Gerencia social municipal en Colombia (página 3)

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El enfoque de lo social a partir de los derechos (que en Colombia no es difícil hacerlo debido a la Constitución Política vigente), es una manera fácil de darle salida a un debate conceptual que surge por motivo de la confrontación doctrinaria de las ciencias sociales y que genera conflicto en la definición de las políticas sociales. Utilizar el método de recurrir a la obligatoriedad de la aplicación de las normas de la carta es una alternativa metodológica que evita incurrir en posiciones teóricamente discutibles: si el título II de la constitución define los derechos de los colombianos y estos se asocian con las necesidades humanas, el sólo cumplimiento de estos derechos ya se convertiría en sí mismo en una política social y de esta manera no sería necesario incurrir en la confrontación de escuelas teóricas sobre la materia, donde no es posible afirmar quien tiene la razón porque son simplemente apreciaciones diferentes sobre una misma realidad objetiva que surge por circunstancias históricas. Po supuesto se resolvería el debate político aunque la situación real continúe.

Como se puede observar, las apreciaciones sobre lo social difieren unas de otras. Pero lo fundamental desde el punto de vista de las implicaciones prácticas y la solución de los problemas reales que afronta Colombia, los cuales son similares a los de otros países de latinoamérica y probablemente a muchos otros lugares del mundo, tiene que ver con la intervención del Estado en su tratamiento y manejo. Por ello es conveniente realizar un examen aunque sea superficial, de lo que han sido y son las políticas sociales.

3.2.2- LA POLÍTICA SOCIAL

Los sociólogos de la teoría del Materialismo Histórico aseguran también que el Estado surgió acompañando a las clases sociales. Que tiene una función esencial consistente en la conservación del orden establecido o sea en la existencia de las clases y su consecuencial distribución de beneficios entre unas y otras. Es un aparato creado y sustentado por la base social pero que se eleva sobre ella misma y ejerce poder sobre el conjunto total de la sociedad para favorecer a la clase que detenta su poder.

En tal sentido, el Estado tiene la tarea y responsabilidad de dirigir a los asociados y orientar los procesos que en el conglomerado se realizan, velando porque las reglas de convivencia se apliquen y el establecimiento se mantenga. Por eso la preocupación por la existencia de un amplio grupo de individuos que carecen de los medios de subsistencia y los peligros que esto conlleva para la conservación del orden establecido, es tema obligado para quienes manejan o administran el Estado.

Para cumplir con esta responsabilidad, el Estado dispone de diversos instrumentos: instrumentos jurídicos a través de normas de obligatorio cumplimiento, instrumentos coactivos que hacen valer su autoridad, instrumentos financieros que permiten sufragar gastos, instrumentos institucionales que permiten manejar recursos y ejecutar acciones, etc. Es decir tiene un poder que puede manejarse de una u otra manera, con base en unos o en otros criterios, hacia unos u otros propósitos, bajo esquemas de decisión que se les llama "políticas".

Una definición simple de política es afirmar que: una política es el conjunto de criterios, pautas y parámetros que condicionan las decisiones para definir planes y asignar recursos con miras a alcanzar determinados propósitos. En el caso de la política social la concepción tradicional se ha aplicado haciendo referencia a las desigualdades y los más pobres; así, la política social sería el conjunto de criterios, pautas y parámetros que determinan la toma de decisiones en la definición de planes y asignación de recursos dirigidos a aliviar los efectos de las desigualdades en los grupos de población más afectados.

Las políticas pueden cambiar porque los criterios y pautas pueden ser diversos. De hecho la historia nos muestra que en diversas épocas la concepción de política social se ha modificado y en consecuencia también los planes y programas gubernamentales. Cuando el modelo de desarrollo era nacional centralista de industrialización por sustitución de importaciones, el Estado interventor benefactor utilizaba una concepción de política social; cuando el modelo es de apertura y liberalismo económico con Estado descentralizado no interventor, la política social es otra.

Sería interesante practicar un examen riguroso a la evolución histórica de las políticas sociales en Latinoamérica examinando sus modalidades, variantes y particularidades de sus programas. Pero para los fines que se propone este documento basta con separar dos épocas de acuerdo a los a los modelos de desarrollo nacional predominantes en la segunda mitad del presente siglo.

Varios temas es necesario considerar para practicar un examen a la política social en Latinoamérica. Uno de ellos es, como anotábamos anteriormente, la gran preocupación de dirigentes y gobernantes por la pobreza: como disminuir su magnitud, como cerrar la brecha entre ricos y pobres, y algunos, hasta han hablado de cómo erradicarla.

En la primera época, la pobreza estaba asociada al nivel de ingresos y sólo esta variable era tenida en cuenta, considerando que con los ingresos se podría satisfacer las necesidades. La redistribución del ingreso por vía de la política fiscal fue la estrategia que utilizaron muchos gobiernos durante largo tiempo, acompañada con programas asistencialistas que mediante subsidios de oferta, llegaban a las clases menos favorecidas con bienes y servicios destinados a la solución de necesidades. En varios casos los gobiernos adoptaron actitudes verdaderamente paternalistas como durante el gobierno de Perón en Argentina o el caso Sendas en Colombia. Los presupuestos oficiales asignaban partidas cuantiosas para el gasto social; las instituciones proliferaban según la carga de programas sociales a cargo del Estado; los programas eran diversos, ingeniosos, osados y ambiciosos.

Las necesidades básicas insatisfechas (NBI) fueron el tema central de la política social en Latinoamérica desde mediados del siglo hasta los primeros años del decenio de los ochenta. Se creía que la manera de disminuir la pobreza era haciendo que El Estado asumiera gastos destinados a disminuir el porcentaje de población que se encontraba con necesidades básicas insatisfechas (NBI), lo cual se expresaba a través de un indicador que mostraba la situación.

Bienefeld le denomina la "Veja Política Social" y dice que las instituciones internacionales de crédito apoyaron su formulación alrededor de "las necesidades básicas". La cual se podría sostener aun con el modelo de crecimiento vigente para la época; pero que "….ese mismo modelo de desarrollo neoclásico estaba promoviendo los flujos financieros especulativos que conducirían por esa misma época a la crisis de la deuda. Y cuando en 1982 la crisis se hizo efectiva, la preocupación por las necesidades básicas se esfumó de la agenda de políticas del Banco Mundial"

Según la División de Indicadores (DIOGS) de la Unidad de Desarrollo Social (UDS) del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se identificaban "…como pobres o con NBI a los hogares que tuvieran al menos una de las características expresadas por los indicadores": 1)Hogares en viviendas inadecuadas, que expresa las carencias habitacionales referentes a condiciones físicas de las viviendas; 2) Hogares en viviendas sin servicios básicos, donde se consideró que debía contar con una fuente adecuada de agua y sanitario, en la zona urbana, y que se tuviera una fuente de agua o sanitario, en la zona rural; 3) Hogares con hacinamiento crítico, que se refiere a las viviendas con más de tres personas por cuarto incluyendo sala, comedor y dormitorios; 4) Hogares con alta dependencia económica, que incluye a los hogares donde tenían más de tres personas por miembro ocupado y que el jefe tuviera escolaridad inferior a tres años; 5) Hogares con ausentismo escolar, que comprende los hogares con al menos un niño entre 7 y 11 años, pariente del jefe, que no asiste a un centro de educación formal.

