Autonomías municipales

Síntesis

Palabras Claves: régimen municipal; autonomía; autarquía; carta orgánica municipal; ley orgánica de las municipalidades.

Desde mediados del siglo XX los gobiernos locales han irrumpido en la escena gubernamental como lo hacía en los primeros años del siglo XIX en nuestra región. A partir de la década de 1980 este proceso se intensifica, pero en simultáneo se venían produciendo cambios estructurales en el sistema mundial. Uno de estos cambios ha sido la transformación del modelo de producción, cambiando de un modo fordista a uno flexible. Es allí, junto a la desaparición del Estado interventor, donde las ciudades deben abandonar su relación de subordinación con los niveles superiores del Estado y tomar un rol protagónico para insertarse en este nuevo escenario, transformando el modelo de gestión tradicional que se venía verificando.

Con la reforma de la Constitución Nacional del año 1994 se vigoriza lo dispuesto hasta el momento respecto al régimen municipal, ya que había provincias que no les reconocían las autonomías a los municipios que las componen. Cuando se hace referencia al régimen municipal, se lo distingue de administración municipal, esto no es mera cuestión de palabras; es algo más. Limita el término administrar a una forma de actividad económica. Mientras que el régimen entraña cuestiones de gobiernos, de política.

Al desarrollar este concepto apreciamos una serie de Estados subnacionales en Argentina que admiten autonomía municipal absoluta, aquellos que admiten una autonomía municipal relativa o restringida y aquellos que directamente omiten la autonomía municipal. Un gobierno local dispone de autonomía, cuando tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de sus competencias territoriales y materiales. De no ser así, estaríamos aludiendo a organismos autárquicos pues poseen facultades para administrarse por sí mismo, pero de acuerdo con una norma que le es impuesta, ya que el ente no tiene poderes para dictar dicha norma.

En el caso que analizaremos de los municipios de la provincia de Buenos Aires, se rigen por la Ley Orgánica de las Municipalidades. Esta es una ley que data del año 1958 y ha sido sancionada por la legislatura provincial durante un gobierno de facto, imperando y ordenando a todos los municipios de la provincia por igual, sin distinción ninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas tanto en su territorio, población, economía, etcétera.

Aquellos municipios que son regidos por Cartas Orgánicas Municipales son denominados municipio de convención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado. Este reconocimiento trae aparejada la participación directa de los habitantes en los asuntos del gobierno local al que pertenecen. De allí que éstos dispongan de la capacidad de adoptar medidas, procedimientos, regulaciones y resoluciones a problemas que pueden ser exclusivos.

Introducción

Como se recordará, la Nación Argentina adoptó para su gobierno la forma representativa republicana federal, por lo cual su régimen político-administrativo se caracteriza por tener un poder central producto de la delegación de los poderes provinciales, considerados éstos, dispositivos fundamentales de la Nación. Es así que las provincias son portadoras de soberanía, reservándose para sí aquellas que no han sido cedidas.

Durante el proceso de elaboración de la carta magna nacional, los constituyentes dispusieron en el artículo 5º que cada provincia deberá asegurar su régimen municipal entre otras consideraciones. Ello nos conduce a incorporar un nuevo nivel a escala institucional, el municipal. Sin embargo, las provincias se han visto subordinadas y relegadas a un poder central que situaron en un segundo plano, en la política pública, a las autonomías provinciales. Esta concentración de poder se traduce a nivel local, cercenando a su vez las autonomías municipales que la componen.

Así, cuando hacia fines de 1993, afirma Bensimón, "se sancionó la Ley N° 24.309 de declaración de la necesidad de la reforma de la Constitución, se habilitó como tema de debate y resolución en la Convención Constituyente (art. 3°) a las autonomías municipales" (Bensimón, 1997: 12). Por lo tanto, en la reforma del año 1994 de la Ley fundamental, se incluyeron nuevos derechos, nuevos organismos y también se vigorizó la temática relacionada con la autonomía municipal

"[…] al tradicional art. 5º se le agregó el 123, que puso fin a una larga polémica histórica sobre la naturaleza jurídica de los municipios en nuestro país. El texto es bien conocido:

Art. 123º CN: "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".

La redacción del art. 5º original permitía el debate sobre autarquía o autonomía. Esa ambigüedad ha terminado." (Carello, Hernández, et al, 2010: 19).

