una organización de tipo político y/o sindical. Los términos movilización, marcha, concentración y manifestación describen géneros de protesta por los que las entidades organizadoras de los encuentros llaman a la población, al afiliado o también al ciudadano a expresarse y acompañarlas. Habitualmente, tales demostraciones confluyen o se reúnen en plazas públicas o espacios abiertos frente a las sedes de los poderes resolutivos del Estado: el Ejecutivo y el Legislativo. Se realizan para conmemorar ciertas fechas claves, pero sobre todo para peticionar y exigir cambios en la política gubernamental que originen una mejora de las condiciones laborales o sancionen una legislación acorde a los intereses que representan tales organizaciones.

Desde mediados de los años noventa y en el marco de los efectos de políticas de reducción del Estado y de administraciones incompetentes, van surgiendo otras modalidades para la resistencia civil.

Ahora bien, cualquiera sea la modalidad que la resistencia social asuma –violenta o pacífica, tradicional o innovadora- debe respetar dos principios básicos. Por un lado, ser una "acción colectiva" y no una expresión de disidencia individual. Por el otro, que evite cualquier empleo sistemático de la lucha armada. Esto no implica que la resistencia civil exija la aceptación de una ética pacifista o no violenta.

Por el contrario, una de las figuras políticas centrales en el desarrollo la resistencia civil en Argentina, la presidenta de Madres de Plaza de Mayo, Hebe de Bonafini, por ejemplo, afirma claramente: "Los pueblos tenemos que tener nuestras propias leyes, y si queremos la revolución –y lo dijo muchas veces el presidente Chávez, y lo dijo Fidel-, una revolución sin armas no es posible, es una cagada, porque siempre nos pasa, ellos nos reprimen, ¿y nosostros qué?" Al no apelar directamente al empleo de las armas como método para la toma del poder, la resistencia civil se diferencia de la insurrección armada, la guerra de guerrillas o la guerra convencional.

Otro aspecto a destacar es que, paralelamente a la redefinición de algunas modalidades y la aparición de formas innovadoras de la resistencia civil, se fueron operando nuevas identificaciones de los protagonistas –piqueteros, mineros y cocaleros, marchas de indígenas y campesinos sin tierra, vecinos autoconvocados, caceroleros, etc.-. Estas categorías van indicando la progresiva desafiliación a las organizaciones sindicales, a los partidos políticos y a todas aquellas formas organizativas surgidas en el marco del Estado como institución dominante de la vida social y política de un país.

En una confrontación entre las autoridades del Estado y un movimiento de base civil cada una de las partes tratará de socavar la base de poder de la otra. Para ello dependerá del apoyo que pueda obtener de los sectores neutrales o no interesados: partidos políticos, minorías religiosas, grupos de opinión o incluso organismos internacionales o gobiernos extranjeros.

Los factores psicológicos y morales son elementos cruciales en este tipo de contienda política que supone la resistencia civil. En una batalla política e ideológica planeada para ganar el apoyo de terceras partes y reforzar y extender la propia base de poder, el argumento central se enuncia casi inevitablemente en términos morales. Así un líder piquetero no dudará en justificar su accionar violento en términos morales diciendo: "No negamos que lo que hacemos tiene violencia. Pero 75 chicos muertos por día por la pobreza también es violencia. La violencia viene de parte del régimen en que vivimos". El bando que gana esa discusión tiene grandes probabilidades de verse reforzado.

La cuestión moral contamina también el debate sobre los medios que se deben emplear. Así, por ejemplo, los piqueteros no terminan de dilucidar si deben taparse el rostro con pañuelos o no. Para las personas que participan de la resistencia civil, igual que para los gobiernos que la enfrentan, la estrategia exitosa debe contar con una amplia base moral. Y no hablamos sólo del tema de si utilizar o no la violencia contra las personas o la propiedad, sino la cuestión de que acciones no violentas estarían legitimadas y tendrían sentido político en cada situación concreta. Un piquete, por ejemplo, debe resolver si deja un carril libre de la ruta que interrumpe para ambulancias o desplazamientos de emergencias.

Si un bando utiliza un procedimiento en circunstancias en que no esté justificado, especialmente cuando la sociedad en general lo considera como inaceptable, es improbable que de resultado. Además, la desaprobación del público se sumará a las órdenes del gobierno de emplear la fuerza para reprimir a sus oponentes.

III. DESAFÍOS A LA GOBERNABILIDAD EN AMÉRICA LATINA

En América Latina, una región caracterizada por recurrentes problemas de gobernabilidad política, la resistencia civil parece estar desempeñando, en el sistema político, el papel que antes cumplían los golpes de Estado militares. De Puerto Príncipe a Buenos Aires, de La Paz a Quito y a Lima, las instituciones tiemblan cuando una fracción del pueblo se pone en movimiento y se arroga la representación de la totalidad de la ciudadanía. En consecuencia los estallidos sociales, protagonizados por amplios sectores de la población, que expresan su descontento con violencia en las calles, están reemplazando a las tradicionales asonadas militares.