Por supuesto, los programas de la política social se orientaban hacia los objetivos de necesidades básicas insatisfechas, los empréstitos internacionales se facilitaban por el apoyo de los organismos de crédito y el presupuesto nacional asignaba partidas en este mismo sentido. En Colombia se vieron, entre otros, los programas de vivienda del Instituto de Crédito Territorial, el financiamiento de obras a través de las empresas municipales de servicios públicos y el INAS la prestación gratuita del servicio de salud pública y los establecimientos de educación pública, en muchos casos con servicio de restaurante escolar y donación de útiles.

Sobre esta etapa del Estado benefactor escribe el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su informe de 1996 "Cómo organizar con éxito los servicios sociales", lo siguiente que habla por sí sólo:

"El Estado benefactor reconoce que los servicios de salud y educación deben proveerse en forma equitativa a toda la población. Por lo tanto, utiliza ingresos generales y provee en forma gratuita los servicios de salud y educación a toda la población. Dicha provisión se planifica en forma centralizada, y el ministerio decide cuándo y dónde construir las escuelas, puestos de salud y hospitales. El ministerio también determina la dotación de personal requerida en cada instalación, así como el número de libros, medicamentos y otros suministros que serán necesarios. Los usuarios no tienen opciones: asisten a las escuelas o a las clínicas disponibles.

Las personas que administran localmente las instalaciones escolares o de salud tienen alguna idea acerca de la forma en que pueden mejorar los servicios mediante una combinación diferente de insumos y de personal, pero no desempeñan rol alguno en esas decisiones. Mientras se provean los materiales y el personal, simplemente procesan el papeleo necesario. Cuando algo no funciona, se dirigen a las oficinas centrales, hacen llamados telefónicos y tratan de lograr que alguien en la burocracia tome las medidas necesarias. Un administrador bien relacionado puede lograr lo que necesita. En otros casos, es preciso esperar un largo tiempo hasta que se repare el techo de la escuela o se realice el mantenimiento del equipo de rayos X.

Los administradores locales también tienen un rol muy pequeño en la administración de su personal. El ministerio central determina las escalas salariales, las reglas que se aplican para las promociones, las calificaciones y los niveles del personal. Los maestros y los médicos advierten claramente que la única forma en que pueden influir sobre sus remuneraciones y sus condiciones de trabajo es afiliarse a los sindicatos y negociar con el ministerio. Se constituyen así sindicatos de empleados públicos, que organizan huelgas para obtener mejores salarios y estabilidad en el empleo. Las negociaciones se complican por el hecho de que el gobierno tiene un horizonte de tiempo reducido, los ministros cambian en términos de meses, mientras que los sindicatos y el personal tienen una perspectiva de largo plazo.

Poco a poco, el gobierno concede salarios y contrataciones adicionales hasta que el 95 % del presupuesto para salud y educación se gasta en personal"

"A medida que se deterioran los servicios de salud y educación, quienes cuentan con ingresos suficientes abandonan el sector público a favor del sector privado. Una proporción cada vez mayor de la clase media pierde su confianza en el sistema público, y cuestiona el gasto de recursos en un sistema que no puede funcionar y que ciertamente no les presta el servicio deseado. Como contribuyentes, les disgusta el despilfarro de dinero, y los políticos sagaces desplazan los recursos presupuestarios hacia aquellas actividades que tienen grupos más fuertes de presión (….) El círculo vicioso del deterioro de la calidad y el desplazamiento de la clase media sigue socavando los sistemas de educación y salud hasta que se convierten en meras sombras: sistemas en los que los maestros y los médicos fingen prestar los servicios y los pobres fingen recibirlos. Al final, el sistema deja de ser equitativo o eficiente."

En la segunda mitad del decenio de los ochenta la política social comienza a cambiar. Las necesidades básicas insatisfechas dejan de ser tema relevante en los objetivos de política y otros conceptos ingresan al planteamiento político sobre la pobreza y las desigualdades sociales.

La noción de igualdad se cambió por la de equidad. Se introduce el tema de los derechos sociales, económicos y culturales, se debate la confrontación inclusión y exclusión, se habla de la ingeniería social, de los subsidios a la demanda, de la teoría de la escogencia pública, de la focalización, del empoderamiento, etc.

Bienefeld la llama Nueva Política Social (NPS) y dice que "La NPS está diseñada para proteger a los grupos vulnerables en un ambiente fiscal y económico en el que los sectores públicos se están viendo reducidos" y que el nuevo modelo traslada "….la responsabilidad de muchas de las funciones del Estado al sector civil de la sociedad y, en particular, a las organizaciones comunitarias y a las ONG" y que usa "….la focalización y la vigilancia acrecentada para asegurar la responsabilidad, de modo que los limitados recursos disponibles sólo auxilien a los verdaderamente necesitados, disminuyendo las filtraciones hacia personas que no cumplen con los criterios de elegibilidad". Así, "…. la NPS va a ejercer su presión en la propiedad, la descentralización, la confianza, la participación popular, la sostenibilidad, la construcción de instituciones locales y en deshacer las burocracias excesivas y coaccionadoras"

En esta época, los temas centrales en la política social son: el capital humano, el capital social, el tejido social, la focalización y los subsidios a la demanda.

El Capital Humano no es otra cosa que la acumulación de "valor" (según la Teoría del Valor-Trabajo de los clásicos) en el individuo, el cual le inyecta la capacidad de salir al mercado a aprovechar las oportunidades con alta dosis de competitividad, para que él mismo luche en contra de su pobreza. El Estado se encarga de crear las oportunidades y de velar porque todos por igual las puedan aprovechar. "El capital humano puede ser entendido de manera amplia como la apropiación de conocimiento que hacen los individuos a lo largo de sus vidas, y las condiciones del entorno personal que permiten aprovechar ese conocimiento, como la cultura, la nutrición y la salud.

En esta concepción se destacan el componente educativo de la población, sus habilidades y conocimientos, en diversos niveles. El conocimiento es lo que define la supervivencia y la competitividad de las sociedades de hoy".

El Capital Social no es otra cosa que tomar el capital humano y sumarle los componentes colectivos que permiten su realización como son las instituciones, la idiosincrasia, la organización social, etc. El plan nacional de desarrollo 1998-2002 toma la definición de Dasgupta (1997) que dice "el capital social es una amalgama de ciertas características de la organización social, tales como la confianza, las normas, las redes de contactos y, con mayor generalidad, las relaciones de largo plazo que pueden mejorar la eficiencia colectiva de una comunidad, no sólo facilitando la acción coordinada, sino también permitiéndole a la gente llevar a cabo acciones cooperativas para el beneficio mutuo"

El tejido social se refiere a la cohesión entre los individuos humanos que conforman el grupo social, sus interacciones y confianza mutua, su cooperación y ayuda para beneficio mutuo; la solidaridad y en general los factores derivados del reconocimiento a las diferencias derivadas de la heterogeneidad del conglomerado y el respeto por esas diferencias, contribuyendo a que por igual las oportunidades se puedan aprovechar y el conjunto en su totalidad pueda dirigirse hacia la consecución de objetivos comunes y solución de problemas colectivos.

Al respecto dice "Cambio para construir la paz" que "Sólo es posible lograr el regeneramiento del tejido social si se incide de manera decidida sobre las oportunidades de acceso que los pobres y los segmentos de la población de bajos ingresos tienen a activos esenciales." Y que por eso la política social de este cuatrenio "….es la forma como institucionalmente se logra que la acumulación individual de capital humano y la formación colectiva de capital social se articulen, equilibradamente, con la acumulación física individual y colectiva, para potenciar al máximo el desarrollo nacional y lograr un crecimiento económico sostenible con cohesión social"

Para gestionar una política social así concebida, se requieren programas que se ajusten al contexto general del momento histórico, incluyendo las condiciones del ordenamiento económico mundial y del modelo nacional de desarrollo. Así, los servicios sociales pueden ser prestados indistintamente por empresas de patrimonio oficial o de patrimonio particular y por eso es en el escenario del mercado donde convergen la oferta de servicios y las necesidades sociales.

