1. Introducción 2. Educación: De La Iglesia Al Estado, De Éste A Las Familias 3. El Enfoque Neoliberal 4. Reconfiguración Del Sistema Educativo Argentino Por Mandato De Organismos Financieros Internacionales 5. Privado Versus Público. Nación Versus Provincias 6. Las Políticas Asistenciales En La Escuela 7. Bibliografía
1. Introducción
Es sabido que la Constitución Nacional, considerada Ley Suprema o Madre, es el instrumento legal que permite la organización de un estado como tal, y al mismo tiempo sirve de peana y fundamento de todas las políticas que se desarrollen dentro de él. Así la pirámide jurídica, diseñada por el jurista austríaco Hans Kelsen, demuestra que la Constitución representa el vértice de la estructura piramidal, que servirá de cause para todos los instrumentos legales que de ella emanen y en forma conjunta constituyen el andamiaje jurídico sobre el cual yace la organización del estado nacional. Es así como el conglomerado de normativas vigentes, que se engendran en la constitución nacional, erigen el derecho positivo del estado.
En los albores del nacimiento de nuestro estado, los enfrentamientos, reyertas y la indolencia, fueron características constante, provocadas por la diversidad de criterios o en algunos caso por perspectivas antagónicas, respecto del modelo de organización que se adoptaría para la nación. La falta, en ese momento, de una política educativa que delineara las características del sistema educativo en la Argentina, para el logro de objetivos superiores, fue una peculiaridad constante en nuestro país hasta aproximadamente la década del ochenta. La ausencia de las mismas obedece posiblemente a la inexistencia de un proyecto nacional que sirviera de aglutinante, al propio tiempo que destinara a la educación un rol de preponderancia, dentro de dicho proyecto, en el desarrollo y transformación de un país. Sin constitución no podemos hablar de política educativa, pues sería como querer construir una casa comenzando desde el techo sin pensar en un sólido cimiento.
Si hacemos un poco de historia podemos recordar que la revolución de mayo, como así también el 9 de julio , constituyeron hitos muy importantes en la historia nacional, fueron, sin lugar a dudas, pasos cardinales dentro de nuestros anales institucionales, pero no arrojaron bases que sirvieran a la organización del país, es más, no era posible hablar de ideas políticas definidas ni mucho menos de planes políticos. La revolución de mayo no emitió una proclama ni declaración, y transcurrió aproximadamente medio siglo hasta que encontró una fórmula adecuada con la constitución sancionada en mayo de 1853. Hasta entonces hubo intentos de organización nacional, enfrentamientos armados, guerras intestinas y un vaciamiento, por consiguiente, de políticas educativas, porque como es obvio la preocupación acusiante pasaba por la organización y no la educación.
En la década del ochenta los censos de población y vivienda arrojaban un serio problema de analfabetismo, las escuelas estaban prácticamente despobladas, contaban con muy pocos recursos, fundamentalmente en las provincias más pobres y a este panorama debemos sumarle el fenómeno migratorio. Argentina fue, después de Estados Unidos, el país de América que recibió mayor caudal de inmigrantes. Estos venían con un cúmulo de anhelos vinculados a lo económico y sumamente arraigados a su cultura e identidad nacional, lo que acentuó en nuestro país el particularismo o regionalismo, que no puede entenderse como nocivo en tanto y en cuanto no atente contra la identidad nacional y la idiosincrasia como pueblo. Esta problemática instalada refleja la necesidad de una política educativa nacional, ausente hasta el momento, que resolviera estos asuntos, al propio tiempo que estimulara la formación de recursos humanos capacitados que pudieran ejecutar esas políticas.
En la década del ochenta, en 1884, inicia la organización y consolidación del sistema educativo con la sanción de dos leyes importantes: la ley 1420, que organiza la educación primaria en los territorios nacionales y al año siguiente ( 1885) la ley Avellaneda (1597) referida a la organización de la Enseñanza Universitaria. Esta evolución demuestra como un país en formación fue en forma paulatina, en algunos casos lenta, atendiendo problemas prioritarios y desarrollando acorde a ellos una legislación positiva tendiente a resolverlos.
Hoy al igual que en el ayer, los gobiernos de turno diseñan y ejecutan políticas educativas tendientes a resolver problemáticas instauradas dentro del sistema educativo, algunas de las cuales son de larga data, en tanto otras estrenadas, se incorporan como propias del mundo moderno, reconfigurado como una aldea global y caracterizada por el hercúleo desarrollo científico tecnológico. Pero a diferencias con el ayer, y reflexionando sobre ellas ¿tienden realmente a resolver problemáticas propias del ámbito educativo o más bien responden a designios políticos que buscan satisfacer las demandas propias del estado en el marco de su proceso de reestructuración? Esas problemáticas para las cuales se legisla, ¿son fehacientemente diagnosticadas como tales dentro del sistema educativo? O podemos considerar políticas inexplicables tal como lo señala Ana T. Lorenzo al referirse a la metamorfosis insaturada en la estructura del sistema a partir de la Ley federal de Educación. Según ella, dicha ley no responde para nada a ningún estudio o trabajo previo que arroje indicadores que sirvan de fundamento a la reforma , que señalen deficiencias en el funcionamiento del sistema para gestar cambios en aras de una mejoría dentro de él.
Estimo que las políticas de hoy van más allá de las necesidades emergentes del sistema, pareciera que están intentando instaurar en el ejido educativo un orden nuevo, arrancando todo de raíz sin una mínima cuota de respeto para todos aquellos que durante tantos años trabajaron por la educación y conquistaron importantes pináculos que hoy no son tenidos en cuenta y son barridos fuertemente por los vientos de la modernidad. Además no hay diagnóstico alguno que establezca que en educación todo está perdido y que es inexcusable una profunda transformación de esta naturaleza, que no hace otra cosa que responder a exacciones de organismos económicos internacionales que hacen propuestas al estado nacional para equilibrar sus cuentas fiscales, tomando a la educación como variable de ajuste.