De esta manera la nueva Constitución de la Nación Argentina aparece con la determinación de actualizarse y de disipar discordantes interpretaciones acerca de conceptos e instituciones. Además ha establecido nuevas reglas de juego, entre ellas, la implantación de formas de democracia semidirecta (Consulta, Iniciativa, Referéndum, Revocatoria de mandatos y Plebiscito), ampliando así derechos a la ciudadanía.

A pesar de las continuas innovaciones que las ciudades[1]—base sociológica del municipio— han sufrido a lo largo de la historia, la provincia de Buenos Aires se sigue rigiendo, respecto al régimen municipal, como lo hacía hacia 1933. La modificación de su Carta Magna Provincial ha quedado en conflicto en ese tema respecto a la Constitución Nacional. Así, la Constitución de 1934 y el viejo decreto-ley 6769/58 siguen rigiendo. La democracia no ha sido capaz de darse en la provincia instituciones autonómicas que los nuevos tiempos demandan (Ver Anexo I).

Como suele suceder, los acontecimientos de la vida real muchas veces discrepa con lo establecido en las normas que son las que deberían conducir nuestras acciones. Es así que apreciamos una serie de Estados subnacionales que admiten autonomía municipal absoluta, aquellos que admiten una autonomía municipal relativa o restringida y aquellos que directamente omiten la autonomía municipal.

Cuando hacemos referencia a las autonomías municipales, estas lo son en lo institucional, político, económico, financiero y administrativo. El rasgo fundamental del municipio es el de hallarse incluido en una unidad política superior. Para ello, detallaremos las competencias propias de los municipios, debiendo aclarar que es un mero resumen y que están sujetas a la legislación de cada provincia. Esta es una clasificación del Dr. Morán, citada por el Dr. Hernández:

"a) En lo político: convocar a elecciones de sus miembros; juzgar de la validez de ellas; juzgamiento del intendente por el Concejo Deliberante por mala conducta, delitos comunes, mal desempeño, etcétera; facultades disciplinarias del Concejo Deliberante sobre sus miembros; proponer ternas para la designación de jueces de paz y darse su propia carta orgánica.

b) En lo económico-financiero: establecer impuestos, tasas y contribuciones; contraer empréstitos; formular su presupuesto de gastos y recursos; invertir libremente sus rentas; aprobar las cuentas de inversión; fomentar el turismo; tener mercados de concentración de abastos, ferias, mataderos, etcétera; asegurar el expendio de los artículos alimenticios en las mejores condiciones de precios y calidad, organizando, si fuere menester; la elaboración y venta de ellos; aceptar o rechazar legados o donaciones y arrendar bienes comunales.

c) En lo social: establecer centros de salud, hospitales, salas de primeros auxilios, dispensarios, etcétera; institutos de beneficencia, asilos de inmigrantes; hogares de niños y ancianos; servicios fúnebres; cárcel de encausados; servicios de previsión y asistencia social; crear institutos de cultura intelectual y física e instrucción primaria, bibliotecas y museos; realizar o controlar espectáculos públicos y fomentar la educación y cultura popular.

d) En lo jurisdiccional: ejercer el poder de policía represivo en las materias de competencia local y crear tribunales de faltas.

e) En lo administrativo: nombrar y remover los funcionarios y empleados; administrar los bienes municipales; prestar los servicios públicos en forma directa o indirecta por medio de municipalizaciones, empresas o sociedades de economía mixta, concesiones, locaciones, etcétera, y dictar normas de organización, planificación y control administrativo.

f) En lo urbanístico y en lo rural[2]sancionar planes de urbanismo, ornato y estética; regular la urbanización y zonificación; deslindar el dominio público y privado municipal; organizar el catastro municipal; efectuar expropiaciones para fines de utilidad pública; prestar los servicios de agua potable, barrido, eliminación de residuos, gas, cloacas, tras porte, teléfonos, alumbrado público y otros servicios análogos; realizar la apertura y construcción de calles, avenidas, puentes, plazas y paseos; regular el uso de calles y subsuelos; controlar la seguridad e higiene de la construcción; promover la salud pública, estética y comodidad; regular el tránsito y el trasporte público; asegurar el saneamiento ambiental; conservar, administrar y regular cementerios; mantener caminos vecinales; efectuar riego de caminos y calles; y, en general, realizar las obras públicas" (Hernández, 2003: 370-371).

El objetivo principal de este trabajo es comparar las diferencias de las autonomías políticas, institucionales, económicas, financieras y administrativa de los municipios que poseen una carta orgánica municipal (Puerto Madryn y Trelew en la provincia de Chubut) respecto de aquellos municipios que son regidos por la ley orgánica de las municipalidades (Lanús y Lomas de Zamora en la provincia de Buenos Aires).

• En primer lugar, analizar la autonomía municipal institucional desprendida de las distintas visiones doctrinales de las escuelas municipalistas en Argentina a partir de estar determinados, los municipios, por una Carta Orgánica Municipal.

• En segundo lugar, analizar la relación entre la autonomía administrativa y la conformación de la estructura orgánica y la designación del personal que tienen los municipios.

• En tercer lugar, analizar la relación entre la autonomía política y la representación proporcional. Donde diversos partidos políticos gocen de igualdad de posibilidades en el distribución de escaños. La participación de la ciudadanía mediante la institucionalización de criterios propios de la democracia semidirecta.

• En cuarto lugar, analizar la relación entre la autonomía y el desarrollo económico de los municipios y la posibilidad que tienen estos de conformar regiones.

• Y por último, analizar la relación que existe entre la autonomía financiera municipal con la capacidad de los municipios de cobrar impuestos.

Por ello, del análisis normativo determinamos como hipótesis de trabajo que los gobiernos municipales que poseen Cartas Orgánicas Municipales gozan de una autonomía plena (Puerto Madryn y Trelew en la provincia de Chubut), quienes no las poseen detentan una autonomía semiplena (Lanús y Lomas de Zamora en la provincia de Buenos Aires).

Las Cartas Orgánicas Municipales emanan del poder constituyente de los ciudadanos locales, esta actividad está íntimamente vinculada con la acción de participar. "La palabra "participar" proviene del latín participare y significa "tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella"" (Hernández, 2003: 381). Así la ciudadanía forma parte activa de los asuntos de la res publica, de la cosa pública. Conceptualiza Ziccardi en su artículo que, para que la participación ciudadana sea efectiva se deben generar las condiciones institucionales necesarias para poderlas llevar a cabo (Ziccardi, 2004: 141).

La historia y el territorio generan actores locales, expresa Pírez. Por ello para definir a un actor local hay que relacionarlo con la escena social en la que desarrolla su acción, su accionar coincide con los límites de la sociedad local. Completa esta definición aquella que liga la noción de actor social con la noción de desarrollo local, es decir incluir en la definición además del lugar en que se desarrolla la acción, el sentido que el actor imprime a la acción (Pírez, 1991).

Como anteriormente se ha señalado la resultante del análisis normativo no condice, en líneas generales con la realidad. Es por ello que con la intencionalidad de que el contenido del trabajo pueda ser destinado a usos prácticos como método de validación de los conceptos, doctrinas y teorías; hemos recurrido a informantes claves para elucidar si lo que se plantea puede ser efectivamente puesto en práctica. Principalmente porque la provincia de Buenos Aires es la más habitada del país, pero su distribución demográfica se caracteriza por tener muy altas concentraciones. Esto trae aparejado que las lógicas y las realidades políticas disten mucho entre las distintas zonas de la provincia. Es por ello que se comparan dos municipios de la provincia del Chubut, cuya característica es la posesión de Cartas Orgánicas Municipales; y dos municipios de la provincia de Buenos Aires que son regidos por la Ley Orgánica de las Municipalidades. Estos municipios, seleccionados de manera intencional, se encuentran ubicados en el conurbano y formando parte del área metropolitana de Buenos Aires (AMBA), de este modo examinar si es factible plantear su organización mediante autonomías plenas.

Por otra parte, este trabajo tiene un tipo de abordaje cualitativo, su alcance es descriptivo-comparativo y la recopilación de datos e información ha sido realizada mediante entrevistas pautadas y abiertas a informantes claves y a la consulta de fuentes primarias: Cartas Magnas, Código Fiscal de la provincia de Buenos Aires, Leyes y Cartas Orgánicas Municipales; y fuentes secundarias: consulta de material bibliográfico en bibliotecas y en forma digital.

Como informante clave hemos seleccionado para la validación empírica del trabajo a funcionarios municipales del conurbano bonaerense. El motivo de dicha selección ha sido despejar las dudas acerca si en municipios del conurbano bonaerense es factible instituir la autonomía absoluta de los mismos. Estas constituirán el eje de la investigación.

Pero los municipios ¿Siempre han existido tal como hoy los conocemos? ¿Tuvieron las mismas competencias y la misma relevancia que hoy tienen? ¿Son concebidos de la misma manera por quienes estudian la temática? ¿Qué dice la Constitución de la Nación Argentina respecto a los municipios? Respecto a la base territorial ¿Qué tipos de municipios existen? Estos interrogantes intentaremos despejar en el capítulo siguiente.

Capítulo I

""El hombre que no presta atención

a los problemas de su ciudad,

no es un pacífico habitante

sino un mal ciudadano"".

Pericles

I. Antecedentes históricos del municipio.

Si bien en nuestro país los Estados Provinciales y el Estado Nacional erigen nuestra identidad, el Estado municipal es un Estado con relevancia histórica en la Argentina. En Iberoamérica, los Cabildos, una institución de origen hispánico con funciones ejecutivas a nivel local, fueron los encargados de la organización de la vida de los principales centros urbanos luego de la Revolución de Mayo. Pero en 1821 habían cambiado muchas cosas en, lo que hoy conocemos como, Argentina por lo cual se los suprime, desdibujando tempranamente lo que podría llamarse un gobierno local. En palabras del Dr. Bielsa encontramos que:

"[…] la única institución en que el pueblo participó en el gobierno, nombrando sus jueces de menor cuantía, organizando la política local, fomentando el progreso edilicio, propendiendo al bienestar común y, cuando fue necesario, alzándose y oponiendo su propia fuerza y autoridad frente a los gobernadores o agentes despóticos de la Corona, toda vez que estos intentaron hollar su autonomía o arrancarle sus prerrogativas seculares" (Bielsa, 1930: 41-42).

Continuando con los criterios del jurista los ciudadanos eran los encargados de elegir y de ser elegidos como cabildantes. Esta institución establecía las normas necesarias para determinar el gobierno y el límite jurisdiccional que comprendía el incipiente "gobierno local" (Bielsa, 1930).

Respecto a su influencia política los cabildos han desempeñado, tal vez producto de la distancia de la metrópoli, un papel muy importante en esta parte del globo. Sostiene Bielsa que "[…] tenían, y en primer término la representación directa del pueblo y el correlativo derecho de convocarlo para constituir los célebres Cabildos abiertos, en donde aparecía su efectiva e indiscutible potestad política" (Bielsa, 1930: 44). Andrenacci afirma que "es el Cabildo de Buenos Aires el que, en 1810, fuerza la destitución del Virrey Baltasar Hidalgo de Cisneros y se arroga la representación virreinal" (Andrenacci, 2003: 5).

Ya en el año 1820 el Directorio atraviesa una crisis financiera y de legitimidad muy importante, profundizando la impopularidad del régimen. Al mando de Artigas el 1º de febrero los caudillos del litoral invaden Buenos Aires en la recordada batalla de Cepeda. Las Provincias Unidas se reorganizan bajo el sistema federal de gobierno, es decir, que cada provincia se declara autónoma (Verdo, 2006). Retomando al Dr. Bielsa que afirma que desaparecieron los gobiernos nacionales y surge la anarquía. El nuevo gobierno de la provincia de Buenos Aires abolió a los Cabildos en el año 1824 que decía: "Quedan suprimidos los cabildos hasta que la representación crea oportuno establecer la ley general de las municipalidades" (el destacado es propio). Esta desaparición ha sido calificada como parricidio, pues de esta institución deriva la Revolución de Mayo en 1810 (Bielsa, 1930).

Esta medida normativa fue adoptada por las otras provincias, suprimiendo sus cabildos, exceptuando a la ciudad de Orán en Salta (Hernández, 2003). A decir de Recalde, "[…] los Municipios y tomando como medida comparativa las funciones anteriores del Cabildo, delegaron muchas de sus competencias a las provincias y a la Nación" (Recalde, 2008).

Este impulso centralista fue tratado en 1853 con la sanción de la Constitución de la Nación Argentina, donde en su artículo 5º establece que las provincias deben asegurar el régimen municipal como requisito para el goce de su autonomía. Las provincias argentinas no procedieron uniformemente en la implementación de esta disposición, sino que se ha procedido de modos disímiles. Es así, que las denominadas nuevas provincias, aquellas creadas pasada la mitad del siglo XX[3]y también a posteriori, en el llamado nuevo constitucionalismo provincial que comienza en 1986 y continúa hasta nuestros días[4]han incorporado en sus constituciones estaduales la admisión de la autonomía absoluta de sus respectivos municipios.

II. Escuelas Municipalistas

En este trabajo abordamos las distintas visiones doctrinales del derecho municipal haciendo hincapié en la Escuela Municipalista de La Plata representada por su fundador, Adolfo Korn Villafañe y la Escuela Municipalista del Litoral destacando la postura del profesor santafecino Rafael Bielsa. Se desarrollarán los conceptos de municipio; el de las Cartas Orgánicas Municipales; el de autonomía, el de autarquía y el de régimen municipal. Además la base territorial del municipio: municipio-partido; municipio-ciudad y municipio-distrito.

La idea expuesta por Sabsay, García, Nápoli y Ryan, es que desde su creación, la Constitución Nacional determinó tres centros de poder en nuestro territorio: La Nación, la Provincia y el Municipio. Resultará de gran utilidad para este artículo y para adentrarnos en la problemática planteada puntualizar el alcance de los siguientes conceptos:

"Soberanía: es la capacidad de poder de algunos Estados (Estados soberanos) para dictar decisiones obligatorias para su población y no estar subordinados a otro poder temporal superior.

Autonomía: ?supone un poder de derecho público no soberano que puede, en virtud de un derecho propio y no sólo por delegación, establecer reglas de derecho obligatorias.' Esto significa que el ente tiene poder propio y originario para darse su propia ley y regirse por ella. En otras palabras, ? la autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de sus competencias territoriales y materiales'.

Autarquía: Es la facultad que un ente posee para administrarse por sí mismo, pero de acuerdo con una norma que le es impuesta, ya que el ente no tiene poderes para dictar dicha norma." (Sabsay et al, 2002: 52).

El municipio tiene tantas interpretaciones como doctrinas se encuentran en el ámbito jurídico. El centro de la controversia gira en torno en si: "la institución municipal es previa a la legislación, y entonces el derecho positivo se limita a reconocer su existencia, o si, al contrario, el municipio es creado por la ley" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 53).

Distintos pensadores han generado diferentes escuelas. Se clasifican primariamente en "escuelas sociológicas y escuelas legalistas o jurídicas" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 53).

• A) Las escuelas sociológicas

Consideran al municipio como creación natural y espontánea que se anticipa en el tiempo a toda legislación positiva, luego se adoptan particularismos que las distinguen. De allí se generan corrientes que, por razones de pertinencia, sólo mencionaremos:

• a) Escuela iusnaturalista

• b) Escuela social católica

• c) Escuela economista

• d) Escuela institucionalista

• B) Las escuelas legalistas o jurídicas

Sostienen que la institución municipal es creada por el derecho positivo. Coincidiendo en este punto de partida, determinados autores "se disgregan en considerables variantes", ellas son:

• a) Escuela del individualismo liberal

• b) Escuela administrativista

• c) Posición de Hans Kelsen

• C) Experiencias legislativas negatorias del municipio

Las encontramos en ejercicios gubernamentales que concentran todos los poderes del municipio en un órgano unipersonal. Los funcionarios a cargo, son meros delegados del férreo Estado central. Recordaremos la ley municipal italiana de 1934 – dada en tiempos de Mussolini -, con su sistema del podestá, o la ley alemana de 1935 – establecida bajo Adolfo Hitler -, con su sistema del burgomaestre. (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 57-58).

Prosiguiendo con los dichos de Sabsay, García, Nápoli y Ryan, la autonomía es la facultad que tiene la autoridad de dictarse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma; mientras que la autarquía sólo comprende la auto-administración. Por lo tanto, un municipio autárquico atiende competencias que les son delegadas por parte de un Estado provincial. Estas atribuciones delegadas revisten un carácter precario, ya que en cualquier momento, la provincia puede plantear una avocación total o parcial de las mismas. Contrariamente los municipios autónomos poseen una esfera propia de acción que le ha sido reconocida por el poder constituyente (Sabsay et al, 2002).

La Escuela Municipalista de La Plata postula a través de su fundador Korn Villafañe:

• 1) El municipio reproduce dentro de su jurisdicción la república representativa (art. 1º de la Constitución Nacional).

• 2) Se adopta la República Representativa Municipal (art. 5º de la Constitución Nacional).

• 3) El municipio es una institución de grado constitucional, por lo tanto autónomo.

• 4) La referencia "régimen municipal" debe ser entendida como "gobierno municipal".

Incorpora el Poder Judicial como un tercer departamento del municipio (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 126).

La Escuela Municipalista del Litoral suministra su caracterización a través del Maestro del derecho administrativo, Rafael Bielsa. Su posición es administrativista, "que tiene a los municipios como autárquicos". Nos dice que "la institución municipal es la unidad administrativa más simple y bien podría considerársele como la célula del Estado" (Zuccherino y Moreno Rithner 2007: 50).

Para profundizar este planteo necesitamos abordar el concepto régimen municipal. Recurrimos a los propuesto por el profesor Bielsa cuando afirma que "la sustitución de régimen por administración no es mera cuestión de palabras; es algo más". Limita el término administrar a una forma de actividad, la económica; o sea la administrativa. Mientras que el régimen (municipal) "entraña cuestiones de gobiernos, de ?política'". En un mismo sentido sostiene Hernández al afirmar que "la palabra régimen hace referencia al modo de gobernarse la institución local y, en consecuencia, cabría concluir que el Constituyente también sostuvo la politicidad de ella". (Hernández, 2003: 119). Retomando a Bielsa, este enfatiza que "gobernar es algo más que administrar; la administración sólo es una parte de la actividad del gobierno". (Bielsa, 1930: 38).

Este concepto, establecido por el artículo 5º de la Constitución Nacional imponiendo el régimen municipal, es el que da origen a las distintas posiciones respecto a la hermenéutica de dicha frase, "dando como resultado contradictoria legislación, doctrina y jurisprudencia" (Hernández, 2003: 109).

Es en estos conceptos de autonomía y de régimen municipal que se vinculan con otro que es el de poder constituyente. Dana Montaño, Bernard y Mouchet forman parte de una corriente de pensamiento donde sostienen "que sólo es autónomo el municipio de convención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado y en función de esta facultad puede dictarse su propia carta orgánica" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 144).

Previo a continuar es menester detenernos en la definición de una Carta Orgánica Municipal. Hernández sostiene que una carta orgánica es:

"[…] como una Constitución local, resultado del ejercicio de una especie de poder constituyente de tercer grado, tal como lo sostiene Sánchez Viamonte. Mediante la carta se regulan los distintos aspectos del régimen municipal: forma de gobierno, finanzas locales, poder de policía, servicios públicos, responsabilidad de los funcionarios, formas de participación ciudadana, relaciones intermunicipales, etcétera" (Hernández, 2003: 140).

Siguiendo con el concepto autonomía, es preciso profundizar en él ya que no se agota en lo expuesto. Analiza Hernández y manifiesta que:

"[La] autonomía municipal es de dos tipos: plena (absoluta) y semiplena (relativa). La primera corresponde a los municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional, política, administrativa y financiera, y que es el caso de siete provincias argentinas, que admiten el dictado de la propia carta orgánica municipal —a excepción de una— sólo para los municipios de primera categoría.

La segunda es la perteneciente al resto de los municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la autonomía municipal: política, administrativa y financiera…" (El agregado en los paréntesis es propio) (Hernández, 2003: 331-332).

Respecto a las Constituciones estaduales que admiten la autonomía municipal absoluta, Zuccherino y Moreno Rithner, señalaron a las de las provincias de:

"Catamarca (Carta de 1988, art. 245); Córdoba (Carta de 1987, art 180 y mención del Preámbulo); Chubut (Constitución de 1957, arts. 207 y 208); Jujuy (Carta de 1986, Preámbulo y arts. 178 y 179); La Rioja (Carta de 1986, art. 154, consagra autonomía absoluta no completa al faltarle el elemento económico-financiero); Misiones (Carta de 1958, arts. 161 y 170); Neuquén (Constitución de 1957, arts. 184 y 187); Río Negro (Carta de 1988, art. 225); Salta (Carta de 1986, mención en el Preámbulo y arts. 164, primera parte, y 168); San Juan (Carta de 1986, art. 241); San Luis (Carta de 1987, art. 248); Santiago del Estero (Carta de 1986, mención en el Preámbulo y art. 220, inc.1); Tucumán (Carta de 1990, sanción 5 de la Convención Constituyente que reformó el art. 136) y Frustrado Proyecto de Reforma Bonaerense, art. 181, primer párrafo".

Respecto a las Constituciones estaduales que acogen solamente la autonomía municipal relativa o restringida:

"Chaco (Carta de 1957, art. 179); Formosa (Constitución de 1957, art. 140); La Pampa (Carta de 1960, art. 107) y Santa Cruz (Constitución de 1957, art. 140)".

Respecto a las Constituciones estaduales que omiten la autonomía municipal:

"Buenos Aires (Carta de 1934); Entre Ríos (Carta de 1933); Mendoza (Constitución de 1916, con diversas reformas) y Santa Fe (Carta de 1962)" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 153-154).

En los casos en que los municipios no se rijan por Cartas Orgánicas Municipales, lo harán por una ley, la Ley Orgánica de las Municipalidades sancionada por la legislatura provincial, imperando y ordenando a todos los municipios de la provincia por igual, sin distinción ninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas tanto en su territorio, población, economía, etcétera.

Retornando a las expresiones vertidas por Dana Montaño, haremos referencia a las autonomías política, financiera y administrativa, destacando su interdependencia y su indivisibilidad para que cualquiera de estas autonomías logren subsistir. Es inadmisible que un municipio que carezca de los recursos necesarios y convenientes (autonomía financiera) disponga de autonomía política y administrativa. A su vez, la misma autonomía funcional o administrativa no puede permanecer íntegra y plena si no tiene como base una autonomía política y financiera, que la independice de la política y de la bolsa del gobierno del Estado (Hernández, 2003).

Cuando se hace referencia a la autonomía política, la doctrina municipalista de Korn Villafañe, doctrina a la que adhiero, "sostiene que el municipio, dentro de su esfera jurisdiccional, debe reproducir exactamente las pautas básicas que conforman la república representativa conforme a los contenidos de la Constitución federal" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 122).

Nuestra postura es que la Escuela Municipalista de La Plata cuando hace referencia a "la plena vigencia de la república representativa municipal" refiere al Poder Judicial, en la figura del juzgado de paz que debe constituirse como un tercer departamento del municipio (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007), queda inconclusa esta representatividad mientras un municipio no sea capaz de dictarse su propio sistema electoral. En el caso de los municipios de la provincia de Buenos Aires la elección de Concejales se realiza mediante un sistema de representación proporcional directo con piso o método del resto mayor (método Hare), esto es que el reparto de escaños se hace solo entre aquellas fuerzas que hayan obtenido una cantidad de sufragios igual o mayor al cociente, por lo tanto, están estableciendo una cláusula barrera.

a Ley 5109, Ley Electoral de la Provincia de Buenos Aires, lo explica claramente en su capítulo XVI, artículos 109 y 110. Se dividirá el número total de sufragios por el número de candidatos que corresponde elegir, según los escaños a repartir. El cociente de esta operación será el cociente electoral; dividirá por el cociente electoral el número de votos obtenidos por cada lista, los nuevos cociente indicarán los números de candidatos que resulten electos en cada lista. Las listas cuyos votos no alcancen el cociente carecerán de representación; si la suma de todos los cocientes no alcanzase el número total de representantes que comprenden la convocatoria, se adjudicará un candidato más a cada una de las listas cuya división por el cociente electoral haya arrojado mayor residuo, hasta completar la representación con los candidatos de la lista que obtuvo mayor número de sufragios en la elección. En caso de residuos iguales, se adjudicará el candidato al partido que hubiere obtenido mayoría de sufragios. Cuando ningún partido político llegare al cociente electoral, se tomará como base el cincuenta (50) por ciento del mismo, a los efectos de adjudicar la representación. No lográndose el mismo, se disminuirá en otro cincuenta (50) por ciento, y así sucesivamente hasta alcanzar el cociente que permita la adjudicación total de las representaciones. Así las cosas, si la población de un municipio de la provincia de Buenos Aires determina que la elección de sus legisladores debería realizarse mediante la aplicación del sistema de representación proporcional de divisor, particularmente el conocido como sistema D´Hont, no tiene la soberanía de llevarlo a cabo[5]

Por lo cual, en palabras de Salinas, nos encontramos con frecuencia que:

"Los legisladores deben lealtad al partido y no a la población. El partido que se impone en las elecciones tiene garantizado no sólo el ejercicio del Poder Ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en el Concejo. Esto conduce a que los concejales oficialistas se limiten a aprobar las iniciativas del Poder Ejecutivo. Esta deficiencia se produce en la Argentina en parte por el ? voto sábana ', que impide a los ciudadanos seleccionar a los candidatos de real valía por los que desean votar" (Salinas, 2000: 29).

Como tampoco asegura los mecanismos de democracia semidirecta como son los derechos de Consulta, Iniciativa, Referéndum, Revocatoria de mandatos y Plebiscito. Respecto a la descentralización, será abordado cuando tratemos la base territorial de los municipios de la provincia de Buenos Aires en Municipios-partidos.

Respecto a la Autonomía financiera la consideramos de una importancia tal que si se adjudicaran las otras cuatro autonomías a los municipios y se retuviera la capacidad de disponer de recursos propios y suficientes para cumplir sus fines propios, la autonomía en los otros ámbitos "será una mera exclamación o expresión de deseos" (Abalos, 2003: 41). La profesora mendocina propone "el reconocimiento de la capacidad impositiva municipal, y por ende, la facultad de creación de impuestos municipales" (Abalos, 2003: 41).

En referencia a la base territorial en la conformación del Municipio, Vapñarsky utiliza una nueva tipología para hacer referencia a una terminología que en Argentina no hace referencia siempre a una, lo que él denomina, Áreas de Gobierno Local (AGL). Para ello la distingue en tres tipos:

"A. Municipio-ciudad, como en la provincia de Córdoba.

B. Municipio-distrito, como en la provincia de Santa Fe.

C. Municipio-partido, como en la provincia de Buenos Aires." (Vapñarsky, 1996: 22).

Desarrollan en profundidad estos conceptos los profesores Zuccherino y Moreno Rithner cuando dicen:

• 1) Teoría del municipio-partido: Es una base territorial que en su mayor parte asume características de rural. En la ciudad principal, denominada cabecera de partido, se instala el municipio y en los núcleos de población restante una delegación municipal, cuyo titular es elegido por el intendente municipal del partido. Esto acrecienta aún más el centralismo.

• 2) Teoría del municipio-ciudad: Esta idea propone limitar la base territorial municipal al ejido[6]urbano o hasta el lugar donde arriben los servicios públicos prestados por el municipio. La idea de municipio corresponde a lo urbano y, cuando mucho, a lo suburbano. Los despoblados son quitados del imperio del municipio para ser sometido a la esfera del gobierno estadual, privando así a la institución municipal no sólo de base geográfica, sino también de recursos tributarios nada despreciables.

• 3) Teoría del municipio-distrito: Esta tesis propugna integrar lo urbano, lo suburbano y lo rural dentro de la base territorial municipal. El municipio se localiza en la ciudad predominante, en tanto en todos los núcleos poblacionales sometidos a su esfera de influencia coloca una comuna, conducida por una comisión vecinal elegida por el pueblo. De esta forma se dota al municipio de mayor representatividad, descentralización y participación popular. (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007).

Prosigue con el análisis el Dr. Hernández cuando señala que:

"[…] existen dos sistemas principales en el derecho comparado: el municipio de ejido urbano o de villa, en que la competencia alcanza solamente a lo urbano, y el de tipo condado, departamento o distrito, en que ella comprende áreas urbanas y rurales, no quedando parte alguna del territorio estatal sin estar sujeto a la competencia local. Sin embargo, en algunas legislaciones se insinúa un sistema mixto, que partiendo del primero citado, amplía la competencia sobre la base de futuras prestaciones de servicios públicos o crecimiento de las ciudades". (Hernández, 2003: 365).

Avanza en el mismo sentido al compartir con Caplan, Lamas y Meehan, que:

"el primer sistema presenta como aspectos positivos: la adecuación al concepto tradicional de municipio vinculado a las relaciones de vecindad; permite precisar el ejercicio de las competencias propias municipales; no subordina los centros urbanos menores a la ciudad cabecera asiento del gobierno local y tiende a preservar la autonomía de los municipios, al evitar que puedan ser considerados como meras delegaciones operativas o administrativas.

El segundo sistema también tiene como aspectos positivos: una mejor correspondencia con el proceso de planeamiento y el cumplimiento de fines con otras entidades estatales; permite que el financiamiento de los servicios se efectúe también con quienes residen en zonas circundantes y evita que se realicen actividades marginales a los centros urbanos atentatorias al poder de policía o financiero municipal" (Hernández, 2003: 365-366).

Nuestra visión propicia el abandono del sistema vigente del municipio-partido, adoptando el de municipio-distrito con el propósito de atender a "la democracia participativa al instalar en cada pueblo o ciudad no cabecera una comuna compuesta por una comisión vecinal electiva" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 63). O como afirma Escolar "[…] un estado futuro, pequeño, transparente, eficiente, fundado en la participación ciudadana y eficaz para resolver los problemas de los vecinos; un estado "descentralizado"" (Escolar, 1996: 157).