Durante la década de 1980 los países Latinoamericanos experimentaron un proceso de transición a la democracia, denominado por Huntington la tercera ola democratizadora. Simultáneamente se produjo una tendencia política de descentralización que significó la progresiva expansión del desempeño de los gobiernos locales en la participación del sistema político. Por lo tanto, la descentralización, a decir de Pírez, se introdujo en la agenda política vinculada a la "disminución de los aparatos-funciones–recursos" del Estado Nacional, transfiriendo funciones a los Estados locales (Pírez, 1996: 179). Es tomada como un concepto, pero debe ser considerada, sobre todo, como un proceso que no tiene una significación única. Por lo cual "la descentralización no constituye un fin sino un medio para el logro de finalidades" (Pírez, 1996: 190). Sin embargo, Magri y Huete sostienen que esta descentralización territorial transfirió competencias políticas al plano municipal, descomprimiendo el conflicto en el nivel central trasladándolos hacia gobiernos del ámbito local (Magri y Huete, 2011).
Continúa con el desarrollo de este proceso de descentralización, pero ahora respecto a los servicios. Según Pírez el municipio debe convertirse en un flujo de doble entrada y salida, con un intercambio fluido de información de opiniones, impugnaciones e iniciativas con los vecinos (Pírez, 1996: 190). Donde la población debe poder acceder al control de los servicios y así poder involucrarse en las decisiones al respecto (Pírez, 1996).
Ahora bien, ¿Qué se entiende por municipio?, ¿De qué manera se gobierna?, ¿Es realmente efectiva la proximidad de la ciudadanía con el gobernante? Ya hemos hecho referencia a los distintos tipos de autonomías, es el momento de detenernos y desarrollar más acabadamente estos conceptos, es el propósito del siguiente capítulo.
Capítulo II
Gobierno Local
Abordar a las ciudades argentinas desde el conocimiento científico es un desafío que ha sido recorrido profusamente, sin embargo en la provincia de Buenos Aires persiste una estructuración que se podría calificar de anacrónica. Esta indagación Hernández la realiza desde el municipio, es decir, desde la ciudad jurídicamente organizada; como vimos, el municipio ha organizado desde siempre sus órganos de gobierno.
Para el Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Pedro Pírez, "la municipalidad puede ser definida de tres maneras distintas:
1. Se trata de un territorio determinado. En la Argentina es una parte de un territorio provincial legalmente recortado o definido dentro de éste como ámbito (territorial) de una unidad gubernamental local.
2. Es una sociedad local, que en ese territorio, se diferencia dentro de la sociedad nacional. Es así el conjunto de grupos y clases de sus relaciones económicas, sociales, culturales y políticas.
3. Se trata de un ámbito gubernamental o, más precisamente, de un aparato gubernamental que corresponde al ámbito más descentralizado de la organización estatal argentina, el más vinculado con la vida cotidiana de la población y, por eso mismo, el que parece más accesible o cercano en la relación entre los gobernantes y la población. (Pírez, 1991: 11-12).
Es oportuno definir una serie de conceptos que Abalos emplea en su trabajo
"Por "municipio", en general se reconoce a la "comunidad local autosuficiente", distinguiendo este término de "municipalidad" que supone la expresión institucional revestida de poder estatal, de la organización de los servicios e intereses que se administran y gobiernan en un municipio" (Abalos, 2003: 7).
Cita a Rosatti extractando que:
"[…] la ciudad es […] una realidad social, territorial, económica y política; el municipio es una realidad que surge por el reconocimiento atributivo de caracteres jurídicos (status jurídico, competencia, etcétera) a aquellos elementos sociales, territoriales, económicos y políticos, y la municipalidad es la representación institucional del municipio" (Abalos, 2003: 7-8).
Corresponde analizar cómo están divididas las provincias, pues esto incumbe de manera directa al régimen municipal. Pírez contribuye con sus comentarios al decir:
"Territorialmente las provincias están divididas en departamentos (o partidos como los denomina la Constitución de la Provincia de Buenos Aires) que tienen importancia sobre todo administrativa. Sin embargo, son relevantes porque vinculan con el régimen municipal […] existen dos formas fundamentales de organización municipal desde el punto de vista de su vinculación con el territorio: a) como gobiernos locales cuyo territorio o jurisdicción corresponde con la división en departamentos, independientemente de la cantidad de población que allí se encuentre y de su aglomeración en una o más localidades urbanas o rurales […]; b) como gobierno local de localidades o asentamientos humanos, independientemente de su cantidad en cada departamento. En estos casos ciertos territorios provinciales, no corresponden a ningún municipio, no tienen gobierno local […]" (Pírez, 1991: 12-13).
Los municipios tienen dos tipos de autoridades. Previene Pírez que "con algunas diferencias. Por una parte un ejecutivo unipersonal con el nombre de intendente, por la otra un legislativo colectivo, con el nombre de Concejo Deliberante […] ambas autoridades son elegidas popularmente […] Dentro de las autoridades municipales deben incluirse los juzgados de faltas […]" (Pírez, 1991: 15).
Recurrimos a la claridad de Pírez para interpretar correctamente el concepto de gobernabilidad urbana y nos dice que es la capacidad del gobierno local de orientar y conducir los procesos (de configuración y funcionamiento) urbanos de manera de dar respuesta a las necesidades de la población y de las actividades económicas (Pírez, 2001).
Continuando con el razonamiento desplegado por Pírez dice que el gobierno de la ciudad es un conjunto de relaciones políticas entre los diferentes actores de la ciudad y sus representantes. De estas articulaciones emanan normas que regulan acciones y relaciones en la ciudad, funciones económicas, como promoción y orientación de actividades, o sociales en la reproducción de la fuerza de trabajo. Se indica la orientación que, desde el poder estatal, se da a la sociedad local urbana" (Pírez, 2004).
Antes de seguir con el análisis, detengámonos un momento en lo que dice la Constitución Nacional en su artículo 121:
"Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución, al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".
Hemos traído a colación este artículo pues asegura Pírez que:
"la Constitución Nacional no identifica los papeles estatales en el desarrollo urbano […] Serían parte, entonces, de los llamados poderes concurrentes que pueden ser ejercidos tanto por el nivel federal como por las provincias. En ese sentido, debe tenerse presente que el nivel municipal integra los sistemas provinciales" (Pírez, 1991: 18).
Vimos como Sabsay, García, Nápoli y Ryan han definido autonomía, estableciendo que el municipio tiene poder propio y originario para darse su propia ley y regirse por ella. En otro orden de cosas Borja, Jordi y Castelles postulan que la autonomía es la capacidad de autoorganización con competencias exclusivas y específicas y, además, de disponer de los recursos propios. Respecto al principio de proximidad sostiene que:
"El principio legitimador de la autonomía es el de la proximidad, lo que permite establecer una relación directa e inmediata de la organización representativa y la estructura administrativa con el territorio y la población" (Borja, Jordi y Castelles, 1996: 151).
Una ciudad o municipio autónomo debe ser capaz de poder gestionarse, recurrimos nuevamente a Pírez para que nos precise el concepto de gestión de la ciudad o gestión urbana:
"Es el conjunto de procesos dirigidos a articular (utilizar, coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener la ciudad, brindando a las actividades económicas y a la población los satisfactores para sus necesidades. La gestión es una actividad político-técnica es, explícitamente o no, parte de una política de gobierno e implica una orientación de procesos urbanos que supone decisiones sobre intereses, a la vez que depende de un adecuado manejo instrumental (técnico) para el logro de sus objetivos" (Pírez, 1994: 55).
Amplía el mismo investigador diciendo que:
"El municipio es el encargado de la regulación del desarrollo interurbano […] Esto significa asuntos de ornato, sanidad, seguridad, tránsito, zonificación y planes reguladores, servicios públicos y reglamentación local de las normas provinciales sobre suelo, reglamentación y control de la construcción de obras públicas y privadas en sus territorios y de su conservación […] se hace cargo de ciertos servicios locales, en particular recolección de basura e higiene urbana, alumbrado público, abasto de la ciudad, cementerios y otros análogos, y de los servicios de fomento y conservación, realización y mantenimiento de obras (calles, desagües, veredas, alumbrado, etc. ) […] La salud y la educación públicas son servicios prestados por las provincias, salvo en algunos casos: las atenciones primarias y periféricas en la primera, y ciertas actividades no curriculares en la segunda, que suelen ser realizadas por las municipalidades. […] El transporte de personas dentro de los municipios corresponde a las municipalidades. […] También ejercen funciones vinculadas con el medio ambiente local, como regulación y control de actividades contaminantes y otras" (Pírez, 1991: 21-22).