2. Educación: De La Iglesia Al Estado, De Éste A Las Familias
Poder analizar y discernir las particularidades que caracterizan la relación actual entre el estado nacional y la educación, implica considerar dentro de su proceso histórico, de qué manera fue entendida la educación y cómo se fueron reconfigurando las distintas concepciones desde el punto de vista de quiénes poseen el derecho de educar a las mayorías. Se trata pues de una larga y polémica construcción histórica que pasa del monopolio de las iglesias en materia de educación , como institución de adoctrinamiento de fieles y súbditos, a la concepción actual donde la educación es concebida como un derecho tan individual del cual sólo es responsable cada familia o individuo en particular. De esta manera el estado abandona paulatinamente el rol de educador que tradicionalmente ejerció,y remite esta facultad ,que antes era prioridad indelegable, a manos de una economía de mercado.
Para evitar atiborrar con un largo proceso histórico que tan sólo ponga de manifiesto las pugnas de intereses entre los diversos agentes de la educación, me limitaré a proferir escuetamente que la edad media tuvo la peculiar característica del dominio hegemónico del servicio educativo por parte de la iglesia. Primeramente la educación sistematizada se reservaba de manera privilegiada a los príncipes, señores, y miembros del alto clero en general, mientras que la masa de la población quedaba excluida de la educación formal. La reforma protestante propugnó la libre interpretación de la Biblia, lo cual generó la necesidad de la enseñanza popular de las primeras letras, indispensable para poder acceder a los textos sagrados. La iglesia católica, frente al movimiento reformista, origina la contrarreforma, organizando nuevas órdenes religiosas con la finalidad de impartir enseñanza no sólo a la nobleza, sino también a la burguesía ascendente. Prueba de esta profunda transformación es la reorganización de los espacios físicos de las iglesias, pasando de una disposición circular a una longitudinal, de grandes dimensiones a los efectos de nuclear una gran cantidad de fieles, para la práctica del culto y el adoctrinamiento.
La edad moderna implicó un importante paso, dentro de esta trama evolutiva, porque surgen los estados nacionales, bajo la forma política del liberalismo, sustentados por la teoría radical o de la soberanía popular del origen de la soberanía. La nueva teoría sustentada establecía que el poder ejercido por el monarca ya no provenía de Dios, fuente divina del poder, sino por el contrario del pueblo quien lo delegaba en e gobernante. Esto equivalía a sostener en primer lugar que la figura del rey perdía ese carácter prácticamente sagrado que lo investía, y el poder que ejercitaba ya no era de corte absoluto, sino limitado por la voluntad de los gobernados, que eran los verdaderos soberanos.
Este estado se define como el garante de funciones substanciales vinculadas con la justicia , seguridad interior y exterior, derechos individuales, entre ellos particularmente el derecho a la educación que posibilita la formación del ciudadano, tan necesario para el adecuado funcionamiento del sistema político, pero que por otro lado no deja de reconocer el derecho legítimo de los padres a elegir la educación que desean para sus hijos. Es pues a este momento histórico que corresponde la legislación positiva que crea y organiza la educación pública, como así también regula el funcionamiento del sector privado. Este modelo nacional procuró la formación del ciudadano, conocedor de sus derechos, pero también de sus deberes, lo cual contribuiría a engendrar una identidad nacional colectiva en torno de valores y símbolos en los que se encarnaba un sentimiento patriótico, que la escuela procuraba fecundizar.
El siglo XX se caracterizó por un fuerte desarrollo de redes de relaciones entre los estados, determinado por dos hechos fundamentales:1) las guerras mundiales. 2) la búsqueda de caminos de cooperación y paz entre las naciones como consecuencia de los efectos nefastos y devastadores de las guerras. Esta segunda instancia impulsa a las naciones a crear organismos internacionales que establecieran las bases o reglas de una sólida convivencia internacional, y que garantizaran el cumplimiento de las mismas para concretizar el anhelo de convivencia global armónica. Ingresa en el escenario mundial, una ola que se denomina "constitucionalismo social" que preconizaba la incorporación, en los textos constitucionales, de los derechos sociales, denominados hoy derechos de segunda generación. Son ejemplos de este fenómeno mundial la constitución alemana de Weimar, la mexicana de Querétaro, o la reforma constitucional de 1949, en nuestro país, durante el gobierno de Perón entre otras.
Este período instituye el paso del estado liberal al estado social, donde la actuación del modelo político se reconfigura ya no conformándose con la sola protección de un individuo respecto de otro, sino la salvaguardia de los individuos en su conjunto; ya no sólo justicia conmutativa, sino también justicia distributiva.
Este Estado de Bienestar se caracterizó por su exacerbada interferencia en el campo económico, para asegurar la demanda y el pleno empleo, manejando las variables macro económicas tendientes a evitar que el mercado funcione exclusivamente por la competencia individual. La acción política se asentaba sobre el modelo keynesiano de desarrollo, según el cual el aumento del gasto público redundaría en un sostenido bienestar para todos los sectores sociales . El desarrollo de políticas benéficas tendientes a brindar un marcado asistencialismo, mediante la prestación de servicios que garantizaran a la población un nivel de vida que asegura consumos mínimos, acordes con la dignidad humana y compensatorios de los riesgos de marginación y exclusión, fue otro de los rasgos distintivos del estado benefactor.
Este estado realizaba fuertes inversiones para el financiamiento del sistema educativo, garantizando la escolaridad del grueso de la población y sobre todo el acceso de los sectores populares a la educación media y superior que hasta ese entonces estaba reservado casi privilegiadamente a los sectores sociales más altos. Esto implica que consideraba que la educación era un derecho de los ciudadanos (particularmente de la clase trabajadora) que estaba obligado a garantizar mediante un servicio público gratuito que posibilitara a todos por igual cumplir con la obligatoriedad de la enseñanza. Prueba de ello es la urgida expansión del sistema educativo en todos sus niveles entre el período comprendido entre 1945 y 1955. A este período es lo que se ha denominado ciclo de consolidación cuantitativa de los sistemas de educación de masa, el que se distingue por cuatro elementos centrales : el primero, como arriba lo señalé, las tasas de escolarización obligatoria, el segundo, por una administración educativa central con una considerable burocracia encargada del control, seguimiento, y distribución de los recursos materiales y humanos, tercero, por la existencia de leyes de educación obligatorias y el cuarto, el rol del estado orientado a la formación de ciudadanos.