La protesta social se ha convertido, en la región, en un mecanismo utilizado con frecuencia para remover del poder a gobiernos legítimos que, aunque elegidos democráticamente, pierden por alguna causa el apoyo de su población. Refiriéndose a esta circunstancia señala el eminente politólogo Natalio R. Botana: "El principio de la democracia representativa, fundado en elecciones periódicas y transparentes y en el papel mediador de los partidos, choca con otro principio, ajeno a las disposiciones constitucionales que, con objeto de destituir a los gobernantes, atribuye un valor preponderante a las movilizaciones populares en calles, plazas y rutas públicas"… "Esta lógica latinoamericana de la acción colectiva impugna la legitimidad de los regímenes constitucionales, refleja las convulsiones sociales de nuestros países y, al mismo tiempo, está forjando una suerte de estrategia de asonadas populares tan tumultuaria como incierta".

Considerando la historia reciente de Latinoamérica es posible observar que, desde 1989, hasta la fecha catorce presidente constitucionales no han podido concluir su mandato por causas ajenas a su voluntad. De ellos diez perdieron sus cargos debido al estallido de violentas protestas sociales –piquetes, saqueos, cacerolazos, marchas, huelgas de hambre, etc.- que derivaron en incidentes con las fuerzas de seguridad que a su vez originaron importantes pérdidas de vidas humanas y cuantiosos daños materiales. En todos los casos las protestas cesaron una vez que el primer mandatario renunció. La siguiente tabla ilustra sobre los distintos casos

CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN AMÉRICA LATINA

1989 – 2005

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IV. LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN ECUADOR

En Ecuador, los tres últimos presidentes constitucionales, fueron derrocados mediante el empleo de mecanismos de resistencia civil. En todos los casos, se trataba de dirigentes de amplia trayectoria política en el país que habían triunfado claramente en elecciones libres.

La primera víctima de protestas organizadas por sectores golpistas fue el abogado y empresario populista Abdala Bucaram Ortiz. Candidato del Partido Roldonista Ecuatoriano, Bucaram había sido elegido, por el 54,7% de los votos, para cumplir mandato entre el 10 de agosto del 96 y el 10 de agosto del 2000. Bucaran sólo logró mantenerse en el poder 186 días. Fue destituido en medio de una revuelta popular que se originó en una fuerte suba de las tarifas de los servicios públicos.

En respuesta a los aumentos, más de dos millones de ecuatorianos desfilaron con banderas tricolores con crespones negros y golpeando sus cacerolas por las calles, avenidas y plazas de las principales ciudades del país. En el transcurso de las protestas, se sumaron al descontento tres millones de campesinos en los sectores rurales montando piquetes en las rutas. Los estudiantes de los colegios y universidades salieron a las calles y los incidentes se tornaron cada vez más violentas se produjeron muertos y heridos. Bucaram debió huir y exilarse en Panamá.

Para salvar el sistema institucional, el Congreso apeló a declarar al presidente "incapacitado para gobernar", en febrero de 1997. En su reemplazo asumió el doctor Fabián Alarcón Rivera, como presidente constitucional interino, el 11 de febrero de 1997, cargo que ocupó hasta el 10 de agosto de 1998.

En las elecciones presidenciales del 31 de mayo de 1998 se impuso el Doctor en Jurisprudencia Jamil Mahuad Wit, de la Democracia Popular – Unión Demócrata Cristiana, un activo protagonista de las protestas contra Bucaram. En la primera vuelta electoral fue el candidato más votado con el 35,3% de los votos y en la segunda vuelta del 12 de julio batió al magnate guayaquileño Álvaro Noboa Pontón, del Partido Rondonista Ecuatoriano con el 51,1%.

En los primeros meses de gobierno, Mahuad intento aplicar un duro plan de ajuste económico. El nuevo presidente devaluó el sucre, liberalizó el precio de los combustibles, suprimió los subsidios para el consumo eléctrico e introdujo una serie de medidas de austeridad cuyo costo recayó directamente sobre las rentas de la población.

El 11 de marzo de 1999, ante el acelerado declive económico –tasa de crecimiento negativo, inflación interanual del 50%, incremento del déficit fiscal hasta alcanzar el 6% del PBI, depreciación masiva del sucre frente al dólar, desaparición de las reservas en divisas, aceleración de la fuga de capitales-, Mahuad anunció un paquete de medidas aún más drástico consistente en el incremento del precio de combustible en un 174%, congelamiento parcial de los depósitos bancarios de particulares durante un año, el control por el Estado de más de la mitad del sistema bancario ecuatoriano y la clausura temporal de todos los bancos.

Al mismo tiempo, envió al Congreso una decena de proyectos de ley que contenían reformas fiscales, como el incremento del IVA, que se elevó del 10 al 15%, y otros destinados a dar vía libre a la privatización general de los servicios públicos, afectando a la telefonía, la electricidad y los hidrocarburos.