Los recursos del Estado son escasos porque su tamaño tiende a decrecer y las dificultades fiscales son agudas, de manera que como "Hay tres criterios para asignar recursos en lo social: destinarlos al que llega primero; o a los que tienen menos necesidades; o a los más necesitados.

Entre ellos el paradigma emergente opta por el último y propone implementarlo a través de la focalización". "Focalizar es identificar con la mayor precisión posible a los beneficiarios potenciales y diseñar el programa con el objetivo de asegurar un impacto percápita elevado sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes o servicios"

Para Franco, "La focalización permitiría mejorar el diseño de los programas, ya que cuanto más precisa sea la identificación del problema (carencias a satisfacer) y de quienes lo padecen (población objetivo) más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas y específicas para su solución; aumenta, además, la eficiencia en el uso de los recursos escasos y eleva el impacto producido por el programa al concentrar los recursos en la población de mayor riesgo."

Solucionado el problema de la asignación de los recursos públicos asegurando la mayor efectividad, la vía para que estos lleguen a su destino es la de los subsidios a la demanda. Utilizando métodos de identificación de beneficiarios como el SISBEN, e implantando sistemas de aseguramiento o asignación directa, los programas sociales entregan a cada usuario de los servicios los dineros para pagar su costo, dejando así la posibilidad de que el demandante escoja libremente el oferente del servicio, dentro de un típico procedimiento de mercado. Así ocurre con el régimen subsidiado de la seguridad social en salud y con los subsidios para educación que los alcaldes entregan disponiendo de los fondos de la ley 60 de 1993. El artículo 30 de esta ley dice que "Defínese focalización de subsidios al proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigna a los grupos de población más pobres y vulnerables"

3.3.- LA GERENCIA SOCIAL

Quedan ya aclarados los dos conceptos fundamentales que soportan el tema central de este libro y con ello es más fácil comprender la conjugación de los mismos bajo el concepto de Gerencia Social.

Para Alicia Lamas "Las exigencias de las nuevas pautas en la gestión de políticas y programas sociales implican un replanteo de los criterios de eficiencia y eficacia institucional, y (….) aparece en la escena de las políticas públicas la figura del gerente, un sujeto capaz de formular las estrategias requeridas en un contexto cambiante, inestable, azaroso y turbulento; sin estar condicionado a las rigideces propias de la organización burocrática (….) El nuevo gerente social debe reunir capacidad para llevar adelante el rol facilitador del Estado, impulsando la concertación a través de la negociación y los acuerdos institucionales, que permitan gerenciar la complejidad"

María Cristina Rojas en el artículo ya citado dice que "…el neoliberalismo no significa, como muchas veces se piensa, menos gobierno, sino una forma distinta de gobierno" y que "La aparición del concepto de gerencia social es un ejemplo claro de que, más que acercarnos a una sociedad sin gobierno, nos enfrentamos a una nueva forma de gobernar lo social".

Bernardo Kliksberg dice que "El verdadero desafío en materia de reforma del sector social es superar las limitaciones de su perfil actual, caracterizado por organizaciones aisladas poco flexibles, hipercentralizadas, hostiles a la participación real, elusivas de los problemas de lucha por el poder, renuentes a la concertación, de peso limitado en el aparato público, sin carreras gerenciales orgánicas, ni gerentes especializados en lo social".

O sea que la gerencia social se inscribe en el contexto histórico de la aparición de lo que el citado profesor de la Universidad de Carleton Canadá ha llamado la "Nueva Política Social" (NPS), que según varios autores ubican en la coyuntura de la transnacionalización de la economía bajo el proceso de globalización y el triunfo teórico de la doctrina neoliberal. En tal condición, bien podríamos afirmar que la gerencia social es un instrumento para "institucionalizar" o para "legitimar" el neoliberalismo o para acomodar las estructuras del Estado a la imposición de las políticas derivadas de esta corriente doctrinaria.

No obstante, y dado que a la gerencia social se le asignan características apropiadas a un modelo de libertades puras de mercado, también es posible con esos mismos fundamentos, aplicar una modalidad que, sin apartarse de los fenómenos reales que imponen las condiciones históricas, conduzca hacia otros fines de mayor alcance humanitario.

Kliksberg anota que la "Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes déficits sociales de la región y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de la inversión en capital humano y capital social" y en este sentido se puede utilizar como una herramienta eficaz para aliviar los efectos de las desigualdades desde el punto de vista humano.

En el horizonte, bien se puede aceptar que "…. la Gerencia Social puede entenderse como el conjunto de conocimientos, procedimientos y acciones que se aplican, para ejecutar la política social, mediante la dirección, coordinación y concertación de programas y proyectos dirigidos a lograr el desarrollo humano de la población asentada en los respectivos territorios", y siendo así ese constituye en una herramienta útil para buscar el desarrollo humano que, por principio, va más allá de disminuir la pobreza económica en una sociedad y más bien se orienta a la dignificación de la especie de conformidad con sus características biológicas.

Los antagonistas de la doctrina neoliberal la han "satanizado" atribuyéndole en extremo gran cantidad de efectos socialmente negativos, así como sus defensores difunden un discurso altamente convincente por tan loables bondades. Lo cierto es que los datos empíricos muestran que donde se ha aplicado el modelo (Chile, Bolivia, Brasil, Perú, México, Colombia, etc.), después de unos pocos años de signos alentadores, se han generado fenómenos sociales de extrema gravedad como las altas tasas de desempleo, la disminución del ingreso real, la pauperización de las clases medias y en general la descomposición del tejido social.

Pero, para bien o para mal, el modelo neoliberal es una realidad que impera bajo el esquema de globalización y apertura y por eso la política social contemporánea requiere de nuevas alternativas de gestión buscando sus objetivos por encima de los impactos del modelo. Por eso, la solución no es descartar y rechazar la gerencia social por se instrumento de este postmodernismo, sino todo lo contrario: retomar sus atributos y aplicar sus principios de modo que se neutralicen los efectos del modelo que la inspiró si es que es cierto que este agudiza las desigualdades y extrema la pobreza.

Se necesita un enfoque de gerencia social que se constituya en un medio para neutralizar los efectos sociales negativos del modelo neoliberal. Es decir, que se aplique en la gestión de las políticas sociales de manera que estas propicien impactos reales en materia de desarrollo humano y produzcan los cambios que lleven al conglomerado social hacia grados de calidad de vida acordes con las exigencias de la especie humana. No sería objetivo único dedicarse a disminuir el número de pobres, sino también la formulación de objetivos de elevación de la calidad de vida promedio de toda la población.

Para el efecto, no sería razonable recurrir a modelos extranjeros ni a modelos estandar de aplicación universal. Es necesario actuar con mayor pragmatismo para dar una respuesta consecuente con la realidad histórica que se vive en el país. Es necesario interpretar las condiciones específicas de los actores del complejo (Estado, beneficiarios y técnicos sociales) y a partir de sus características diseñar los mecanismos de operación para la gestión efectiva. Es un concepto de "gerencia social a la colombiana", donde los factores determinantes del objetivo (de neutralización del neoliberalismo) surjan de las propias realidades existentes, en los campos jurídicos, institucionales, ideológicos, políticos, económicos, organizacionales, etc. Sólo de esta manera se podría, utilizando este instrumento, avanzar en materia de desarrollo humano.