Todas estas particularidades arriba mencionadas, que corresponden al estado benefactor, evidencia que la educación ocupó un lugar preponderante en el marco de la función política del estado, por lo que deja de ser vista como un gasto social, para transformarse en una verdadera inversión. Pero tuvo concomitantemente un efecto diferenciador, dotando a los individuos de diferentes capacidades y habilidades en función del lugar que ocuparían socialmente.
El sistema educativo nacional se organiza dentro de este marco, respondiendo al modelo Weberiano, que ingresa en etapa de crisis por la excesiva burocratización de corte autoritaria, que se manifiesta reactiva a toda exhibición de innovación pedagógica
La crisis del estado benefactor fue administrado , en el caso argentino, por gestiones gubernamentales diferentes: entre 1973 y 1974, se educó para el liberalismo, utilizándola como herramienta para la redistribución de las riquezas y las oportunidades sociales. Entre 1974 y 1983 se educó para el orden, el que debía garantizar la vigencia de un modelo totalitario caracterizado por el autoritarismo. Los fines del sistema educativo procuraban una socialización autoritaria, discriminatoria y jerarquizada. Entre 1983 y 1989, se educó para la democracia, estimulando una cultura fuertemente participativa que convirtiera a la escuela en un espacio democrático, caracterizados por el pluralismo para desmantelar el autoritarismo imperante.
Las intromisiones en el campo económico obstaculizaban el normal desarrollo de las fuerzas de progreso, que trababan el normal desenvolvimiento del mercado. Las normas o impuesto al capital determinaban una desactivación en las inversiones, desde el punto de vista del capital, lo que generó un descenso en el crecimiento y por otro lado una abrogación de las fuerzas de trabajo por la concesión de bienes, derechos y servicios por intermedio de las desenfrenadas políticas asistencialistas.
Esa voluntad política de procurar cubrir necesidades sociales, que expeditivamente aumentaban por causas del propio estado de bienestar, generaban un déficit fiscal que impedía continuar con política distributivas frente a la expansión del gasto público que desembocaba en un proceso inflacionario. Se produce paralelamente un aumento excesivo del poder de los sindicatos, a lo que debemos agregarle la copiosa demanda de participación política que genera una crisis política de representatividad y de gobernabilidad.
Esto encuentra explicación en lo que Hirschman llama tesis de la perversidad, según la cual las intenciones de transformar a la sociedad en un determinado sentido, quebrando aquellas tendencias naturales intrínsecas e inmutables de ordenamiento social, generan definitivamente efectos contrarios que terminan dañando el propio tejido social.
Si bien el estado benefactor indujo a un período de eventual prosperidad económica, la crisis en la que converge provoca argumentos críticos en su contra que provienen desde corrientes diferentes como lo son por un lado la social democracia y por otro las tendencias neoconservadoras y neoliberales. La social democracia formula su crítica al modelo político, basándose en lo que éste prometió y no cumplió, por lo tanto no logró plenamente el anhelo de justicia redistributiva, haciendo parcialmente efectivo el cumplimiento del derecho a la educación. Para la tendencia neoconservadora( que formaliza críticas más profundas del modelo) el estado benefactor es quién genera una concepción social colectiva negativa del estado, por cuanto carátula de pernicioso a lo que provenga de él, y de positivo a lo que tenga su génesis en el sector privado. Es así como para estas vertientes, el rol del estado en materia educativa se convierte en subsidiario, si el estado debe brindar apoyo, debe hacerlo por medio de subsidios dirigidos a los particulares que les permitan compara mejores servicios libremente en el mercado.
Es necesario esclarecer que el neoconservadurismo no se manifiesta como un bloque homogéneo, sino que presenta concepciones o características diferentes en algunos aspectos y más unificadas en otros como por ejemplo los diferentes modos de intervención del estado. Es precisamente en el ámbito de las políticas concretas donde pueden vislumbrarse más detenidamente los matices que esbozan las diferentes identidades.
Todas estas tendencias diferentes se concretizan bajo una ideología que se conoce con el nombre de "Nueva Derecha", la cual nucléa a neoconservadores, neoliberales, la nueva clase media, grupos religiosos autoritarios y fundamentalistas, que si bien poseen rasgos distintivos que caracterizan a unos y diferencian de otros, básicamente son partidarios de políticas privatistas, por cuanto sostienen que lo público es malo, y transfieren todo cuanto sea posible al campo privado, a manos del mercado, incluyendo dentro de dicho paquete nada más ni nada menos que la educación. De esta manera los consumidores pueden comprar en el mercado educación del mismo modo que comprarían electrodomésticos, comestibles, vestimenta, etc.
Como puede apreciarse hice referencia al concepto de consumidor, pues este es un término que ingresa de la mano de la nueva derecha y responde precisamente a una nueva concepción de hombre que caracteriza a esta propuesta política. El ser humano ya no es visto como un ciudadano dotado de derechos y deberes, sino como un verdadero consumidor posesivo. Los derechos humanos y las prolongadas luchas por el reconocimiento de los mismos fenecen paulatinamente en agravio de la dignidad humana y pierden importancia
En primer lugar es preciso recordar que la Nueva Derecha surge como reacción a la crisis del estado de bienestar, se trata pues de una recomposición del capitalismo en respuesta al desequilibrio imperante, que prescribe un nuevo rol del estado, lo que transfigura también el paradigma educativo. Este nuevo modelo se organiza alrededor de la Competitividad, que implica introducir en el campo educativo una lógica de cálculo racional instrumental ( medio, fines, costos, beneficios), siendo estas lógicas y los valores que ellas entrañan las que subyacen en las acciones cotidianas de las escuelas y procesos de socialización, los cuales distan mucho de parecerse al reinante durante la vigencia del estado de bienestar, por lo tanto generan en el campo educativo una verdadera revolución copernicana.
Para comprender la propuesta educativa neoliberal, es necesario esbozar algunas de las principales características que comparten en general con el neoconservadurismo, y en las que difieren en particular. Así por ejemplo ambas concepciones sostienen que es necesario el reordenamiento de la sociedad , aspecto en el cual concuerdan, pero difieren en la metodología para lograrlo. Los neoliberales establecen que será el mercado actuando libremente quien logrará el reordenamiento social, en tanto que los neoconservadores, si bien defienden la economía de mercado, sostienen que dicha meta se logrará desde el plano político, es decir que será el estado quién impondrá el orden y difundirá los valores de disciplinamiento. En tanto el neoconservadurismo alienta la centralización del poder ejercido dentro de una sociedad cerrada, opuesta al cambio, el neoliberalismo se opone a toda forma de centralización y es partidaria del debate, confrontación de ideas divergentes como camino idóneo para lograr acuerdos .