Desde fines de 1998, Mahuad advertía que Ecuador se hallaba en virtual suspensión de pagos y que no podía hacer frente al servicio de la deuda pública externa, 12.800 millones de dólares –esto era el 60% del PBI-, situación que no aquejaba a un país sudamericano desde la aplicación del Plan Brady en 1990. Sumadas la deuda pública y privada, el total de la deuda externa ecuatoriana se acercaba a los 16.000 millones de dólares. El presidente anunció, en marzo de 1999, que Ecuador vivía su peor crisis económica desde la depresión de 1930 y que el país tenía la tasa de inflación más alta de América Latina.

El fuerte ajuste provocó una dura reacción popular, que diluyó en el acto la popularidad del presidente. Un "Frente Patriótico", que reunía a los sindicatos, organizaciones populares, partidos políticos y empresarios; llamó a la desobediencia civil y a detener el intento de Mahuad de "consolidar el modelo económico neoliberal".

El 17 de marzo Ecuador quedó paralizado por una huelga general y al día siguiente Mahuad pactó con el Congreso un nuevo plan económico más gradualista. El presidente logró ganar algo de tiempo… pero su destino estaba sellado.

El 5 de julio de 1999, comenzó una segunda oleada de protestas, incluida una huelga general, convocada por la "Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador" –CONAE-, que jaqueó al presidente. Mahuad, demostrando una gran capacidad de supervivencia política, logró superar la crisis nuevamente dando mayor gradualismo al ajuste.

En enero de 2000, Mahuad afrontó la tercera y más peligrosa fase de la resistencia civil. La protesta, en esta ocasión, asumió la forma de un clamor generalizado por un cambio de rumbo en la política económica. El día 9, Mahuad anunció la dolarización oficial de la economía y la fijación del tipo de cambio en un dólar a 25.000 sucres, con una inflación del 56%.

Un contexto social explosivo, que se nutrió de la pobreza endémica de extensas capas de la población, sirvió de detonante para el estallido definitivo: nuevamente se declaró el estado de sitio por las protestas callejeras en Guayaquil, Quito y otras ciudades, el día 12 de enero un autodenominado "Parlamento Nacional de los Pueblos del Ecuador" llamó a la resistencia civil y a la toma del poder ejecutivo.

Mahuad se negó a renunciar o a revocar el decreto de dolarización, pero el viernes 21, miles de indígenas y efectivos del Ejército de rangos subalternos y medios, ocuparon los edificios del Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia y la Contraloría General, declararon cesantes los poderes del Estado y anunciaron la formación de una Junta de Gobierno integrada por el coronel Lucio Gutierrez, antiguo edecán de los presidentes Bucaram y Alarcón, Antonio Vargas Guatatuca, líder del CONAIE y Carlos Solórzano Constantine, ex presidente de la Corte Suprema de Justicia. Mahuad huyó a los Estados Unidos.

En cuestión de horas, las divisiones y el desorden se instalaron en la flamante "Junta de Salvación Nacional". El coronel Lucio Gutiérrez fue sustituido por un alto oficial menos radical, el general Carlos Mendoza Poveda, ministro de Defensa, que antes de terminar la jornada encabezó el segundo triunvirato, denominado ahora "Consejo de Estado".

El 22 de enero de 2000 el vicepresidente Gustavo Noboa Bejarano presto juramento como presidente, luego de que el Congreso hubo decretado que Mahuad había hecho abandono del cargo. En realidad, el presidente había sido víctima de la resistencia civil llevada a cabo por quienes no aceptaban su política de ajuste económico.

El 13 de julio de 2000 la Corte Suprema de Justicia de Ecuador inició proceso penal contra Mahuad y dictó una orden de prisión acusándolo de violar las garantías constitucionales por decretar el congelamiento de los depósitos bancarios y la dolarización de la economía; extralimitación en sus funciones y abuso de poder en sus decisiones; y, uso ilegal de fondos donados por importantes empresarios en la campaña presidencial de 1998.

Para comprender mejor los sucesos ocurridos con el desplazamiento del poder de Jamil Mahuad y el ascenso del actual mandatario Lucio Gutierrez nada mejor que pasar revista brevemente a su biografía poniendo especial énfasis en los sucesos que condujeron a su elección como presidente.