Borja y Castelles identifican "tres elementos clásicos en los que se basa el gobierno local: población, territorio y organización". Sin embargo estos elementos ya no los definen categóricamente pues las grandes ciudades se han transformado en un territorio que no coinciden con lo diseñado histórica y legalemente (Borja y Castelles, 1996). Desarrollan con claridad la siguiente conjetura, que los gobiernos locales no deben ser regidos por una legislación uniforme. Ciudades con características propias respecto a su tamaño, población, actividades, recursos humanos, económicos, políticos, sociales o técnicos van a requerir de una normativa que contemplen estas particularidades, de esta manera garantizar la eficacia de las mismas (Borja y Castelles, 1996). Manifiestan que "lo que es seguro es que no se puede hacer nueva política y asumir más competencias manteniendo viejas estructuras organizativas y procedimientos pensados más para controlar que para actuar" (Borja y Castelles, 1996: 161).
La tesis reciente de Adrián Bennardis, citada por Andrenacci "propone que las formas que toma la gestión municipal son consecuencia de tres variables: el marco jurídico-institucional del municipio; sus recursos económicos y financieros; y las prácticas político-partidarias" (Andrenacci, 2001: 5).
La autonomía municipal es de dos tipos, afirma Hernández: plena y semiplena.
"La primera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera. La segunda es la perteneciente al resto de los municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, administrativa y financiera" (Hernández, 2003: 331-332).
Por lo tanto, es necesario distinguir en profundidad cada una de las diferentes autonomías.
I La autonomía Institucional
¿Qué sostienen las distintas escuelas municipalistas en Argentina al respecto?
Aquí, básicamente, nos encontramos con dos posturas:
Una defensora de la autonomía municipal. La Escuela Municipalista de La Plata.
La otra encargada de patrocinar la autarquía municipal. La Escuela del Litoral.
La autonomía es una voz que proviene del griego y significa "potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios"[7]. Especifica Abalos que en la autonomía prevalece lo político mientras en la segunda la idea central es lo administrativo" (Abalos, 2003).
Korn Villafañe, fundador de la Escuela de La Plata, considera que los gobiernos municipales deben ser en nuestro país repúblicas representativas (Hernández, 2003).
Autarquía es una voz que proviene también del griego y significa "autosuficiencia; política de un Estado que intenta bastarse con sus recursos propios"[8]. El Dr. Bielsa sostiene que "[…] los municipios son cuerpos administrativos" (Bielsa, 1930: 34). Por lo tanto, entre los administrativistas ha predominado la posición de Bielsa, y en consecuencia sostienen el carácter de autarquía territorial como naturaleza jurídica del municipio los siguientes autores: Marienhoff, Villegas Basavilbaso, Fiorini, Diez, etcétera. Profundizaremos el tema mencionando la posición que sostiene Marienhoff sobre el particular:
"[…] significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Marienhoff define a la persona autárquica como toda persona jurídica pública estatal que, con amplitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos" (Hernández, 2003: 326).
Cuando hacemos referencia a la autonomía institucional, principalmente, hacemos referencia a la capacidad que dispone el municipio del dictado de su Carta Orgánica Municipal, equivalente al poder constituyente de tercer grado.
Sin embargo, el Dr. Bielsa sostenía en 1930 que:
"[…] el artículo 5 de la Constitución nacional ha impuesto a las provincias el deber de asegurar el régimen municipal y las provincias dictar las leyes orgánicas de municipalidades, etc., han establecido no la autonomía municipal, sino y más bien un régimen de descentralización administrativa que constituye la «autarquía territorial», concepto que responde a la definición de que la Suprema Corte ha dado al decir: «que las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial»" (Bielsa, 1930: 52).
Dana Montaño, Bernard y Mouchet forman parte de una corriente de pensamiento donde sostienen "que sólo es autónomo el municipio de convención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado y en función de esta facultad puede dictarse su propia carta orgánica" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 144).
En el mismo sentido Hernández sostiene la existencia de los llamados Municipios de convención o de carta que son los que se dictan sus propias cartas orgánicas. Define la carta orgánica como "[…] una Constitución local, resultado del ejercicio de una especie de poder constituyente de tercer grado. (Hernández, 2003: 140). Amplía la información exponiendo que:
"En consecuencia, existen en la actualidad ciento ocho cartas orgánicas municipales vigentes, en trece provincias. Además de la continuidad de este proceso en algunas de dichas provincias, se lo debe iniciar en las de Chaco, Formosa, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que también han reconocido el aspecto institucional de la autonomía municipal". (Hernández, 2003: 145).
Especificamos más arriba que en los casos en que los municipios no se rijan por Cartas Orgánicas Municipales, lo harán por una ley, la Ley Orgánica de las Municipalidades sancionada por la legislatura provincial, imperando y ordenando a todos los municipios de la provincia por igual, sin distinción ninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas tanto en su territorio, población, economía, etc. Manifiesta Abalos con la misma aproximación que:
"la autonomía municipal semiplena no reconoce la autonomía en el orden institucional, es decir, no poseen capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin perjuicio de ostentar autonomía en los demás ámbitos, aunque con matices. En este grupo podemos incluir a las Constituciones de Mendoza (1916), Entre Ríos (1933), Santa Fe (1962), Tucumán (1990) y Buenos Aires (1994), las cuales confieren al poder legislativo provincial la facultad de dictar la ley orgánica que regirá a los municipios" (Abalos, 2003: 24).
En nuestra opinión consideramos que son varios los aspectos que caracterizan a las normas que rigen a los gobiernos locales. Una está ligada a la flexibilidad de la reforma. El procedimiento de reforma de una ley provincial va a requerir de una articulación entre factores de poder mucho más numerosos y con intereses muchos más disímiles que si se pretende modificar una Carta Orgánica Municipal. Esta afirmación queda evidenciada en los ejemplos contemplados en este trabajo, ya que mientras en la ciudad de Puerto Madryn y de Trelew las cartas orgánicas fueron modificadas dos veces, la Ley Orgánica de las Municipalidades de la provincia de Buenos Aires rige desde el año 1958 y en la actualidad se está planteando su modificación. La segunda al reconocimiento de ciudadanía, pues el reconocimiento en la participación de los asuntos públicos podría revertir la anomia y el desinterés de la ciudadanía dejándolos de considerar como temas que no les pertenecen. Y la tercera a la singularidad propia de cada lugar, donde se hará hincapié a la regulación en problemáticas puntuales que afectan al territorio y a su población.
II La autonomía Administrativa
Importa la posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial. Como publica Hernández a cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etcétera. Cita:
"El fallo de la Corte Suprema en el caso "Rivademar" sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, "entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo". En este aspecto de la autonomía administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de descentralización en marcha". (Hernández, 2003: 346).
El Dr. Hernández cita al profesor Jellinek que considera que el Estado tiene dos tipos de descentralización administrativa: 1) los límites exteriores hasta los cuales puede extenderse la descentralización administrativa sin destruir la unidad del Estado, y 2) que consiste en administración pública mediante personas que no están unidas por una relación de servicio permanente, profesional, con las asociaciones públicas cuya administración les está encomendada" (Carello, Hernández, et al, 2010).
Relaciona la autonomía administrativa con la política ya que ubica al municipio dentro de esta segunda clase. Agrega que quien disocie la autonomía administrativa del círculo de lo político desconoce que todos los conceptos jurídicos de la vida pública han nacido de lo político y que, en general, el Estado es exigido para fines prácticos. "No hay concepto fundamental alguno del derecho público que no proceda de la lucha y victoria de alguna exigencia política " (Carello, Hernández, et al, 2010: 46).
Por lo cual, podemos formular que la autonomía administrativa es la facultad de producir sus organigramas organizativos y de manejar su competencia en materia municipal y la posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial. O sea, destruir la consideración de los municipios como meras oficinas administrativas del poder central.
Es así que Andrenacci esgrime lo contemplado en la Ley 11.685 de 1995 que habilita a los Intendentes a reorganizar las estructuras administrativas suprimiendo, transformando, escindiendo y fusionando unidades organizativas. Con la posibilidad de flexibilizar la estabilidad del empleo del personal mediante las figuras de disponibilidad, jubilación obligatoria, retiro voluntario y pasividad anticipada (Andrenacci, 2003).