Este capitalismo naciente propone la privatización de los servicios sociales brindados por el estado, garantizando una atención mínima a los sectores más desprotegidos o indigentes.
En el terreno educativo es posible delinear propuestas diferentes que abarcan desde las más radicales y sediciosas hasta otras no tan extremas y un tanto más refrenadas, pero todas al fin apuntan a renovar abismalmente el paradigma educativo. Por ejemplo las posturas extremistas propugnan eliminar el sistema de educación pública, creando una red de subsidios dirigidos directamente a las familias, los que serán utilizados para comprar educación en el mercado por medio de bonos, vauchers o vales, al estilo inglés o norteamericano. Dicho sistema , en esos países, fue encomiado por las clases sociales más menesterosas, por cuanto lo entendieron como un libre y auténtico ejerció del derecho de los padres a elegir el modelo de educación y establecimiento educativo que deseen para la formación de sus hijos. Si nos detenemos en el mensaje entrelíneas veremos que la mercantilización aumenta la brecha entre ricos y pobres, así por ejemplo elegir una escuela distante del lugar de residencia implica tener un medio de transporte a disposición para poder trasladarse hasta ella, por que las políticas de esa índole recortan el presupuesto para el transporte público y a corto plazo los privatizan. Esto crea limitaciones de otra naturaleza, por cuanto demanda tener un trabajo con horarios flexibles y más de un vehículo disponible, para ejercer libremente el derecho de elección de la institución.
Otra propuesta en cambio apunta a que dichos subsidios sean remitidos directamente a las instituciones educativas, las cuales recibirían un monto de dinero proporcional a la cantidad de alumnos que tienen. Lo cual puede resultar perjudicial en el sentido que las escuelas trabajen por la cantidad y descuiden la calidad , en los resultados. O como otros sostienen que se empeñarán en mejorar la calidad para conseguir aumentar sus tasas de matrícula. Esta es la propuesta en nuestra país de la Fundación Grupo Sofía, partidaria de una amplia oferta educativa donde los consumidores puedan elegir libremente y el financiamiento que reciban sea acorde a la demanda. Esto llevará a las escuela a una descarnada competencia, en el mercado educativo, para captar la mayor cantidad de alumnos posibles y mejorar sustancialmente sus ingresos presupuestarios
Y por último existe un tercer posicionamiento que es partidario de una red de educación pública destinada a aquellas personas que tengan dificultades de índole económica para acceder a la enseñanza de gestión privada, siempre y cuando este sistema de asistencia social se rija por medio de los cánones que estimulan la competencia individual y el desarrollo de méritos personales. Esta postura admite las diferencias sociales, no haciendo nada para palearlas, por el contario las asegura creando escuelas para ricos y escuelas para pobres.
La concepción de democracia se modifica, por cuanto no es del conjunto de las instituciones y ciudadanía , sino más bien una democracia económica, que me garantiza el derecho de elección dentro de un gran mercado regido por los procedimientos de la desenfrenada competencia.
La Transformación Intenta Dar Respuestas A Las Demandas Del Nuevo Orden Mundial
En nuestro país este proceso de transformación educativa se desarrolla en concomitancia con el proceso de reestructuración del estado, es por ello que permanentemente se advierte un profundo desfase entre los objetivos de la reforma y las estrategias implementadas para sus logros, las que procuran retacear el aspecto económico ,en forma inteligible, por cuanto no fueron acompañadas por inversiones adecuadas . Esto me permite señalar que la reforma responde a la necesidad de ajuste fiscal del estado que apunta a diversas áreas, principalmente la educación.
En realidad este proceso de reestructuración del estado responde a un fenómeno de modernización internacional el cual tuvo en su primera fase, en América Latina, la reforma política destinada a recuperar los sistemas democráticos quebrantados por efecto de los gobiernos de facto que se instauraron a partir de golpes de estado. Pero en su segunda faceta, se orienta al aspecto económico con el fin de poder insertarse en la economía mundial, sumida en un proceso de globalización que amenazaba con excluir a todas las naciones de escaso desarrollo económico que no se adaptaran a dicho proceso.
Las fronteras de las naciones del globo se desdibujan para escarmenar una nueva configuración, que posibilite , por medio de circuitos abiertos de comunicación, el intercambio con la comunidad mundial de bienes, servicios y también recursos humanos.
Pero frente a este fenómeno, avizoramos síntomas de que el mundo desarrollado no funciona como una aldea global, en el seno de la cual yacen los vetustos problemas del de ayer pero afloran nuevos escollos del mundo de hoy, como la desocupación, la violencia, las manifestaciones xenófobas, el hermetismo de muchas naciones , el surgimiento de movimientos nacionalistas, las crisis de sus sistemas educativos, etc. que no dan respuesta a las nuevas demandas sociales e internacionales.
El fenómeno de la globalización avasalla el poder soberano de los estados en detrimento de sus soberanías nacionales, que van cediendo su capacidad de decisión a capitales transnacionales y organismos financieros internacionales. El estado es reemplazado por la racionalidad del mercado que aparece como único capaz de crear un nuevo orden que puede responder a las exigencias de competitividad internacional .
Esta nueva realidad trastoca y corrompen raudamente todos los órdenes de la vida del hombre. Si bien en un momento su centro fue la esfera económica, hoy afectan también sus valores, su cultura, sus costumbres, leyes, instituciones, en fin, su propia identidad nacional, de manera tal que estamos ingresando , sin darnos cuenta , tal vez, "a una nueva forma de vida dentro de la tierra", tal como lo señala Tedesco.
El gran avance de la ciencia y tecnología son indicadores del preludio de una verdadera revolución. Tecnología y Ciencia se encuentran cada vez más relacionadas, las cuales exigen una innovación en otras glebas, como los modos de organización, de producción. El auge de los audiovisuales instalan en la sociedad una cultura de la imagen, que roe las bases de nuestra cultura lectora, y nos incita a pensar en la educación creativamente, valiéndonos de todos estos novedosos soportes técnicos sin resistirnos a los avances , sino adoptándolos como verdaderos aliados.