Lucio Gutiérrez es el tercer hijo de un agricultor y una enfermera, aunque nació en Quito, en 1957, se crió en la cercana ciudad de Tena, capital de la provincia de Napo. En 1977 se graduó de subteniente del arma de Caballería como el primero de su promoción. Además de recibir adiestramiento como comando de las Fuerzas Especiales y de ganar campeonatos de pentatlón militar en el Ecuador y Sudamérica, posee los títulos de: ingeniero civil, licenciado en Administración, diplomado en Alta Gerencia y diplomado en Liderazgo Estratégico, por la Escuela Politécnica del Ejército de Quito; licenciado por la Escuela de Educación Física del Ejército en Río de Janeiro; diplomado en Relaciones Internacionales y Defensa Continental por el Inter. – American Defense College de Washington, diplomado en Seguridad Nacional por el Instituto Nacional de Guerra de las Fuerzas Armadas ecuatorianas; y, diplomado en Ciencias Militares por la Academia de Guerra del Ejército de Quito, entre otros cursos de formación especializada.

Desde su cargo de edecán del presidente Abdalá Bucaram, se negó a proteger por la fuerza el Palacio Carondelet de Quito, sede del poder Ejecutivo, de los manifestantes enardecidos que reclamaban la renuncia del presidente, lo cual obligó a Bucaram a abandonar el edificio y trasladarse a Guayaquil para mayor seguridad, luego de que el Congreso, el 6 de febrero de 1997, los legisladores resolvieran cesarlo en sus funciones por "incapacidad mental".

En marzo de 1999, cuando se preparaba para el ascenso a coronel, Lucio Gutiérrez transmitió una misiva al Alto Mando criticando al Gobierno por desatender los problemas del Ejército, y en noviembre siguiente, entregó un memorándum al jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, general Carlos Mendoza Poveda, en él expresaba su oposición a pretensión de Mahuad de incrementar los impuestos sobre la renta y el consumo y advertía que no se podía seguir "estrangulando al pueblo ecuatoriano" en tanto no se moralizara la función pública y se pusiera coto a la corrupción generalizada.

Gutiérrez también demandaba la realización de una "revolución democrática" en el Ecuador a partir de un "diálogo cívico – militar" con espíritu regenerador y patriótico, tarea tanto más urgente por cuanto que "la descomposición social era evidente" y existía un "altísimo riesgo de entrar en una guerra civil". Semanas más tarde, en diciembre de 1999, Gutiérrez culminó sus exámenes para coronel y en la ceremonia de recepción de despachos en el Instituto Nacional de Guerra no estrechó la mano de Mahuad a la vista de todos los asistentes, incurriendo en un grave acto de indisciplina.

El hecho que no se tomaran medidas contra el indisciplinado coronel, parece indicar que Gutiérrez estaba planificando un movimiento insurreccional junto con los coroneles Fausto Cobo, Luis Aguas, Gustavo Lalama y Jorge Brito, más la incierta participación del general Mendoza, recién nombrado ministro de Defensa. Fuera de los cuarteles, el movimiento contaba con la participación de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador –CONAIE, que lideraba el dirigente quechua Antonio Vargas Guatatuca, la cual debía actuar como detonante del movimiento.

Tal como se ha relatado, los indígenas reforzados por efectivos del Ejército de rangos inferiores y medios ocuparon los edificios gubernamentales más importantes, el 21 de enero de 2000, se generó un momento de anarquía que aprovecharon Gutiérrez y sus seguidores para presentarse ante la sociedad ecuatoriana al frente de la "Junta de Gobierno de Salvación Nacional", donde el joven coronel compartía el poder con Vargas Guatatuca y Carlos Solórzano Constantine, ex presidente de la Corte Suprema.

Su paso por el poder en este momento sería efímero. La alta oficialidad y la clase dirigente tradicional se apresuraron a apuntalar el orden de cosas puesto en peligro por la movilización de sectores sociales, ancestralmente marginados por las clases dirigentes criollas. Los líderes indigenistas creyeron poder conquistar el poder por vía insurreccional a través de una alianza con la oficialidad joven del Ejército pero fracasaron.

Gutiérrez fue desplazado de la Junta y su lugar fue ocupado por el general Mendoza. El día 22, el Congreso tomó el control de la crisis y propició el acceso al poder del vicepresidente Gustavo Noboa Bejarano. Los coroneles rebeldes fueron inmediatamente arrestados y sometidos a las autoridades judiciales, civiles y militares. El 1º de junio, Gutiérrez llevaba más de cuatro meses encarcelado cuando el Congreso, a instancias del Gobierno de Noboa -que deseaba apaciguar la tensa situación social, por la reactivación de la protesta indígena el incremento de la inflación-, aprobó una amnistía para Gutiérrez y otros 16 oficiales. Según un sondeo de opinión realizado poco antes, el 67% de los ecuatorianos rechazaba el enjuiciamiento de los oficiales presos.

Una vez liberado Gutiérrez se lanzó de lleno a la política con la intención de alcanzar la presidencia en los comicios del 2002. Después de solicitar su pase a la reserva del Ejército, creó junto a otros militares el "Partido Sociedad Patriótica". Indagado sobre la base ideológica de su partido, Gutiérrez eludió cualquier definición basada en la tradicional dicotomía entre izquierdas y derechas. Insistió en que sólo lo guiaba su devoción a la patria y un sentimiento de unidad nacional que surgía de las ideas y acciones de los próceres de la independencia y, muy especialmente, del Libertador Simón Bolivar.