No podemos dejar pasar por alto la Ley provincial de emergencia administrativa donde este Estado incrementa exponencialmente su injerencia en asuntos municipales, siempre que estos adhieran a la Ley dispuesta por Ordenanza adoptada por mayoría simple de los miembros de sus Departamentos Deliberativos.
El tema controversial que domina la agenda mediática e institucional es: la inseguridad. Debido a ello los municipios asumen una nueva tarea, que no le es propia, pero que la ciudadanía demanda, la creación de la policía municipal. Esto se traduce en mayor presión para las Comunas. Es importante dejar bien diferenciado dos institutos que suelen confundirse, estos son: policía y poder de policía. María López Ghío cita a González Calderón cuando afirma:
"[…] con "policía se alude a la función administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad, ejercida por el órgano ejecutivo. En cambio la expresión "poder de policía" se refiere a la potestad atribuida por la Constitución al Congreso a los fines de reglamentar el ejercicio de los derechos de los habitantes […] la mencionada potestad […] aparece como un instrumento inherente a todo gobierno y, por ende, al gobierno municipal […] En el ámbito local, el poder de policía es ejercido en forma directa por los municipios que gozan de autonomía, en virtud de su poder constituyente de tercer grado. En el caso de los gobiernos municipales carentes de autonomía plena, el poder de policía les es conferido como una atribución delegada por las provincias" (López Ghío, 2008: 18).
III La autonomía Política
En principio debemos considerar que la gestión urbana no se determina a través de una lógica racional-burocrática, sino que admite la selección de distintas alternativas, tomar decisiones respecto a temáticas particulares, con intereses que entran en tensión de una forma especial, con los desacuerdos propios y conflictos que si bien son parecidos, muchas veces distan entre una sociedad urbana y otra.
El orden político, confirma Gutiérrez, no sólo entraña la facultad de elegir autoridades propias, organizar y desarrollar su propia vida política sino que:
"también implica la posibilidad de poder optar entre diferentes formas de gobierno local, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección sino también en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de elección de autoridades gubernamentales no municipales pero esencialmente vinculadas con las cuestiones locales". (Carello, Hernández, et al, 2010: 46).
En su libro, Hernández cita a Joaquín V. González respecto a la trascendencia que implica la profundización de la democracia como régimen político. Exige la democracia local como condición necesaria, ya que los municipios son los primeros teatros en que los hombres ejercitan sus derechos y por tanto ellos deben constituirse en las escuelas sociales de la democracia.
"el fortalecimiento del municipio como escuela de participación ciudadana, estamos sentando las bases de una verdadera escuela social de la democracia. El federalismo tiene base municipal y el futuro de la democracia argentina está indisolublemente ligado a municipios autónomos y vigorosos, que sean los primeros teatros donde el hombre ejercite sus derechos" (Hernández, 2003: 152).
Como hemos referido, la participación ciudadana se consuma cuando la ciudadanía forma parte activa de los asuntos de la res publica, de la cosa pública en los procesos de toma de decisión. Para ello se han instituido en la Constitución Nacional, reformada en el año 1994[9]sin que ello haya causado efecto alguno hasta el momento.
Esto trae aparejado concebir al ciudadano como un verdadero artífice de su propio destino, y de los municipios, la unidad político-administrativa receptora directa de los problemas, como así también de las iniciativas que apunten a su solución, lo que es nada más ni nada menos que la verdadera función a la cual fueron destinados.
Cabe destacar, como lo señala el Dr. Sabsay, que encontramos textos constitucionales como vanguardia en la introducción de procedimientos participativos, así el art. 192 de la constitución de Buenos Aires de 1934, que introducen el mecanismo del referéndum dentro del proceso de reforma constitucional (Sabsay, 2007).
Entre las formas de la democracia directa o semidirecta cabe mencionar: el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, el veto popular, la consulta popular, la revocatoria o recall. Pero los más difundidos en el ámbito local, y en los cuales nos detendremos, son el referéndum, la iniciativa y la revocatoria o recall. Aludiremos brevemente, ya que serán tratados en el apartado correspondiente, que la Carta Orgánica de Puerto Madryn, además de reconocer todas las formas de participación semidirecta, asigna una banca en el Concejo Deliberante con derecho a intervenir a el/la vecino/a por sí o en representación de una organización o institución para exponer proyectos o asuntos de interés general. Es interesante el cotejo con la Ley Orgánica de las Municipalidades[10]de la provincia de Buenos Aires, esta contempla en su texto la integración de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes, cuya función es la de sancionar las Ordenanzas Impositivas y la determinación de los recursos y gastos de la Municipalidad.
Sin embargo, el siglo XX se ha caracterizado por la ampliación de derechos de la ciudadanía y de brindarle la oportunidad a la población a tomar una participación activa en los asuntos de gobierno. Uno de los instrumentos que, algunos municipios recurren y otros todavía están en etapa de análisis, es el presupuesto participativo. A decir de Sabsay, este "Es un procedimiento que permite participar a la ciudadanía, opinando sobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones, asegurando que sus prioridades serán tenidas en cuenta" (Sabsay, 2007: 15).
La aplicación de este tipo de presupuestos ha sido recomendada por la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales, auspiciando así procesos de participación ciudadana en la elaboración de los presupuestos municipales (Blanco Fillola, 2002).
Otra forma de participación social es la adopción de planes estratégicos. Esta se lleva a cabo mediante un modelo de implementación conocido como bottom-up, que tiene origen en la base de la estructura de la organización social. Este es un modelo que revirtió el sentido de las decisiones adoptadas particularmente en la década de 1990. En este modelo se complejiza la elaboración de las políticas públicas. Se propicia la acción conjunta y coordinada de todos los actores para lograr la adhesión colectiva de la población, y que se sienta a un proyecto futuro como propio (Borja y Castelles, 1996).
Estos autores definen al plan Estratégico como:
"[…] un proyecto de ciudad que unifica diagnósticos, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco coherente de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos […] este es un contrato político entre las instituciones públicas y de la sociedad civil" (Borja y Castelles, 1996: 165).
Es en un sentido más amplio de participación ciudadana y de prácticas de co-gestión. El nivel de participación de la sociedad civil en las políticas e iniciativas locales puede analizarse, según los diversos modelos de gestión local. A decir de Altschuler, dado que toma datos proporcionados por Arroyo en su trabajo, que indica que existe una mayoría de municipios cuya gestión es totalmente centralizada, en el sentido de que no incorporan organizaciones sociales y económicas locales en la gestión del desarrollo productivo. De allí que concluye diciendo que la proximidad del gobierno local respecto del territorio y el menor tamaño de la población no afirman el principio de proximidad. Sino que en muchos casos, por el contrario, en los municipios más pequeños, el nivel de articulación del gobierno con las organizaciones existentes en el territorio es muy bajo o nulo. En los casos en que sí se da esta relación, generalmente se trata de prácticas tradicionales, asociadas al clientelismo o el asistencialismo". (Altschuler, 1006).
Según Cardarello la participación ciudadana y el principio de proximidad son dos de las ideas centrales alrededor de las cuales suelen acoplarse las teorías políticas y constitucionales respecto al régimen local. En ellas la institución municipal es considerada como una fórmula político-administrativa en la que se articulan, simultáneamente, la prestación de servicios a los ciudadanos y la representación de estos. (Cardarello, 2011).
Respecto a los sistemas electorales locales, Cardanello manifiesta que hay cierta literatura referida a la temática que asegura que estos sistemas electorales en donde la población local se identifican con los mismos, suscitará una participación electoral más alta o una menor abstención electoral, legitimando así a las autoridades locales electas (Cardarello, 2011: 92).
Sin embargo hay investigadores que sostienen que esta visión no se ajusta del todo a la realidad. Señalan que la participación electoral es menor en las elecciones locales si se las compara con otros niveles. Que la supuesta proximidad de la administración local no genera automáticamente una mayor información de los vecinos acerca de su gestión (Cardarello, 2011: 92).
Como puede advertirse, en numerosos países Latinoamericanos, se registra un gradual afianzamiento de su autonomía política y en algunos casos también económica de los gobiernos locales. Sin embargo en Argentina "la regulación de las elecciones municipales varía de acuerdo con la ley municipal sancionada por cada provincia" (Cardarello, 2011).