En nombre de esta metamorfosis mundial, los países de América Latina, dentro de ellos Argentina, infunden un sañudo proceso de transformación educativa, respondiendo a los lineamientos establecidos por organismos económicos internacionales, quienes se comprometen a brindar apoyo económico para financiar la reforma a cambio de que se cumplan sus propuesta por medio de políticas efectivas, sosteniendo al propio tiempo que la dilación de la reforma educativa puede menoscabar seriamente el crecimiento de los países en términos económicos.
Cuando a organismos financieros me refiero hago alusión a las estrategias y prioridades para la reforma del Banco Mundial, los lineamientos del Fondo Monetario Internacional , del Banco Interamericano de Desarrollo, y la propuesta de transformación productiva con equidad de CEPAL / UNESCO. Por ello me cuestiono, ¿puede el Banco Mundial determinar cuáles son las prioridades en educación y las estrategias ideales para alcanzar metas en nombre de estudios e investigaciones realizadas?, cuando somos nosotros los que cada mañana entramos a la realidad del aula y nos encontramos con un sinfín de necesidades que distan mucho de las que desde afuera se nos plantean.
El Banco Mundial establece, en uno de sus documentos, que los avances tecnológicos y los cambios económicos han determinado dos prioridades en el campo de la educación , que lógicamente se consideraron al diseñar las políticas de la transformación, que son: la preparación de trabajadores adaptables, capaces de adquirir nuevos conocimientos, y contribuir a la constante expansión del saber. En lo que respecta a la primera de las prioridades, no es cosa sencilla la preparación de trabajadores adaptables a un contexto caracterizado por la inestabilidad, incertidumbre laboral, las fluctuaciones económicas constantes que afectan el futuro de muchos trabajadores, que si bien, en algunos casos, no han sido perjudicados aun por el flagelo de la desocupación , están prontos a serlo, por constituir el nuevo grupo de riesgo. Pero claro está que la prioridad no se refiere específicamente a esta cuestión, aunque la realidad hable de ello, creo comprender que el término adaptable implica poseer un formación flexible que posibilite a cualquier trabajador parametrizarse a las transformaciones inmanentes a la modernidad tardía. Con respecto a la segunda prioridad, considero que la mejor manera de garantizar la expansión del saber es proporcionando un fuerte aval a la educación pública, lo que no debe significar para nada el desconocimiento de la educación privada, pero tampoco priorizarla, librando a la educación estatal a una competencia desleal con ella por no gozar de paridad de condiciones.
Con respecto a los recursos que se destinarán para educación, el mismo documento del Banco establece que en algunos países deberá incrementarse el gasto público , por cuanto es mínimo el "gasto en educación", en tanto que en otros dicho incremento no sería necesario, podría mejorase la situación con el mismo gasto público siempre y cuando se concentraran estos en los niveles inferiores del sistema, y se aumentara la eficacia interna , tal como se ha hecho en Asia Menor dándoles resultados positivos.
Al hablar de los sistemas educativos y la problemática que los invade, no puedo dejar de considerar el concierto dentro del cual se insertan y sobre el que se lanza, obviamente, su problemática. Por una lado el escenario mundial o global, afectado por un insondable proceso de transformación manejado por una tríada económica que monopoliza todos los intercambios mundiales ,financieros y económicos, desdibujando otros aspectos de la explanada mundial que atentan contra aquellos países de economías endebles, que sienten en sus espaldas el peso de la espada de Damocles de la perentoria postergación. Por otro , el escenario local o nacional, que se manifiesta como diverso ante la aldea global , pero que inminentemente debe adecuarse a los nuevos requerimientos para poder insertarse dentro del primer escenario en forma competitiva y eficaz. Eso lleva al estado a ingresar en un camino de reestablecimiento político y económico, un tanto sinuoso, porque debe apostar a la educación para lograr sus designios.
Es así como frente a esta realidad ,los grandes Goliat de la economía mundial, elaboran una serie de propuesta y reglamentaciones para los países de escaso desarrollo, que deberán adaptar , según sus propia realidades, y tendrán a su cargo el diseño de planes que hagan posible la ejecución y puesta en marcha de dichos lineamientos.
El Banco Mundial establece particularmente en uno de sus documentos que la educación es fundamental para lograr un desarrollo económico sostenido y la consiguiente disminución de la pobreza. Invertir en educación implica entonces invertir en capital humano, pero de manera eficiente, lo cual posibilitará la formación un sujeto nuevo, adaptable a las nuevas y flagrantes realidades en las que le toque desempeñarse, y capaz de dominar diligentemente los códigos de la modernidad. De esta manera se reducirán problemas puntuales que afectan al sistema como la repetición, deserción, obsolescencia de contenidos , desresponsabilización de los agentes escolares por los logros de sus alumnos, etc. Los argumentos que esgrimen es que las mejoras podrían obtenerse no sólo con el aumento del gasto público, sino que aquellos que "gastan" poco en educación, podrían mejorar sus resultados con una administración eficiente de los recursos que se invierten. Desde una perspectiva personal, teniendo en cuenta los años de tránsito dentro del sistema educativo, no creo que se trataron de inversiones inadecuadas, más bien diría mínimas o sumamente limitadas, pero teniendo como denominador común , en todos los casos, que fueron las resultantes del esfuerzo de la comunidad escolar, asociación cooperadora, con exigua participación estatal.
El Banco Mundial ha establecido por lo tanto como prioridades para la reforma, efectuar inversiones públicas donde se obtendrán mayores rendimientos, para lo cual los gobiernos deberán prestar atención particularmente a los resultados de aprendizaje, que en el caso argentino se efectúa por medio de los operativos nacionales de evaluación. Si bien la propuesta se orienta a dar prioridad a la educación, se refiere con especial énfasis a la básica o primaria, pero como la educación por si sola no logrará una mejora en los resultados, deberá acompañarse de políticas macroeconómicas e inversiones físicas complementarias, cosa de la que adoleció la reforma en nuestro país.
Se establece también como prioridad la atención a la equidad, de manera tal que todos puedan tener acceso a la educación básica, aun los sectores más desfavorecidos económicamente , para que puedan insertarse y desenvolverse adecuadamente dentro de la sociedad. Apuntando a la educación básica, se extienden los años de escolaridad obligatoria, coincidida en nuestro país, con la reforma de la estructura académica del sistema. Esta prioridad me exhorta a reflexionar si realmente frente a todas las demandas del mundo moderno la educación básica puede considerarse como suficiente, si observamos los datos estadísticos de la encuesta permanente de hogares, podremos observar que las tasas más elevadas de desocupación se dan entre los sectores que tienen una instrucción mínima o nula, en tanto que la mayor cantidad de años de permanencia dentro del sistema mejora las posibilidades de inserción al mercado laboral. Puedo anexionar un estudio reciente publicado por el diario La Nación de Daniel Filmus,según el cual va en aumento la cantidad de egresados de la escuela secundaria que no encuentran trabajo, o en otros caso que no pueden trabajar la cantidad de horas que desean, generándose de esta manera la denominada desocupación encubierta. Esto impulsaría a los sectores más pobres a no continuar con el ciclo polimodal, porque no garantiza el acceso al mercado laboral, y tampoco lo necesitarían por la falta de recursos para continuar estudios superiores. Éstos ,en el contexto de la reforma, son considerados por el estado como una inversión de incumbencia de los individuos o familias en particular.
Se establece también atender como primacía, la participación de los hogares, considerando el derecho de los padres que pueden elegir la educación y en consecuencia la escuela que quieran para sus hijos. Esta prioridad encierra altos riesgo por cuanto no todos están en condiciones de tomar decisiones de esta naturaleza, lo cual contribuiría a aumentar la discriminación, estableciéndose escuelas para ricos y escuelas para pobres. En nuestro país no tenemos indicadores que evidencien que esto influye positivamente en los resultados, pero si en otros países, tal como Estados Unidos donde los padres de las familias más carentes se enfrentaron con dificultades para ejercer efectivamente este derecho por no tener acceso a varios medios de transporte que permitiera trasladar a sus hijos a las escuelas más distantes, o también la dificultad económica de abonar sistemas de transportes públicos, por el gasto que representan en el escaso erario familiar, teniendo en cuenta que las estrategias neoliberales vigentes desarrollaron políticas de privatización de estas empresas.
Otra de las prioridades es la autonomía de las instituciones escolares en el ámbito financiero y administrativo, debiendo responsabilizarse del ejercicio de la misma ante los padres de los alumnos y la comunidad toda. Considero, en realidad, que la cuestión de la autonomía, patrocinada por la reforma, sirve como tapiz de encubrimiento a la ausencia de voluntad política del estado de financiar la educación, porque en el campo administrativo, la autonomía no existe, las órdenes e instrucciones que bajan al campo escolar no sólo son muy
precisas sino que deben cumplimentarse en períodos de tiempo perentorios, vedando totalmente su puesta en práctica.
Por su parte las propuestas de CEPAL para el desarrollo futuro de América Latina para los años 90, promueven la formación de recursos humanos idóneos para lograr la transformación educativa con equidad, debiendo para su logro estimular la competitividad que conduce a la elevación de la calidad de vida y al aumento de la productividad, y difundiendo los avances científicos y tecnológicos. Para el logro de tales metas es necesario el diseño de nuevas políticas que modifiquen el rol del estado, quien debe estimular el desarrollo empresario y la asunción de sus responsabilidades para alcanzar niveles internacionales de competitividad.
CEPAL plantea también que es necesaria una mayor holgura externa, haciendo alusión a la deuda, que si bien se han logrado algunos progresos con respecto a ella , estos no libran para nada al estado del cumplimiento de su responsabilidad. A pesar del reclamo de la iglesia católica, por intermedio de su Santidad el Papa, que se perdone la deuda externa de los países o se flexibilicen las condiciones de pago en nombre del año jubilar.
La Reforma: El Caso Argentino
La reforma en nuestro país se pone en marcha y ejecuta dentro de cuatro gestiones ministeriales: la de Antonio Salonia, Jorge Rodríguez, Susana Decibe y Manuel García Sola. La misma es calificado por muchos de una Reforma Ilustrada, diseñada por técnicos con una escasa participación se la comunidad docente y sectores sindicales, y fue aplicada en términos generales, salvo casos excepcionales representados por alguna provincias, a modo de shock , lanzando todos los componentes en forma simultanea no de manera gradual y sistematizada.La misma trajo consigo un nuevo lenguaje que sembró gran desconcierto en la comunidad docente como TTP, CBU, CE, CBC, EGB, protocolos, contenidos procedimentales, conceptuales y actitudinales, y otros cargados de significaciones diferentes o con nuevas acepciones.
Entre algunos de los instrumentos legales que posibilitaron su puesta en marcha fueron por orden cronológico : la ley de transferencia de los servicios educativos de nivel medio y superior no universitario( 24.049), promulgada en 1992. Dicha medida se escurrió bajo el rótulo del principio del federalismo establecido en la parte dogmática de la constitución, más precisamente en su artículo 5. Y por medio de ellas el estado señala subliminalmente el papel subsidiario que asigna a la educación dentro de sus funciones.
Creo pertinente clarificar, antes de ingresar al análisis de los diferentes instrumentos legales, que el sistema federal consiste expresamente en que las provincias, en nombre de sus autonomías, conservan para sí todos los poderes no delegados a través de la constitución al gobierno federal o expresamente reservado. Dentro de estas facultades deben: dictar sus propias constituciones, darse sus propias instituciones locales y regirse por ellas, elegir sus gobernadores, legisladores y funcionarios provinciales, organizar su poder judicial, su régimen municipal y la educación primaria. Pero no debe entenderse este federalismo como desatención de funciones que son competencia del estado nacional. Así por ejemplo la constitución establece, cuando a las atribuciones del Congreso de la Nación se refiere, en su
artículo 75, inc. 19,sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden ( no fragmenten) la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del estado, la participación de la familia y la sociedad… La expresión participación no debe leerse como responsabilidad absoluta e incompartible
Es importante acotar que esta transferencia a las jurisdicciones se operó sin los fondos pertinentes , ni tan siquiera precedida de la consulta , a las provincias, si contaban con los recurso ineluctables para la reforma. Esto contribuyó al agravamiento de algunos sistemas educativos provinciales, sobre todo los de las jurisdicciones más pobres, las que ya presentaban dificultades financieras que se vieron agravadas por la incorporación de los servicios nacionales.
Esta ley de transferencia de servicios puede considerarse la prolongación de una tendencia transportista gestada en el año 1961, cuando se transfieren las escuelas primarias dependientes del Consejo Nacional de Educación a la órbita de las jurisdicciones, por iniciativa del proyecto de ley del diputado Láinez. Esta transferencia se operó a las provincias en cuyas jurisdicciones se hallaban las escuelas, y se operativizó por intermedio de convenios entre los gobernadores de las mismas y el Consejo Nacional de Educación. Según el criterio de unos cuantos ,la línea que prevaleció fue la de enviar a las provincias lo que implicara un gasto para el estado y vender aquello que pudiera importar ganancias. Uno de los aspectos que preocupa dentro de esta transferencia, es el financiamiento, y al respecto la propia ley determina que serán financiados con un importe que se retendrá según el régimen que la propia ley determina. Pero el estado nacional se comprometía a cumplimentar con las obras públicas en ejecución ,al tiempo de la transferencia, como así también la reparación edilicia correspondiente, por los deterioros que produjera la antigüedad de los edificios, en miras a su conservación, para que no se viera afectado el normal desenvolvimiento de los servicios educativos. Lo cierto es que ,según las denuncias formuladas por la cámara de diputados, no sólo ha disminuido el monto de los fondos transferidos, sino que constituyen promesas y compromisos incumplidos las refacciones o reparaciones a su cargo , por cuanto muchos obras se vieron paralizadas y otras se completaron por el esfuerzo de los gobiernos provinciales o de las propias comunidades escolares. El riesgo de estas transferencias radican en que pueden ser el puntapié inicial de un trayecto que inició con la provincialización de los servicios, continúe con la municipalización, y tenga como corolario la privatización.
En Córdoba particularmente, si bien no fue la jurisdicción más perjudicada, el traspaso implicó, en el nivel inicial, el cierre de las salitas de cuatro años, que recién en el presente año volvieron a reabrirse, el cierre de grados, o fusión de secciones y en algunos caso de pequeñas escuelas rurales con lo que se complicó la situación de esas familias que deben recorrer largas distancias y en algunos casos con transportes muy precarios para acatarse al ciclo de obligatoriedad.
El ex secretario de gestión educativa de nuestra provincia, Li Gambi , durante la gestión del gobernador Angeloz , abrió el paraguas estableciendo que en Córdoba no habrá municipalización, a pesar de que la constitución provincial otorga a los municipios competencias educativas. De esa manera la Constitución Provincial al referirse a la política educativa en el artículo 62 de la misma, establece específicamente en su inciso 3 " reconocer la libertad de enseñanza… al tiempo que reconoce a las personas, asociaciones y municipios el derecho a crear instituciones educativas ajustadas a los principios de la constitución (provincial), en la medida que sean reconocidas por la ley". Dicho inciso establece en su parte final que el estado provincial reglamentará la cooperación económica para aquellas instituciones que no persigan fines de lucro.
Bajo El Palio De La Ley
En segundo orden , y bajo el palio de la Ley Federal de Educación, 24.195, promulgada en 1993,se incorporan las mociones de estos organismo internacionales, alentando la eficiencia
en la gestión, responsabilidad en los resultados, autonomía institucional, extensión de los años de escolaridad obligatoria, etc. Dentro de sus disposiciones es asequible percibir que la tendencia consiste precisamente en aumentar los mecanismos de control del estado respecto del funcionamiento del sistema educativo, pero delegar la responsabilidad por los resultados en los gobiernos provinciales y en última instancia en las comunidades escolares. O sea que el estado prestador del servicio educativo se convierte en un estado controlador de su funcionamiento y evaluador de los resultados en nombre de la calidad educativa.
Dentro del proyecto de ley que envía el PEN a la cámara baja queda plasmado una vez más la problemática que ya venía arrastrándose con el debate de la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias. Se trata pues de la cuestión de la Educación Pública, que dentro del proyecto original quedaba soslayada en cuanto a responsabilidad del estado se refiere, por lo cual los reclamos se hicieron sentir en forma unísona, por aquel entonces, en todo el territorio nacional , lo que indujo a senadores , que ofició como cámara revisora, a realizar modificaciones y agregados en aquellos puntos que tuviera que ver con el papel del estado en materia educativa.
La ley federal, perpetuando la tendencia neoliberal, establece que la educación ha de ser responsabilidad del conjunto de la sociedad. Cuando aborda este tema en forma particular se refiere a los agentes de la educación e incluye a la familia coma agente natural y primario, la iglesia y el estado nacional, provincial y municipal. Sólo que cuando habla de educación este tiene diversos alcances en cada caso, según se trate del ámbito de responsabilidad. Es necesario distinguir por ello entre agentes que tienen responsabilidad de la educación, de aquellos que pueden tener iniciativa en la gestión a los que se refiere específicamente en el Art. 36 de la misma.
También es producto de la ley, la nueva estructura académica que ésta implementa, que según lo establece Ana Lorenzo, no obedeció para nada a algún estudio, trabajo previo o reclamo de la comunidad solicitando un cambió en ese sentido. Lo cierto es que la ley modifica la antigua distribución estableciendo objetivos diferentes para ser cometidos en los distintos peldaños que componen la escalinata educativa. Dentro de esa nueva estructura se incluyen cinco (5) niveles: el Inicial que comprende las salitas de tres, cuatro y cinco años, siendo sólo esta última obligatoria; la EGB, o Educación General Básica que comprende tres ciclos, primero, segundo y tercer grado, los que corresponden al primer ciclo, cuarto, quinto y sexto , al segundo ciclo de la EGB, y los tres restantes, el tercer ciclo, que en algunas provincias se cumplen dentro del nivel primario, por la primarización del primer año de la escuela secundaria, o en otras se cumple en el nivel medio, por la secundarización del último año de la educación primaria, tal el caso de la provincia de Córdoba. Y por último el Nivel Polimodal, que en el caso de la provincia de Córdoba se denomina CE, Ciclo de Especialización, de tres años también (no obligatorio). La Educación Superior, profesional y académica de grado, obviamente no obligatoria, se podrá cursar después de cumplimentado la Educación Polimodal o Ciclo de especialización. La misma durará el período de tiempo que cada institución académica lo establezca, las que podrán ser universitarias o no universitarias. Y por último la Educación Cuaternaria, a través de la cual se procura profundizar y actualizar la formación de grado adquirida en cualquiera de las diferentes especialidades. Esta formación es tan necesaria en los tiempos actuales, para incorporar las innovaciones, conocimientos y técnicas necesarias acordes a las nuevas exhortaciones.
Según locuciones de los defensores de la ley, esgrimen que ésta no privatiza la educación, sino que por el contrario la socializa, por medio del diseño y ejecución de una política educativa que garantiza la justicia social con igualdad de oportunidades y posibilidades.
Una de las particularidades que la caracteriza , es que muchos de los conceptos que emplea aparecen cargados de nuevas significaciones o acepciones, en nombre del carácter polísemico de nuestra terminología. Así por ejemplo ,si nos remontamos a la ley 1420, ésta establecía el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza primaria, la ley federal en cambio ratifica la obligatoriedad, pero plantea ya no la gratuidad, sino la igualdad de oportunidades. Establece como prioridad la calidad para alcanzar la competitividad, pero determina que dicha calidad debe gestarse y desarrollarse con equidad. Es aquí pues donde nuevamente ambos términos aparecen con una connotación disímil .Si analizamos diferentes aspectos de la ley, la equidad es entendida en términos de utilidad, en tanto que la calidad se equipara con el eficientismo.
Al plantear una educación de calidad, establece un mecanismo de control de los resultados por medio de los operativos nacionales de calidad que se vienen llevando a cabo desde el año 1993 en las disciplinas Matemática y Lengua a los alumnos de 7° del primario y 5° año del secundario de establecimientos tanto públicos como privados. Y recién en 1994 se incorporaron Ciencias Naturales y Sociales, tanto a nivel primario como secundario.
El capítulo VIII de la misma legisla, sobre los Regímenes Especiales, involucrando dentro de ellos a la educación especial, de adultos y artística. El término regímenes, tal como lo señala Ana Lorenzo, involucra la administrativo, no lo pedagógico; artística se trataría de una orientación dentro de la formación, en tanto que especial y de adultos serían modalidades distintas según el grupo de población al que van dirigidas. En lo que a educación de adultos se refiere, prácticamente la ignora, cuando debería ser una prioridad porque la extensión de los años de obligatoriedad de la enseñanza primaria, produce la expulsión de un alto porcentaje de alumnos del sistema, los que temerosos de no poder concluir con sus estudios, los abandonan y se matriculan en las escuelas para adultos, con menos años de duración.
La ley 1420 podríamos afirmar que no era laica sino neutra, en tanto la ley federal consagra la libertad de conciencia cuando se refiere al derecho de los padres y alumnos para elegir una institución educativa, pero me pregunto ¿y la libertad de conciencia de los docentes al tiempo del ejercicio de sus prácticas profesionales? Parece éste, un tema obviado. Pero sí consagra el derecho del docente de ingresar en el sistema educativo por medio del régimen de concursos que garanticen la idoneidad profesional, cosa que como docentes debemos aceptar; y teniendo en cuenta sus méritos y actualización profesional, cosa que hasta el momento el estado no ha garantizado efectivamente a todas las personas por igual, y en la mayoría de los casos corre por cuenta del propio docente , vedándose la igualdad de posibilidades. La ley agrega también que en el futuro la provisión de cargos estará condicionada no sólo por la habilitación profesional, como requisito indispensable, sino por los requerimientos del propio proyecto institucional.¿Y de qué manera se implementará esto?, para evitar que el ingreso, se realice teniendo en cuenta, como vulgarmente decimos en términos comerciales, "sólo la cara del cliente".
Otro de los temas a considerar es la llamada libertad curricular, la que se contempla en la ley como función del Ministerio de Cultura y Educación, pero se deja abierto un espacio o margen para la inclusión de contenidos que respondan a los requerimientos provinciales, municipales, comunitarios y escolares. El mensaje destella contradicciones, porque al tiempo de evaluar, en los operativos nacionales de calidad, dichos contenidos no son contemplados dentro de los protocolos. Según términos de la propia ley, por medio de la evaluación de la calidad , se verificará la adecuación de los contenidos curriculares a las necesidades sociales, y a los requerimientos educativos de la comunidad como así también el nivel de aprendizajes de los alumnos y la calidad de la formación docente.
En lo que respecta al profesionalismo docentes, reconoce como derecho laboral la capacitación y actualización con el propósito de adaptarse a los cambios curriculares que se producen, y dentro del Capítulo II también establece como deber la formación y actualización permanente, lo que se manifiesta como ostensiblemente irrisorio, porque en ningún momento el estado se hace garante del ejercicio de este derecho, lo cual significa que priorizar el deber.
Con esto se traza una nueva parcelación entre aquellos que tienen posibilidades y los que por razones económicas carecen de ellas. Si bien el estado intentó apuntalar la capacitación ofreciendo sus servicios por intermedio de la Red Federal de Formación Continua, es sabido que su funcionamiento no arrojó productivos resultados. Algunas de las razones fueron que dichos cursos no llegaron en forma equitativa a todas las jurisdicciones, y en regiones donde arribaron, se impidió el accesos a ellos a todos los docentes que tenían deseos de recibir dicha capacitación, fijaban un número tope de docentes por establecimiento y por áreas, y por último, en algunos casos ,el nivel de preparación de los capacitadores dejó mucho que desear.
Estos aspectos que he considerado son sólo algunas de las cuestiones polémicas que la ley federal plantea, pero de ningún modo constituyen una enunciación taxativa. Existen otras componentes dentro de ella que trataré con mayor diligencia cuando las aborde en el siguiente apartado. Lo cierto es que dentro del texto de la norma legal se ven plasmados un sinfín de contrariedades y yuxtaposición de ideas, producto de las diferencias ideológicas de los encargados de su elaboración. A pesar de todo ello constituye la columna que vertebra el esqueleto educativo argentino, y en torno de la cual gira la organización y funcionamiento del sistema.
Existen además muchos aspectos de la ley que todavía no se han operativizado por medio de los instrumentos legales correspondientes.
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