Para reforzar sus posibilidades en las elecciones del 20 de octubre de 2002, Gutierrez estableció una alianza con la CONAIE, en ese entonces liderada por Leonidas Iza, y otras organizaciones y sindicatos, con los partidos de izquierda Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik – Nuevo País, coordinado por Miguel Lluco, que oficiaba de brazo político del conglomerado indigenista, y el Movimiento Popular Democrático, un agrupamiento marxista.

El 20 de octubre Gutiérrez se adjudicó el primer puesto con el 20,3% de los votos seguido del candidato del Partido Renovador Institucional Nacional –PRIAN-, el magnate y antiguo bucaramista Álvaro Noboa Pontón y de León Roldós Aguilera del Movimiento Ciudadano y del ex presidente Rodrigo Borja Cevallos con el partido Izquierda Democrática.

En la campaña para la segunda ronda electoral, Gutiérrez intento presentarse como un político de "centro izquierda" e incluso viajó a Estados Unidos para entrevistarse con empresarios, banqueros y representantes del FMI. Allí aseguró a sus interlocutores que su gobierno respetaría la dolarización, mantendría el diálogo con el organismo financiero sobre un préstamo de contingencia de 240 millones de dólares y controlaría el gasto fiscal.

En la segunda vuelta, efectuada el 24 de noviembre de 2002, Lucio Gutiérrez se impuso claramente por el 54,3% de los votos emitidos. Pese a clara victoria en la segunda ronda electoral lo cierto es que el gobierno de Gutiérrez asumía seriamente condicionado. Su coalición de gobierno PSP y el MUPP-NP sólo contaba con trece escaños de los cien legisladores que integraban el Congreso ecuatoriano.

V. LA REBELIÓN DE LOS FORAJIDOS

Gutiérrez asumió el poder en Ecuador como tantos otros presidentes latinoamericanos. Con escaso apoyo electoral, en medio de una profunda crisis socioeconómica e institucional. Sin un partido político orgánico y apoyado tan sólo por una heterogénea coalición política amenazada siempre por sus propias tensiones centrífugas. Bajo estas condiciones fue realmente milagroso pudiera mantenerse en el gobierno durante 825 días.

Su plan de gobierno pretendía terminar con la corrupción y renovar las prácticas políticas. Pero su poder político para llevar a cabo las reformas era cuando menos escaso. Era previsible que a corto plazo la popularidad del nuevo presidente comenzaría a erosionarse.

Los problemas comenzaron para Lucio Gutiérrez seis meses después de haber alcanzado la presidencia. Cuando se vio obligado a destituir a varios de sus ministros pertenecientes al partido indigenista Pachacutik, lo que desembocó en la ruptura de la alianza de su gobierno. La crisis con el movimiento indigenista se produjo cuando el presidente Gutiérrez mantuvo la dolarización de la economía ecuatoriana y llegó a acuerdos con el gobierno norteamericano referidos a la lucha contra el narcotráfico y la firma de un tratado de libre comercio.

A partir de entonces, el presidente tuvo que hacer frente al bloqueo en el Parlamento, donde su partido sólo contaba con siete congresistas de un total de 100, de sus proyectos de privatización de las industrias petroleras y eléctricas, de reformas institucionales y de modificación del sistema de seguridad social. También se produjo un distanciamiento entre el presidente y el vicepresidente Alfredo Palacio.

El presidente Gutiérrez comenzó a ser acusado de uso indebido de dinero público, cohecho y delitos contra la seguridad del Estado. En noviembre de 2003, por ejemplo Lucio Gutiérrez enfrentó su primera crisis de este tipo cuando se reveló que en el personal que dirigía su campaña electoral había recibido una contribución de 30.000 dólares de la familia Fernández Cevallos. En esos momentos uno de sus miembros era investigado por supuestas actividades de narcotráfico. La denuncia fue investigada pero no se encontraron pruebas contundentes que verificaran las acusaciones.

En septiembre de 2004 los sectores opositores del Congreso pretendieron someter al presidente a juicio político cuando trascendió que Lucio Gutiérrez de había reunido a principios de ese mes, en Panamá, con el prófugo ex presidente Abdalá Bucaram. En ese encuentro el presidente habría prometido crear una comisión de juristas para allanar el camino de su regreso, como posteriormente ocurrió. Pero, la nueva alianza que Lucio Gutiérrez estableció con el Partido Roldonista Ecuatoriano, liderado por Bucaram y el Partido Renovador Institucional Acción Nacional, conducido por el magnate bananero Álvaro Noboa, impidió el proceso.

Esta nueva alianza permitió que el Congreso, basándose en una cláusula transitoria de la Constitución, sustituyera en diciembre de ese año a 27 de los 30 jueces de la Corte Suprema de Justicia. Este hecho generó una fuerte crispación social y política que condujo a la crisis final.