Para la elección del Concejo Deliberante o Poder Legislativo municipal en América Latina una amplia mayoría utiliza el sistema de representación proporcional, por lista, de acuerdo con el método de divisor o D´Hondt" (Cardarello, 2011). Esto significa que en la provincia de Buenos Aires, por lo antes expuesto, se favorece a los partidos mayoritarios, ya que la banca en disputa va a ser apropiada por el partido que haya obtenido más cantidad de votos, rompiendo la tendencia en Argentina de favorecer la multiplicidad de partidos, es decir ampliar los derechos de ciudadanía. En la mayoría de los países latinoamericanos el poder del Ejecutivo es muy superior en sus prerrogativas al del Legislativo y esto produce una infravaloración implícita hacia el rol del legislador municipal" (Cardarello, 2011).
El régimen electoral en la provincia de Buenos Aires establece que las elecciones se practicarán en el mismo acto en que se elijan los senadores y diputados de conformidad con lo establecido en la Ley Electoral. No obstante la provincia adhirió a la Ley 15.262 – Ley de simultaneidad. Esta aceptación exhibe en las elecciones ejecutivas boletas partidarias que son imponentemente extensas. Las elecciones así suelen ser traccionadas por la elección al cargo de presidente. Sin embargo, las elecciones legislativas del año 2009 se caracterizó por la presentación de autoridades en funciones ejecutivas como candidatos a cargos legislativos, esto fue popularmente conocido como "candidatos testimoniales". La intención fue la de obtener el triunfo electoral y, una vez lograda la victoria, no asumir el cargo para el cual había sido recientemente electo. De ello, resulta la incorporación en la Carta Orgánica de Puerto Madryn del artículo 157º que obliga a todo/a funcionario/a público/a municipal elegido/a por voluntad popular deberá cumplir al menos la mitad del mandato para el cual fue electo/a, por lo que se encuentra inhabilitado/a para postularse para otro cargo electivo antes de finalizado dicho plazo.
Hicimos referencia al clientelismo o asistencialismo al tratar el tema de principio de proximidad y de participación ciudadana, este punto es importante destacar, ya que es uno de los supuestos fundamentales de este trabajo, cuando se comparan dos municipios de la provincia del Chubut con dos municipios de la provincia de Buenos Aires, pero esencialmente del conurbano bonaerense. Auyero lo expone claramente:
"intentamos interpretar las culturas políticas de los pobres urbanos […] implica situarnos en la posición y en el conjunto de relaciones desde las cuales las prácticas, las evaluaciones y las creencias "clientelares" son construidas, e intentar entenderlas desde el punto de vista de esta ubicación […] resolución de problemas vía la mediación de política personalizada" (Auyero, 2001: 168).
Continúa su observación sosteniendo que lo que parece, visto desde fuera, como manipulación de personas cambiando derechos por favores, quienes cotidianamente reciben recursos vitales no perciben el lazo con el mediador como una relación de poder. "Para ellos, el clientelismo es una práctica habitual, quedando vedada así la postura de espectador sobre esas relaciones de poder" (Auyero, 2001: 169).
En este sentido Andrenacci amplía y coincide con Auyero en que el clientelismo es un sistema de intercambio asimétrico anclado en lealtades personalizadas. "Contribuye así a la consolidación de estructuras neoclientelares territorializadas. Paradójica confluencia entre lo supuestamente arcaico y lo aparentemente novedoso" (Andrenacci, 2003: 15).
IV La autonomía Económica
La función económica de los municipios tiene múltiples consecuencias, sostiene Hernández que "debe además fortalecerse la autonomía económica local, por dos tendencias que se afirman […]: la integración, incluso supranacional y la descentralización" (Hernández, 2003: 347).
Si los municipios no disponen de autosuficiencia en el plano de los recursos difícilmente puedan, además, disponer de recursos para el diseño de políticas públicas propias. Esto trae aparejado, según Maurich, tensiones que derivan en lo político partidario dentro del municipio:
"La desterritorialización de la política pública (programas centralizados y focalizados) colisiona frontalmente con la política partidaria interna, que intenta mantener gran autonomía a través de los recursos del Estado municipal […] un rasgo central de las instituciones y procesos locales en América Latina: la debilidad estructural del municipio derivada de sus déficits económico-financiero de recursos humanos y, en términos generales, de su escasa autonomía como eslabón inferior de la organización territorial del Estado[11](Maurich, 2005: 197-198).
Continúa su escrito afirmando que los gobiernos locales han quedado subsumidos a las decisiones de los gobiernos provinciales y/o nacionales. Además, hay que agregarle a esta situación el direccionamiento del desarrollo local por medio de los requisitos establecidos por los organismos internacionales a través de la financiación de programas (Maurich, 2005: 198).
La devastación ocasionada por el retiro del Estado interventor en la economía social ha sido la pauperización y la precarización en las condiciones laborales de la población, en este sentido, significa Andrenacci que el municipio se ha tenido que hacer cargo de la política social. Al no disponer de recursos esta se efectúa a través de programas asistenciales cofinanciados por la nación, la provincia y los organismos internacionales. Al Estado municipal se le han transferido cada vez más funciones sin el debido traspaso de los recursos. Es así como "el municipio pierde un rol de sujeto autónomo de política social, en el caso del Gran Buenos Aires, los municipios se han convertido en ámbito de aplicación de programas que dependen del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires" (Andrenacci, 2003).
Como se viene sosteniendo a lo largo del trabajo, el siglo XX ha sido un siglo de grandes transformaciones. En este apartado indicaremos muy brevemente, ya que excedería el propósito del texto detenernos en este punto, que luego de la Segunda Guerra Mundial los países industrializados comenzaron a utilizar "la noción de desarrollo, utilizándola como categoría de análisis válida para todos los procesos de industrialización […]" (Arocena, 1995: 28). Amplía su conceptualización exponiendo la frase small is beautiful, donde se inserta una cierta ideología de lo "pequeño" y "lo local" que sustituyó los grandes proyectos de los gigantescos polos industriales" (Arocena, 1995).
En el mismo sentido Borja recurre a célebre Tocqueville cuando liga el desarrollo de la democracia moderna a la potenciación de los poderes locales. "La forma de ser del Estado democrático es la articulación de poderes locales según el principio de que todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse a un nivel superior" (Borja, 1987: 1).
De esto se vincula el desarrollo local con lo tratado ut supra con el plan estratégico que cada municipio implementa o está en vías de implementar. Se explayan sobre el tema Borja y Castelles donde explican que El plan estratégico es una herramienta de planificación integral para el desarrollo económico y social de su territorio. Se elabora a partir del análisis de la situación actual y de sistemas participativos de fijación de objetivos. (Borja y Castelles, 1996).
Debido a las características del trabajo es substancial emprender la problemática que traen aparejada los fenómenos metropolitanos. Los municipios bonaerenses observados forman parte, junto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y otros municipios del conurbano bonaerense, el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)[12].
Dicen en el texto el Dr. Sabsay, García, Nápoli y Ryan:
"Las aglomeraciones urbanas son el resultado de procesos de crecimiento económico y demográfico, que han generado la concentración en espacios urbanos donde las actividades y las expectativas de crecimiento económico y mejores condiciones de vida son mayores, esta circunstancia ha causado graves problemas de desequilibrios territoriales, sociales y ambientales. La realidad económica, social y cultural de los conglomerados metropolitanos desborda los límites de la ciudad entendida como municipio, transformándose en una realidad territorial no contenida por los órdenes jurídicos locales." (Sabsay et al, 2002: 13).
Como especifica Pírez:
"El criterio territorial-formal de organización estatal ha sufrido una ampliación cuando la reforma constitucional de 1994 incorporó las regiones. El nuevo artículo 124 de la CN establece que "las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines […]". La formulación constitucional parece limitar esta excepción para algunos casos. Sin embargo, se trata de una innovación importante, en particular, más allá de que el artículo 124 no posibilita una nueva organización gubernamental diferente de la de las provincias, sino una entidad "interprovincial"". (Pírez, 2001: 3).
La Constitución de la provincia de Buenos Aires, no reconoce la capacidad de que los municipios se asocien con otros niveles de gobierno, sí establece en el artículo 192, inciso 8 que: "Son atribuciones inherentes al régimen municipal, las siguientes: Constituir consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos a los fines de la creación de superusinas generadoras de energía eléctrica."