En varios escenarios de la vida académica e intelectual se han observado inquietudes sobre los efectos sociales de las políticas neoliberales y de los resultados que se están presentando en 1999 no sólo en Colombia sino en casi todos los países latinoamericanos donde se han aplicado. Con gran preocupación se ha visto que la realidad de la globalización mundial y de los modelos de apertura son irreversibles de modo que sería utópico pensar en combatir las políticas de gobierno que los promueven; más aún cuando las fuerzas del capitalismo internacional que se benefician de ellas y las fomentan, son tan poderosas que ningún movimiento nacional tendría la suficiente potencia para contrarrestarlas y menos, cuando históricamente se ha demostrado que los fenómenos económicos mundiales se imponen sobre los nacionales.

Dice el viejo refrán que cuando no se puede derrotar al enemigo hay que aprender a convivir con él. Si en el presente y por varios decenios futuros el mundo estará regido por la doctrina neoliberal, la alternativa estratégica es crear los mecanismos para que, utilizando las mismas armas del fenómeno que se quiere combatir, se propicien virajes hacia otros objetivos más deseables. Se ha dicho que el "capitalismo salvaje" sólo beneficia la acumulación capitalista cada vez más concentrada a nivel mundial sin importarle la calidad de vida de las mayorías de población. La pregunta es entonces ¿cómo hacer para que aún dentro de esa realidad la gestión social se realice amortiguando los efectos "deletéreos" de las libres fuerzas del mercado?

Si bien el papel del Estado queda muy limitado para intervenir en el sistema económico, su responsabilidad de rector de los procesos y la autoridad que le confiere el monopolio de los medios coactivos y represivos y el manejo exclusivo de los llamados "bienes de mérito", le permiten ejecutar acciones en la ejecución de políticas que favorezcan las mayorías nacionales.

Estaría bien si decimos que se trata de una tercera alternativa sobre la concepción del Estado. No se trata de regresar al viejo Estado interventor-benefactor de corte asistencialista que llevó a Colombia a los más graves extremos de ineficacia y corrupción por la politiquería clientelista y la voracidad de los politiqueros en la aplicación del artículo 120º de la vieja constitución de 1886; pero tampoco se trata del Estado de la postmodernidad que defiende la Nueva Derecha Norteamericana a través de la doctrina de la "teoría de la revolución capitalista" en donde siguiendo los principios de Hayek y Fridedman, pretenden reducir el tamaño del Estado y sus niveles de intervención a niveles casi imperceptibles, para que las fuerzas omnipotentes del mercado se encarguen de regular todos los procesos de la vida social.

Se trata de evitar los extremos y aprovechando los aspectos positivos de parte y parte, concebir un modelo de Estado que utilizando su poder, oriente y conduzca a sus asociados hacia objetivos de prosperidad y progreso, pero respetando y elevando la dignidad del ser humano sin atropellar su requerimientos y cuidando por encima de todo la garantía de que toda la población tenga acceso a los medios de subsistencia y al mejoramiento de la calidad de vida.

Es un concepto de Estado "interventor" pero no como parte constitutiva de la Demanda Agregada donde a través de su política fiscal puede propiciar alteraciones de tipo macroeconómico ya sea en busca de los equilibrios interno y externo, el pleno empleo o la estabilidad monetaria y cambiaria. No. Es otra modalidad de intervención donde hace presencia en el mercado, "manipula" la oferta y la demanda pero sin pertenecer a ellas y mediante mecanismos de distribución social garantiza que los satisfactores de las necesidades básicas lleguen a toda la población.

Esta propuesta de Gerencia Social se acomoda a esa tercera alternativa de Estado. Es un enfoque de gerencia social donde esta se constituye en instrumento para avanzar en la construcción de esa tercera alternativa de Estado. Por eso se dice que un objetivo específico de la gerencia social es "aliviar" o "acolchonar" o "amortiguar" en las capas más pobres de la sociedad, los impactos de la aplicación de la doctrina neoliberal. En lugar de ser un Estado interventor, los mecanismos de gestión aplicados bajo este enfoque, le permitirían desempeñar un papel regulador del mercado para que los flujos de bienes y servicios se irriguen indiscriminadamente por todos los estratos sociales donde quiera que ellos se encuentren. Es un Estado que sin hacer parte directamente de la oferta o de la demanda, sí interviene en el mercado pero con carácter neutral para que la producción y sobre todo la distribución social de bienes y servicios, corresponda a los requerimientos de la totalidad de la población en materia de satisfactores básicos de las necesidades humanas. La intervención en el mercado utilizando los instrumentos de la gerencia social, sería la manera de asegurar que el artículo 2º de la Constitución Política de Colombia no se quede en simple discurso escrito.

Hace parte, por supuesto, de esta propuesta, la intervención de la gerencia social en la instancia ideológica de la organización social. Si se ha dicho que, si bien las necesidades humanas son creadas por la naturaleza y que por lo tanto el raciocinio humano poco puede hacer para cambiarlas, pero que los satisfactores en gran medida son de creación cultural y por lo tanto son históricos, una manera de garantizar el acceso de toda la población a los satisfactores de sus necesidades básicas es adoptando una canasta de satisfactores que simultáneamente cumplan sus objetivos de satisfacción y calidad de vida y a la vez sea accesible a toda la población.

La gerencia social debe modificar los patrones ideológicos alejando la demanda de satisfactores importados para construir una canasta dentro de la identidad cultural, facilitando así mejor calidad de vida con costos al alcance de los ingresos bajos.

Con base en estos criterios se presenta en los capítulos siguientes una propuesta para la aplicación de los principios en Colombia.

CAPÍTULO IV:

APROXIMACIONES A UN MODELO COLOMBIANO

4.1.- ACERCA DE LOS MODELOS

El concepto de modelo se ha hecho común en el lenguaje de la macroeconomía. Se refiere a expresiones matemáticas donde se combinan variables independientes y dependientes para interpretar o analizar fenómenos globales del sistema económico. En el argot popular y en otros campos de la actividad humana el término también se utiliza para hacer referencia a diseños, en hechos muy diferentes a los económicos, pero en el fondo conservando el mismo sentido. La epistemología cuando se refiere a las metodologías científicas también hace referencia al concepto y en el análisis sociológico los modelos son esquemas metodológicos muy utilizados.

En el método científico, una teoría es un conjunto integrado de relaciones con cierto nivel de validez, cuyas formulaciones antes de su validación, son simplemente un conjunto de hipótesis, dejando el rótulo de "teoría", sólo para las hipótesis validadas. Ya en la estructura teórica, estas hipótesis se manifiestan en dos formas: una, como sistema formal de proposiciones y otra como sistema operacional formado por la sumatoria de las definiciones operacionales adecuadas al sistema formal (con el sistema operacional se toca la realidad a la que se refiere el sistema formal).

El sistema formal no necesita ser deductivo, pero se exige que las relaciones sean formuladas en forma coherente e inequívoca. "Deben ser coherentes en cuanto las conclusiones obtenibles en una parte no han de contradecir las conclusiones obtenibles en otra; además, las conclusiones obtenibles dentro del sistema formal deben ser determinadas totalmente en él y por consiguiente ser inequívocas".

En las ciencias físico-naturales es común determinar por vía de la inducción y a partir de la experimentación, los sistemas formales; pero en las ciencias sociales por lo general no se utiliza este procedimiento. Por consiguiente se requiere considerar una alternativa de crear sistemas formales, empíricamente plausibles, con fines de verificación, pero sin depender de la inducción a partir del experimento. Se propone entonces que en lugar de recurrir a la operación del experimento, se derive la teoría con base en un sistema formal elaborado a partir de un modelo. Los modelos entonces, pueden aprovecharse para crear sistemas formales o para servir de guía en la derivación de definiciones operacionales (por ejemplo una medición en física es una definición operacional).