El conflicto se intensificó cuando el nuevo presidente de la Corte Suprema, Guillermo Castro, anuló el 1º de abril los juicios por presunta corrupción que se seguían contra los ex presidente Bucaram y Noboa y el ex presidente Alvaro Danik, quienes regresaron a Ecuador a principios de abril. Por ese entonces la popularidad del presidente en las encuestas era tan sólo del 6%.

El sábado 16 de abril de 2005, ante la presión de las movilizaciones, el presidente Lucio Gutiérrez apeló a la Ley de Seguridad Nacional para decretar el "estado de emergencia", que suspendió los derechos civiles movilizó a las Fuerzas Armadas y dio al Poder Ejecutivo la facultad de intervenir en otros poderes del Estado. En el mismo decreto, el presidente cesó a la Corte de Justicia cuestionada. Gutiérrez se justificó explicando que debía poner fin a la crisis política, utilizando los poderes especiales que le otorgaba el "estado de emergencia".

La Conferencia Episcopal Ecuatoriana de la Iglesia Católica sostuvo en un comunicado que el estado de emergencia agravó la situación ya existente, de caos político y social y de incertidumbre jurídica.

La oposición acusó al presidente Gutiérrez de violar la constitución y la ciudadanía salió a las calles para expresar su indignación con la clase dirigente, a la culpaba de todos los problemas que afectaban al país. Los manifestantes se congregaban bajo las consignas de "Fuera Lucio" y "Que se vayan todos".

El Congreso se reunió en forma extraordinaria y cesó, por unanimidad de los 89 parlamentarios presentes, a la Corte cuestionada y declaró "vacancia judicial" hasta lograr un acuerdo para aprobar una ley que se estableciera un mecanismo no partidista para elegir los magistrados. La resolución, sin embargo, no dejó sin efecto la nulidad de los juicios contra los ex presidentes. Mientras tanto, el presidente levantaba el estado de emergencia intentado calmar los ánimos.

La influyente Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador –CONAIE-, se solidarizó con las protestas de Quito e inició movilizaciones en algunas provincias pidiendo la renuncia del presidente.

El presidente de la CONAIE, Luis Macas, dijo que su organización no negociaría ningún tipo de salida a la crisis, y en caso de que fuera sustituido Gutiérrez, exigiría le cumplimiento de su programa de reclamos. "Nosotros exigimos que el país suspenda las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, el cierre la base militar de Manta –cedida a las Fuerzas Armadas estadounidenses-, y se oponga al involucramiento del país en el Plan Colombia", afirmó Macas.

El 19 de abril comenzaron ha hacerse más y más violentos los disturbios mientras el presidente insistía en que no renunciaría y acusaba de "forajidos" a los manifestantes. Pronto se produjeron los primeros muertos –un fotógrafo chileno, víctima de los gases lacrimógenos empleados por las fuerzas de seguridad y una mujer atropellada por un vehículo- además de 130 asfixiados y 44 contusos, según informó la Cruz Roja.

El miércoles 20, el parlamento unicameral se reunió en sesión excepcional en la sede del Centro Internacional de Estudios Superiores de Comunicaciones para América Latina, en el norte de Quito, y cesó al presidente Gutiérrez con el voto de 60 de los 62 legisladores presentes. La moción votada por los diputados opositores decía textualmente: "Declarar que el coronel Lucio Gutiérrez ha abandonado el cargo de presidente y en consecuencia deben operar los mecanismos de sucesión presidencial".

La diputada socialcristiana Cynthia Viteri, quien presidió la sesión agregó: "Por falta definitiva del presidente de la República, conforme determina el artículo 168 de la Constitución Política de la república, le corresponde subrogar y asumir la Presidencia de la República al vicepresidente constitucional de la República, Alfredo Palacio".

El gobierno, a través del ministro de Gobierno, Oscar Ayerbe, señaló que no aceptaba esta decisión, pero casi de inmediato las fuerzas armadas retiraron el apoyo al destituido primer mandatario, sellando así su suerte. El ministro de Defensa Nacional, general (r) Néstor Herrera, leyó un comunicado donde anunció la decisión de retirar el apoyo al mandatario, que pocos minutos antes había sido cesado por resolución del Congreso.

Una vez que se anunció el retiro del apoyo de los militares, los soldados apostados en las calles comenzaron a replegarse y abandonaron sus puestos de vigilancia en los lugares claves, incluyendo el Palacio de Carondelet.

El coronel Lucio Gutiérrez intentó dejar el país, pero la presencia de manifestantes en el aeropuerto internacional Mariscal Sucre de Quito, cerrado a las operaciones comerciales, le impidió tomar un avión privado. Debió entonces refugiarse en la Embajada del Brasil, país que inmediatamente le otorgó asilo político. Mientras tanto la justicia ecuatoriana dictaba una orden de captura contra el ex presidente por "el delito flagrante de ordenar a la policía y los militares salir a reprimir a los manifestantes".