Sin embargo la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley 6769/58), amplía la capacidad de asociación de los municipios, ya que en su artículo 41º que: "Corresponde al Concejo autorizar consorcios, cooperativas, convenios y acogimientos a las leyes provinciales o nacionales." Pero a continuación en su articulo 42°: "Las vinculaciones con la Nación surgidas por la aplicación del artículo anterior, necesitarán previa autorización del Gobierno de la Provincia". Esto restringe la capacidad asociativa de los municipios. Pero seguidamente, en su artículo 43: "Las Municipalidades podrán constituir sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria en los términos y con los alcances de los artículos 308 y siguientes de la Ley 19.550; a tal fin el Departamento Ejecutivo tendrá la iniciativa remitiendo al Honorable Concejo Deliberante para su aprobación la ordenanza respectiva […]". Así que, como plantean Sabsay, García, Nápoli y Ryan que los municipios bonaerenses tienen la capacidad de asociarse con otros organismos estatales, excepto el Estado nacional. Así se podrían convertir en actores decisivos para el desarrollo sustentable de la región, pero las competencias no son propias de estos, sino que han sido delegadas por la provincia. Es así que su situación es de fragilidad ante la posibilidad de conformar regiones (Sabsay et al, 2002).
Acudimos a las reflexiones de Pírez para tratar detalladamente al área metropolitana, para el autor esta
"[…] implica una gran heterogeneidad y diferenciación de población y de actividades. En ella habitan y trabajan grupos sociales de los más variados, tanto en razón de sus definiciones socioeconómicas, como culturales y étnicas. En una ciudad metropolitana se presenta una gran diversidad de actividades de producción, de consumo, de intercambio y de gestión […] Lo que caracteriza a la forma metropolitana es la distribución territorial diferencial de la diversidad o heterogeneidad de actividades y población. Es una configuración caracterizada […] por la heterogeneidad global […] y la homogeneidad particular […] Esto significa "subunidades" territoriales homogéneas hacia dentro, en una amplia unidad territorial (metropolitana) sumamente heterogénea. Territorios de residencia […], territorios de actividades administrativas, comerciales o financieras, territorios de actividades industriales […] los flujos de población, bienes e información que se dan entre los territorios metropolitanos son el resultado de las relaciones complementarias entre las actividades o funciones que, en razón de la lógica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del área. La población se mueve no hacia los lugares cercanos a su residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o los centros de consumo" (Pírez, 2001: 4)
Haciendo referencia a las actividades económicas, continúa desarrollando el tema diciendo que se distribuyen de manera desigual las necesidades y los recursos. Encontramos así, municipios donde se concentran actividades económicas y municipios "dormitorios". Esto supone una distribución desigual del "salario indirecto", como de los recursos fiscales para sustentar los gastos que requieren la implementación de las políticas públicas (Pírez, 2001).
Como amplían Sabsay, García, Nápoli y Ryan:
"[…] la noción de regionalización fue incorporada a la Constitución Nacional por la reforma de 1994. El artículo 124 faculta a las provincias a conformar regiones para el desarrollo económico y social, no existiendo norma expresa respecto a la facultad de los municipios de participar en esquemas de regionalización" (Sabsay et al, 2002: 68).
Por lo expuesto, nos resulta apropiado mencionar que el 1º de julio del año 2004, los Intendentes de los partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes acordaron constituir el Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (COMCOSUR) bajo el régimen legal de consorcio intermunicipal, estableciendo como principio básico de esta asociación la participación plena e igualitaria de los siete municipios signatarios, dentro del marco normativo que establecen: La Constitución Nacional, La Constitución de la Provincia de Buenos Aires y la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley 6769/58 y modificatorias).
Allí Los Intendentes signatarios del convenio coinciden en considerar que los Estados locales constituyen la célula básica del desarrollo nacional. Y acordaron agruparse con el fin de integrar una subregión dentro del AMBA, a efectos de interactuar en temas de interés común generando una sinergia que potencie su desarrollo. En este convenio acordaron promover el desarrollo local; garantizar la prestación de servicios a la comunidad; abordar los temas ambientales en forma integral; abordar el ordenamiento territorial desde una óptica regional; promover la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de acuerdo a lo establecido en el art. 123 de la Constitución Nacional, respecto a autonomía municipal; fomentar la participación de la comunidad y asociarse regionalmente para la búsqueda de soluciones conjuntas.
V La autonomía Financiera
Los recursos financieros es el instrumento que disponen las municipalidades como unidades político-administrativas para "la gestión de los asuntos locales y, en particular, para la gestión urbana local" (Pírez, 1991: 22).
Describe Pírez que los ingresos municipales tienen dos orígenes: la recaudación directa de los que se denominan recursos propios, y las transferencias de los gobiernos provinciales. Los recursos propios se componen, normalmente, de tasas retributivas de servicios. Por lo general no se reconoce a los municipios la capacidad de establecer impuestos propiamente tales. Solamente algunas constituciones, en particular en las "nuevas provincias", delegan el impuesto inmobiliario a las administraciones municipales. Los municipios suelen poder aplicar contribuciones por mejoras para el financiamiento de las obras locales. Las transferencias dependen, por lo general, de la existencia de una ley provincial que establece qué recursos provinciales serán compartidos, en qué proporción se compartirán y cómo se distribuirán entre los diferentes gobiernos locales de cada provincia. Los porcentajes de coparticipación municipal son relativamente bajos, oscilando entre un 5% y un 20% según los casos. Este diseño convierte a las municipalidades en el nivel más débil desde el punto de vista financiero (Pírez, 1991). En la misma línea de pensamiento Agüero y Casaño razonan que los municipios deberían disponer de potestades tributarias amplias para lograr satisfacer los gastos de gobierno y satisfacer el bien común de la sociedad (Agüero y Casaño, 2009). Asimismo progresan y amplían su análisis estableciendo que hay gobiernos locales que tienen potestades en la recaudación de algunos impuestos, poniendo como ejemplo a "la provincia de Chubut se destaca por una amplia descentralización tributaria que abarca el impuesto inmobiliario urbano y rural, el impuesto automotor y el impuesto a los ingresos brutos fuera del convenio multilateral" (Agüero y Casaño, 2009: 262). Se refieren a la provincia de Buenos Aires diciendo que "en el año 1988 se descentralizó el impuesto inmobiliario rural, y luego se extendió para algunos contribuyentes y determinados municipios con el impuesto a los ingresos brutos" (Agüero y Casaño, 2009: 263).
Posturas antagónicas encontramos en las opiniones de Pablo Sanguinetti, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi, pues sostienen que la descentralización financiera en la provincia de Chubut le proporcionan mayores facultades tributarias a los municipios, y que el proceso de descentralización de recursos no ha sido acompañado por modificaciones en la asignación del gasto provincial ni por una reformulación en las transferencias. Esto derivó en municipios con una extraordinaria capacidad financiera potencial, pero desaprovechada por una escasa asignación de funciones y un importante caudal de recursos provenientes de otras jurisdicciones. Respecto al impuesto a lps Ingresos brutos, sostienen que la ausencia de una armonización en el establecimiento de una alícuota uniforme ocasiona fuertes inequidades respecto al tratamiento a los contribuyentes. (Sanguinetti et al, 1991).
Permaneciendo en esta provincia, Bensimón nos dice que Chubut ha reconocido ya en 1957 la necesidad de dotar a los municipios con autonomía y recursos. Los impuestos provinciales: Inmobiliario, Patente Automotor e Ingresos Brutos se hallan, en esta provincia, en manos de los municipios, reservándose en la órbita provincial a los sujetos alcanzados por el Convenio Multilateral y el Impuesto de Sellos. (Bensimón, 1997). Profundiza el autor que debería aprovecharse la experiencia chubutense como antecedente en cuanto al grado o alcance de las autonomías municipales que le daría la Constitución Nacional reformada en 1994" (Bensimón, 1997).
Regresando a la provincia de Buenos Aires. El rasgo que distingue a estos municipios de los del resto del país, es que, entre otras cosas, a partir del año 1989 se ha creado un Fondo de Reparación del Conurbano. Esto significa según Pírez que en 1992 se puso en funcionamiento el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense donde se transfiririeron recursos federales al gobierno provincial en un promedio de más de 600 millones de pesos (entonces equivalentes a dólares) anuales que se destinaron predominantemente a inversiones en infraestructura urbana y social. Estos fondos se ejecutaban en más de la mitad por empresas contratistas seleccionadas por el gobierno provincial, más de un 20% por ONGs y solamente poco más del 8% por los gobiernos locales. Los municipios se transformaron en mediadores entre las sociedades locales y el gobierno provincial. El resultado fue la centralización del gasto social (Danani. Chiara y Filc, 1997), con el gobierno provincial como el actor clave en la Región Metropolitana y la correlativa la dependencia de los gobiernos locales. (Pírez, 2004).
Amplía Pírez, relacionando las realidades socioeconómicas de las poblaciones locales, diciendo que la disputa de poder de los gobiernos municipales en el territorio metropolitano va a ser diferente en los municipios del sur y del oeste, donde son más débiles y dependientes que en el norte. Es por ello que va a ser en estas zonas donde van a surgir y a incrementar su poder los movimientos denominados piqueteros, cuyas demandas se van a concentrar en la demanda de planes sociales (Pírez, 2004).
La forma en como desde la Nación se giran recursos para la provincia de Buenos Aires, se regló mediante la ley 24073, promulgada el 8 de abril de 1992 en el Congreso Nacional. En el artículo 40, inciso 1 puede leerse: "Un diez por ciento (10%) de lo recaudado irá al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la provincia de Buenos Aires. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma directa y automática". Según el Observatorio de Políticas Públicas de la Jefatura de Gabinete de Ministros, "la provincia de Buenos Aires es la mayor receptora de transferencias globales y la segunda per cápita. Sus municipios reciben 1.188 millones de pesos, de los cuales el 80% se concentra en planes de vivienda y obras de infraestructura" (Observatorio de Políticas Públicas, 2007: 12), y que:
"A partir del análisis por provincia, resulta lógico esperar la concentración (casi el 80%) en la provincia de Buenos Aires, que es también la segunda beneficiaria en términos per cápita […] puede afirmarse que es bienvenido que las transferencias se concentren básicamente en gastos de capital, porque su beneficio es percibido de una manera directa […]" (Observatorio de Políticas Públicas, 2007: 15)
Como venimos planteando, las distintas autonomías son interdependientes. No puede ser considerado autónomo un municipio si carece de una de las cinco autonomías reconocidas. Es momento de vincular a la autonomía financiera con la autonomía política, ya que, como sostiene Andrenacci:
"cuando el gobierno municipal no responde al provincial (por pertenecer a diferentes partidos, a diferentes líneas internas) una parte importante de las transferencias se dificulta, se atrasa o desaparece. Un ejemplo importante de la subsidariedad municipal lo constituyó la experiencia del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano bonaerense" (Andrenacci, 2003: 6).
Es necesario mencionar que en la segunda mitad de los años noventa tuvo lugar una modificación clave del régimen financiero municipal. Andrenacci nos comenta en su trabajo que:
"Se estableció que la formulación del presupuesto debería ajustarse a un estricto equilibrio fiscal, no autorizándose gastos sin la previa fijación de los recursos reales (En la normativa anterior sólo se impedía la autorización de gastos si no se fijaban previamente los recursos necesarios.)" (Andrenacci, 2003: 9).
Una vez distinguidas las autonomías, los municipios objeto de este trabajo: ¿Quién o quiénes tienen autonomía semiplena o relativa?, ¿Quién o quiénes tienen autonomía plena o absoluta? Para ello realizar un análisis exhaustivo acerca de ¿Quién o quiénes tienen autonomía institucional, administrativa, política, económica y/o financiera?
Capítulo III
Normativas Comparadas
Este escrito consiste en el cotejo, comprobación y demostración de las facultades que poseen determinadas unidades político-administrativas en la República Argentina. Para ello hemos seleccionado dos municipios de la provincia del Chubut, cuya característica esencial es que poseen autonomía absoluta o plena; y dos municipios de la provincia de Buenos Aires que poseen autonomía relativa o semiplena.
La provincia del Chubut se la considera dentro del conjunto de los estados subnacionales calificados de "nuevas provincias", Bensimón cita a José Casas en su artículo diciendo:
"El tema de las autonomías municipales, plenas o semiplenas, constituyó una tendencia en el derecho público constitucional de las Provincias que, como bien lo expresó el Doctor José O. Casas, se ha expresado en la República en dos etapas bien definidas. La primera se inicia en 1957, como fruto de la provincialización de ocho Territorios Nacionales que sancionan sus Estatutos Fundamentales, entre las que se encuentra Chubut, y la segunda comienza a transitarse en 1986, con las Constituciones sancionadas por Santiago del Estero, San Juan, Salta, La Rioja, Jujuy, San Luis, Córdoba y Río Negro " (Bensimón, 1997: 10).
Como adelantáramos la provincia de Buenos Aires se sigue rigiendo, respecto al régimen municipal, como lo hacía hacia 1933. La modificación de su Carta Magna Provincial ha quedado en conflicto en ese tema respecto a la Constitución Nacional. Así, la Constitución de 1934 y el viejo decreto-ley 6769/58 siguen rigiendo. Andrenacci, por su parte afirma que:
"La provincia de Buenos Aires divide a su territorios en municipios con jurisdicción territorial urbana y rural (partidos) que eligen sus autoridades (Intendentes y Concejos Deliberantes). La Constitución Provincial de 1994 y la Ley Orgánica de Municipalidades fijan un sistema por el cual el municipio tiene facultades instituyentes y autoorganizativas nulas, y facultades fiscales severamente limitadas, que lo constituyen en subsidiario del Estado provincial[13](Andrenacci, 2003: 5).
Si bien esta provincia reformó su Constitución en el año 1994, no adaptó su contenido en lo referente al reconocimiento de la autonomía del Estado municipal. Son palabras de Sabsay, García, Nápoli y Ryan que:
"[…] las constituciones provinciales que no reconocen la autonomía del Estado municipal, como en el caso de la provincia de Buenos Aires, deben revisar sus Constituciones para adaptarlas a las nuevas pautas establecidas por la Constitución Nacional, caso contrario se puede impugnar la constitucionalidad de la normativa provincial respectiva[14](Sabsay et al, 2002: 64).
Sigue con su exposición manteniendo que:
"La determinación del carácter autárquico o autónomo del gobierno municipal es de suma importancia. En el caso de municipios autárquicos, la esfera de competencias municipales surge de una delegación de facultades por parte del Estado provincial; esto genera un cierto grado de precariedad con respecto a las competencias del municipio, ya que si bien las atribuciones delegadas pueden ser sumamente amplias, en cualquier momento, se puede plantear una avocación, total o parcial de esas potestades, por parte de la misma autoridad otorgante. En caso de los municipios autónomos, por el contrario, el gobierno municipal tiene una esfera propia de acción, que no le ha sido concedida "graciosamente" por un nivel superior de gobierno, sino que le ha sido reconocida por el poder constituyente" (Sabsay et al, 2002: 62).
Para un mejor análisis desagregaremos el mismo en lo dispuesto por cada Carta Magna provincial respecto al: Gobierno, como lo denomina Chubut; o Régimen Municipal, como lo denomina Buenos Aires.
La Constitución de la Provincia Del Chubut, reformada en al año 1994, le dedica veintidós (22) artículos a dicho tratamiento. El artículo 225 refiere a la independencia y al goce de autonomía política, administrativa y financiera de los municipios. El artículo 226, cuándo una municipalidad puede dictar su propia carta orgánica. El artículo 227, que el gobierno, administración y servicios locales están a cargo de municipalidades o comisiones de fomento. El artículo 230, que las cartas orgánicas municipales son sancionadas por convenciones constituyentes. El artículo 234, que la provincia puede delegar servicios públicos a los municipios una vez garantizados los recursos necesarios para su prestación. El artículo 235, hace referencia a la regionalización de los municipios respecto al desarrollo económico-social. El artículo 237, trata acerca de que los municipios pueden crear subregiones y que pueden celebrar convenios intermunicipales. Y por último, el artículo 239, refiere a la obtención de los recursos municipales.
La Constitución de la Provincia Buenos Aires, también reformada en al año 1994, le dedica ocho (8) artículos a dicho tratamiento. El artículo 190 versa sobre los poderes municipales, la cantidad de miembros que lo componen y el momento en que serán elegidos. El artículo 191 evidencia cómo son considerados los municipios, ya que establece que es la Legislatura provincial quien deslindará las atribuciones y responsabilidades. El artículo 192, establece las atribuciones del régimen municipal. Y por último, el artículo 193, dispone los límites de estas atribuciones.