Según Willer, "Un modelo es la conceptualización de un grupo de fenómenos, elaborada mediante un principio racional, cuyo propósito final es suministrar los términos y relaciones -las proposiciones- de un sistema formal que, una vez validado, se convierte en teoría.". Claro que en sociología los términos "teoría" y "modelo" suelen confundirse utilizando la palabra modelo como sinónimo de una teoría formalizada; pero el modelo suministra un conjunto de conceptos, definidos nominalmente, que corresponden a partes de un número plural o singular de fenómenos reales, de manera que los conceptos se originan en los términos utilizados en la experiencia cotidiana, los cuales inicialmente pueden ser ambiguos o imprecisos, pero cuyo significado puede reducirse de tal modo que lleguen a ser relativamente inequívocos y precisos.

El conjunto de conceptos que suministra un modelo se refiere únicamente a una parte (no a todos) de los fenómenos a los cuales se refiere el modelo y este nunca es exhaustivo ni describe todos los aspectos de los fenómenos. El modelo abstrae sólo aquellas porciones de los fenómenos sobre las que está brindando conceptos y omite todo el resto que el mismo modelo no puede explicar. Dice Willer que "Este proceso de abstracción de algunos fenómenos y olvido de otros no es casual, sino que implica un método, determinado por la forma y el propósito del modelo."

Para ser utilizado como modelo, una conceptualización debe elaborarse en relación con un principio racional, que explique la naturaleza de los fenómenos incluidos y que conduzca a las definiciones nominales de los conceptos del modelo.

También los modelos tienen en su interior un mecanismo a través del cual se estructuran el principio racional y los conceptos definidos nominalmente de manera que se presenta una correspondencia entre las relaciones desarrolladas en el mecanismo y las relaciones del sistema formal; y el mecanismo del modelo suministra las relaciones del sistema formal.

En la literatura sobre el tema, se encuentra que para la construcción de modelos existen tres alternativas: los analógicos, los iconísticos y los simbólicos. No es propósito de este capítulo entrar a discutir la explicación de cada uno y sus alcances; solamente anotar que en el intento por construir un modelo que sea útil en el análisis de la gerencia social en Colombia, se debe adoptar una de las alternativas.

Para los fines de la propuesta, hemos recurrido al uso de los modelos analógicos que "… se construyen haciendo que cierto conjunto de cualidades, estructura y/o proceso A represente las cualidades, estructura y/o proceso de los fenómenos estudiados, X…" los cuales son aceptables cuando las propiedades de A son más simples que las de X y además son más conocidas y más familiares.

Para el caso que nos atañe:

X = fenómeno real donde se aplican los principios y fundamentos de la gerencia social en Colombia

A = caso familiarmente conocido, de las empresas privadas que en el mundo existen hace ya más de dos siglos.

Se trata de examinar la gestión de las políticas sociales, a la luz de las propiedades, cualidades, estructuras y procesos que existen en la organización empresarial de la actividad económica privada. De aquí, tomamos los conceptos de: empresa, gerente, demanda, oferta y marketing; y con base en estos conceptos, analizamos la aplicación de la gerencia social en nuestro medio.

Es importante recalcar la necesidad de construir propuestas metodológicas a partir de las condiciones específicas del país; pues ha sido costumbre o tradición, que los colombianos tratemos de copiar o imitar esquemas utilizados en otros países, sin tener en cuenta que en materia social, cada lugar concreto tiene sus propias especificidades y que no siempre los esquemas válidos en una realidad, sirven con la misma utilidad para otra realidad diferente.

4.2.- LA PROPUESTA

A) LA EMPRESA SOCIAL

Cuando se habla de gerencia inmediatamente se evoca la idea de una empresa o unidad microeconómica que tiene su vida propia en cumplimiento de una misión o un objeto social y que se constituye en un agente dentro del sistema económico. Conocemos las empresas públicas y las empresas privadas.

En este caso de Gerencia Social, la empresa es EL MUNICIPIO; pero no concebido el municipio como la administración municipal, es decir la estructura orgánica y la planta de cargos que realizan la función pública de administrar la municipalidad, sino como el conjunto integrado de la administración municipal, en representación del Estado, sumado a la población residente dentro de sus límites político-administrativos.

Las razones para definir al municipio como "la empresa social" que se va a "gerenciar" son las siguientes:

• El artículo 311 de la Constitución Política señala que el municipio es la entidad fundamental de la división politicoadministrativa del Estado y en tal sentido se constituye en la célula básica de la organización pública. Por la misma norma le corresponde promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
• El artículo 3º de la ley 136 de junio de 1994 mediante el cual se le asignan funciones al municipio, dice que a este le corresponde, entre otras: prestar los servicios públicos que determine la ley; promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio en coordinación con otras entidades; velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y el medio ambiente y promover el mejoramiento económico y social de los habitantes.
• Específicamente el numeral cinco del mismo artículo tercero, dice que le corresponde "Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley".
• Las normas constitucionales y las legales que desarrollan la Constitución del 91, hacen referencia a la descentralización administrativa, la autonomía municipal, la participación comunitaria, las veedurías ciudadanas, la gestión pública orientada a resultados, etc. las cuales se pueden aplicar con mayor facilidad en el nivel municipal.
• Cuando se habla de gerencia, se refiere a una unidad microeconómica, la cual, para efectos prácticos, debe ser de magnitud manejable. Si miramos los niveles de gobierno, vemos que el más pequeño de los tres que conforman la organización territorial del Estado, es el municipio por lo tanto este es el más recomendable.
• La administración de recursos fiscales que está a cargo del municipio es otro argumento. Esta entidad tiene una estructura de financiamiento definida y a su cargo está una buena proporción de los recursos sociales. (A diferencia del departamento que no tiene una estructura de ingresos sólida).
• Los espacios de participación para aplicar los instrumentos vigentes, se pueden construir con mayor facilidad en los niveles municipales, ya que esta instancia del Estado es la que se encuentra más cerca de la sociedad.
• La fiscalización del Estado por parte de la ciudadanía para que dicho ente se ponga al servicio de la sociedad civil, es más fácil en el nivel municipal, donde se producen los fenómenos de movilización social.
• La construcción de la competitividad nacional, que es obligatoria porque las circunstancias de la economía mundial así lo exigen para que el país pueda subsistir, es más productiva si se parte de lo local.
• El cambio de estilo de desarrollo, pasando del estilo "ascendente" o "transnacional" (Sunkel) al estilo "sostenible" se debe orientar dentro de una estrategia global que tenga como punto de partida el nivel municipal. Es necesario contemplar el cambio de estilo de desarrollo porque dentro del estilo tradicional, en un país subdesarrollado difícilmente se podrá alcanzar el desarrollo humano.
• La moderna teoría del Estado, defiende una organización municipalizada con autonomía en este nivel para facilitar las relaciones con la sociedad civil, a cambio de una organización centralizada, megaburocratizada y lenta.

Y otro argumento interesante se basa en lo que dice Ruiz en el sentido que "….el municipio se convierte cada día más en la verdadera patria, material y concreta del ciudadano, en el lugar donde satisface sus necesidades tanto individuales como colectivas, donde colma sus demandas por los servicios públicos, donde se materializan las relaciones sociales, donde sueña, donde ama, donde produce. Y de la misma manera en que cada ciudadanoes único e irrepetible, el municipio que él habita es también único e irrepetible."

Del Plan Nacional de Desarrollo (PND) "Cambio para construir la paz" tomamos la siguiente argumento: "El renovado ímpetu descentralizador en Colombia durante las dos últimas décadas, alimentado por la crisis del sistema político-administrativo centralista y excluyente, encontró apoyo en nuevas teorías económicas y políticas. Los economistas consideran mejor y más eficiente para las comunidades locales que sean estas las que escojan su canasta de servicios tal y como la prefieren y están dispuestos a pagar. No sobra agregar que el control local puede también reducir los problemas de gestión y monitoreo (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Bahl y Linn, 1992; y Shah, 1994). Desde una perspectiva política, la descentralización está en capacidad de incrementar la participación democrática local, moderar y eliminar las tendencias separatistas, así como reducir las tendencias dictatoriales o excluyentes del nivel central de gobierno (Inman y Rubinfeld, 1997; Tanzi, 1996 y Weingast, 1997)." (Pag. 22-23)

Obviamente, el municipio no es la única empresa social; pues es claro que la filosofía, los principios y los propósitos que encierra este concepto, deben extenderse a todas las unidades productoras y distribuidoras de bienes y servicios dirigidos a la satisfacción de las necesidades sociales. O sea que las entidades sectoriales de servicios sociales, tanto de carácter público como privado, también hacen parte del engranaje de la gerencia social y estas principalmente deben manifestarse, mediante su participación en los procesos de planificación territorial, la vinculación a la organización multiinstitucional encabezada por alcaldes, la adopción de métodos modernos de administración, la aplicación de procedimientos operativos basados en el servicio al cliente, al usuario, a la ciudadanía o a la comunidad.

Las privadas, bajo el concepto de gerencia social, cambiarían el tradicional criterio de racionalidad capitalista basado en la rentabilidad de la inversión y el estilo de la gerencia tradicional u ortodoxa, rígido y vertical, por otro que, sin descartar el afán de lucro, tenga como factor predominante la calidad del servicio, para lo cual deben adoptar modelos de administración con enfoque gerencial moderno. En las públicas, ha sido tema de los planes nacionales de desarrollo reciente, hablar de eficiencia, eficacia y efectividad de las entidades oficiales como se puede ver en "El Salto Social" refiriéndose a la calidad total cuando dice: "La descentralización, la participación ciudadana y el mejoramiento continuo de la gestión pública son los elementos más importantes de esta dinámica, que constituyen una contribución fundamental para la construcción del nuevo ciudadano". (pag. 281), y en el PND "Cambio para construir la paz" dice que "La Ley 489 de 1998 no solamente introduce nuevas definiciones y regulación en aspectos típicos de la actividad administrativa en el propósito de la modernización de ésta última, sino que también y en forma audaz, hace propios principios y mecanismos que tienen origen en la gerencia de los negocios privados, con el propósito de encausar la administración pública hacia una nueva gerencia pública más eficiente" (pag. 140).

La empresa a la que se refiere esta propuesta es una unidad operativa multiinstitucional y multisectorial. Es el conjunto de entidades estatales de los órdenes nacional, departamental y municipal que operan dentro del territorio municipal, sumado al conjunto de organismos civiles de todo tipo como las empresas con ánimo de lucro, las ONG, los gremios e inclusive la familia. Porque el asunto es como dice Kliksberg: "El trabajo del sector social se basará, cada vez en mayor medida, en operaciones multiinstitucionales. Sus objetivos se cumplirán sólo mediante proyectos que agrupen los esfuerzos de diversas entidades de diferentes campos. Se necesita desarrollar capacidades para manejar este tipo de operaciones."

Se ha reconocido la profunda desarticulación del sector institucional del área social. Las entidades actúan como islas, cada una por separado, sin coordinación ni cooperación, con afán de protagonismo y de hacer creer a la opinión pública que únicamente ella está haciendo lo mejor y cada una cree que tiene en sus manos la panacea para todas las enfermedades sociales. Por lo tanto se debe explorar una perspectiva donde se conciba una gerencia intergubernamental por cuanto ningún organismo público por sí sólo y en forma aislada, podrá llegar a los objetivos; necesita que otras entidades marchen en el mismo sentido ya que los objetivos sociales, por su esencia misma, requieren del concurso multiinstitucional. Cualquier objetivo en cualquier sector (salud, educación, nutrición, por ejemplo) sólo se alcanzará con avances coordinados en otros campos. Los resultados e impactos sociales dependen de la operación del conjunto del sector social.

Por el lado de la sociedad civil, hay que tener en cuenta que las políticas sociales vigentes exigen de la participación para el logro de los objetivos. La construcción de los capitales humano y social no se logra sin la decidida contribución de la población civil de modo que la empresa del desarrollo debe asociar bajo un mismo cinturón a las entidades del Estado y a los organismos civiles, más cuando el liberalismo económico lleva al escenario del mercado la distribución y asignación de los servicios sociales. Bajo el concepto de "economía pública", donde no se distinguen los campos de los negocios de las empresas públicas y las privadas sino que cualquiera de las dos indistintamente puede producir y ofrecer bienes y servicios sociales, las políticas sociales modernas conllevan procesos de cogestión entre Estado y sociedad civil que requieren de vínculos concretos para el logro de los objetivos.

Visto así el municipio, este es la empresa social a la que se refiere esta propuesta sobre un modelo de gerencia social para Colombia. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el papel del Estado, en este caso representado por la administración municipal, sigue siendo el que le señala el artículo 2º de la CP de donde se resaltan los fines de "….servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación….". Por ello hay que considerar la acción de la administración municipal fundamental en el modelo propuesto por cuanto, si bien la empresa agrupa también a la sociedad civil con sus propiedades, es a la municipalidad a quien le corresponde ejercer el liderazgo y la conducción de los procesos sociales, económicos, ambientales e institucionales que ocurren dentro del territorio, es decir la gestión que realice el alcalde, es la "punta de lanza" o la "avanzada" que puede conducir al conglomerado municipal hacia los objetivos de desarrollo humano previstos.

Algunos aspectos de la gestión que desarrolla el gobierno municipal, con base en un modelo propuesto por la Consejería Presidencial para la Política Social, son los siguientes:

Concepto de gestión: Conjunto orgánico de procesos y acciones a través del cual se aplican los principios generales de planeación, organización,, dirección y control de proyectos y actividades que se realizan en cumplimiento de las funciones del Estado.

Areas de gestión municipal: Administrativa, Financiera, Gobierno, Ordenamiento físico, Ambiental, Participación social, Fomento económico y Desarrollo social.

Mecanismos de gestión municipal. Plan de Desarrollo Municipal, Planes de Acción Sectorial, Programas y Proyectos.

Instancias de gestión municipal: Consejo Municipal de Planeación, Consejo Municipal de Desarrollo Rural, Consejo de Gobierno Municipal, Equipo Técnico de Gestión Social y Grupos de Proyecto.

Dimensiones de la gestión municipal: Política, Estratégica, Táctica y Operativa

Procesos de gestión municipal: Planificación, Organización, Dirección y Control

B) EL GERENTE SOCIAL

En esta propuesta se considera EL ALCALDE como gerente social por excelencia. Es el servidor público más importante y el de mayor responsabilidad para el éxito del modelo. Si bien el gobernador del departamento y todos los responsables de manejar unidades productoras y distribuidoras de bienes y servicios sociales deberían adoptar un enfoque gerencial en su gestión, la unidad operativa definida en la propuesta obliga a fijar en esta autoridad, el papel de líder y primer responsable de las decisiones que se tomen dentro de la gestión de políticas públicas. .

Le corresponde al Gerente Social por excelencia o alcalde, gerenciar algo más que los recursos humanos, financieros y materiales incorporados a la administración municipal; o sea que no es sólo el manejo de la planta de cargos del municipio, el presupuesto municipal y el inventario de activos de la contabilidad municipal. La tarea gerencial cobija la totalidad de los recursos disponibles dentro de la jurisdicción de su gobierno, sean estos de entidades públicas nacionales, departamentales y municipales, centrales y descentralizadas, mixtas e industriales y comerciales del Estado, y también los de las empresas del sector privado, las organizaciones gremiales y las organizaciones no gubernamentales.

En tal sentido, el gerente social no es un "Jefe" o una autoridad jerárquica como en la vieja escuela de la administración científica. Es autoridad en la medida que algunas de sus funciones descansan en su competencia constitucional y legal, que no se puede cambiar como la norma del artículo 315 de la constitución que lo designa como primera autoridad de policía y le concede facultades de gobierno. Pero desde el punto de vista de esta propuesta de gerencia social, estas no son las funciones más importantes; pues el alcalde es más que todo, un líder, un coordinador, un conductor, un orientador de procesos sociales donde se conjugan todos los actores que participan de la vida municipal.

Por esa razón, el hecho de que dentro del presupuesto municipal no existen los recursos suficientes para atender las necesidades sociales, no es un obstáculo sino un motivo para justificar la gerencia social; pues en el inventario de recursos sociales municipales están incluidos los del presupuesto municipal sumados a los de los presupuestos de todas las demás entidades departamentales y nacionales y adicionalmente los de propiedad privada; la clave está en establecer mecanismos para orientar la totalidad de ellos hacia un solo objetivo; y por la misma razón, las instituciones departamentales y nacionales de carácter sectorial en cierto sentido deben "obedecer" a la autoridad municipal. El papel del alcalde es señalar o indicar los canales por donde se deben asignar los recursos.

Cuando nos referimos al alcalde no se trata del personaje que ocupa el cargo. Se refiere a la institución que agrupa a este servidor público con los demás servidores que hacen parte del gabinete de gobierno como secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos, jefes de oficina y en general a toda la planta de cargos vinculados a la administración municipal. El Consejo de Gobierno Municipal es el escenario donde se deben debatir los temas pertinentes y tomar las decisiones gerenciales requeridas para la gestión de la política social.

Por supuesto, para gerenciar el entorno organizacional que se ha propuesto, el alcalde no debe aplicar los principios tradicionales sobre la materia. Ahora se trata de manejar la complejidad, la turbulencia y el continuo cambio. El gerente propuesto debe ser una persona que negocia permanentemente programas y relaciones y tiene capacidades para identificar puntos comunes, para persuadir, para promover, negociar y acumular puntos coincidentes. Debe tener como argumento permanente para orientar su trabajo, el supuesto que la meta básica de su trabajo es el fortalecimiento de la articulación social de los grupos que reciben el asistencialismo para que ellos puedan finalmente lograr su propia autonomía. El gerente debe ser creativo, ingenioso, tener en cuenta las experiencias, construir conocimiento a través del ensayo y el error.

Los gerentes sociales deben alcanzar las metas organizacionales en medio de un marco de presiones de diversa índole. Presiones políticas, comunitarias, sindicales, económicas, de elites, etc. donde su habilidad y recursos para lograr consensos, acuerdos, concertaciones o pactos es herramienta indispensable. Aquí no existen las recetas que el gerente puede aplicar de manera prevista y rígida; la práctica "….requiere ante todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque esencialmente heurístico", decía Kliksberg quien también citó a Dennis Rondinelli en el siguiente texto: "La habilidad gerencial más valiosa no es necesariamente la de saber ceñirse a la planificación preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar, experimentar, modificar, improvisar y conducir talentos que suelen desanimarse o suprimirse por la rigidez del diseño y los procedimientos centralizados de gerencia lo que conduce al éxito es la habilidad de los gerentes para diseñar y gestionar simultáneamente y para probar continuamente nuevas ideas y métodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que se encuentren."

El enfoque multiinstitucional también tiene aplicación sectorial. Un caso para examinar en Colombia por ejemplo, se refiere al sector salud con la aplicación de la ley 100 de 1993 mediante la cual se introducen en este sector los principios neoliberales y que hoy, a principios de 1999, tienen la seguridad social en situación difícil, tanto que algunos críticos han dicho que la mencionada ley fracasó y que se debe reformar. Si examinamos el fenómeno a la luz de la propuesta del presente libro, podemos afirmar que la ley 100 no necesita reforma; que lo necesario es reformar su aplicación en el sentido de que la ley se debe "gerenciar". Si la norma pretende implantar un sistema donde se integran diversos tipos de instituciones y se conjugan indistintamente organismos oficiales y empresas privadas, dicho sistema necesita de un manejo que permita llevar al conjunto hacia los objetivos de eficiencia, eficacia y efectividad esperados. En tal sentido, los alcaldes (también los gobernadores) a través de los secretarios de salud deben ser los gerentes encargados del funcionamiento del sistema aplicando los principios de gerencia social descritos en este modelo. Las interacciones entre IPS y EPS, por ejemplo, que afectan la situación financiera de las primeras y que tienen a varias de ellas en grave estado, son temas que bien se podrían resolver con mecanismos de gerencia social aplicados por los secretarios de salud.

C) LA DEMANDA SOCIAL

En esta propuesta de modelo, la Demanda Social está formada por la totalidad de la POBLACION DEL MUNICIPIO entendida esta como el conjunto de individuos masculinos y femeninos de la especie humana, todos y no sólo los más pobres, porque según la constitución todos los habitantes son "…libres e iguales ante la ley, (…) y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica" (art. 13 de la CP).

Si bien la política social se justifica por la presencia de la pobreza, cuando estamos hablando de desarrollo humano no es procedente excluir un grupo porque sus ingresos y patrimonio son elevados si la reconstitución del tejido social parte del reconocimiento y la tolerancia de las desigualdades, estas deben contemplarse en ambos sentidos. De otro lado, el desarrollo humano se refiere a la especie biológica y en ella a todos los individuos, quienes por razones naturales requieren de un conjunto de satisfactores donde existen algunos que no se pueden comprar con dinero en el mercado. Es decir, inclusive los ricos necesitan del desarrollo humano y por lo tanto también deben ser sujetos de las políticas públicas que se gestionan a través de la gerencia social. La diferencia es por otro lado: por una parte, en la asignación de subsidios a la demanda que por razones obvias se dirigen a los estratos pobres; y por otro lado, en las consideraciones sobre el peso ponderado que tiene cada necesidad humana según los distintos niveles de ingreso de las personas.

Aquí no debe existir diferencia entre "demanda potencial" y "demanda efectiva" y la "segmentación del mercado" pierde importancia; (dos conceptos que debemos tener en cuenta para continuar bajo el esquema de modelo analógico que estamos utilizando) pues la gestión gerencial debe velar porque toda la población tenga acceso a los bienes y servicios que conllevan los satisfactores de las necesidades. Sin embargo, por razones prácticas y de operatividad de algunos programas sociales, el concepto de estratificación que utiliza para tarifas y subsidios es una herramienta útil. Aquí vale la pena tener en cuenta siete (7) niveles incluyendo uno con denominación cero "0" para la población que vive en condiciones subnormales y los otros según la clasificación del DNP para los efectos del SISBEN.

En la función demanda de esta propuesta no se habla de "gustos" ni de "preferencias del consumidor". Ahora estamos frente al concepto de NECESIDADES HUMANAS. Por ello los requerimientos de la demanda se refieren a estas mismas necesidades, que dependen de las leyes de la naturaleza y los requerimientos que éstas le han impuesto a la especie para su conservación. No obstante, la ideología o la construcción cultural que se haya hecho, ha impuesto algunos requerimientos que también se deben contemplar.

En el modelo de Max-Neef las necesidades son nueve (9): subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad, así que de los satisfactores que estas requieran, dependen los bienes y servicios que componen la demanda social del modelo.

Pero como la propuesta de éste autor es un enfoque que puede ser discutible, esta propuesta sugiere que no se recurra a enfoques teóricos sino que se utilice la normatividad vigente para definir la demanda en el modelo a la colombiana. Para esta salida metodológica utilizamos la Constitución Política y las implicaciones de política social que de ahí se desprenden.

Para los objetivos metodológicos que aquí nos proponemos, tomamos como punto de partida el concepto de "gasto social" teniendo en cuenta dos aspectos: por una parte que la gerencia social se refiere a la gestión de las políticas sociales y estas se reflejan en el gasto social. Por otro lado porque bajo ese rubro también está incluido el concepto de "lo social" que también se requiere para la gerencia social.

Según el artículo 350 de la Constitución Política, la ley orgánica del presupuesto define las apropiaciones del componente denominado "gasto público social" anotando además que "…tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación", salvo en dos excepciones.

La ley orgánica de presupuesto es la 38 de 1989, que fue modificada por la ley 179 del 30 de diciembre de 1994. En el artículo 17 dice que el Gasto Público Social es "…aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programado tanto en funcionamiento como en inversión".

Como se puede ver, la norma tiene dos partes: una específicamente determinada donde aparece en términos concretos la identificación de los rubros que se incorporan al concepto (salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y vivienda). Y otra más general que no define los rubros sino que se refiere a conceptos cuando dice "bienestar general" y "calidad de vida".

En la segunda parte la norma se amplía bastante; pues incluye en el gasto público social "…las necesidades básicas…( )…tendientes…", es decir todas las que contribuyen al bienestar general y la calidad de vida sin discriminación alguna; porque cuando dice "las" no está seleccionando y cuando dice "tendientes" está refiriéndose a la producción y suministro o acceso a todos los satisfactores de todas las necesidades que hacen parte de la calidad de vida. .

La constitución y la ley no adoptan específicamente un concepto de "bienestar general" ni de "calidad de vida". Pero, en el artículo 64 la C.P. se refiere a la calidad de vida en el área el rural y asocia a este concepto: educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, financiación de la producción agropecuaria, comunicación, ingresos, propiedad de la tierra y asistencia técnica. La analogía podría ser una salida.

De otro lado, teniendo en cuenta el espíritu de la ley 60 de 1993 que se refiere al mismo tema, contempla sujetos de financiación con los recursos de transferencia: educación, salud, vivienda, agua potable, saneamiento básico, servicios públicos domiciliarios, propiedad de la tierra rural, atención de grupos vulnerables (sin seguridad social, con NBI, tercera edad, niños, jóvenes, mujeres gestantes, discapacitados, menor infractor, damnificados por emergencias), justicia (familia), protección al ciudadano (policía), educación física,. recreación, deporte, cultura y prevención de desastres. Igualmente esta ley tiene en cuenta los derechos consagrados en la C.P. y en el artículo 29 se refiere a los derechos del título II de la carta donde aparecen: equidad de género, protección, identidad, creatividad, afecto, salud, seguridad social, vivienda y educación (arts. 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 54, 67, 70, 71, 368 de la C.P.)

Como se puede ver, las normas no son fuente precisa para deducir con exactitud los rubros que representan el "bienestar general" y la "calidad de vida". Examinemos entonces los conceptos utilizados por el DANE en la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 1997 donde dice sobre calidad de vida, "…según criterio de varios investigadores, involucra, además de la satisfacción de las necesidades básicas mediante el acceso a los bienes y servicios, el derecho a la seguridad social, a la educación y al trabajo en condiciones adecuadas". Aquí como se observa, se introduce el término "derecho" y de esa manera existe coherencia con la ley 60/93 (art. 29) que permite asignar recursos de transferencia teniendo en cuenta los derechos.

Así mismo, en el marco conceptual de la encuesta, se anotan las variables relacionadas con la calidad de vida asociando esta con los "… diferentes aspectos relacionados con el bienestar" porque estos inciden "…de una u otra forma sobre la calidad de vida de la población". Agrega que la encuesta permite "… conocer el grado de satisfacción de sus necesidades básicas…", lo que introduce en el concepto, la relación entre el conjunto de necesidades humanas y el paquete de satisfactores a los que la población tiene acceso o disponibilidad.. Las variables que relaciona son: servicios públicos, hacinamiento (vivienda), asistencia escolar, empleo (ingreso), seguridad social en salud, nivel educativo, atención a menores de 5 años (protección), capacitación para el trabajo, tenencia de la tierra y servicios comunales, entre otros.

El DNP-UDS-DIOGS en el SISD se refiere a los indicadores compuestos sobre calidad de vida. Aquí incluye el Indice de Condiciones de Vida (ICV) y dice que este indicador facilita el establecimiento de prioridades y urgencias en los departamentos y municipios porque "…se logra comparar con él, la calidad de vida en que estos se encuentran y contrastar el bienestar y desarrollo con el resto del departamento.". También anota en la metodología del ICV, que se seleccionaron 12 variables "… determinantes de la calidad de vida de la población…" según la teoría del bienestar y la práctica. Vemos entonces que el marco conceptual utilizado es el de la citada teoría (Teoría del Bienestar). Al agrupar las doce variables en cinco factores los resultados fueron: educación, capital humano y su potencial frente al mercado de trabajo, calidad de la vivienda, acceso y calidad de los servicios, tamaño y composición del hogar.

Una larga tradición en economía dentro de la teoría del bienestar es considerar el bienestar social en función del bienestar individual considerando que el primero es la sumatoria del segundo, además de las necesidades que la colectividad en su conjunto tiene como la continuidad de la vida humana, por ejemplo (Azqueta 1994). Así, los factores individuales de la persona humana entran a jugar un papel importante y por lo tanto se deben tener en cuenta cuando se examina el fenómeno social de calidad de vida. En este caso cuando habla de "la vida humana" se está entrando el tema al campo natural, biológico, ya que "lo humano" se refiere a la especie biológica del homo-sapiens y como tal, se introducen factores dentro de las necesidades humanas, que no son creados por el cerebro o el raciocinio humano sino por las leyes de la naturaleza.

Con base en las anteriores apreciaciones tendríamos que precisar un argumento que nos permita definir el gasto social sin caer en situaciones dubitativas o imprecisas. Y de esa manera corregir el grado de abstracción que deja la norma legal cuando se refiere a "bienestar general" y a "calidad de vida". Para el efecto, una salida que recoge elementos de todas las consideraciones descritas anteriormente (jurídicas y conceptuales) es el de recurrir a la Constitución Política y asociar las necesidades humanas a los derechos individuales, básicos en el Estado Social de Derecho, consagrados en el Título II de la carta y que tienen relación directa con las necesidades humanas.

Si tomamos el Título II de la CP, y hacemos la comparación con la lista de necesidades del modelo de Max-Neef, vemos la siguiente interacción:

Partes: 1, 2, 3, 4, 5