El nuevo presidente, Alfredo Palacio era un médico cardiocirujano de 66 años, que había sido ministro de Salud Pública entre 1994 y 1996, durante la presidencia de Sixto Duran Ballen. Asumió el cargo en medio de la crisis y bajo el cuestionamiento de un amplio sector de los manifestantes.

VI. LAS CONSECUENCIAS DE LOS PROBLEMAS DE GOBERNABILIDAD EN AMÉRICA LATINA

Cabe preguntarnos cuál ha sido el resultado de la crisis de gobernabilidad de asola a América Latina. La respuesta es clara aunque no muy agradable. Según cifras del Banco Mundial, mientras que la pobreza en el mundo se ha reducido a la mitad –del 40 por ciento al 21 por ciento de la población del planeta desde que China y la India empezaron a abrir sus economías hace dos décadas. Tan sólo China y la India han sacado a más de 500 millones de personas de la extrema pobreza desde 1981, mientras que América Latina ha sido la excepción de la regla, creando 28 millones de nuevos pobres en el mismo período.

América Latina es una de las regiones más atrasadas y de más lento crecimiento económico del mundo. Si bien, se estima que en el 2005 la región crecerá un 3%, en los últimos tres años ha estado creciendo a un promedio de menos del 1%. Los 19 países que componen la región –sobre Cuba no hay datos confiables- suman un PBI de 1.700 millones de dólares, superando escasamente a China con 1.400 millones.

Sin embargo, hay algo que si parece aumentar en forma continua y son los problemas de gobernabilidad, la pobreza y la violencia. Según el Banco Interamericano de Desarrollo, América Latina constituye la región con mayores desigualdades del mundo donde el 10% más rico de la población se apropia del 40% de la riqueza.

Tomemos como ejemplo a Venezuela. En seis años de gobierno del populista Hugo Chávez la pobreza aumentó un 10%. El Instituto Nacional de Estadísticas de Venezuela revela que en el primer semestre de 1999, cuando Chávez asumió la presidencia, el índice de pobreza era del 42,8%, mientras que al cierre de 2004 era de 53%. La pobreza extrema hace seis años afectaba a 16,6% de los hogares venezolanos, y en estos momentos afecta a 25%. Esto significa que un cuarto de la población no tiene ingresos suficientes ni siquiera para atender sus gastos de alimentación. Para finales de 2003 el 16,2% de la población del país vivía en un nivel de hacinamiento crítico, el 16,3% de la población no cuenta con servicios básicos de agua corriente y cloacas en sus viviendas. Mientras que el 1,9% de los niños entre 7 y 12 años no asistía a la escuela.

Pese a este cuadro social de extrema gravedad. El gobierno de Chávez realizó grandes gastos en la compra de armamentos. Venezuela adquirió 100.000 fusiles de asalto AK – 47, 50 helicópteros de ataque y 30 aviones MIG a Rusia, 12 cazabombarderos AMX-T y 24 aviones Súper Tucano de entrenamiento militar y combate aviones de combate a Brasil y 10 aviones de transporte y dos aviones de vigilancia marítima, 4 naves patrulleras de vigilancia costera, 4 corbetas y un apartado de material civil por un total de 1.690 fragatas misilísticas a España.

VII. POBREZA, INSEGURIDAD E INGOBERNABILIDAD

En realidad la carrera armamentista en la región es un problema general y no particular de Venezuela. Otros estados empobrecidos de América Latina no dudan en incrementar sus gastos militares. Según datos del Instituto Internacional de Estudios para la Paz –SIPRI-, con sede en Estocolmo, entre 1993 y 2003 el gasto militar en la región creció un 24% aunque con una distribución muy dispar.

Estos datos explican porque en toda América Latina los sectores más golpeados por la pobreza y la marginalidad han comenzado a movilizarse y ha reclamar cada vez con mayor violencia soluciones para su crítica situación. Indígenas chapanecos, campesinos sin tierra brasileños, indígenas cocaleros bolivianos, trabajadores desocupados argentinos y otros muchos grupos reclaman por sus derechos cada vez con mayor vehemencia.

También la creciente tasa de criminalidad y violencia pandillera que asola a América Latina perjudica la consolidación de la democracia y el desarrollo de la región. Según Adolfo Franco, administrador adjunto para América Latina y el Caribe en la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID- la tasa de criminalidad en América Latina duplica la tasa mundial. El funcionario agregó: "Améria Latina está atrapada en un círculo vicioso en el que el crecimiento económico se ve obstaculizado por las elevadas tasas de criminalidad, y la falta de oportunidad económica contribuye a esa misma criminalidad".

En idéntico sentido opina el Banco Interamericano de Desarrollo. Esta institución calcula que el producto interno bruto per capita en América Latina sería un veinticinco por ciento más alto si las tasas de criminalidad en la región fueran similares al promedio mundial.