Vimos a nivel provincial cuáles son las diferencias en el modo en que las Cartas Magnas subnacionales consideran a los municipios a través del articulado. Es momento de analizar cada municipio en particular y observar qué tratamiento le asignan a conceptos tales como: principio de proximidad, derecho de ciudadanía, desarrollo económico-social, desarrollo sustentable, sistema electoral, etc. A través de ello responder las siguientes preguntas: los municipios con Cartas Orgánicas ¿Le asignan un rol protagónico a la ciudadanía?, El tiempo transcurrido en la reforma de la normativa que rige el gobierno municipal ¿Influye en la consideración de derechos, de procedimientos y principios?, En un mundo altamente tecnificado ¿Se puede gobernar sin actualizar su organización institucional? Para ello examinaremos de qué manera se ordena cada gobierno municipal.
I El municipio de Puerto Madryn
La ciudad de Puerto Madryn está ubicada en la región geográfica denominada "Patagonia Argentina", precisamente en la provincia del Chubut; está situada a los 42º8' de Latitud Sur y 65º5' de Longitud Oeste y se localiza sobre el Golfo Nuevo. Es cabecera del Departamento Biedma[15]y principal puerto de la provincia por ser el único de aguas profundas que permite la carga y descarga de buques de gran calado. Es también un centro turístico de nivel internacional.
La superficie del ejido es de 33.000 hectáreas (ampliada en 1991) y el casco residencial urbano alcanza las 720 hectáreas, mientras que el sector industrial ocupa 800 hectáreas. Abarca desde su parte Norte hacia la punta Sur (Punta Cuevas) unos 6 kilómetros de litoral marítimo, circundada por las últimas estribaciones de la meseta, "bardas" con desniveles que oscilan entre los 50 y 150 metros de altura.
Se distinguen las siguientes áreas:
a) Parque Industrial Liviano: Ocupa 51 hectáreas y está ubicado al Oeste de la ciudad.
b) Parque Industrial Pesado: Ocupa 600 hectáreas y está ubicado al NO de la ciudad.
c) Parque Industrial Conexo: Ocupa aproximadamente 60 hectáreas al NO de la ciudad.
d) Parque Industrial Pesquero: Son 170 hectáreas ubicadas al NO de la ciudad y se encuentran aquí industrias procesadoras de pescado, servicios para las empresas pesqueras y fábricas de hielo.
e) Parque Agro-industrial: Son 270 hectáreas ubicadas en el sector oeste de la ciudad.
f) Área de empresas distribuidoras de combustibles: Se localiza hacia Puerto Pirámides o sea al norte de Puerto Madryn con empresas conexas a la actividad portuaria.
Finalmente, lindando con la ciudad, se localizan grandes extensiones ocupadas por campos cuya principal actividad es la cría extensiva del ganado ovino. Los establecimientos detectados por el Censo Nacional Agropecuario de 1988 en el Departamento de Biedma alcanzaron a 150 con 265 personas ocupadas en forma permanente.
Las actividades características de la ciudad son:
Pesca: Puerto Madryn cuenta con establecimientos procesadores de pescados y mariscos, cuya producción supera las 100.000 Tn/anuales. Las capturas más habituales son: merluza, mero, abadejo, salmón, calamar y langostino
Fabricación de aluminio primario: Sus excelentes condiciones portuarias permitieron la instalación de la planta Aluar en Puerto Madryn. Su producción es de 188.000 ton/anuales de los cuales el 72% son exportados.
Turismo: En invierno, se realizan excursiones para el avistaje de ballenas franca, delfines, toninas overas, pingüinos, elefantes marinos y aves entre otros. Durante la temporada de verano, las playas son muy concurridas, en donde además de baños de sol y agua se practican deportes náuticos. Los golfos San José y Nuevo son visitados principalmente para realizar "bautismos submarinos". Puerto Madryn es denominada "Capital Nacional del Buceo". Posee aguas cristalinas y serenas, lo que permite una penetración de luz hasta los 70 m de profundidad. Por el muelle Luis Piedrabuena pasan cruceros que tienen como destino el sur de la Argentina e incluso Chile.
La población total del Departamento de Biedma, según datos del INDEC año 2010 es de: 82.883 personas[16]Mientras que la población de la ciudad de Puerto Madryn es de: 80.101 habitantes (Diario Jornada).
Autonomías:
Institucional: En el año 1994 dictó su Carta Orgánica Municipal, siendo modificada íntegramente en el año 2010. Esta reforma se ha perpetrado no sin arduas polémicas y cuestionamientos, llegando a judicializarse la puesta en marcha de la nueva Carta Orgánica. Estrictamente se focalizaron en el punto vinculado con la regulación de los Servicios Públicos. Ya que las críticas a la nueva redacción generaban dudas sobre "cuál es órgano" del Estado comunal que tiene la facultad de regular las tarifas de dichos servicios[17]Destacamos en este segmento la determinación de autonomía plena del municipio.
La Carta Orgánica Municipal, en su artículo 1º establece el nombre del municipio. Y en su artículo 2º, instituye que el municipio dispone de autonomía plena.
Administrativa: En lo relacionado con la estructura orgánica, su artículo 94 organiza el gobierno municipal estableciendo sus órganos de poder. El artículo 26 precisa las competencias municipales exclusivas, compartidas y delegadas. El artículo 27 especifica la modalidad y el procedimiento en que la provincia asignará y transferirá competencias al municipio. El artículo 28 describe los principios bajo los cuales actúa el gobierno municipal. Destacándose, entre otros, la promoción de la descentralización y desconcentración. En lo referente al personal municipal, el artículo 219 estipula el límite de la planta del personal municipal. El artículo 220 lo hace respecto al personal contratado y la duración de los contratos. El artículo 221 dispone cuándo está prohibido incorporar personal municipal. Respecto a la policía municipal, el artículo 72, inciso 2 detalla los fines de la misma y los casos en que intervendrá.
Política: En lo relacionado con la autonomía política Puerto Madryn le ha dedicado una gran cantidad de artículos, reflejando un reconocimiento en los derechos de los ciudadanos y en la restricción de prácticas que han sido llevadas a cabo por las autoridades políticas, promoviendo la crisis de representación que atraviesa la Argentina.
Respecto al régimen electoral, su artículo 149, reconoce a los partidos políticos como instituciones exclusivas para postular candidatos/as para cargos electivos municipales. El artículo 150, habilita los códigos electorales para las elecciones a cargos municipales. El artículo 152, detalla la composición del cuerpo electoral municipal. El artículo 154, determina el porcentaje y la proporción de candidatos/as de un mismo sexo. El artículo 157, ordena el lapso de tiempo mínimo que deberá cumplir el/la funcionario/a electo/a y sus consecuencias en caso de incumplimiento. El artículo 158, dispone el lugar de residencia de las autoridades y funcionarios/as electas. El artículo 162, propicia la implementación del sistema de voto electrónico. El artículo 163, establece el sistema por el cual son elegidos/as los Concejales/as. El artículo 164, dispone cómo es el sistema de listas. El artículo 165, acuerda la duración del mandato de los Concejales/as y cómo se renueva el Cuerpo. El artículo 166, estipula la reelección de los Concejales/as. Respecto a la elección del/la Intendente/a y Viceintendente/a, el artículo 167, reglamenta de qué manera serán elegidos. El artículo 168, pauta la duración de las funciones de estos y cuándo pueden ser reelectos.
Respecto a institutos de democracia semidirecta, formas de participación ciudadana y consejos temáticos, la carta orgánica municipal manda en su artículo 227 los requisitos que tiene el electorado para requerir la revocación de mandato de los/as funcionarios/as. El artículo 228, implanta el derecho de iniciativa de los/as electores/as. El artículo 234 y 243, instaura el mecanismo de consulta popular. El artículo 245, estructura el mecanismo de la Audiencia Pública. El artículo 248, garantiza y promueve las Asociaciones Vecinales. El artículo 254, constituye el uso de la banca ciudadana. El artículo 256, reconoce a las Organizaciones de la Sociedad Civil. El artículo 258, crea los Consejos Sectoriales. El artículo 266, se refiere a la reforma de la Carta Orgánica. Otras formas de participación ciudadana la encontramos el artículo 205, se ocupa del presupuesto participativo. El artículo 30, se manifiesta acerca del Plan Estratégico de la ciudad.
Económica: Respecto a la autonomía económica, también se han ido adoptando concepciones que han ido concientizando a las habitantes a fuerza de cambios en el clima, como en los recursos naturales. Así, el artículo 28, inciso 5 que promueve el desarrollo estratégico social, económico, ambiental y cultural. Y el inciso 6 que compromete un desarrollo integral sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras en atender sus propias necesidades y derechos. El artículo 7, propende a la integración regional. El artículo 8, favorece la instalación de la Red del Ferrocarril Patagónico. El artículo 46, estimula la responsabilidad social empresaria. El artículo 47, impulsa la pesca sustentable. El artículo 50, estimula el turismo responsable. El artículo 55, inciso 8 impulsa una red productiva local y regional. El artículo 108, inciso 18 autoriza al Departamento Ejecutivo a integrar organismos regionales.
Financiera: La Carta Orgánica Municipal no detalla los impuestos y tasas que percibe en forma directa. Es esencial para este trabajo destacar que el impuesto a los Ingresos Brutos lo percibe en forma directa el municipio. Sí revela en su articulado la Carta Orgánica Municipal las fuentes de recursos materiales que dispone el municipio, esta queda establecida en el artículo 198 que describe los recursos propios del municipio. El artículo 200, habilita al municipio a imponerles tributos a empresas que no tengan domicilio legal en la ciudad, pero que desarrollen actividades en la misma. El artículo 213, propende a la descentralización presupuestaria y a la transparencia y eficiencia en la gestión. El artículo 214, dispone la finalidad del sistema financiero del municipio. El artículo 215, patrocina la creación de un Banco Municipal.
II El municipio de Trelew
La ciudad de Trelew está localizada en el Departamento de Rawson a los 43º 14´ de latitud sur y 65º 19´ de longitud oeste. También ubicada en la región geográfica denominada "Patagonia Argentina" en la Provincia del Chubut, en la zona denominada "Valle Inferior del río Chubut" (VIRCH) y con una superficie total de 249 km2 de ejido y 16 km2 urbanizados, la ciudad de Trelew es la segunda más grande de la provincia luego de Comodoro Rivadavia.
Rawson es un Departamento de la provincia del Chubut. Con 3.922 km² de superficie, es el Departamento más pequeño de la provincia. Limita al norte con el Departamento de Biedma, al oeste con el de Gaiman, al sur con el de Florentino Ameghino y al este con el Océano Atlántico. A su vez es el segundo Departamento más poblado de la provincia. La ciudad más grande y más importante del Departamento es Trelew y la segunda es Rawson. Es atravesado por el río Chubut en cuyo Valle Inferior se asienta casi toda su población. La ley que determinó la división política de la provincia, en 1955 también estableció los límites del distrito. A su vez, es el segundo Departamento más poblado y el Departamento con mayor densidad de población de la provincia.
Es importante destacar que Trelew es la ciudad que presenta los mayores niveles demográficos de la zona noreste provincial. Tiene a sus alrededores un conjunto de ciudades con las cuales conforma un conglomerado demográfico que representa el 46 % de la población provincial total.
La ciudad presenta como principales actividades económicas, generadoras de valor agregado, a la agrícola – ganadera, la industrial y el turismo. Estas actividades son complementadas con los servicios necesarios para el normal desarrollo de las mismas. La agricultura fue la primera actividad de la zona que se remonta a la llegada de los colonos galeses a fines de siglo pasado. Con sacrificio y esfuerzo transformaron la desembocadura del río Chubut al océano Atlántico en el valle inferior del río Chubut, uno de los valles más australes del mundo. En la actividad ganadera predomina el ganado ovino, contando actualmente con un registro de 4.044.239 cabezas en toda la provincia (según encuesta nacional agropecuaria 1996). La actividad industrial se caracteriza por actividades como la textil lanera, textil sintética, metalúrgica, de la construcción y químicas, concentradas en el Parque Industrial de la ciudad y el Parque Industrial Liviano. El turismo es una de las actividades que se incorpora en los últimos años, fruto de la potenciación de los atractivos turísticos que rodean la ciudad. Esta actividad se complementa con una estructura en servicios de hoteles, centros gastronómicos y centros comerciales, entre otros, todos ellos necesarios para la atención del turista.
La población total del Departamento de Rawson, según datos del INDEC año 2010 es de: 131.313 personas[18]Mientras que la población de la ciudad de Trelew es de 99.201 habitantes (Diario Jornada).
Autonomías:
Institucional: Trelew tuvo su primera Carta Orgánica Municipal en el año 1990 y ha sido modificada en el año 2002[19]Su artículo 1º determina qué es el municipio. El artículo 2, dispone su autonomía política, administrativa y financiera.
Administrativa: En lo relacionado con la estructura orgánica, su artículo 6º estipula la competencia municipal. El artículo 7, versa sobre las funciones específicas del municipio. El artículo 8, organiza el gobierno municipal precisando los órganos que lo componen y de qué manera se eligen sus miembros. En lo referente al personal municipal, su artículo 104, delimita el gasto con destino a personal. El artículo 110, estipula los elementos a tener en cuenta el régimen de contrataciones.
Política: Encontramos referencias a la autonomía política en el artículo 73, que dispone que el municipio será considerado como un solo distrito a los fines electorales. El artículo 74, la condición del voto. El artículo 75, el modo de elección del Intendente y de Concejales. El artículo 77, cuándo deben efectuarse las elecciones. El artículo 78, propone la creación de una Ordenanza Electoral. El artículo 80, alude al procedimiento para la oficialización de listas de candidatos. El artículo 81, plantea la posibilidad de oficialización de listas incompletas. El artículo 82, inhabilita la modificación del artículo por enmienda. En lo referente a la participación ciudadana respecto al tipo de democracia semidirecta, concibe su artículo 120 el recurso de revocatoria de mandato. El artículo 129, expone el recurso de iniciativa popular. En el artículo 135, presenta el Referéndum. El artículo 141, plantea el recurso de consulta popular. El artículo 196 y 198, plantea el procedimiento de reforma de la carta orgánica. El artículo 163, crea la Comisión Municipal de Planificación. El artículo 165, interpreta la integración de la misma.
El presupuesto participativo ha sido impulsado por el municipio, según informaciones periodísticas, y ha sido implementado con éxito desde el año 2008 (Más Trelew).
Respecto al reconocimiento de Asociaciones Vecinales, en el artículo 52, reconoce a las Asociaciones Vecinales. En su inciso 4, plantea que sus autoridades serán electas por el voto secreto de sus asociados. El artículo 53, plantea la posibilidad de que las Asociaciones Vecinales y las Organizaciones No Gubernamentales formen parte del Organismo de Consulta y Asesoramiento del Concejo Deliberante y/o del Departamento Ejecutivo.
Económica: Los deberes y las atribuciones conferidas al intendente municipal están reveladas en el artículo 28, inciso 24. Destacamos la posibilidad de la facultad de constituir acuerdos regionales o subregionales. El artículo 163, inciso 7, despliega las acciones para la planificación municipal.
Financiera: Se presenta la misma situación que en el municipio de Puerto Madryn, pues Trelew también percibe de manera directa el impuesto a los Ingresos Brutos. Respecto a los recursos municipales, el artículo 94 exhibe los recursos con los cuales el gobierno municipal atiende los gastos de su administración.
III El municipio de Lanús
El partido de Lanús se encuentra a 58°36' de latitud oeste y a 34°42' de longitud sur, forma parte de un importante conglomerado[20]urbano en el cordón del territorio que rodea a la ciudad capital, conocido como "Gran Buenos Aires". Limita con los municipios de Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda y la Ciudad de Buenos Aires (Capital Federal) de la cual está separada por una verdadera barrera geográfica: el Riachuelo. Lanús se divide en 6 localidades, conformadas, cada una, por variedad de barrios.
Ellas son: Lanús Oeste, Lanús Este, Remedios de Escalada, Gerli, Valentín Alsina y Monte Chingolo.
En el Partido de Lanús se calcula que existen aproximadamente 14.000 comercios e industrias por padrón. Lanús está declarada como "capital del cuero", allí conviven muchas industrias pero predominan las curtiembres como industrias.
La superficie total de Lanús es de 48,35 Km2, siendo uno de los más pequeños municipios del Gran Buenos Aires pero contando con una mayor densidad de población que los otros por kilómetro cuadrado.
La población total del Partido de Lanús, según datos del INDEC año 2010 es de: 459.263 personas[21]
Autonomías:
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