El "Estado de Bienestar", que nunca alcanzó un pleno desarrollo en América Latina, se ha retirado dejando a vastos sectores de las sociedades latinoamericanas libradas a su suerte y a amplios territorios convertidos en "áreas sin ley", verdaderas "tierras de nadie" donde florece toda suerte actividades ilícitas. Allí la única norma vigente es la "ley del más fuerte" y en muchos casos los pobladores terminan tomando la justicia en sus propias manos.

Algunos territorios estatales han escapado formalmente al control de los gobiernos nacionales y son realmente dominados y administrados por grupos terroristas, criminales o ambas cosas. En México, el Ejército Zapatista de Liberación administra 32 municipios en la región de Chiapas, gran parte del territorio colombiano se encuentra en mano de los diversos grupos narcoterroristas las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, el Ejército de Liberación Nacional o los paramilitares de las Autodefensas Unidas de Colombia. La autoridad del estado colombiano ha desaparecido a tal grado que, como relata el periodista del National Geographic, Carlos Villalón, la pasta base de cocaína ha reemplazado al dinero en las transacciones comerciales en la región de Caquetá.

Más al sur del subcontinente, regiones como la de Tartagal – Orán, en la frontera argentino boliviana o la célebre "Triple Frontera", donde se reúnen los confines territoriales de Paraguay, Brasil y Argentina, son centros de actividad ilegal a despecho de los esfuerzos gubernamentales por controlarlos.

También en el centro de las grandes ciudades latinoamericanas la indigencia y la marginalidad crean áreas liberadas donde florece el delito. Según el Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas en Brasil existen 16.433 favelas, de las cuales 1.592 se encuentran en el estado de Sao Paulo y 681 en el estado de Río de Janeiro. Como sorprendernos entonces que entre los años 1980 y 2000 se hayan producido en Brasil 600.000 asesinatos. Tan sólo en el año 2002 se produjeron en ese país 49.400 asesinatos, es decir un promedio de 160 asesinatos por día.

Brasil registra la mayor tasa de asesinatos del mundo. Con tan sólo el 2,8% de la población mundial se producen en ese país el 11% de los asesinatos comprobados en el mundo.

La ciudad de Río de Janeiro es una de las más violentas del mundo. Con una población total de 5.700.000 habitantes alberga a 61 favelas donde viven aproximadamente 1.200.000 personas. Según la prestigiosa ONG Viva Río, unos 5.000 niños han sido reclutados como soldados por las organizaciones de narcotraficantes. Mientras que en las guerras de Medio Oriente entre israelíes y palestinos murieron 467 niños, tan sólo entre 1987 y 2001 murieron por causas violentas 3.937 niños cariocas.

Lógicamente, la inseguridad resulta muy costosa para Brasil, según el BID, este país gasta el 10% de su PBI en seguridad. Tan sólo el sector privado brasileño invierte 25.000 millones de dólares por año en ese rubro.

La situación en Argentina no es mucho mejor. Según Eduardo Ovalles, del Centro de Estudios Nueva Mayoría, la delincuencia se ha incrementado en un 177% en la Argentina entre 1991 y 2002, en la provincia de Buenos Aires lo ha hecho un 228% y en la ciudad de Buenos Aires en 373%.

También la pobreza y la marginalidad han tenido un crecimiento pavoroso. Actualmente aproximadamente la mitad de la población argentina se encuentra por debajo de la línea de la pobreza y una cuarta parte vive en la indigencia y la marginal.

Según la Dirección de Tierras y Urbanismo bonaerense existen, tan sólo en el Gran Buenos Aires donde viven diez millones de argentinos, 640 barrios precarios, aunque la directora de esa dependencia oficial, María de la Paz Dessié no duda en afirmar que esa cifra es menor a la mitad de las urbanizaciones irregulares realmente existentes.

Algo similar ocurre en la ciudad de Buenos Aires, donde entre 1991 y 2001 se duplicó la población de las 22 villas miserias y aparecieron 8 nuevas.

Los barrios marginales de la Argentina son "áreas sin ley" donde se procesa pasta base para producir cocaína, se ocultan a personas secuestradas se trafica con armas, automóviles y productos robados. Al mismo tiempo, la actividad de los grupos criminales somete a la población marginada que allí vive a toda suerte de atropellos y violencias.

El dilema es claro, América Latina deberá urgentemente recuperar la función del Estado y combatir la pobreza extrema para evitar que la proletarización y lumpenización de sus poblaciones termine por destruir la gobernabilidad democrática y toda posibilidad de crecimiento económico para la región.

Dr. ADALBERTO C. AGOZINO

Es doctor en Ciencia Política. Experto en temas de seguridad. Se desempeña como profesor titular de la Cátedra de Seguridad y Defensa de la Escuela Superior de Gendarmería Nacional y la Cátedra de Inteligencia en el Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina.